30.4.2004   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 117/15

1.1

Em 23 de Dezembro de 2003, a Comissão apresentou uma proposta de directiva do Conselho (1) que altera a Directiva 77/388/CEE, a chamada Sexta Directiva, no que respeita ao lugar da prestação de serviços.

1.2

Esta proposta de directiva, que visa modificar o lugar de tributação das prestações de serviços quando elas ocorrem entre sujeitos passivos, insere-se no programa de trabalho da Comissão que tem em vista melhorar o funcionamento do mercado interno.

1.3

Em 7 de Julho de 2000, a Comissão Europeia adoptou uma comunicação em que apresenta a sua «Estratégia para melhorar o funcionamento do sistema do IVA no mercado interno» (2) O objectivo da estratégia era elaborar um programa de acção para a consecução de quatro objectivos principais:

A proposta em apreço faz parte do segundo objectivo.

1.4

Várias outras iniciativas da Comissão permitiram avançar na realização dos objectivos acima referidos. Por exemplo, no atinente à simplificação, o Conselho adoptou a Directiva 2000/65/CE de 17 de Outubro de 2000 nos termos da qual os Estados-Membros deixam de poder obrigar os operadores intracomunitários a nomear um representante fiscal no âmbito de operações efectuadas num Estado-Membro em que não estão estabelecidos.

1.5

Na mesma ordem de ideias, cite-se a possibilidade de todos os sujeitos passivos cumprirem as suas obrigações por via electrónica, a harmonização do conteúdo das facturas, a aceitação de uma factura electrónica e a directiva respeitante ao comércio electrónico.

2.1.1

O artigo 9.o da Sexta Directiva enumera os serviços sujeitos a tributação do IVA com base no lugar da prestação de serviços. A particularidade deste artigo reside no facto de fixar uma regra geral, cuja aplicação é restritiva (n.o 1 do artigo 9.o) e prever um sem número de derrogações (n.os 2 e 3 do artigo 9.o):

2.2.1

A situação actual do regime respeitante ao lugar de tributação da prestação de serviços, e que se caracteriza por um princípio geral (tributação no país onde o prestador dos serviços está estabelecido) e por várias excepções (tributação no país em que a prestação é materialmente executada ou tributação no país de estabelecimento do destinatário), encontra a sua explicação nas opções traçadas quando foi adoptada a Sexta Directiva.

2.2.2

Durante os trabalhos que precederam a elaboração do presente texto, a Comissão declarou ter-se confrontado com a dificuldade de harmonizar diversas legislações dos Estados-Membros que divergiam quanto ao lugar de tributação das prestações de serviços, uns Estados privilegiando o lugar de estabelecimento do prestador, outros o lugar onde o destinatário está estabelecido.

2.2.3

Com este grande marco na realização do mercado único que foi a adopção da Sexta Directiva, a Comissão teve de uniformizar o lugar de tributação das prestações de serviços a fim de limitar, ou mesmo eliminar, os riscos de dupla tributação ou de não tributação de determinadas operações. A decisão da Comissão de 1978, e aprovada por todos os Estados-Membros, foi tomada em função das diversas legislações então vigentes e da natureza dos serviços mais frequentemente prestados na altura.

2.3.1

O Comité partilha a opinião comummente aceite de que a situação actual arrasta consigo duas consequências que podem prejudicar o desenvolvimento do mercado único.

2.3.1.1

As regras em vigor são de uma complexidade extrema e obstam à indispensável simplificação da legislação em matéria de IVA. Constituem um travão à acção das empresas na União e em particular as PME, e estão em contradição com a vontade da Comissão de simplificar as diligência a efectuar pelos operadores económicos e os cidadãos em geral.

2.3.1.2

As normas vigentes conduzem a situações iníquas de não tributação ou de dupla tributação susceptíveis de favorecer as empresas estabelecidas fora da União em detrimento das comunitárias. A principal razão deste estado de coisas é que o n.o 2, alínea e) do artigo 9.o se aplica exclusivamente a um número limitado de derrogações especificamente enumeradas e que a extensão desta lista exige alteração da directiva, ou seja um processo moroso e laborioso.

2.3.2

Ora, nos termos do articulado, supra é possível tributar as prestações no país do destinatário dos serviços, mesmo quando o prestador está estabelecido fora da UE e, ao invés, exonerar serviços efectuados por prestadores estabelecidos nos território da UE a destinatários estabelecidos fora da UE. Este mecanismo permite respeitar a neutralidade do imposto e colocar em pé de igualdade as empresas da União prestadoras de serviços e as empresas estabelecidas fora da União.

2.3.3

Este regra não é, porém, vinculativa. Se um Estado-Membro decidir não a aplicar, por exemplo porque o serviço em causa não consta da lista atrás referida, os serviços «exportados» pelas empresas europeias são tributados em IVA (lugar do prestador), mas não os serviços «importados», o que fere a neutralidade do imposto e prejudica as empresas estabelecidas no território da União Europeia.

2.4.1

A Comissão apresentou a proposta de directiva em apreço para obviar a esta situação, propondo para o efeito:

2.4.1.1

Entende a Comissão que, aplicando este princípio, seria possível sanar os inconvenientes acima aludidos, admitindo-se como princípio que as prestações entre sujeitos passivos devem ser tributadas no lugar de consumo efectivo que, em geral, coincide com o lugar do destinatário dos serviços.

2.4.1.2

Quanto aos serviços prestados a sujeitos não passivos, o lugar das prestações para efeitos de tributação é o lugar onde o prestador tiver a sede do seu estabelecimento.

2.4.2

Por último, quando um sujeito passivo efectuar prestações sujeitas a IVA mas também prestações isentas deste imposto, a Comissão propõe considerá-lo sujeito passivo no que diz respeito a todos os serviços que lhe forem prestados, salso se essas prestações de serviços se destinarem ao seu uso privado ou ao do seu pessoal, isto é se forem destinadas ao consumo final.

2.4.2.1

Segundo a Comissão, esta nova redacção do artigo 9.o da Sexta Directiva permite sanar em grande parte os inconvenientes atrás focados.

2.4.3

A proposta de directiva prevê em seguida, algumas derrogações:

2.4.4

Todavia, a nova redacção do artigo exclui das derrogações as actividades científicas e docentes, as quais passam a ser abrangidas pela regra geral. O objectivo da Comissão é simplificar as obrigações das empresas que actuam nos sectores fundamentais para o desenvolvimento económico, como é o caso da investigação científica e da educação, sectores em que o risco de deslocalização no interior da União unicamente devido a uma diferença de taxa do IVA é mínimo.

3.1

O Comité subscreve os objectivos da proposta de directiva e, de uma forma geral, a redacção da nova regulamentação, não obstante esta lhe parecer complicada e, por isso, lhe suscitar algumas reservas que adiante explanará. Reconhece, por outro lado, que o assunto é complexo e que as regras gerais nem sempre permitem resolver casos particulares que as empresas enfrentam no dia a dia.

3.2.1

A Comissão dispõe que o lugar das prestações de serviços de transporte de passageiros é «o lugar onde o transporte é efectuado, proporcionalmente às distâncias percorridas». Esta regra é difícil de interpretar: por um lado, não resulta claro o que seja «o lugar onde o transporte é efectuado» (trata-se do lugar de partida, do lugar de destino?), sobretudo no caso do transporte aéreo; por outro, não se sabe se há lugar a aplicar tantas taxas de IVA quantos os países percorridos («proporcionalmente às distâncias percorridas»). Se já é difícil estabelecer critérios para o transporte terrestre, os problemas de interpretação e aplicação são ainda mais agudos em relação aos transportes aéreos e marítimos. Para o CESE é necessário redigir este artigo com mais clareza e, sobretudo, proceder a uma revisão com o objectivo de harmonizar as regras respeitantes ao transporte de passageiros e as referentes ao transporte de bens (artigo 9.o-E).

3.2.2.

A Comissão declara que, nesta matéria, não houve qualquer alteração em relação à situação existente. No entanto, o CESE chama a atenção para o facto de que as normas a aplicar são, como já referiu, extremamente complicadas. Acresce que, na prática, suscitam interpretações diversas consoante os casos, dando origem a dúvidas de interpretação e a um acréscimo de trabalho para os sujeitos passivos e para a administração. Trata-se de um sector que exige maior clareza e simplificação. O CESE sugere que este artigo seja totalmente revisto no que toca os aspectos formais e, se necessário, a própria substância.

3.3.1

A Comissão propõe tributar estes serviços no país do prestador, desde que estejam reunidas três condições cumulativamente:

3.3.2

Relativamente à terceira condição, se por «particular» se entende uma pessoa física que pertence a um estabelecimento sujeito ao IVA, este regra parece fazer sentido. Mas, nesse caso, o CESE pensa que seria útil revogar a 8.a directiva IVA e instaurar um direito de dedução transfronteira para aliviar os encargos dos operadores.

3.3.3

As operações de locação e de leasing de longa duração (superior a trinta dias) não são abrangidas por esta categoria de derrogações. Estas operações seriam tributadas nos países do destinatário dos serviços, ao contrário do que sucede actualmente. Com esta medida, certos destinatários deixariam de poder utilizar em seu proveito o direito a dedução praticada no país do prestador de serviços quando essas regras são mais favoráveis do que as vigentes no seu país.

3.3.3.1

O CESE nota, porém, que o facto de esta categoria abranger operações que envolvem montantes elevados, como o leasing de aviões e a locação de navios, poderia fazer com que os benefícios decorrentes da passagem das receitas de um país para outro incitassem as empresas à deslocalização.

3.4.1

O artigo 9.o-B estabelece como lugar de prestação destes serviços o lugar de partida. O Comité considera que é necessária uma clarificação, com vista à coerência entre o presente artigo, que diz respeito aos transportes efectuados exclusivamente por conta de particulares, e o respeitante ao transporte de passageiros, que não estabelece nenhuma distinção entre sujeitos passivos e não passivos e faz referência ao «lugar onde o transporte é efectuado, proporcionalmente às distâncias percorridas».

3.4.2

O n.o 2 deste artigo dispõe que os Estados-Membros poderão não tributar parte do transporte intracomunitário correspondente aos trajectos efectuados em águas que não fazem parte do território da UE. Esta isenção é porventura lógica, mas o Comité opõe-se energicamente a que os Estados-Membros tenham o poder discricionário (reconhecido igualmente noutros artigos) de conceder ou não isenções. Num domínio como a fiscalidade, onde a harmonização é uma realidade ainda remota, a livre escolha corre o risco de acentuar a desigualdade de tratamento dos contribuintes.

3.4.3

Em relação à aplicação deste artigo, ver as críticas e sugestões formuladas no ponto 3.2.2. supra.

3.5.1

Este artigo dispõe que o lugar das prestações efectuadas por sujeitos passivos estabelecidos fora da Comunidade é o lugar de residência do sujeito não passivo. A Comissão explicitou que os prestadores não estabelecidos na UE deverão proceder ao registo para efeitos de IVA no país do destinatário, cobrar o imposto e transferi-lo para o país onde estiver estabelecido o destinatário. Esta regra será aplicável até ao final de Julho de 2006. Para além de que o período é extremamente curto e que a Comissão é omissa quanto às decisões futuras, o Comité sublinha que uma disposição deste tipo pode ser cumprida pelos «grandes» prestadores de serviços electrónicos, mas presta-se a ser «iludida» pelos prestadores de serviços ocasionais ou de pequena que prestam serviços a particulares.

3.6.1

As outras derrogações dizem respeito a pessoas que não são sujeitos passivos, e que o texto tem de contemplar, na medida em que a proposta altera globalmente o artigo 9.o As regras actuais mantêm-se e não suscitam qualquer observação. Entende o Comité que, numa fase posterior, se deveriam harmonizar os princípios de tributação referentes a sujeitos passivos e a não passivos, sem para tal aumentar os encargos administrativos dos consumidores ou dos prestadores de serviços. Esta evolução deveria levar a que se generalizasse o «balcão único», à semelhança do que já existe para os serviços prestados por via electrónica.

4.1

O Comité regista que, em relação aos sujeitos passivos, a proposta de directiva permite uniformizar, em grande medida os princípios que regem o lugar de tributação dos bens e os que se aplicam à prestação de serviços. Tal facto contribuirá para simplificar os encargos administrativos dos operadores e, em certos casos, pôr as empresas comunitárias em pé de igualdade com as empresas cuja sede de estabelecimento se encontra fora da União, como acontece hoje em dia com as empresas de import-export. O Comité não pode deixar de subscrever esta evolução.

4.1.1

O CESE espera que se aproveite este ensejo para efectuar uma correcta avaliação da diversidade das prestações de serviços, estabelecendo a distinção entre serviços de interesse geral de carácter universal e serviços de natureza privada.

4.2

Alguns pontos da proposta de directiva precisam de ser clarificados. Além disso, haveria que reduzir ao mínimo o número de «excepções às derrogações», na medida em que podem complicar ainda mais um assunto, já de si bastante complexo. De resto, as novas disposições estão longe do objectivo de simplificação que a Comissão se propõe perseguir. Haveria também que rever o texto a fim de suprimir, dento do possível, a margem de interpretação de que dispõem os Estados-Membros, bem como a margem de autonomia das administrações fiscais para tomarem decisões.

4.3

As novas regras restringiram ao mínimo os casos em que o prestador de serviços é obrigado a registar-se para efeitos de IVA no Estado do beneficiário dos serviços, aumentando assim o recurso ao mecanismo de auto-liquidação (reverse charge), ou seja pagamento pelo sujeito passivo e consequente direito de dedução das actividades tributáveis.

4.3.1

O mecanismo de reverse charge traz para primeiro plano o problema dos controlos. A Comissão propõe o alargamento do sistema electrónico de intercâmbio de informações sobre o IVA (VIES) aos serviços, instaurado em 1993 para os bens (mercadorias);a Comissão admite que este sistema, em vigor há dez anos, não funciona satisfatoriamente. A Comissão considera também que o alargamento do sistema VIES aos serviços «não implicaria grandes dificuldades para as administrações fiscais». O Comité não concorda com esta opinião, não só porque os encargos seriam consideráveis como duvida que seja possível respeitar a data de extensão do sistema (2008) atendendo às dificuldades que o sistema já enfrenta actualmente.

4.4

Concluindo, o CESE faz notar que o IVA é o imposto mais propenso a evasão na Europa e que este fenómeno favorece, por um lado, as fraudes em larga escala que vão alimentar a criminalidade organizada e, por outro, exige dos Estados-Membros um enorme esforço para combater a evasão. Desconhece-se o custo da cobrança deste imposto, mas ele é certamente muito elevado. Convém referir que esta situação não é imputável às regras mas ao sistema em si. É tempo de os especialistas na matéria estudarem sistemas alternativos que garantam receitas pelo menos iguais às receitas actuais, mas que sejam menos onerosos para toda a sociedade e mais eficazes do ponto de vista da cobrança. Para o CESE é chegado o momento de a Comissão e os Estados-Membros constituírem um grupo de reflexão composto por peritos, economistas, fiscalistas e técnicos tendo em vista encontrar soluções inovadoras e corajosas.

4.4.1

A segunda consideração é de carácter socioeconómico: a aplicação do IVA, com todos os defeitos que já referimos, cria no mercado interno disparidades de tratamento entre cidadãos/consumidores que são o oposto da tão propalada política de coesão, mas que por enquanto conhece inúmeras excepções à regra A revisão do IVA é também necessária por esta razão.