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Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Livro Branco - Estratégia para a futura política em matéria de substâncias químicas"

(2002/C 36/19)

Em 26 de Março de 2001, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o "Livro Branco - Estratégia para a futura política em matéria de substâncias químicas".

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 27 de Setembro de 2001 (relator: S. Colombo).

Na 385.a reunião plenária de 17 e 18 de Outubro de 2001 (sessão de 17 de Outubro), o Comité Económico e Social adoptou por 70 votos a favor e 3 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A Comissão Europeia adoptou um Livro Branco que apresenta a estratégia para uma política futura em matéria de substâncias químicas de acordo com a abordagem do "desenvolvimento sustentável". O objectivo principal desta estratégia é chegar a um elevado nível de protecção da saúde humana e do ambiente em função de um funcionamento eficiente do mercado interno e da promoção da inovação e da competitividade da indústria química europeia.

1.2. O Livro Branco sobre a química faz parte das iniciativas previstas pelo programa "Ambiente 2010: o nosso futuro, nossa escolha"(1), adoptado pela Comissão em Janeiro de 2001, que versa sobre quatro áreas prioritárias: alteração climática, ambiente e saúde, natureza e biodiversidade, gestão dos recursos naturais.

1.3. Um objectivo importante da agenda "Ambiente e saúde" para os anos futuros é a completa revisão do sistema comunitário de gestão dos riscos decorrentes das substâncias químicas, a par da não menos importante estratégia temática para a redução dos riscos causados pelos pesticidas.

1.4. O desafio consiste em conseguir garantir um novo regime de avaliação e gestão dos riscos causados pela substâncias químicas produzidas, utilizadas e comercializadas, de forma a permitir à sociedade colher as vantagens da sua utilização, reduzindo os efeitos nocivos e evitando, ao mesmo tempo, riscos inaceitáveis para a saúde humana e para o ambiente.

1.5. No capítulo dedicado às substâncias químicas do novo programa ambiental comunitário, a Comissão identifica claramente o problema fundamental a enfrentar e resolver: as substâncias químicas "existentes" no momento da entrada em vigor da legislação comunitária sobre a matéria, em 1981. Com efeito, em relação a muitas delas, apenas agora se começam a compreender os riscos inerentes à sua utilização. Apesar de as substâncias pré-existentes representarem mais de 99 % do volume global de todas as substâncias comercializadas, actualmente não estão automaticamente sujeitas às mesmas obrigações de análises que aquelas introduzidas no mercado posteriormente. Em 1981 as substâncias existentes eram cerca de 100000; actualmente as substâncias comercializadas em volume superior a uma tonelada deverão ser, a partir de estimativas, aproximadamente 30000.

1.6. A Comissão já elaborou uma lista de 140 substâncias perigosas que merecem atenção prioritária e uma avaliação dos respectivos riscos. Infelizmente o processo actual de avaliação é lento e dispendioso, o que obsta a um funcionamento eficiente e eficaz do sistema. Com efeito, actualmente, no plano das responsabilidades, a atribuição parece incongruente sendo a avaliação realizada pelas autoridades, sem que se atribuam responsabilidades às empresas que produzem, importam ou utilizam essas substâncias. É difícil, pois, obter informações precisas sobre a utilização das substâncias químicas e os dados sobre a exposição devida à sua utilização a jusante são ainda um tanto escassos.

1.7. As decisões relativas à oportunidade de efectuar um exame mais aprofundado de uma substância existente apenas poderão ser adoptadas mediante um processo complexo a nível de comité; tais decisões serão, pois, transmitidas à indústria apenas quando as autoridades tiverem comprovado a probabilidade de grave risco inerente a tal substância. Na ausência de resultados destes testes é praticamente impossível fornecer provas dos riscos possíveis, o que tem como consequência ainda hoje serem muito poucas as substâncias cujos riscos foram definitivamente avaliados.

1.8. O Livro Branco da Comissão pretende conjugar a necessidade de proteger a saúde humana e o ambiente com a de reforçar o carácter inovador e a competitividade da indústria química europeia. Ao mesmo tempo, a Comissão pretende aumentar a transparência tornando mais acessíveis as informações sobre as substâncias químicas e patenteando ao público as várias fases do processo de decisão.

1.9. Segundo a Comissão, o sistema adoptado contribuirá também para estimular a inovação e para criar um quadro operativo no âmbito do qual a indústria europeia poderá competir plenamente com outros concorrentes mundiais. A política comunitária pretende, além disso, integrar-se nas iniciativas a nível internacional, dado que o problema da segurança ligado à produção química, às trocas comerciais e ao impacto transnacional de tais substâncias químicas assumiu uma dimensão mundial.

1.10. Toda a estratégia é orientada pelo princípio da precaução e tem como primeiro objectivo favorecer a substituição de substâncias químicas perigosas por outras menos perigosas, sempre que haja alternativas válidas.

2. Conteúdo do Livro Branco

2.1. Os principais elementos do Livro Branco são os seguintes:

- prevê-se um quadro normativo uniforme, coerente e eficiente, com base no qual as informações sobre a utilização e os perigos inerentes às substâncias presentes no mercado, tanto antes como depois da data-charneira de Setembro de 1981 (substâncias "existentes" e substâncias "novas"), deverão ser de nível equivalente a fim de garantir o mesmo tipo de protecção da saúde humana e do ambiente.

- As responsabilidades conexas com o desenvolvimento das análises e com as avaliações do risco serão atribuídas à indústria e não às autoridades competentes dos Estados-Membros.

- A inovação e a competitividade constituem dois aspectos a promover sem que se diminua o elevado nível de protecção do ambiente e da saúde humana.

- É proposta a introdução de um sistema de autorização "por medida" para cada substância a fim de garantir um controlo severo das substâncias mais perigosas.

- As informações sobre as substâncias químicas serão transparentes e aprofundadas.

2.2. Segundo as propostas do Livro Branco, o actual sistema, que prevê dois tratamentos diferentes para substâncias novas e para as substâncias existentes em termos de obrigações em matéria de testes, deverá, pois, ser substituído por um sistema único, eficiente e coerente, válido para a maior parte das substâncias químicas.

2.3. A estratégia proposta, com efeito, reconhece as carências do sistema actual de avaliação e gestão dos riscos, enfrentando, em especial, o problema ligado às substâncias químicas existentes e colocadas no mercado em quantidades elevadas, sem que se conheçam os efeitos possíveis para a saúde humana e para o ambiente.

2.4. Com o novo sistema, uma empresa que comercializa determinada substância deverá fornecer todas as informações necessárias respeitantes aos riscos, ao passo que as autoridades competentes deverão avaliar tais dados e, consequentemente, estabelecer um programa de testes "por medida", tendo em conta as propostas avançadas pela empresa. Além disso, todos os outros utilizadores ao longo da cadeia de produção (indústrias a jusante e formuladores) deveriam assumir maiores responsabilidades e fornecer dados sobre a utilização particular a que se destina determinada substância.

2.5. O novo sistema unificado de avaliação das substâncias novas e das existentes, denominado REACH (registration, evaluation and autorisation of chemicals), será composto pelos seguintes três elementos:

- Registo numa base de dados central de informação básica relativamente a cerca de 30000 substâncias (todas elas substâncias existentes e novas com uma produção anual superior a 1 tonelada) enviada pelas empresas. Estima-se que cerca de 80 % dessas substâncias necessitarão apenas de ser registadas.

- Avaliação da informação registada relativamente a todas as substâncias com uma produção superior a 100 toneladas (cerca de 5000 substâncias, representando 15 % do total) ou, em casos que o justifiquem, também substâncias problemáticas, mesmo que comercializadas em quantidade inferior. A avaliação será efectuada pelas autoridades competentes e incluirá o desenvolvimento de programas de ensaio especificamente adaptados às substâncias em questão, que incidam nos efeitos da exposição prolongada.

- Autorização obrigatória para as substâncias cancerígenas, mutagénicas ou tóxicas para a reprodução (substâncias CMR) e para as substâncias orgânicas poluidoras persistentes (POP).

- PBT(2) (excluindo os POP acima referidos) e VPVB(3) serão identificadas mediante uma série de investigações mais aprofundadas. A Comissão decidirá, numa segunda fase, como tratar as substâncias que apresentem estas propriedades.

2.6. Tomando em consideração o volume de comercialização como factor principal, são estes os prazos sugeridos para apresentação dos processos de registo, sujeitos a determinadas condições, que dizem respeito a substâncias comercializadas em quantidade superior a:

- 1000 toneladas por ano: até final de 2005,

- 100 toneladas por ano: até final de 2008,

- 1 tonelada por ano: até final de 2012.

2.7. A Comissão propõe a constituição de uma entidade central encarregada da gestão do sistema REACH, incluindo uma base de dados centralizada que contenha todas as informações relativas às substâncias e preparações químicas registadas, que será encarregada de fornecer o apoio técnico e científico necessário aos Estados-Membros para efeitos da avaliação das substâncias químicas. A entidade central deveria, além disso, efectuar controlos por amostragem e uma verificação informatizada das substâncias registadas que levantem preocupações especiais.

3. Antecedentes

3.1. O Livro Branco constitui, em princípio, uma grande ocasião para desfazer uma velha e demasiado consolidada relação que, no imaginário colectivo, existe entre produtos químicos e situações de perigo e fenómenos de poluição. Proporciona um quadro para a reconsideração global do impacto da produção e da utilização das substâncias químicas na saúde humana e no ambiente.

3.2. Para alcançar este objectivo é necessário que todas as partes interessadas concordem em estabelecer conjuntamente um quadro de avaliação e de medidas normativas que alcancem um equilíbrio entre as sacrossantas preocupações de protecção do ambiente e da saúde humana e a necessidade de produção segura, eficiente e competitiva.

3.3. A importância estratégica da indústria química sobressai com alguns dados significativos. Na União Europeia, representa 1,7 milhões de empregos directos, determina mais 3 milhões de postos trabalho induzidos e realiza um saldo activo de 46,4 mil milhões de euros, isto é, 65 % do activo comercial de toda a indústria transformadora. Neste sector encontram-se grandes empresas de dimensão multinacional e, ao mesmo tempo, mais de 36000 PME.

3.4. Um sector com esta importância estratégica exige capacidade de resposta atempada aos sinais de perda de competitividade e de importância do ponto de vista social que começam a esboçar-se, dado que o número de trabalhadores do sector químico sofreu, na década de 90, uma quebra de 13 % relativamente à substancial manutenção do emprego nos Estados Unidos; esta tendência parece pôr em dúvida a continuação da liderança mundial da Europa.

3.5. Parece, pois, com toda a evidência, que um processo de tal vulto e ambição, quando construído com a participação activa das partes interessadas e com um consenso informado da opinião pública, poderá constituir uma grande ocasião para a indústria química europeia associar as suas produções, fundamentais, numa sociedade moderna, para o desenvolvimento de novos processos e tecnologias cada vez mais avançadas, ao necessário consenso para desfazer aquela hostilidade geral às suas produções, que se revela perigosamente, por exemplo, nos níveis institucionais descentralizados no momento das autorizações necessárias para novas instalações.

3.6. É evidente que o desafio colocado à capacidade inovadora da indústria química terá repercussões em muitos outros sectores, utilizadores de substâncias químicas; o Comité acolhe, pois, favoravelmente o facto de a Comissão ter encomendado um estudo sobre os efeitos das medidas resultantes do Livro Branco sobre outros sectores da economia e reserva-se o direito de comentar os resultados de tal estudo em relação com as propostas normativas decorrentes do Livro Branco.

3.7. O Comité considera, além disso, necessário que se estudem mecanismos de acompanhamento a fim de premiar as empresas inovadoras e encorajar muitas PME produtoras, importadoras e utilizadoras a reduzir as substâncias que suscitam particular inquietude do ponto de vista da saúde e do ambiente, criando produtos de substituição.

4. Observações na generalidade

4.1. O Livro Branco, por si, limita-se a traçar linhas gerais de uma futura estratégia comunitária em matéria de substâncias químicas, sem entrar nos pormenores típicos dos actos legislativos. O Comité emite, pois, o seu parecer de acordo com a natureza da proposta em exame, chamando, porém, a atenção para alguns pontos de importância estratégica do Livro Branco que merecem ser aprofundados.

4.2. O CES concorda com a óptica global da estratégia. Em especial:

- com o facto de que esta se baseie nos princípios da sustentabilidade, da precaução e da substituição a fim de garantir a segurança do ambiente, dos utilizadores e dos consumidores, mediante também uma maior informação;

- com o facto de que esta coloque a inovação como um elemento motor para a recuperação da competitividade e o relançamento de produções químicas seguras, antes de mais mediante um grande empenho na investigação científica a nível comunitário, de modo a permitir que a indústria química continue a desempenhar o seu papel insubstituível numa sociedade moderna;

- com o facto de se empenhar em promover a experimentação não realizada com animais;

- com o facto de que responsabiliza as empresas (produtoras, importadoras, utilizadoras), as quais deverão suportar os encargos relativos ao processo de registo das substâncias químicas.

4.3. O Comité toma nota das conclusões do Conselho do Ambiente, de 7 de Junho de 2001. Em especial, concorda com o princípio de que a nova química europeia deverá contribuir para o desenvolvimento sustentável, garantindo um elevado nível de protecção do ambiente e da saúde humana, incluindo a dos trabalhadores, e, ao mesmo tempo, a inovação e a competitividade da indústria química europeia. Além disso, o Comité apoia o objectivo de passar a produzir e utilizar apenas substâncias químicas que não tenham impacto negativo significativo no ambiente e na saúde humana, até 2020.

4.4. Suscita perplexidade a inadequada referência do Livro Branco aos trabalhadores, dado as experiências levadas a cabo com a contratação entre os parceiros sociais terem assegurado melhoramentos importantes das condições de trabalho e de segurança e saúde no interior da fábrica, levando também a notórios progressos, mediante o envolvimento das autoridades públicas, na relação entre a fábrica e o território.

4.5. Para o CES, tais experiências deverão constituir um ponto de referência importante no processo futuro, tendo também em consideração o facto de que os trabalhadores são os primeiros a entrar em linha de conta não só com os riscos derivados das substâncias acabadas, mas também com os produtos intermédios de síntese, de que frequentemente não se conhecem as características de segurança. A este respeito, o Comité observa que seria oportuno estabelecer um processo de educação e formação dos trabalhadores que aproveite também as experiências levadas a cabo nos locais de produção.

4.6. O Comité sugere a adopção de medidas específicas que favoreçam a adaptação à nova legislação das 36000 PME do sector químico, que representam 28 % da produção europeia. O Comité salienta, além disso, que os programas de investigação comunitários previstos no 6.o Programa-Quadro deverão ser orientados para dar apoio apropriado aos objectivos do Livro Branco, a partir da necessidade de estudar instrumentos adequados de apoio à investigação e à inovação, a fim de acelerar o processo de identificação e de substituição por substâncias químicas que não apresentem efeitos negativos para a saúde humana e o ambiente. Em especial, deveriam realizar-se testes "in vitro" para se eliminarem definitivamente as experiências com animais.

4.7. O CES concorda com a necessidade fundamental, afirmada na introdução, de se observar o princípio da precaução promovendo a substituição da utilização de uma determinada substância química, quando dados científicos fidedignos indiquem que a sua utilização comporta prováveis efeitos adversos para o ambiente e para saúde humana, mesmo na ausência de uma certeza científica sobre a natureza e a dimensão exacta dos danos potenciais. Trata-se de avaliar de modo preciso os custos e benefícios em termos de "sustentabilidade". A este propósito, o Comité toma nota das preocupações expressas pelas associações de ambientalistas e de consumidores, segundo as quais a proposta da Comissão não é suficientemente explícita sobre a necessidade de cessação da produção de substâncias químicas reconhecidas como tóxicas, persistentes e bioacumuladoras, e encoraja a promoção do uso de substitutos das substâncias perigosas quando existam alternativas adequadas.

4.8. O princípio da proporcionalidade deveria ser aplicado, tanto do ponto de vista da perigosidade intrínseca das substâncias como do impacto nos custos de cada empresa que deve fornecer a documentação necessária. Tal deveria guiar a procura das formas de flexibilidade que, sem prejuízo do princípio da protecção da saúde humana e do ambiente, permitem à indústria química europeia continuar competitiva e, portanto, na liderança mundial.

4.9. Com base no princípio da responsabilidade, as empresas que produzem, importam, comercializam ou utilizam substâncias químicas deveriam fornecer dados para o conhecimento apropriado das propriedades e das utilizações das substâncias existentes. Tal permitiria acelerar a consecução dos objectivos políticos enunciados, sobretudo se a recolha de tais dados e informações se inserir em sistemas apropriados, homogéneos para todos os operadores ao longo da cadeia de utilização (produção, consumo, eliminação), destinados a identificar as propriedades perigosas comprovadas ou presumidas por categoria homogénea de substâncias, através dos testes mais avançados identificados pela comunidade científica e pela inovação tecnológica.

4.10. O Comité apoia a proposta da Comissão (n.o 8.2) de que o actual Gabinete Europeu das Substâncias Químicas (ECB) constitua a entidade central encarregada de gerir o sistema REACH e fornecer aos Estados-Membros o apoio técnico e científico necessário, sobretudo no que diz respeito à avaliação de substâncias químicas. Essa entidade deveria ser dotada dos recursos necessários para as novas funções que deverá assumir.

5. Observações na especialidade

5.1. O Livro Branco (n.o 3.4) prevê que o processo de análise e recolha de dados relativos às 30000 substâncias existentes produzidas em quantidades superiores a uma tonelada levará 11 anos, com um custo total máximo, para as empresas, de cerca de 2,1 mil milhões EUR. A Comissão continua convencida de que a adopção de "testes por medida" para cada substância constituirá o modo mais seguro e mais eficiente de proceder. O Comité reconhece, todavia, que todas as partes interessadas exprimiram preocupação por o processo de análise resultar demasiado longo, complexo e oneroso. Em especial, o critério da quantidade produzida, escolhido para definir as três categorias de substâncias químicas a analisar e registar, parece necessário, mas, ao mesmo tempo, insuficiente. Com efeito corre-se com ele o risco de incentivar comportamentos de evasão, sobretudo para os produtos importados, e desprezar as potencialidades de risco que poderão existir mesmo com baixos níveis de utilização. Seria melhor reagrupar as substâncias a analisar por grupos ou famílias, segundo a sua estrutura química e ou as suas propriedades. Esta opção poderia acelerar o processo de exame das substâncias, diminuindo assim também os custos.

5.2. O sistema REACH (n.o 4) constitui indubitavelmente um passo em frente relativamente aos complicados mecanismos processuais actuais, garantindo maior transparência e difusão das informações relativas às propriedades intrínsecas das substâncias químicas existentes. Continua, porém, a ser um sistema complexo e de difícil gestão, sobretudo em relação às diversas competências e responsabilidades da Comissão e dos Estados-Membros. O Comité considera, além disso, que se deve esclarecer o conceito de "maior flexibilidade" das derrogações contemplada no ponto 4.3 relativo à autorização das substâncias extremamente problemáticas. Com efeito, o processo de avaliação não deveria nunca descurar o princípio da precaução.

5.3. O Comité manifesta ainda a sua preocupação relativamente ao facto de os Estados-Membros terem dificuldade em adaptar as suas próprias estruturas técnicas, científicas e administrativas à legislação comunitária. Dada a necessidade de garantir tanto condições de equidade aos produtores, como a máxima certeza e informação aos consumidores, ressalvado o respeito pelas informações confidenciais e abrangidas pelo segredo industrial, o Comité recomenda que os recursos humanos e financeiros a atribuir ao Gabinete Europeu das Substâncias Químicas sejam adaptados ao tipo de intervenção que se exigirá dessa entidade. Tais recursos deverão também ter em conta as exigências acrescidas de adaptação postas pelo alargamento.

5.4. Para o CES, é também necessário, para evitar inúteis duplicações de dados (cujo impacto é inversamente proporcional à dimensão da produção e da empresa), favorecer a cooperação entre empresas a fim de apresentarem um dossiê comum sobre a mesma substância com uma indicação precisa das utilizações para que foi estudada e produzida. O Comité está consciente de que, do ponto de vista jurídico, esta proposta poderá ser de difícil aplicação. Salienta, porém, que com o fim de tornar mais expedita a aplicação dos princípios do Livro Branco, se poderiam estudar formas oportunas de cooperação entre os maiores produtores, importadores e utilizadores de substâncias químicas que, individualmente considerados, não ultrapassam os valores-limite de tonelagem previstos, mas cujo consumo global europeu os ultrapassa.

5.5. No respeitante à questão das importações, a repetida asserção de que, estando os importadores sujeitos às mesmas obrigações, não haveria efeitos negativos para a competitividade das empresas europeias não é convincente, uma vez que:

- a União Europeia é um notório exportador, portanto um aumento dos custos internos correrá o risco de tornar mais difíceis as exportações e ou incentivar produções alternativas em países pouco atentos às problemáticas da segurança e da protecção do ambiente;

- não é bem claro se a obrigação diz respeito a cada empresa juridicamente autónoma ou ao grupo de que faz parte (evidenciar a responsabilidade de um grupo de empresas com a mesma propriedade reduz o risco de comportamentos de evasão);

- não é automático que a necessidade de procurar substitutos menos perigosos leve a investimentos na inovação, se os produtos a substituir continuam a ser comercializados noutras regiões do globo e se, mais em geral, não se favorece o reconhecimento do melhor comportamento para a saúde e o ambiente até por parte dos consumidores, tornando aceitável um eventual aumento do custo do produto;

- em virtude dos custos e dos encargos do sistema REACH poder-se-ia desencorajar a actividade das PME importadoras, tal como a importação na União Europeia de substâncias importadas em pequenas quantidades, com consequências negativas para a competitividade e para o emprego.

5.6. O Comité considera, pois, que um dos pilares básicos da defesa da competitividade da indústria química europeia é constituído pelo esforço de transferir as normas alcançadas a nível europeu para o nível internacional, a fim de se chegar a normas harmonizadas. Este objectivo não pode ser considerado um aspecto marginal da estratégia, mas representa um ponto decisivo da aplicação, a nível mundial, do princípio da precaução. O primeiro passo positivo nesta direcção foi a assinatura, em 22 de Maio passado, em Estocolmo, da Convenção sobre os POP (Poluidores Orgânicos Persistentes)(4).

5.7. O CES está consciente dos problemas de execução que ficam em aberto na passagem das linhas gerais amplamente consensuais do Livro Branco à sua tradução em actos legislativos específicos. Todavia, confirma a necessidade de todas as partes interessadas se colocarem numa óptica positiva relativamente à complexidade da fase de aplicação e entende seguir este processo, dando o seu próprio contributo para um futuro para a indústria química que mantenha e reforce a competitividade num quadro de segurança e de garantia máxima para a saúde pública e para o ambiente.

Bruxelas, 17 de Outubro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 31 final. Parecer in JO C 221 de 7.8.2001.

(2) PBT = substâncias persistentes, bioacumuladoras e tóxicas.

(3) VPVB = Substâncias muito persistentes e muito bioacumuladoras.

(4) Cf. IP/01/730 sobre o conteúdo da Convenção.