30.7.2013   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 217/81

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Em 26 de março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão Europeia de lançar uma nova estratégia para o emprego e o crescimento, «Europa 2020», baseada numa maior coordenação das políticas económicas, a qual se centrará nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

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Em 13 de julho de 2010, o Conselho, adotou uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (2010 a 2014) e, em 21 de outubro de 2010, uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros (3), documentos que, em conjunto, constituem as «orientações integradas». Os Estados-Membros foram convidados a ter em conta as orientações integradas nas respetivas políticas económicas e de emprego.

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Em 29 de junho de 2012, os Chefes de Estado e de Governo dos Estados-Membros, acordaram um Pacto para o Crescimento e o Emprego que previa um quadro coerente de ação a nível nacional, da UE e da área do euro, fazendo uso de todas as alavancas, instrumentos e medidas possíveis. Decidiram as medidas a tomar ao nível dos Estados-Membros, exprimindo nomeadamente o seu pleno empenho no sentido de alcançar os objetivos da Estratégia Europa 2020 e de aplicar as recomendações específicas por país.

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Em 10 de julho de 2012, o Conselho adotou uma Recomendação (4) relativa ao Programa Nacional de Reformas da Espanha para 2012 e emitiu o seu parecer sobre o Programa de Estabilidade da Espanha para 2012-2015.

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Em 28 de novembro de 2012, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento, marcando assim o início do Semestre Europeu para a coordenação da política económica de 2013. Na mesma data, a Comissão, com base no Regulamento (UE) n.o 1176/2011, adotou o relatório do Mecanismo de Alerta, em que identificou Espanha como um dos Estados-Membros que deveriam ser objeto de uma apreciação aprofundada.

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O Parlamento Europeu tem participado de forma adequada no Semestre Europeu, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1466/97, e, em 7 de fevereiro de 2013, adotou uma resolução sobre o emprego e aspetos sociais na Análise Anual do Crescimento para 2013 e uma resolução sobre a contribuição para a Análise Anual do Crescimento para 2013.

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Em 14 de março de 2013, o Conselho Europeu aprovou as prioridades com vista a garantir a estabilidade financeira e a consolidação orçamental, bem como medidas para estimular o crescimento. Salientou a necessidade de prosseguir uma consolidação orçamental diferenciada e propícia ao crescimento, de restabelecer condições normais para a concessão de crédito à economia, de promover o crescimento e a competitividade, de combater o desemprego e as consequências sociais da crise e de modernizar a administração pública.

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Em 10 de abril de 2013, a Comissão publicou os resultados da sua apreciação aprofundada para Espanha, em conformidade com o artigo 5.o do Regulamento (UE) n.o 1176/2011. Essa apreciação levou a Comissão a concluir que a Espanha está a ser afetada por desequilíbrios macroeconómicos excessivos. Em especial, os níveis muito elevados da dívida interna e externa continuam a representar riscos para o crescimento e a estabilidade financeira; o setor bancário encontra-se num processo de recapitalização e reestruturação, incluindo com fundos públicos; a rigidez do mercado dos produtos e do mercado do trabalho contribui para um nível elevado e crescente de desemprego e, em termos gerais, dificulta o ajustamento da economia. Embora esteja a ocorrer um ajustamento, a amplitude da correção necessária exige que se tomem, de forma contínua, medidas determinadas nos domínios dos mercados dos produtos e serviços, do mercado de trabalho, do setor financeiro e das finanças públicas.

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Em 30 de abril de 2013, a Espanha apresentou o seu Programa Nacional de Reformas de 2013 e o seu Programa de Estabilidade para 2012-2016. Os dois Programas foram avaliados simultaneamente, para se ter em conta as interligações entre ambos.

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Com base na avaliação do Programa de Estabilidade, realizada em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1466/97, o Conselho considera que o cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais do programa é globalmente plausível para 2013 e sujeito a riscos de revisão em baixa em 2014 e posteriormente, em comparação com as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão. Embora o Programa de Estabilidade preveja que o crescimento no período 2014-2016 seja inferior a essas previsões, estas baseiam-se no pressuposto de políticas inalteradas, pelo que não têm em conta a consolidação orçamental que será necessária para atingir os objetivos orçamentais do Programa de Estabilidade. O objetivo da estratégia orçamental descrita no Programa de Estabilidade é reduzir o défice das administrações públicas abaixo do valor de referência de 3 % do PIB até 2016. A consolidação assenta essencialmente na contenção das despesas, baixando o rácio das despesas em 3,7 pontos percentuais durante o período 2012-2016, mas também em determinadas medidas de aumento das receitas. Com base no saldo estrutural (recalculado) (5), a melhoria anual do défice estrutural prevista no Programa de Estabilidade é de 1,2 %, 0,4 %, 0,9 % e 0,9 % do PIB para os anos de 2013 e 2016. Após a correção do défice excessivo, o Programa de Estabilidade confirma o objetivo de médio prazo (OMP) de uma situação orçamental equilibrada em termos estruturais, que seria atingida em 2018. O OMP é mais ambicioso do que o requerido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. O ritmo de ajustamento em termos estruturais previsto para 2017-2018 representa um progresso suficiente no sentido do cumprimento do OMP. O Programa de Estabilidade prevê que o rácio da dívida pública atinja o seu nível máximo em 2016 e comece a baixar em seguida.

As trajetórias de ajustamento do défice e da dívida estão sujeitas a riscos de revisão em baixa. As medidas destinadas a apoiar os objetivos em matéria de défice não estão suficientemente especificadas, especialmente ao nível regional. Para 2016, o Programa de Estabilidade a não apresenta quaisquer medidas e as medidas temporárias anteriores são prorrogadas unicamente até 2014. As poupanças previstas em consequência da reforma da administração local estão sujeitas a riscos importantes em matéria de execução. Além disso, existem incertezas em relação à situação da economia, do mercado do trabalho e das finanças, bem como à evolução das receitas no contexto dos grandes desequilíbrios macroeconómicos que persistem. A aplicação integral da reforma adotada em matéria de reforma antecipada e a obtenção de um acordo sobre o fator de sustentabilidade poderiam atenuar os riscos para o sistema de segurança social. Há outro risco que decorre de passivos contingentes ligados a mecanismos/garantias de proteção de ativos. Tem havido grandes progressos na comunicação dos dados relativos à execução orçamental, mas há margem para uma aplicação mais transparente e atempada dos mecanismos de prevenção e correção da lei da estabilidade orçamental. Os atrasos de pagamento da administração, que exigiram regime ad hoc de pagamento, não são comunicados sistemática e atempadamente. A criação de um conselho orçamental independente está atrasada em relação ao calendário previsto. Uma proposta de revisão das regras de indexação para a totalidade das receitas e despesas públicas permitiria poupanças orçamentais e uma maior adaptabilidade dos preços às condições económicas. O Programa Nacional de Reformas reconhece igualmente a necessidade de continuar a melhorar a relação custo-eficácia das despesas em cuidados de saúde e das despesas com produtos farmacêuticos, através, por exemplo, da revisão dos preços de referência e da centralização das compras de produtos farmacêuticos, ou do alargamento da participação do utente.

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Embora em 2012 a carga fiscal relativa tenha sido significativamente reorientada no sentido dos impostos sobre o consumo e o ambiente, o rácio impostos/PIB de Espanha continua a ser um dos mais baixos da União. A eficiência do regime fiscal pode ser melhorada aumentando a parte dos impostos indiretos mais favoráveis ao crescimento e combatendo a fraude e evasão fiscais, em consonância com os esforços de consolidação orçamental. Espanha tomou algumas medidas para suprir as distorções propícias ao endividamento na tributação das sociedades, mas são necessários esforços suplementares no contexto do elevado endividamento privado.

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O programa de ajustamento do setor financeiro está a decorrer de acordo com o previsto. Em particular, fizeram-se as recapitalizações necessárias e criou-se a Sareb, uma sociedade de gestão de ativos. A reestruturação dos bancos, em conformidade com as decisões tomadas no âmbito das regras em matéria de auxílios estatais, deve ser objeto de uma atenção permanente nos próximos anos. Para atenuar as dificuldades de financiamento e liquidez das empresas, Espanha executou em 2012 um plano de grande dimensão de reembolso da dívida comercial dos governos regionais e locais para com as empresas (27,3 mil milhões de EUR) e lançou diversas iniciativas para alargar as opções de financiamento das empresas. Está prevista, para 2013, uma prorrogação desse plano.

(13)

A situação no mercado de trabalho permanece crítica. O processo de reajustamento da economia, menos centrado na procura interna e na construção num contexto marcado pela rigidez do mercado e pelas inadequações das competências, entre outros, contribuiu para o aumento da taxa de desemprego para 27 % no princípio de 2013. Particularmente preocupante é a acentuada subida da taxa de desemprego dos jovens para 56 % e o aumento do desemprego de longa duração, que representava 44,4 % do desemprego total no final de 2012. Os dados disponíveis indicam que a reforma de 2012 do mercado de trabalho permitiu um maior grau de flexibilidade interna (ao nível das empresas), uma redução dos custos de despedimento e uma maior moderação salarial. O Programa Nacional de Reformas anunciou para julho de 2013 uma avaliação oficial da reforma com referência aos objetivos por ela fixados, a fim de a complementar onde necessário. A aplicação das reformas no domínio das políticas ativas do mercado de trabalho está atrasada; continuam a ser necessárias medidas para modernizar e reforçar o serviço público de emprego; as agências privadas de colocação, cuja abertura foi recentemente aprovada, ainda não estão plenamente operacionais, à semelhança do que sucede em matéria de cooperação entre serviços públicos de emprego nacionais e regionais («balcão único para o emprego»).

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Uma elevada proporção de desempregados sem qualificações formais (35 %) e a falta de adaptação do ensino e da formação ao mercado de trabalho são fatores que contribuem para a elevada taxa de emprego dos jovens e para o desemprego de longa duração. A estratégia nacional para o emprego e o empreendedorismo dos jovens para 2013-2016, apresentada em março de 2013, inclui uma série de medidas a curto e a longo prazo destinadas a melhorar as oportunidades de emprego dos jovens. Paralelamente, foi introduzida a formação profissional dual, tendo já sido iniciados projetos-piloto em 2012. O Programa Nacional de Reformas para 2013 destacou igualmente a importância de uma rápida execução da reforma do sistema de ensino e da melhoria da qualidade geral do ensino e da formação.

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Essencialmente devido à situação do mercado de trabalho, mas também em consequência da reduzida eficácia da proteção social para a redução da pobreza, os principais indicadores de medição da pobreza e da exclusão social situam a Espanha abaixo da média da UE, estando as crianças particularmente expostas a estas situações. Globalmente, não foram registadas melhorias importantes na elaboração de novas medidas. O Programa Nacional de Reformas não contém informações sobre o conteúdo do plano nacional de ação para a inclusão social de 2013-2016 nem sobre o prazo para a sua aprovação. Os principais desafios residem na necessidade de racionalizar os objetivos e os recursos no âmbito de um quadro político adequado, melhorar a governação e a coordenação interinstitucional a nível nacional, regional e local, simplificar os procedimentos aplicáveis aos requerentes de assistência social e examinar os entraves à mobilidade. Foram registados alguns progressos na aplicação de medidas destinadas a combater a pobreza infantil e a melhorar a eficiência dos serviços de apoio à família.

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A criação de emprego é entravada por lacunas no ambiente empresarial, como a segmentação do mercado interno ou os obstáculos à entrada no mercado no setor dos serviços; nesta área, a reforma está a levar mais tempo do que o previsto no plano de reforma de setembro de 2012. O primeiro projeto de lei sobre a Unidade do Mercado foi adotado pelo Governo em janeiro de 2013 e a sua aprovação final pelo Parlamento está prevista até ao final de 2013. Os compromissos reiterados no Programa Nacional de Reformas de 2013 preveem um primeiro projeto de lei sobre os serviços profissionais até ao final de junho de 2013 e a adoção definitiva da lei sobre o empreendedorismo e a internacionalização de empresas antes do final de 2013. Apesar dos efeitos previstos dessas reformas, há ainda margem para facilitar as condições de entrada e de saída do mercado, nomeadamente reduzindo o tempo necessário para que as empresas obtenham uma licença de exercício de atividade e reexaminando o enquadramento da insolvência. Importa igualmente eliminar os obstáculos, regulamentares ou de outro tipo, ao crescimento das empresas. Não obstante as recentes reformas, os obstáculos à entrada no mercado para grandes superfícies comerciais continuam a limitar a concorrência no setor do comércio retalhista. Em setembro de 2012, o Governo adotou um projeto de lei de fusão da autoridade nacional da concorrência com as autoridades de supervisão e de regulamentação de seis setores, criando assim um organismo único — a Comissão Nacional dos Mercados e da Concorrência (CNMC). Esta reforma visa uma aplicação coerente das regras da concorrência nos diferentes setores económicos. A supressão da dedutibilidade fiscal dos pagamentos de juros de empréstimos hipotecários em 2012 foi essencial para deixar de incentivar a posse de habitação própria, mas os esforços para criar um mercado de arrendamento maior e mais eficiente, que apoie a mobilidade da mão de obra, estão ainda numa fase inicial.

(17)

O défice tarifário da eletricidade, que implica um passivo potencialmente importante para o orçamento e riscos macroeconómicos não negligenciáveis, ainda não foi resolvido de forma conclusiva, dada a insuficiência das medidas apresentadas em 2012 e no início de 2013. No Programa Nacional de Reformas de 2013, o Governo anunciou a apresentação até ao final de junho de 2013 de um projeto de lei para prosseguir a reforma do setor da eletricidade. Há margem para aumentar a concorrência no mercado retalhista de eletricidade. A infraestrutura de transportes é abundante, mas é possível selecionar de forma mais rigorosa o investimento e dar prioridade a uma manutenção eficiente das redes existentes. A criação de um observatório independente, como previsto, poderia contribuir para esse fim. Ao mesmo tempo, a concorrência no transporte ferroviário de mercadorias e de passageiros é travada por obstáculos técnicos e jurídicos.

(18)

A forte descentralização do quadro administrativo requer uma maior coordenação entre as diferentes administrações, tanto para reduzir os custos como para limitar a carga administrativa para as empresas e as famílias. Para esse efeito, foram realizadas várias iniciativas, estando outras em curso. Em especial, em fevereiro de 2013, o Governo apresentou um projeto de lei relativa à reforma da administração local (a adotar pelo Parlamento antes do final de 2013) e foi instituído um comité para a reforma da administração pública. Esse comité apresentará propostas para uma reforma da administração pública espanhola até ao final de junho de 2013. Estão em curso reformas destinadas a melhorar o funcionamento do sistema judicial, mas algumas medidas acumulam atrasos e ainda há margem para melhorar a eficiência do sistema judiciário espanhol.

(19)

No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica da Espanha. Examinou o Programa de Estabilidade e o Programa Nacional de Reformas. Tomou em consideração não apenas a sua importância para a sustentabilidade das políticas orçamental e socioeconómica em Espanha, mas também a sua conformidade com as normas e orientações da UE, dada a necessidade de consolidar a governação económica global da União, através do seu contributo para as futuras decisões nacionais. As suas recomendações no âmbito do Semestre Europeu traduzem-se nas recomendações 1 a 9, infra.

(20)

Tendo em conta essa avaliação, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade, e o seu parecer (6) reflete-se, em especial, na recomendação 1, infra.

(21)

Tendo em conta os resultados da apreciação aprofundada da Comissão e essa avaliação, o Conselho examinou o Programa Nacional de Reformas e o Programa de Estabilidade. A avaliação conclui que o projeto de programa de reformas é abrangente e constitui um passo na boa direção. A avaliação sublinha igualmente a urgência de adotar e aplicar efetivamente as reformas pendentes, para que possam começar a produzir os efeitos positivos previstos. As suas recomendações formuladas ao abrigo do artigo 6.o do Regulamento (UE) n.o 1176/2011 refletem-se nas recomendações 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 e 9, infra.

(22)

No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu igualmente a uma análise da política económica da área do euro no seu todo. Nesta base, o Conselho emitiu recomendações específicas dirigidas aos Estados-Membros cuja moeda é o euro (7). Como país cuja moeda é o euro, a Espanha deveria igualmente assegurar uma execução plena e atempada dessas recomendações,

1.

Realizar o esforço orçamental estrutural previsto pela recomendação do Conselho no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos, a fim de assegurar a correção da situação de défice excessivo até 2016. Para o efeito, aplicar as medidas adotadas no âmbito dos planos orçamentais de 2013 a todos os níveis da administração pública e reforçar a estratégia orçamental de médio prazo com medidas estruturais suficientemente especificadas para 2014-2016; uma correção duradoura dos desequilíbrios orçamentais depende de uma aplicação credível de reformas estruturais ambiciosas, que aumentem a capacidade de ajustamento e reforcem o potencial de crescimento e de emprego. Após a correção da situação de défice excessivo, prosseguir o ajustamento estrutural a um ritmo apropriado, por forma a realizar o OMP até 2018. Assegurar uma execução rigorosa e transparente das medidas preventivas e corretivas estabelecidas na lei orgânica da estabilidade orçamental. Estabelecer, antes do final de 2013, uma autoridade orçamental independente que assuma funções de análise, aconselhamento e controlo da conformidade da política orçamental com as regras orçamentais nacionais e da UE. Melhorar a eficiência e a qualidade das despesas públicas em todos os níveis da administração pública e proceder a uma revisão sistemática das principais rubricas de despesa até março de 2014. Aumentar a relação custo/eficácia do setor da saúde, mantendo simultaneamente a acessibilidade para os grupos vulneráveis, por exemplo reduzindo as despesas farmacêuticas hospitalares, reforçando a coordenação entre os vários tipos de cuidados e melhorando os incentivos a favor de uma utilização eficiente dos recursos. Tomar medidas para reduzir o volume dos pagamentos em atraso da administração, evitar a sua acumulação e publicar regularmente dados sobre os montantes em causa. Adotar a lei da desindexação para reduzir o grau de inércia dos preços nas despesas e receitas públicas, de forma a que esteja em vigor no início de 2014, e estudar novas medidas para limitar a aplicação de cláusulas de indexação. Terminar, até ao final de 2013, a regulação do fator de sustentabilidade, de modo a garantir a estabilidade financeira a longo prazo do sistema de pensões, aumentando, inter alia, a idade efetiva de reforma, alinhando a idade de reforma ou os benefícios das pensões com as alterações da esperança de vida.

2.

Proceder a uma análise sistemática do sistema fiscal até março de 2014. Considerar uma nova limitação das despesas fiscais no domínio da fiscalidade direta, explorar as possibilidades de limitar ainda mais a aplicação das taxas de IVA reduzidas e tomar medidas adicionais em matéria de fiscalidade ambiental, em especial no que respeita aos impostos especiais de consumo e aos impostos sobre os combustíveis. Tomar novas medidas para suprir as distorções na tributação das sociedades propícias ao endividamento. Intensificar a luta contra a economia informal e o trabalho não declarado.

3.

Aplicar o programa do setor financeiro para a recapitalização das instituições financeiras, incluindo as medidas que favorecem uma intermediação não bancária adotadas em novembro de 2012.

4.

Concluir a avaliação da reforma do mercado de trabalho de 2012, abrangendo todos os seus objetivos e medidas até julho de 2013, e, se necessário, apresentar alterações até setembro de 2013. Adotar o plano nacional para o emprego de 2013 até julho de 2013 e proceder rapidamente a uma reforma das políticas ativas do mercado de trabalho orientada para os resultados, nomeadamente através do reforço dos objetivos e eficiência da orientação. Reforçar e modernizar os serviços públicos de emprego, de modo a garantir aos desempregados uma assistência individualizada efetiva em função dos seus perfis e necessidades de formação. Reforçar a eficácia dos programas de formação e reconversão profissional para trabalhadores mais idosos e pouco qualificados. Pôr em pleno funcionamento o «balcão único para o emprego» e acelerar a aplicação da cooperação entre os setores público e privado em serviços de colocação, a fim de assegurar a sua aplicação efetiva já em 2013.

5.

Implementar e acompanhar de perto a eficácia das medidas de combate ao desemprego dos jovens estabelecidas na estratégia para o emprego e o empreendedorismo dos jovens para 2013-2016, por exemplo através de uma garantia para a juventude. Prosseguir os esforços no sentido de adaptar o ensino e a formação profissional ao mercado de trabalho e de reduzir o abandono escolar precoce, nomeadamente prorrogando a formação profissional dual após a atual fase piloto e introduzindo um sistema global de acompanhamento do desempenho dos alunos até ao final de 2013.

6.

Adotar e aplicar as medidas necessárias para reduzir o número de pessoas em risco de pobreza e/ou exclusão social, reforçando as políticas ativas do mercado de trabalho para melhorar a empregabilidade das pessoas mais afastadas do mercado de trabalho e aumentando a adequação e a eficiência e eficácia das medidas de apoio, incluindo os serviços de apoio de qualidade à família.

7.

Adotar e aplicar com urgência o projeto de lei sobre a unidade do mercado e acelerar todas as ações complementares necessárias para a sua rápida implementação. Garantir a eficácia, autonomia e independência da autoridade reguladora recentemente criada. Até ao final de 2013, adotar e aplicar a lei sobre as associações e serviços profissionais, a fim de eliminar restrições injustificadas ao acesso e ao exercício de atividades profissionais, e adotar e aplicar a lei sobre o empreendedorismo. Reagrupar e concentrar os regimes de apoio à internacionalização das empresas. Reduzir o número de procedimentos de concessão de licenças e encurtar os prazos de tramitação, incluindo para atividades industriais, e alargar o sistema de «licenciamento célere» a atividades que não o comércio retalhista. Reexaminar a legislação em matéria da insolvência para as empresas e os particulares, nomeadamente limitando a responsabilidade pessoal dos empresários e facilitando as segundas oportunidades para as empresas que tenham falido. Suprimir as restrições injustificáveis à criação de grandes espaços comerciais de venda a retalho. Até ao final de 2014, reexaminar a eficácia do quadro regulamentar para apoiar o desenvolvimento do mercado da habitação para arrendamento.

8.

Fazer face ao défice tarifário da eletricidade, mediante a adoção e a aplicação de uma reforma estrutural do setor da eletricidade até ao final de 2013. Intensificar esforços para completar as interconexões das redes de eletricidade e gás com os países vizinhos. Reduzir o passivo contingente para as finanças públicas decorrente de infraestruturas de transporte não rentáveis. Criar um observatório independente para auxiliar na avaliação dos grandes projetos de infraestruturas futuros. Tomar medidas para assegurar a concorrência efetiva nos serviços de transporte ferroviário de mercadorias e de passageiros.

9.

Adotar a reforma da administração local em consonância com o calendário apresentado e definir até outubro de 2013 um plano para melhorar a eficiência de toda a administração pública. Adotar e aplicar as reformas em curso para melhorar a eficiência do sistema judicial.