28.8.2010   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 227/62

(1)

Por carta de 4 de Dezembro de 2003, diversos artigos na imprensa alertaram a Comissão para os planos do governo italiano de aplicar tarifas de electricidade preferenciais a algumas empresas na Sardenha.

(2)

As referidas tarifas foram introduzidas pelo artigo 1.o do Decreto do Presidente do Conselho de Ministros, de 6 de Fevereiro de 2004, que teve duas consequências distintas: a) introduziu as tarifas de electricidade preferenciais a favor das empresas Portovesme Srl (2), ILA (3) e Euroallumina (4); b) prolongou a tarifa preferencial de que já beneficiava a Alcoa Trasformazioni (produtor de alumínio primário, a seguir denominada «Alcoa»).

(3)

Por cartas de 22 de Janeiro e 19 de Março de 2004, os serviços da Comissão pediram esclarecimentos sobre essas medidas. As autoridades italianas responderam por cartas de 6 de Fevereiro e 9 de Junho de 2004. Por carta de 20 de Setembro de 2004, as autoridades italianas enviaram informações suplementares.

(4)

Por carta de 16 de Novembro de 2004, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE relativamente ao auxílio em questão.

(5)

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia  (5). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas em causa.

(6)

A Itália enviou observações por cartas de 4 e 11 de Fevereiro de 2005.

(7)

A Comissão recebeu igualmente observações das partes interessadas, que transmitiu às autoridades italianas, por carta de 22 Março de 2005, dando-lhes a possibilidade de responder. Os comentários das autoridades italianas foram comunicados por carta de 20 Setembro de 2005.

(8)

Por carta de 23 de Dezembro de 2005, a Comissão solicitou informações suplementares que as autoridades italianas transmitiram por carta de 3 de Março de 2006. A Comissão pediu esclarecimentos adicionais, por carta de 22 de Agosto de 2006, que as autoridades italianas comunicaram por carta de 28 de Setembro de 2006.

(9)

Em 29 de Outubro de 2008, o processo foi dividido na parte A, que diz respeito à medida relativa à Alcoa, e na parte B, que diz respeito à Portovesme, à ILA e à Euroallumina. A presente decisão refere-se apenas à Alcoa (parte A).

(10)

No âmbito de um processo de auxílios estatais conexo (6), a Comissão tomou conhecimento da segunda prorrogação do regime tarifário preferencial para a energia eléctrica aplicado à Alcoa. A prorrogação tinha sido concedida nos termos do artigo 11.o, n.o 11, do Decreto-Lei n.o 35, de 14 de Março de 2005, convertido na Lei n.o 80/2005, de 14 de Maio de 2005, «Medidas urgentes no âmbito do plano de acção para o desenvolvimento económico, social e territorial». Os beneficiários eram a Alcoa e as três empresas que substituíram a Terni (7).

(11)

Por carta de 23 de Dezembro de 2005, a Comissão solicitou informações às autoridades italianas, que responderam por carta de 24 de Fevereiro de 2006. As autoridades italianas forneceram informações adicionais por cartas de 2 de Março e 27 de Abril de 2006.

(12)

Por carta de 19 de Julho de 2006, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE relativamente a ambos os regimes (processo C 36/06).

(13)

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia  (8). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas em causa.

(14)

A Itália apresentou observações por carta de 25 de Outubro de 2006. Foram transmitidas informações complementares por cartas de 9 de Novembro e 7 de Dezembro de 2006.

(15)

A Comissão recebeu igualmente informações de partes interessadas, que transmitiu às autoridades italianas, dando-lhes a possibilidade de responder. Os comentários da Itália foram comunicados por carta de 22 de Dezembro de 2006.

(16)

Por carta de 20 de Fevereiro de 2007, a Comissão solicitou mais informações sobre o regime tarifário, que lhe foram fornecidas pelas autoridades italianas por cartas de 10 e 14 de Maio de 2007, respectivamente.

(17)

Em 18 de Setembro de 2007, o processo foi dividido na parte A, referente às três sociedades resultantes da cisão da Terni, e na parte B, referente à Alcoa. Em 20 de Novembro de 2007, a Comissão adoptou uma decisão final negativa tendo ordenado a recuperação do auxílio junto das sociedades Terni (9).

(18)

Entretanto, por carta de 19 de Janeiro de 2007, a Comissão começou a analisar a possibilidade de adoptar medidas transitórias para o regime tarifário aplicado à Alcoa na Sardenha, sujeitas à criação, por parte da Itália, de um programa de cessão de capacidade de produção virtual [Virtual Power Plant, a seguir denominada, «VPP» (Central Eléctrica Virtual)]. As autoridades italianas responderam por cartas de 16 de Abril e de 5 de Novembro de 2007. Em 13 de Março de 2008, teve lugar uma reunião entre as autoridades italianas e os serviços da Comissão e a Itália foi convidada a adoptar uma posição até 12 de Maio de 2008. Após terem solicitado uma prorrogação do prazo, por carta de 29 de Maio de 2008, as autoridades italianas transmitiram informações por cartas de 12 de Junho e 7 de Julho de 2008.

(19)

A Itália solicitou uma reunião com a Comissão para apresentar as eventuais modalidades de uma VPP. A reunião teve lugar em 9 de Dezembro de 2008, e as autoridades italianas prestaram esclarecimentos adicionais por cartas de 19 de Dezembro de 2008 e 19 de Maio de 2009.

(20)

Em 26 de Maio de 2009, realizou-se uma outra reunião. Por cartas de 10 de Julho e 18 de Agosto de 2009, a Itália transmitiu informações complementares.

(21)

O produtor de alumínio Alcoa beneficia desde 1996 de uma tarifa preferencial para a electricidade destinada às suas duas fundições de alumínio primário situadas na Sardenha (Portovesme) e em Veneto (Fusina). A tarifa tinha sido inicialmente concedida para um período de dez anos (que expirou em 31 de Dezembro de 2005), no âmbito de uma operação de privatização. A referida tarifa tinha sido autorizada pela Comissão, com base nas regras em matéria de auxílios estatais, numa decisão em que considerou que não constituía um auxílio estatal. Contudo, a natureza desta tarifa foi alterada ao longo do tempo e prorrogada pela Itália duas vezes, a primeira em 2004 e novamente em 2005.

(22)

A tarifa contestada é subvencionada através de pagamento em numerário efectuado por uma entidade pública, a Cassa Conguaglio (Caixa de Compensação do Sector Eléctrico) (10), para reduzir o preço fixado por contrato entre a Alcoa e a ENEL, sua fornecedora de electricidade. Os recursos necessários são assegurados mediante uma imposição parafiscal aplicada a todos os consumidores de electricidade (componente A4 da tarifa de electricidade).

(23)

O regime tarifário preferencial de que a Alcoa beneficia foi instituído por disposições legislativas específicas (2.2.1) e pelo quadro regulamentar pormenorizado criado pela AEEG, a Autoridade para a Energia Eléctrica e Gás (2.2.2.1). A Cassa Conguaglio é a entidade responsável pela execução do regime (2.2.2.2). Por conseguinte, a análise, por parte da Comissão, do regime tarifário aplicável à Alcoa deve ter em conta quer as disposições legislativas, quer o quadro de regulamentação italiano.

(24)

As disposições legislativas em causa são o artigo 1.o do Decreto do Presidente do Conselho de Ministros, de 6 de Fevereiro de 2004 (11) (a seguir, «Decreto de 2004»), aplicado pelas disposições regulamentares previstas para o efeito, e o artigo 11.o, n.o 11, do Decreto-Lei n.o 35, de 14 de Março de 2005, convertido na Lei n.o 80/2005 «Medidas de urgência no âmbito do plano de acção para o desenvolvimento económico, social e territorial» (a seguir, «Lei n.o 80/2005»), conforme aplicada pelas disposições regulamentares previstas para o efeito (12).

(25)

Em 1995, a Itália instituiu a Autoridade para a Energia Eléctrica e o Gás (13) (a seguir, «AEEG») à qual confiou uma vasta série de actividades de regulação e conferiu amplos poderes. Em especial, a autoridade fixa e actualiza as tarifas da electricidade e define as regras para a recolha de recursos necessários para financiar as despesas gerais do sistema energético italiano (14). No exercício das suas funções, a AEEG tem em conta a política do governo em matéria de prestação de serviços de interesse geral para o país (15).

(26)

No âmbito dos poderes conferidos, a AEEG adoptou, ao longo dos anos, uma série de decisões que definem as modalidades de gestão dos regimes tarifários preferenciais em Itália.

(27)

A gestão dos suplementos de preço e de outras contribuições no sector energético é confiada à Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (a seguir, «Cassa Conguaglio»), entidade pública instituída pelo Decreto-Lei n.o 98, de 26 de Janeiro de 1948. A Cassa Conguaglio, que exerce a sua actividade sob as instruções da AEEG, gere em especial os fluxos financeiros associados às tarifas preferenciais de electricidade (cobrança das imposições e pagamentos aos beneficiários finais).

(28)

Para apreciar a tarifa Alcoa, objecto da presente decisão, é necessário reconstituir o contexto em que foi instituída, bem como a sua evolução ao longo do tempo.

(29)

No início dos anos noventa, a empresa produtora de alumínio italiano Alumix foi reestruturada, privatizada e vendida à Alcoa no quadro da liquidação do conglomerado público EFIM (16). A Alumix explorava duas fundições de alumínio primário situadas, respectivamente, em Portovesme (Sardenha) e Fusina (Veneto).

(30)

A aquisição da Alumix pela Alcoa foi subordinada à concessão, pelo fornecedor público de electricidade (ENEL), de uma tarifa preferencial para o fornecimento de electricidade às duas fundições.

(31)

A tarifa preferencial a favor da Alcoa havia sido instituída em 19 de Dezembro de 1995 por decreto ministerial (a seguir denominado «o decreto de 1995»). Este decreto estabelecia que a Alcoa devia beneficiar do tratamento preferencial previsto pela decisão do Comité Interministerial de Preços (CIP 13/1992) até final de 2005 (17). Depois dessa data, o regime aplicado à Alcoa devia ser alinhado com o previsto para a generalidade dos consumidores de electricidade.

(32)

Esta tarifa reduzida tinha sido examinada à luz das regras em matéria de auxílios estatais no âmbito do Processo C 38/92. Na decisão adoptada em 4 de Dezembro de 1996 (18) (a seguir denominada «Decisão Alumix»), a Comissão tinha concluído, pelos motivos enumerados a seguir, que a mesma não constituía um auxílio estatal.

(33)

No âmbito do regime em causa, o Estado fixava a tarifa a aplicar à Alcoa e à ENEL, que, na altura, pelo facto de ser o único fornecedor de electricidade, fornecia energia à empresa com base nesta tarifa. Os preços aplicáveis às duas fundições tinham sido fixados para um período de dez anos. No caso da Sardenha, o preço foi fixado em 6,3 ITL/kWh em 1996, e devia aumentar progressivamente até atingir os 39,6 ITL/kWh em 2005. No caso de Veneto, a tarifa devia rondar os 39,9 ITL/kWh em 2005. Os preços, convertidos em euros, oscilavam entre os 18 e os 20 EUR/MWh.

(34)

Na altura, a ENEL era uma entidade pública distribuidora de electricidade em regime de monopólio (19). Por conseguinte, a Comissão procurou determinar se a ENEL agia como um operador racional de mercado ao aplicar à Alcoa o preço estabelecido.

(35)

A Comissão tinha apreciado a situação da oferta de energia eléctrica nas duas regiões em causa nos dez anos de aplicação da tarifa preferencial. Observou que na Sardenha e em Veneto, o mercado da electricidade era caracterizado por uma capacidade de produção excessiva que presumivelmente não desapareceria na década seguinte. A Comissão verificou ainda que era impossível os produtores de electricidade exportarem energia destas duas regiões devido às insuficientes conexões entre a Sardenha e a península italiana, por um lado, e à ausência de procura por parte das regiões limítrofes de Veneto, por outro (20).

(36)

Neste contexto, a Comissão concluiu que um cliente industrial importante como a Alcoa dispunha de um grande poder de negociação face à ENEL, uma vez que o encerramento das duas fundições, que faziam parte dos melhores clientes da ENEL em Itália, teria agravado ainda mais a sobrecapacidade existente e contribuído para uma deterioração da estrutura dos custos da companhia de electricidade. Há que reconhecer, portanto, que era do interesse económico da ENEL fornecer energia a um preço especialmente ponderado às fundições de Portovesme e de Fusina.

(37)

A Comissão considerou que um fornecedor racional de electricidade estaria disposto a vender energia a um preço que cobria os seus custos marginais médios de produção, calculados com base no pacote energético utilizado pelas centrais eléctricas das regiões em causa, acrescidos de uma contribuição modesta para custos fixos. Considerou-se que o preço fixado para a Alcoa satisfazia esses critérios. Quanto aos ligeiros aumentos anuais previstos para os dez anos seguintes, a Comissão considerou-os justificados, assumindo que a melhoria do pacote energético e das tecnologias de produção contribuiriam para a descida do custo marginal de produção da ENEL ao longo dos anos.

(38)

Por conseguinte, a Comissão concluiu que a ENEL fixou a tarifa como um operador de mercado racional, declarando que a medida não constituía um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE.

(39)

Nos anos que imediatamente se seguiram à decisão Alumix, o sistema eléctrico italiano foi reestruturado com vista à liberalização progressiva do mercado de electricidade da UE (21).

(40)

Em 1997, a tarifa fixa de electricidade (22) foi estruturada e dividida em componentes tarifárias (23). O regime Alcoa foi então objecto da primeira alteração. A tarifa Alumix, que, antes da reforma, correspondia a um montante global, foi adaptada à nova estrutura tarifária e repartida em vários elementos. As componentes tarifárias aplicáveis à Alcoa foram reduzidas de maneira a que o preço final correspondesse exactamente ao da decisão Alumix. Naquela fase, a tarifa era ainda concedida directamente pela ENEL que, enquanto único fornecedor de electricidade em Itália, aplicava o preço Alumix à Alcoa sem receber qualquer compensação.

(41)

Em 1999, quando a Itália transpôs para o direito interno a primeira directiva de liberalização do mercado da electricidade da UE (24), a ENEL deixou de deter o monopólio do fornecimento de electricidade em Itália e foi dividida em várias pessoas colectivas.

(42)

Em 2000, a Itália decidiu incluir a tarifa Alumix nos «custos gerais do sistema eléctrico» (25), tendo este novo estatuto dado lugar à primeira alteração significativa no seu mecanismo de financiamento. Enquanto, previamente, a ENEL tinha aplicado a tarifa preferencial directamente à Alcoa, o novo mecanismo (26) previa a cobrança do custo integral geralmente praticado para grandes clientes industriais, enquanto os outros consumidores de electricidade deviam disponibilizar os fundos necessários para que a Alcoa pudesse continuar a beneficiar do preço Alumix. Na prática, era aplicado à Alcoa o preço integral, mas esta beneficiava de um desconto directo na facturação. A ENEL financiava esse desconto através das entradas provenientes da recente taxa parafiscal cobrada através da componente A4 da tarifa de electricidade e suportada pela generalidade dos utilizadores (27). Em 2002, a Alcoa celebrou um contrato bilateral com a ENEL a um preço nominal que correspondia sensivelmente à tarifa fixa aplicada pelo fornecedor de electricidade para os fornecimentos de energia eléctrica de alta tensão.

(43)

Verificou-se em 2004 uma outra alteração significativa com a adopção, pela AEEG, da Decisão n.o 148/04 que transferiu totalmente a gestão administrativa da tarifa em causa para a Cassa Conguaglio. Segundo este sistema, a ENEL deixava de guardar o produto referente à componente A4, mas pagava esse montante integralmente à Cassa Conguaglio, que procedia aos cálculos e reembolsava a Alcoa. Na prática, através deste mecanismo, a Alcoa suportava o preço estabelecido por contrato com a ENEL e recebia a posteriori da Cassa Conguaglio uma indemnização compensatória que lhe permitia, efectivamente, continuar a pagar a tarifa Alumix. Para a Alcoa, este novo mecanismo administrativo entrou em vigor em Setembro de 2004 e permanece aplicável (28).

(44)

O decreto adoptado em 2004 pelo Estado italiano prorrogou, até 30 de Junho de 2007, a tarifa preferencial de electricidade instituída pelo decreto de 19 de Dezembro de 1995 para «os fornecimentos de energia eléctrica destinada à produção e transformação de alumínio, chumbo, prata e zinco nas estruturas existentes à data de entrada em vigor do presente decreto, situadas em territórios insulares caracterizados pela ausência ou insuficiência de conexões às redes nacionais da energia eléctrica e do gás» (29).

(45)

Na prática, o decreto de 2004 visava: a) prorrogar a tarifa aplicável à Alcoa até Junho de 2007; b) alargar estas tarifas a outras empresas que exercem a sua actividade na Sardenha: Portovesme, ILA e Euroallumina.

(46)

A prorrogação da tarifa Alcoa instituída pelo decreto de 2004 foi aplicada, a nível legislativo, pela Decisão n.o 148/2004 da AEEG que também introduziu no mecanismo de financiamento as alterações descritas no considerando 43 supra.

(47)

Esta primeira prorrogação foi objecto do procedimento formal de investigação do decreto de 2004 iniciado no âmbito do Processo C 38/04 (30). Segundo a Itália (31), o decreto de 2004 não foi aplicado à Alcoa, pelo que a empresa continua a beneficiar da tarifa ao abrigo da base jurídica inicial, ou seja, o decreto de 1995.

(48)

Através do artigo 11, n.o 11, da Lei n.o 80/2005, as autoridades italianas prorrogaram, até 2010, a tarifa preferencial a favor da Alcoa nas condições tarifárias vigentes em 31 de Dezembro de 2004 (32). Por força da referida lei, a prorrogação da tarifa devia entrar em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2005. Posteriormente, no entanto, a Decisão n.o 286/2005 adoptada pela AEEG na sequência de instruções dadas pelas autoridades nacionais alterou e substituiu essa data por 1 de Janeiro de 2006.

(49)

Para determinar o preço que a Alcoa devia pagar depois de 2005, a Lei n.o 80/2005 introduziu um mecanismo de indexação com base no qual, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o preço preferencial (ou seja, o preço estabelecido na decisão Alumix para 2005) aumentaria 4 % por ano ou, caso este fosse mais elevado, de acordo com a percentagem média de aumento dos preços do mercado grossista registados nas bolsas europeias de energia de Amesterdão e de Francoforte (33).

(50)

No entanto, após consulta dos beneficiários, a AEEG interpretou o mecanismo de actualização de maneira diferente. Com efeito, a Decisão n.o 217/2005 da AEEG estabeleceu que o aumento anual da tarifa acompanharia a evolução dos preços médios do mercado grossista, mas não aumentaria mais de 4 %. Este mecanismo de actualização traduziu-se, na prática, por aumentos anuais da tarifa preferencial inferiores aos inicialmente previstos na legislação.

(51)

Esta segunda prorrogação é objecto do procedimento formal de investigação iniciado no âmbito do Processo C 36/06. Quando a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação nos termos do artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005, a AEEG, através da Decisão n.o 190/2006, subordinou os pagamentos, ao abrigo da Lei n.o 80/2005, à apresentação, por parte da Alcoa, de uma garantia bancária ou de uma garantia prestada pela empresa-mãe para cobertura do risco de recuperação do auxílio.

(52)

Os pagamentos efectuados pela Cassa Conguaglio à Alcoa, entre Janeiro de 2006 e Janeiro de 2009, são indicados no quadro abaixo. Os números relativos a 2009 estão incompletos, uma vez que não têm em conta os pagamentos efectuados em Janeiro, apesar de a Alcoa já os ter recebido nos meses seguintes.

(53)

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação fundamentou-se nos motivos a seguir expostos.

(54)

A Comissão classificou as tarifas introduzidas pelo decreto de 2004 como auxílios ao funcionamento e procurou determinar se o auxílio em causa podia ser autorizado com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (34), visto que, em 2004, a Sardenha era uma região assistida na acepção do artigo 87.o, n.o 3, alínea a), do Tratado CE. A Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de autorizar o auxílio nesta base, uma vez que este auxílio ad hoc, concedido a um número restrito de empresas, não parecia promover o desenvolvimento regional.

(55)

No caso específico da Alcoa, a Comissão sublinhou que a nova tarifa parecia diferente da tarifa Alumix no sentido em que esta tinha sido concedida pela ENEL, fornecedor italiano de energia eléctrica em regime de monopólio, ao passo que a nova tarifa implicava uma intervenção selectiva, por parte do Estado, para compensar a diferença entre o preço do mercado acordado com um produtor de electricidade e o preço preferencial fixado em 1996.

(56)

Além disso, a Comissão temia que a medida pudesse ter tido o efeito de reduzir a taxa de tributação aplicável às sociedades. Esta redução deveria ter encontrado a sua base jurídica na Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (35).

(57)

A decisão de dar início ao procedimento formal de investigação adoptada em 2006 referia-se especificamente à tarifa Alcoa (36). A Comissão verificou que o quadro regulamentar e as condições do mercado tinham sofrido alterações significativas desde a decisão Alumix até ao período abrangido pela decisão de dar início ao procedimento, nomeadamente pelo facto de o mercado da electricidade ter sido liberalizado e a gestão ter sido transferida para a Cassa Conguaglio. Por conseguinte, a Comissão considerava que era necessário rever o processo para averiguar se a tarifa Alcoa comportava ou não auxílios estatais.

(58)

A Comissão considerou que a tarifa constituía um auxílio estatal pelos motivos seguintes: a) a redução da tarifa de electricidade conferia uma vantagem económica; b) a decisão de concessão da tarifa tinha sido tomada pelas autoridades italianas e financiada mediante a transferência de recursos públicos sob a forma de uma imposição parafiscal; c) a medida ameaçava falsear a concorrência; d) a medida tinha incidência nas trocas comerciais intracomunitárias, uma vez que o alumínio é comercializado nos mercados mundiais. A Comissão considerou a medida um auxílio ao funcionamento.

(59)

A Comissão comunicou ainda que o facto de ter anteriormente concluído que a tarifa Alumix não constituía um auxílio estatal não permitia considerar a nova medida como um auxílio existente. A autorização, por parte da Comissão, da tarifa Alumix, baseada numa apreciação da conjuntura económica existente na época, era limitada no tempo, pelo que não podia aplicar-se à prorrogação da tarifa prevista pela Lei n.o 80/2005.

(60)

No que diz respeito à compatibilidade da medida, a Comissão examinou se a tarifa preferencial podia ser autorizada com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.

(61)

Quanto à unidade de produção localizada em Veneto, a Comissão verificou que não estava localizada numa região elegível para beneficiar de auxílios nos termos do artigo 87.o, n.o 3, alínea a), do Tratado CE, pelo que não podia beneficiar de auxílios com finalidade regional.

(62)

A Sardenha foi uma região assistida, na acepção do artigo 87.o, n.o 3, alínea a), até final de 2006. Contudo, a Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de autorizar a medida com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional aplicáveis ao período referido (37).

(63)

Apesar da insistência das autoridades italianas, segundo as quais os elevados preços da electricidade na Sardenha impediam o desenvolvimento da ilha, a Comissão concluiu que a Itália não tinha demonstrado que os preços da Sardenha eram sensivelmente mais elevados, tanto em média, como mais especificamente, para as empresas de elevada intensidade energética (a Itália não facultara informações sobre os contratos bilaterais celebrados entre as empresas e os seus fornecedores, alegando que esses dados não eram do domínio público). Além disso, a Itália não tinha explicado o motivo por que os preços mais elevados constituíam uma desvantagem regional, nem de que modo a tarifa contribuía para o desenvolvimento da região. A Comissão afirmou que, no Processo C 34/02 (38), não tinha aceitado que a inexistência de conexões à rede energética na Sardenha impedia o desenvolvimento das PME na região (e tinha adoptado uma decisão negativa). Por conseguinte, a Comissão manifestou dúvidas quanto à necessidade do auxílio.

(64)

A Comissão tinha ainda dúvidas quanto ao facto de o auxílio ad hoc ser proporcional às desvantagens regionais, atendendo, nomeadamente, ao método utilizado para calcular o preço preferencial, sem qualquer relação com os preços praticados no resto da Itália.

(65)

A Comissão verificou que o auxílio não era degressivo em termos reais, dado o limite de 4 % imposto para o aumento da tarifa.

(66)

No que diz respeito ao período abrangido pelas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional 2007-2013 (39), a Comissão verifica que a Sardenha deixará de ser elegível para beneficiar de auxílios com finalidade regional ao abrigo do artigo 87.o, n.o 3, alínea a), do Tratado CE, nomeadamente de auxílios ao funcionamento. Ainda que as referidas orientações autorizem um período transitório de dois anos para a eliminação linear dos regimes de auxílios ao funcionamento existentes, não parecia oportuno permitir a introdução de novos auxílios ao funcionamento por uns meses e prever a sua eliminação progressiva, sobretudo face às reservas apresentadas e ao carácter de distorção da concorrência inerente ao auxílio.

(67)

Por último, a Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de autorizar a tarifa preferencial a favor da Alcoa, quer como auxílio com finalidade regional quer a qualquer outro título, por razões que a Itália, de qualquer modo, não informou.

(68)

A Alcoa recorreu da decisão de início do procedimento de 2006 para o Tribunal de Primeira Instância. Em 25 de Março de 2009, o Tribunal proferiu um acórdão (a seguir, «o acórdão do Tribunal») que confirmou a decisão de dar início ao procedimento e refutou todos os argumentos apresentados pela empresa (40).

(69)

O convite da Comissão para a apresentação de observações sobre as duas decisões de início do procedimento formal de investigação suscitou reacções por parte da Alcoa e de terceiros interessados. No caso em apreço, são apenas apresentadas as observações relativas à tarifa Alcoa.

(70)

Segundo a Alcoa, a tarifa destinava-se a ultrapassar uma inoperância no mercado, ou seja, a incapacidade do mercado energético, recentemente liberalizado, de fornecer preços competitivos devido ao forte poder de mercados dos operadores tradicionais. Esta deficiência do mercado seria particularmente evidente na Sardenha. Nestas circunstâncias, seria necessário adoptar medidas em matéria de regulação, nomeadamente sob a forma de regimes tarifários, para acompanhar a transição entre a situação de monopólio e as condições normais de mercado.

(71)

A análise jurídica da Alcoa insiste no facto de a tarifa não constituir um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, com o fundamento de que permaneciam válidas as circunstâncias que justificavam a decisão de 1996 que considerou a inexistência de auxílios estatais no Processo Alumix. Assim, a tarifa não conferia qualquer vantagem, as condições de financiamento não comportavam uma transferência de recursos estatais e, atendendo às características do comércio de alumínio primário, não tinha incidência nas trocas comerciais intracomunitárias e não prejudicava a concorrência.

(72)

Além disso, a Alcoa sustenta que, mesmo que a medida fosse considerada um auxílio estatal, a tarifa sarda seria compatível com base nas regras em matéria de auxílios estatais com finalidade regional.

(73)

A Alcoa insiste que a tarifa corrige o funcionamento deficiente do mercado, que não constitui um auxílio estatal, que, de qualquer modo, constituiria um auxílio existente e não um novo auxílio e que o princípio da confiança legítima impedia a sua recuperação.

(74)

A Alcoa fornece informações adicionais sobre a produção e o comércio de alumínio. A produção de alumínio primário (fusão) é, de todos os processos industriais, a que exige um uso mais intensivo de energia (com um consumo de 15 kWh/kg de alumínio produzido). Em 2006, foram produzidas, a nível mundial, cerca de 33,7 milhões de toneladas de alumínio primário, 4,5 milhões das quais só no EEE. A UE-25 e o EEE são os maiores importadores líquidos de alumínio primário. Em 2006, a UE-25 importou 4,7 milhões de toneladas de alumínio, e prevê-se que as importações atinjam 5,5 milhões de toneladas em 2010. Em 2006, a indústria do alumínio da UE-25 empregava 106 000 pessoas directamente (41) e cerca de 300 000, indirectamente. Quando a Alcoa apresentou as suas observações, operavam na UE-25 22 fundições de alumínio primário (31 no EEE), e to das em produção plena.

(75)

O alumínio é um produto de base cujo preço de referência mundial é fixado na bolsa de metais de Londres. As duas fundições italianas de Fusina e de Portovesme produzem cerca de 200 000 toneladas. Segundo a Alcoa, esta produção limitada não é de molde a influenciar o preço do alumínio primário.

(76)

A energia eléctrica representa o principal factor de custo da produção de alumínio primário. Segundo a Alcoa, as fundições só podem funcionar se celebrarem acordos de fornecimento a longo prazo com os produtores de electricidade. Ainda hoje é possível celebrar acordos a longo prazo orientados para os custos com fornecedores disponíveis, como demonstra o acordo concluído pela Alcoa na Islândia (42). Segundo a Alcoa, na ausência de acordos contratuais orientados para os custos de produção, as fundições são obrigadas a encerrar a sua actividade. Desde 2003, três fundições localizadas na UE-25 cessaram as suas actividades por este motivo e foram anunciados outros planos de encerramento. A Alcoa conclui que, sem a prorrogação da tarifa, seria obrigada a encerrar de imediato as duas fundições italianas de Fusina (Veneto) e Portovesme (Sardenha).

(77)

A Alcoa sublinha que os governos de diversos Estados-Membros incentivam a celebração de contratos de fornecimento a longo prazo orientados para os custos entre os sectores industriais com elevado consumo de energia eléctrica e os produtores de electricidade, argumentando que os mercados energéticos não funcionam correctamente. Estas soluções são consideradas como medidas provisórias necessárias para garantir preços justos e impedir o encerramento de empresas. A Alcoa apresentou uma breve descrição das medidas adoptadas pelos seguintes países: a Finlândia (consórcios que investem num novo reactor nuclear e que beneficiam de direitos de capacidade de produção a um preço baseado nos custos de produção), a Alemanha (descontos de 35 % a 50 % sobre os custos de transmissão, acrescidos de uma redução dos gastos com energias renováveis para os grandes consumidores industriais), a Espanha (tarifas reguladas), a França (consórcios de grandes consumidores que investem nas novas centrais nucleares e beneficiam, «em contrapartida», de tarifas reguladas), Suécia (consórcios que investem em novas centrais) e a Bélgica (consórcio de aquisição).

(78)

A Alcoa salienta que a própria Comissão reconhece, no inquérito sobre o sector da energia (43), que os mercados da electricidade europeus não funcionam correctamente. A Alcoa enumera em seguida uma série de iniciativas adoptadas ou anunciadas pela Comissão no sector energético, como os trabalhos do Grupo de Alto Nível sobre a competitividade, a energia e o ambiente (44).

(79)

A Alcoa insiste em que a tarifa não constitui um auxílio estatal na medida em que: a) não se verificou qualquer alteração significativa nas circunstâncias que levaram a Comissão a concluir que a tarifa Alumix não conferia uma vantagem; em especial, o preço pago pela Alcoa continua a ser coerente com os parâmetros indicados pela Comissão na decisão Alumix; b) a medida não falseia a concorrência e não produz efeitos nas trocas comerciais intracomunitárias; c) segundo a jurisprudência dos tribunais comunitários, a medida não comporta a transferência de recursos estatais.

(80)

A Alcoa sustenta que, para avaliar a presença de vantagens, é essencial determinar se o preço pago pela Alcoa é inferior ao preço normal de mercado. Afirma, ainda, que o preço especial equivale ao que a empresa teria pago em condições normais de mercado, ou seja, num mercado totalmente concorrencial. No processo Alumix, a Comissão tinha concluído que, num mercado totalmente concorrencial, um fornecedor privado de electricidade venderia a energia aos seus melhores clientes ao custo marginal acrescido de uma modesta contribuição para os custos fixos, e que o Estado poderia fixar tarifas mediante a aplicação destes critérios. Segundo a Alcoa, o critério a aplicar no caso em apreço consiste em determinar se os preços pagos pela Alcoa eram superiores ou inferiores aos custos marginais do seu fornecedor de electricidade (acrescidos de uma certa contribuição para custos fixos). A Alcoa apresenta cálculos para consubstanciar este argumento.

(81)

Tanto na Sardenha como em Veneto, a Alcoa utiliza as cotações mínimas da bolsa IPEX (20,2 e 21,00 EUR/MWh em 2005 e 2006) como valor aproximado dos custos marginais dos produtores, dado que nenhum fornecedor venderia energia nos mercados à vista a preços inferiores aos respectivos custos marginais e, assim, os preços mínimos à vista devem ser superiores aos custos marginais de produção. A empresa sustenta que é possível obter uma confirmação da fiabilidade dos preços mínimos acima indicados por comparação com os custos marginais normais das centrais eléctricas alimentadas a carvão, que a Alcoa estima em 20 EUR/MWh.

(82)

A título de conclusão, segundo a Alcoa, tanto em Veneto como na Sardenha, os métodos indicados nos considerandos 80 e 81 confirmam que os preços pagos pela empresa são coerentes com os critérios enunciados na decisão Alumix.

(83)

A Alcoa contesta a alegada utilização, pela Comissão, do preço médio IPEX como parâmetro para determinar a presença de uma vantagem. A empresa afirma que o preço médio IPEX não é representativo do preço pago por um cliente importante como a Alcoa que consome electricidade 24 horas por dia e que, em vez de adquirir a electricidade no mercado à vista, celebra um contrato bilateral para fornecimento a longo prazo.

(84)

Além disso, a Alcoa sustenta que a ENEL ocupa uma posição dominante no mercado de fornecimento de energia eléctrica em quase toda a Itália. Na Sardenha, em particular, a ENEL está salvaguardada da concorrência de fornecedores não sardos devido à capacidade limitada das interconexões entre a ilha e a península. Por conseguinte, actualmente, em Itália, nem o mercado à vista, nem o mercado de acordos de fornecimento a longo prazo, estão a ser caracterizados por uma estrutura efectivamente concorrencial. Assim, os preços cobrados pela ENEL à Alcoa não reflectem os preços que prevaleceriam normalmente na Sardenha e em Veneto num mercado perfeito.

(85)

Em conclusão, a Alcoa argumenta que os preços que lhe foram aplicados em Itália continuam a respeitar integralmente os critérios estabelecidos pela Comissão na decisão Alumix e correspondem precisamente ao nível de preços que prevaleceria se o mercado funcionasse correctamente. Por conseguinte, a Alcoa não beneficia de uma vantagem que não pudesse obter num mercado totalmente concorrencial.

(86)

A Alcoa defende que a tarifa não tem qualquer incidência nas trocas comerciais intracomunitárias e não é susceptível de falsear a concorrência. O preço do alumínio primário é fixado na bolsa de metais de Londres e as variações dos custos de produção locais não se traduzem em diferenças de preços. Segundo a empresa, a produção de alumínio primário italiana é tão reduzida que não pode influenciar os preços mundiais.

(87)

A procura de alumínio primário na UE-25 registou um aumento constante (42 % entre 1996 e 2005). Contudo, a produção europeia não cresceu ao mesmo ritmo. Em 2004, a produção cobriu apenas 41 % da procura na UE-25, comparativamente aos 50 % em 1996. Por conseguinte, a UE apresenta um défice de produção crescente, enquanto uma parte da procura cada vez mais significativa é satisfeita pelas exportações provenientes de países terceiros.

(88)

A Alcoa sustenta que, se a indústria de alumínio italiana desaparecesse, nenhum operador novo da UE, italiano ou outro, poderia substituir a capacidade de produção perdida em Itália, uma vez que as unidades de produção da UE já funcionam em pleno e nenhum produtor novo ou já existente seria incentivado a aumentar as suas capacidades, perante a perspectiva de incerteza quanto à disponibilidade a longo prazo de electricidade a preços razoáveis.

(89)

A Alcoa afirma ainda que a manutenção dos regimes tarifários italianos não constitui, de forma alguma, uma ameaça para os interesses dos outros produtores europeus, na medida em que estes asseguram um preço da electricidade apenas ligeiramente inferior ao preço médio ponderado pago pelos produtores de alumínio primário na UE-25.

(90)

Comparação das tarifas médias aplicadas às fundições

(91)

A Alcoa baseia-se na jurisprudência Preussen-Elektra  (45) e Pearle  (46) para demonstrar que a medida em causa não é financiada mediante recursos estatais. Afirma que os fundos necessários para o financiamento da tarifa são transferidos de pessoas privadas (os consumidores de energia eléctrica) para uma entidade privada (a Alcoa) e que a intervenção do Estado se limita à adopção de uma lei que impõe o pagamento dos montantes necessários sem que lhe tenha sido conferido qualquer poder discricionário para dispor dos fundos, a não ser para aplicar o regime previsto pela lei. A Alcoa sustenta, nomeadamente, que a Cassa Conguaglio não tem qualquer controlo sobre os fundos e que exerce apenas a função de mero intermediário contabilístico.

(92)

A Alcoa defende que, mesmo que se devesse considerar que a tarifa constituía um auxílio estatal, a medida configuraria um «auxílio existente» e não um «novo auxílio».

(93)

Afirma, ainda, que a decisão Alumix não era limitada no tempo e não deixou de ser aplicada em 31 de Dezembro de 2005. Segundo a Alcoa, a tese da Comissão segundo a qual «uma alteração das circunstâncias» teria posto termo à eficácia da decisão Alumix é infundada, uma vez que nem a liberalização do mercado, nem o papel confiado à Cassa Conguaglio provocaram alterações substanciais no que diz respeito à vantagem (ou antes, a ausência de vantagem) decorrente do regime Alumix. Após as reformas, a Alcoa continuou a pagar o mesmo preço líquido, que não conferia qualquer vantagem ao comprador de electricidade, como reconhecido na decisão Alumix. Consequentemente, as reformas não representaram uma «alteração das circunstâncias» susceptível de invalidar essa decisão. Quanto ao papel atribuído à Cassa Conguaglio, trata-se, segundo a Alcoa, de uma alteração de natureza puramente administrativa que não se repercutiu na essência do mecanismo.

(94)

A Alcoa declarou, ainda, que, mesmo admitindo que houvesse uma alteração de circunstâncias, a empresa poderia mesmo assim ter direito ao tratamento dado aos «auxílios existentes», ao abrigo do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), primeira frase, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (47) (medidas que subsequentemente se transformaram em auxílios devido à evolução do mercado comum), o que confirmaria a jurisprudência relativa aos Centros de coordenação estabelecidos na Bélgica (48). Com efeito, de acordo com o Tribunal, tendo este declarado que um regime de auxílios não constituía um auxílio estatal, a única forma de a Comissão reavaliar a sua posição seria aplicar o procedimento previsto para os auxílios existentes, e o efeito da revisão só seria válido pro futuro.

(95)

No entender da Alcoa, é irrelevante o facto de os mercados de energia terem sido liberalizados após a adopção da decisão Alumix pela Comissão, uma vez que a liberalização não alterou em nada os motivos que levaram a concluir a inexistência de auxílio estatal (o facto de os preços cobrirem os custos marginais) e não poderia ter alterado a natureza da medida. A Comissão não pode, portanto, invocar o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), segunda frase, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (49) para classificar a medida como «novo auxílio». A Alcoa considera, ainda, que, mesmo admitindo que a liberalização tivesse tido alguma influência, a jurisprudência Alzetta  (50) impediria a Comissão de recorrer ao artigo 1.o, alínea b), subalínea v), segunda frase, do Regulamento (CE) n.o 659/1999.

(96)

Acresce ainda que a liberalização do mercado da electricidade se verificou antes da adopção do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Por conseguinte, este não pode ser aplicado a medidas relativas ao sector eléctrico, mesmo que estas se transformem em auxílios na sequência da liberalização. As referidas medidas, em contrapartida, regem-se pelo artigo 1.o, alínea b), subalínea v), primeira frase, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (auxílio existente) e pela jurisprudência Alzetta.

(97)

Por outro lado, a Alcoa alega que, mesmo que o regime actual não fosse considerado um auxílio existente, a empresa poderia, de qualquer modo, invocar o princípio da confiança legítima, atendendo aos investimentos consideráveis realizados nas duas unidades de produção no pressuposto de que a tarifa não constituía um auxílio. Alega, ainda, o facto de existirem precedentes, na prática decisória da Comissão, que mostram uma certa margem de apreciação na aplicação do conceito de «auxílio existente», nomeadamente a decisão da Comissão relativa ao regime de provisões com isenção de imposto previsto para a implantação de empresas no estrangeiro (51).

(98)

A Alcoa afirma que, em todo o caso, no que diz respeito à unidade sarda, a medida contestada cumpria as condições de concessão de auxílios com finalidade regional.

(99)

A Alcoa descreve as desvantagens regionais da Sardenha e as dificuldades que os sectores industriais com elevada intensidade energética têm de enfrentar na região devido à inexistência de interligações e à presença de um duopólio ENEL/Endesa que distorce as regras normais de concorrência e mantém os preços elevados, mesmo para os grandes consumidores. Alegadamente, a tarifa destinava-se a corrigir esta desvantagem.

(100)

A Alcoa realça que o encerramento das fundições contribuiria para a perda de 2 500 empregos directos. Teria, ainda, um efeito indirecto sobre outros milhares de postos de trabalho, já que a Alcoa é um dos principais empregadores da região. O encerramento imediato teria consequências ainda mais dramáticas do que a paragem progressiva das actividades.

(101)

A Alcoa alega que a tarifa cumpre a condição de proporcionalidade, uma vez que se limita ao que é necessário para corrigir uma deficiência do mercado (a ausência de mercado concorrencial na Sardenha) e o preço corresponde à média ponderada dos preços da electricidade pagos pelas outras fundições da UE-25.

(102)

A Alcoa considera, ainda, que a ausência de degressividade não ficou provada. Este critério devia ser avaliado em função dos custos marginais dos fornecedores. Para demonstrar que a tarifa não é degressiva, a Comissão devia fornecer elementos de prova do aumento desses custos. Quanto ao limite máximo de aumento de 4 %, contestado pela Comissão pelo facto de não garantir a degressividade da tarifa, a Alcoa afirma que é normal o preço ser fixado para um determinado período. Por outro lado, um limite máximo deve ter em conta uma evolução normal da conjuntura e não ocorrências anormais, como o aumento excepcional dos preços do petróleo. Por último, a Alcoa sublinha que a Comissão reconheceu a degressividade de um mecanismo que manteve uma vantagem durante quatro ou cinco anos e depois a reduzia progressivamente (52).

(103)

A Alcoa afirma que a tarifa é transitória, uma vez que se prevê manter-se até que o problema da interligação com a península esteja resolvido (provavelmente em 2010). Além disso, a tese da Comissão de que a medida vigora há mais de cinco anos é infundada, uma vez que até agora a tarifa não constituía um auxílio.

(104)

Por último, a Alcoa sustenta que as Orientações de 2007 relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (53) não são aplicáveis no caso em apreço, uma vez que a tarifa foi concedida antes de 2007, devendo, por conseguinte, ser apreciada à luz das Orientações de 1998 (54), como indicam as disposições transitórias das Orientações de 2007.

(105)

Um concorrente de Portovesme Srl (55) transmitiu uma análise da tarifa Alumix, que conclui que todas as tarifas preferenciais instituídas na Sardenha pelo Estado italiano com base no decreto de 2004 constituem auxílios estatais ilegais que não podem ser autorizados como auxílios ao funcionamento com finalidade regional, pelo que deveriam ser declaradas incompatíveis.

(106)

Duas associações de produtores de alumínio sustentam que as tarifas em causa são necessárias para evitar a deslocalização da indústria para fora da UE na expectativa de soluções a longo prazo.

(107)

O concorrente de Portovesme Srl referido no considerando 105 solicitou à Comissão que, na apreciação do caso em apreço, tivesse também em consideração a sua contribuição no Processo C 13/06 (56). Esta empresa concluiu, uma vez mais, que as tarifas em causa deviam ser declaradas incompatíveis.

(108)

A Itália solicitou à Comissão para não ter em conta estas observações que considera irrelevantes, uma vez que o Processo C 13/06 não trata do mesmo assunto: as medidas examinadas no Processo C 13/06 constituem um novo auxílio enquanto a tarifa Alcoa é a prorrogação de uma medida existente. Além disso, o terceiro interessado, que não é produtor de alumínio, não seria afectado directamente pela medida que favorece a Alcoa.

(109)

A Comissão não pode deferir o pedido da Itália. O facto de a tarifa Alcoa se inserir num contexto histórico diferente do de outras tarifas nada retira à pertinência das observações formuladas, na medida em que estas se referem a aspectos tão relevantes, como o carácter de auxílio estatal das tarifas de electricidade cobradas na Sardenha, a sua contribuição para o desenvolvimento regional e os seus efeitos na concorrência. Além disso, no âmbito de uma investigação nos termos do artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE, não é necessário que um terceiro interessado seja directa e individualmente afectado pela medida a respeito da qual apresenta observações.

(110)

A Itália insiste no facto de que o mercado da electricidade da UE não é totalmente concorrencial, como a própria Comissão reconheceu. As empresas, nomeadamente as que têm um elevado consumo de energia eléctrica, não conseguem adquirir electricidade em condições comparáveis nos vários Estados-Membros.

(111)

Em Itália, apesar da liberalização do sector, o mercado experimenta deficiências estruturais (como, por exemplo, a insuficiência de interligações) que se traduzem em preços da energia elevados e numa estrutura de concentrada que dificilmente permite aos consumidores escolher o próprio fornecedor de electricidade. Os problemas são particularmente graves na Sardenha, região que tem apenas dois fornecedores. Por conseguinte, a Itália afirma que um regime tarifário especial, tendo em conta o perfil da procura, devia ser considerado uma medida reguladora que se justifica para reproduzir os mecanismos que deveriam actuar num mercado totalmente concorrencial. Este tipo de intervenção restabeleceria a igualdade de condições entre as empresas com elevado consumo de electricidade que exercem a sua actividade nos vários Estados-Membros.

(112)

No que diz respeito à Alcoa, a Itália afirma que a Comissão considerou que a tarifa Alumix original, instituída pelo decreto de 1995, não constituía um auxílio estatal na medida em que estava objectivamente ligada ao perfil de consumo da fundição e tinha em conta especificidades da oferta e da procura de energia nas regiões em causa.

(113)

A Itália argumenta que o decreto de 2004 se baseia nos mesmos factos que levaram a Comissão a concluir que não existia um auxílio estatal, tendo também em conta a actual crise que a indústria metalúrgica sarda atravessa. A única diferença entre o antigo e o novo sistema refere-se à «estrutura tarifária». A Itália alega que, estas alterações se tornaram necessárias para garantir a «neutralidade da tarifa» na sequência do estabelecimento do mercado interno da energia.

(114)

Mais especificamente, segundo a Itália, a tarifa Alcoa não é abrangida pela proibição prevista no artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, uma vez que não comporta uma transferência de recursos estatais e não é susceptível de falsear a concorrência nem de afectar as trocas comerciais intracomunitárias. É precisamente pelo facto deste sistema tarifário não constituir um auxílio estatal que a Itália não considerou necessário notificar o decreto de 2004. A Itália afirma que, de qualquer forma, após o início da investigação aprofundada, deixou de aplicar este decreto à Alcoa.

(115)

No que diz respeito à utilização de recursos estatais, a Itália alega que o sistema tarifário é perfeitamente idêntico ao sistema em causa no Processo Preussen-Elektra relativamente ao qual o Tribunal de Justiça declarou que não envolvia fundos públicos. Enquanto «órgão técnico de contabilidade», a Cassa Conguaglio não pode dispor livremente dos recursos financeiros que gere. O facto de a AEEG e o Ministério das Finanças poderem exercer um certo controlo sobre as suas actividades não significa que, por esse motivo, o Estado possa utilizar os recursos em causa como lhe aprouver.

(116)

No tocante à incidência nas trocas comerciais intracomunitárias, os argumentos apresentados pela Itália são idênticos aos da Alcoa [ver considerandos 86 a 90 supra].

(117)

A Itália considera que a tarifa aplicável na Sardenha pode, de qualquer modo, ser considerada compatível com o mercado comum enquanto auxílio com finalidade regional, com base nas considerações seguintes. As deficiências do mercado de electricidade sardo constituem uma desvantagem regional que a tarifa visa abolir. A tarifa em causa tem repercussões políticas no emprego e na manutenção do tecido social e económico da ilha. É proporcional às desvantagens que afectam o beneficiário, é de curta duração e de natureza transitória.

(118)

A Itália considerou não ser necessário notificar, tal como previsto nas regras em matéria de auxílios estatais, a prorrogação da tarifa prevista no artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005, uma vez que a medida não constitui um auxílio estatal. Na verdade, a Itália considera que prorrogar uma medida que não envolve auxílios estatais não é o mesmo que prorrogar uma medida que constitui um auxílio estatal, visto que, em seu entender, só esta pode ser considerada um novo auxílio.

(119)

Tal como a Alcoa, também a Itália defende que a decisão Alumix não era limitada no tempo, o que seria deliberado e demonstra que a própria Comissão reconhecera que a tarifa constituía uma medida necessária a longo prazo. Para sustentar este argumento, a Itália invoca o ponto da decisão Alumix em que a Comissão declara que «a reestruturação da Alumix e a recuperação da viabilidade da empresa garantem o desenvolvimento a longo prazo destas regiões».

(120)

A Itália afirma que a tarifa não comporta uma vantagem pelas razões já apresentadas pela Alcoa e expostas nos considerandos 80 a 85, não tem incidência nas trocas comerciais (ver considerandos 86 a 90) e não implica uma transferência de recursos estatais (ver considerando 115).

(121)

A Itália invoca o excesso de capacidade de produção eléctrica na Sardenha e sublinha que, nesta situação, a Alcoa devia ter normalmente um grande poder de negociação e obter um preço concorrencial ligeiramente superior ao custo de produção marginal do produtor. O facto de isso não ser possível na Sardenha explica-se, segundo a Itália, pelo comportamento do operador dominante, que pode fixar o preço na ilha e não tem nenhum interesse comercial em vender a um preço inferior, sabendo que a Alcoa não pode comprar a electricidade de que necessita a outros fornecedores. Além disso, em situação de duopólio [ENEL e ENDESA – actualmente E.ON (57)], os dois operadores podem ter interesse em aplicar um preço superior ao preço economicamente ideal, para evitar criar um «precedente negativo» no resto da Itália. Atendendo ao grande peso no mercado que a ENEL actualmente tem, como antigo monopólio (58), a Itália concluiu não existir nenhuma diferença substancial entre o preço concedido à Alcoa, em situação de monopólio (autorizado pela Comissão na decisão Alumix), e a tarifa aplicável nas actuais condições de mercado, no mínimo imperfeitas.

(122)

A Itália também contesta a referência aos preços médios IPEX pelos motivos já apontados no considerando 83.

(123)

A Itália defende ainda que os argumentos de natureza económica na origem da decisão Alumix não se alteraram ao longo dos anos, o que significa que a prorrogação da tarifa não contém elementos novos, não podendo, por conseguinte, ser considerada um novo auxílio. Por outro lado, também não é correcto considerar que a medida constitui um auxílio ilegal.

(124)

A Itália sustenta que a Comissão, na sua apreciação, deveria ter também em linha de conta as conclusões formuladas no primeiro relatório do Grupo de Alto Nível sobre a Competitividade, a Energia e o Ambiente, que revelam dois novos factores que limitaram a produção de alumínio nos últimos anos, ou seja, a globalização do mercado de referência para este produto e a concretização do mercado interno da energia.

(125)

Em especial, o problema do elevado custo da electricidade necessária para a produção de alumínio na Sardenha e em Veneto, reconhecido na decisão Alumix, ainda não foi resolvido desde 1996. O facto de persistir ainda justifica a prorrogação da tarifa que, de qualquer modo, foi concebida como uma medida a longo prazo destinada a promover o desenvolvimento industrial. A Itália sublinha que as outras circunstâncias que a Comissão teve em conta na decisão Alumix também se mantiveram inalteradas, nomeadamente os perfis de consumo próprios das fundições de alumínio e a insuficiente liberalização do mercado da electricidade.

(126)

A Itália afirma que, na expectativa da plena liberalização do mercado, é necessário prorrogar as tarifas preferenciais de electricidade, bem como os eventuais instrumentos análogos criados por outros Estados-Membros para preservar e reforçar a competitividade da indústria europeia.

(127)

A única solução a longo prazo para reduzir os custos da electricidade consiste, segundo a Itália, na construção de infra-estruturas adequadas de produção de electricidade e de interligação que permitirão a abertura efectiva do mercado a novos operadores. A Itália cita o gasoduto GALSIj que transportará o gás natural argelino para a Europa através da Sardenha, e o sistema de cabos submarinos SAPEI, que melhorará a interligação com a península. Como estas infra-estruturas se encontram actualmente em construção, a Itália afirma que as tarifas devem ser mantidas até à sua conclusão.

(128)

A Itália sublinha, além disso, que o presente processo não pode ser comparado ao Processo C 34/02 que a Comissão cita na decisão de início do procedimento de 2006, dando a entender que já tinha verificado que a falta de interligação eléctrica não constituía uma desvantagem regional para a Sardenha. Segundo a Itália, este processo referia-se a auxílios estatais destinados às pequenas e médias empresas que não consomem grande quantidade de energia, pelo que não são tão afectadas, como uma empresa como a Alcoa, pela falta de estruturas energéticas adequadas e pelas deficiências do mercado eléctrico sardo.

(129)

A Itália observa também que o Grupo de Alto Nível está ciente da necessidade de manter, no território da UE, indústrias com elevada intensidade energética, tais como as de metais ferrosos e não ferrosos (59), melhorando a sua competitividade, nomeadamente facilitando o seu acesso à electricidade a preços concorrenciais.

(130)

A Itália apresenta uma descrição pormenorizada das medidas adoptadas por outros Estados-Membros, em especial a Alemanha, a Espanha, a França e a Grécia, para reduzir os custos da energia eléctrica dos sectores industriais com elevada intensidade energética e evitar a sua deslocalização para fora da UE. A Itália observa que, embora assumindo formas diversas, estas medidas produzem os mesmos efeitos económicos que a tarifa preferencial que instituiu, e insiste que seria desejável que a UE harmonizasse todas estas medidas de forma a estabelecer a igualdade de condições de concorrência entre as indústrias europeias e as suas concorrentes de países terceiros. Todavia, a curto prazo, as medidas adoptadas pela Itália não deviam ser consideradas auxílios estatais. Em vez disso, deviam ser apreciadas à luz das regras idênticas às que foram introduzidas por outros Estados-Membros.

(131)

Numa primeira fase, a Comissão considera necessário precisar o âmbito temporal e material da investigação, tal como definido nas decisões de início do procedimento.

(132)

A necessidade deste esclarecimento deve-se ao facto de, aquando da entrada em vigor do decreto de 2004, em Abril do mesmo ano, a tarifa preferencial concedida à Alcoa ser autorizada ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais (decisão Alumix) até Dezembro de 2005 (60).

(133)

Dada a sobreposição temporal do regime Alumix e das disposições contestadas de 2004, importa determinar se a decisão de início do procedimento de 2004 tinha posto em causa a extensão da tarifa Alcoa para além da duração inicial do regime Alumix (ou seja, depois de 1 de Janeiro de 2006) ou se também tinha contestado o regime Alumix enquanto tal, no período 2004-2005, devido às alterações introduzidas no seu mecanismo financeiro.

(134)

Uma leitura atenta da decisão mostra que esta contesta, de um modo geral, o novo regime tarifário instituído pelo decreto de 2004 a favor de vários beneficiários (Portovesme Srl, ILA Spa, Euroalluminia Spa e Alcoa), não devendo ser interpretada como pondo em causa o regime Alumix em si. Esta conclusão é corroborada pelas observações seguintes.

(135)

Em primeiro lugar, a medida em questão foi objecto de uma apreciação global que não estabelece uma distinção entre os beneficiários. Assim, a situação jurídica própria da Alcoa, beneficiária da tarifa Alumix que tinha sido autorizada, não é descrita nem apreciada de forma pormenorizada.

(136)

Em segundo lugar, as observações da Comissão sobre a diferença substancial existente entre o regime Alumix e o novo regime de tarifas (61) visam unicamente demonstrar que as conclusões formuladas no Processo Alumix não podem ser extrapoladas ao novo regime devido ao seu mecanismo de financiamento, que é diferente.

(137)

Em terceiro lugar, se a decisão de início do procedimento de 2004 pretendesse contestar o regime Alumix original, teria citado a base jurídica que havia autorizado a sua concessão (o decreto de 1995) e teria fornecido algumas explicações sobre as razões pelas quais o mecanismo tarifário, conforme alterado pelo novo quadro regulamentar, afectava a validade das conclusões formuladas pela Comissão no Processo Alumix antes da data do termo de vigência do regime.

(138)

Por conseguinte, a Comissão considera que, no que diz respeito à Alcoa, a decisão de início do procedimento de 2004 contesta a prorrogação do regime Alumix após o termo da sua vigência em 31 de Dezembro de 2005. O âmbito temporal da investigação de 2004 limitava-se, portanto, ao período que se iniciou em 1 de Janeiro de 2006.

(139)

Todavia, naquela data, o decreto de 2004 tinha sido substituído pela Lei n.o 80/2005, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2006 (ver considerandos 48 e 142). Por conseguinte, no essencial, este decreto não é pertinente para efeitos da presente investigação.

(140)

A formulação da decisão de início do procedimento de 2006 não se presta a várias interpretações e contesta inequivocamente a prorrogação da tarifa até 2010, prevista pela Lei n.o 80/2005 (62), e não o regime Alumix em si.

(141)

No que diz respeito ao âmbito de aplicação temporal da investigação de 2006, a Comissão verifica que, neste caso, não existe qualquer sobreposição entre o regime Alumix, que expirou em Dezembro de 2005, e a prorrogação contestada da tarifa, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2006 (ver considerando 48 supra), tal como confirmado no n.o 132 do acórdão do Tribunal de Justiça.

(142)

Dado que em 1 de Janeiro de 2006, o decreto de 2004 foi substituído pela Lei n.o 80/2005, esta base jurídica já não é directamente pertinente para efeitos da investigação. A investigação refere-se a uma medida concreta: a prorrogação da tarifa Alcoa de 1 de Janeiro de 2006 a 31 de Dezembro de 2010 implementada no âmbito da Lei n.o 80/2005 conjugada com a regulamentação adoptada pela AEEG sobre a matéria. Contudo, caso de a Itália presuma que, apesar da adopção da Lei n.o 80/2005, o decreto de 2004 possa servir de base jurídica no período compreendido entre Janeiro de 2006 e Junho de 2007, deve considerar-se que as conclusões da presente decisão também se aplicam à medida introduzida pelo decreto de 2004 (63).

(143)

Na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, uma medida constitui um auxílio estatal quando preenche cumulativamente as seguintes condições: a) confere uma vantagem económica ao beneficiário; b) é concedida pelo Estado ou mediante recursos estatais; c) é selectiva; d) têm incidência nas trocas comerciais intracomunitárias e é susceptível de falsear a concorrência na UE.

(144)

Tanto a Itália como a Alcoa afirmam que a tarifa não constitui um auxílio estatal.

(145)

A Comissão verifica, a título preliminar, que, no quadro do regime tarifário instituído pelo artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005, o Estado intervém para manter o preço da electricidade a um nível significativamente inferior ao que a Alcoa teria obtido (e tinha obtido) em condições reais do mercado. Se a Alcoa estivesse em condições de obter este preço reduzido directamente junto de um dos fornecedores de electricidade das regiões em causa, não teria sido necessária uma intervenção do Estado. Tanto a Itália como a Alcoa não contestam a afirmação de que, nestas regiões, os preços de mercado correntes são mais elevados do que o preço efectivamente pago pela Alcoa graças ao reembolso efectuado pela Cassa Conguaglio.

(146)

No que diz respeito ao método proposto pela Alcoa para apreciar a eventual presença de uma vantagem (por outras palavras, para determinar se o preço preferencial é inferior ao preço que ela teria obtido num mercado totalmente concorrencial), é necessário precisar, antes de mais, que este argumento já tinha sido julgado improcedente no acórdão do Tribunal de Justiça (n.o 71). Nem os tribunais comunitários nem a Comissão tiveram alguma vez em conta, para determinar a eventual presença de uma vantagem, as condições prevalecentes num mercado hipotético mais eficaz. O quadro de referência corresponde sempre às condições que prevalecem num mercado real, tal como decorre, por exemplo, do processo «horticultores neerlandeses» (64) em que a Comissão aplicou o critério do operador em economia de mercado para avaliar a presença de uma vantagem em determinados preços do gás.

(147)

Além disso, a argumentação da Alcoa pressupõe que o funcionamento incorrecto do mercado justificaria a fixação, pelo Estado-Membro, de preços susceptíveis de simular condições de concorrência efectiva. Se o quadro de referência considerado fosse um mercado totalmente concorrencial, os preços fixados dessa forma pelo Estado não confeririam qualquer vantagem. Tal lógica é contrária ao princípio, bem estabelecido na jurisprudência comunitária, segundo o qual «a circunstância de um Estado-Membro procurar aproximar, através de medidas unilaterais, as condições de concorrência de um determinado sector económico das existentes noutros Estados-Membros não retira a estas medidas a natureza de auxílios» (65). A Comissão considera que o princípio acima enunciado também se aplica aos casos em que um Estado-Membro procura aproximar as condições de concorrência das que prevalecem num mercado totalmente concorrencial.

(148)

Por último, caso se seguisse a proposta da Alcoa, as subvenções concedidas pelos Estados-Membros para compensar a diferença entre um preço livremente negociado no mercado por dois operadores e o preço teórico sobre o qual poderiam ter chegado a acordo em condições de plena concorrência não constituíram auxílios estatais, o que excluiria o principal objectivo do controlo dos auxílios estatais.

(149)

A Alcoa alega, no entanto, que foi este precisamente o método que a Comissão aplicou no processo Alumix.

(150)

A Comissão observa que o método utilizado no Processo Alumix se referia a uma situação muito específica. Nesse processo, a tarifa foi concedida pela ENEL, que era então o fornecedor público de electricidade que detinha o monopólio num mercado que ainda não tinha sido liberalizado (66). Neste contexto, a Comissão tinha tido de verificar se a ENEL cobrava um preço artificialmente baixo ou se actuava como um operador de mercado racional. Tendo em conta o monopólio que a ENEL detinha na produção e distribuição de electricidade, a Comissão não dispunha de um preço de mercado como base de referência para apreciar a existência de uma eventual vantagem. Por conseguinte, desenvolveu um método capaz de determinar o preço do mercado teórico mais baixo ao qual um fornecedor racional estaria disposto a vender ao seu «melhor cliente» (o maior consumidor com um perfil de consumo regular) nas condições específicas dos mercados sardo e veneziano. Com efeito, um fornecedor racional teria procurado cobrir, pelo menos, os respectivos custos marginais de produção, bem como uma parte dos custos fixos.

(151)

Contudo, este método não pode ser aplicado de modo generalizado e fora do seu contexto original, num contexto em que os preços já não são fixados pelo detentor do monopólio, mas negociados livremente no mercado, e em que o preço pago pela Alcoa já não pode ser interpretado como fruto de uma transacção comercial normal, mas constitui claramente uma tarifa subvencionada. Com efeito, na sequência da evolução descrita nos considerandos 39 a 43 supra, o regime, em bom rigor, já não é uma «tarifa», uma vez que já não se trata de um preço cobrado pelo fornecedor da Alcoa nem de um preço líquido financiado de algum modo por este, mas antes do «preço final» resultante do reembolso efectuado pela Cassa Conguaglio sobre o preço pago pela Alcoa ao seu fornecedor. Por conseguinte, a análise exposta na decisão Alumix, que analisava o comportamento da ENEL, é manifestamente irrelevante, como confirmado de forma mais precisa no n.o 132 do acórdão do Tribunal de Justiça.

(152)

Uma vez que os critérios Alumix já não são pertinentes para determinar se o regime tarifário actual confere eventualmente uma vantagem à Alcoa, também são irrelevantes os cálculos fornecidos pela Itália e pela empresa, para demonstrar que o preço continua a cumprir esses critérios no que se refere à cobertura dos custos marginais de produção da ENEL.

(153)

De qualquer modo, a Comissão considera que os cálculos apresentados pela Itália e a Alcoa subestimam o preço que a Alcoa pagaria «em condições normais» num mercado totalmente concorrencial, mesmo admitindo, o que não é o caso, que os custos marginais de produção do produtor possam constituir um parâmetro de comparação adequado.

(154)

Em especial, os preços IPEX mínimos que, no entender da Alcoa, são representativos do preço que ela pagaria «normalmente» num mercado totalmente concorrencial (20 EUR) correspondem aos custos marginais de produção das centrais que satisfazem a carga de base (os mais económicos). No entanto, a electricidade produzida por estas centrais só é vendida a preço reduzidos no horário de vazio (67). Nas horas de pico, a electricidade produzida (nomeadamente pelas centrais de base) é vendida a um preço muito mais elevado, porque o preço é fixado por uma central marginal com um rendimento médio (mid-merit) ou de pico (68). A Alcoa não consome electricidade apenas nas horas de vazio, mas 24 horas por dia. Por conseguinte, para ser representativo, um preço capaz de reflectir de maneira plausível um contexto de concorrência efectiva devia corresponder a uma média ponderada que tenha simultaneamente em conta os preços baixos praticados no horário de vazio e os preços elevados praticados no horário de pico.

(155)

Na Sardenha, que não dispõe de gás natural, as centrais de carvão determinam o preço para 80 % do ano e as centrais a fuelóleo determina o preço para os 20 % restantes do ano. Mesmo utilizando as estimativas, pelo menos hipotéticas, da Alcoa relativas aos custos marginais de produção da electricidade obtida a partir de carvão (20 EUR/MWh) e de fuelóleo (60 EUR/MWh), a média ponderada dos custos rondaria os 28 EUR/MWh, valor superior aos 26 EUR/MWh que actualmente paga. A Comissão considera portanto que, pelo menos para a Sardenha, a tarifa Alcoa é inferior aos custos marginais de produção dos produtores de electricidade, pelo que não satisfariam os critérios Alumix, mesmo que fossem aplicáveis ao caso em apreço.

(156)

A Alcoa e a Itália afirmam que a Comissão comete um erro quando propõe a utilização dos preços IPEX médios como indicadores do preço do mercado que os grandes clientes industriais normalmente pagariam nas regiões em causa (ver considerando 83). Esta seria, alegadamente, uma interpretação errada do fundamento da decisão de início do procedimento de 2006. Naquela decisão, a comparação entre os preços IPEX médios tinha como único objectivo pôr em causa uma afirmação, segundo a qual os preços de electricidade eram muito mais elevados na Sardenha do que noutras regiões de Itália. A Comissão sugeria que as diferenças entre os preços IPEX médios entre as regiões podiam ser representativos da diferença entre os preços ajustados por acordos bilaterais.

(157)

Em especial, a Comissão nunca deu a entender que os preços médios IPEX podiam constituir uma estimativa do preço que a Alcoa poderia ter obtido. Efectivamente, não é necessário recorrer a uma aproximação de preços no caso em apreço. A Alcoa tinha celebrado um contrato com a ENEL por um preço nominal aproximadamente equivalente, segundo as informações disponíveis, à tarifa normal aplicada pela ENEL para o fornecimento de alta voltagem. É com base neste contrato que importa apreciar e quantificar a vantagem concedida à empresa.

(158)

Em conclusão, a tarifa diminui os encargos resultantes do contrato celebrado com a ENEL, e que normalmente suportaria no exercício das suas actividades, embora, de acordo com a jurisprudência consolidada, a medida confira uma vantagem económica à Alcoa (69). A Comissão considera que esta vantagem corresponde às indemnizações compensatórias pagas pela Cassa Conguaglio, que cobrem a diferença entre o preço contratual e o preço preferencial. Esta conclusão aplica-se às duas fundições da Alcoa localizadas na Sardenha e em Veneto.

(159)

Dado que a tarifa preferencial de electricidade se aplica apenas à Alcoa, a vantagem que confere é selectiva.

(160)

Segundo a jurisprudência constante, uma vantagem só pode ser definida como um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, se for concedida directa ou indirectamente mediante recursos estatais (70) e for imputável ao Estado (71).

(161)

Conforme descrito no considerando 43, esta tarifa é financiada mediante uma imposição parafiscal, cobrada pela Cassa Conguaglio através da componente A4 da tarifa da electricidade. Tal imposição é obrigatória na medida em que consta de decisões da AEEG que dão execução a uma lei nacional. A Cassa Conguaglio é uma entidade pública instituída por lei que exerce as suas funções com base em instruções precisas contidas nas decisões da AEEG.

(162)

Ainda segundo a jurisprudência consolidada, os montantes decorrentes de uma imposição obrigatória por força da legislação nacional, que é paga por uma entidade pública instituída por Lei, constituem um recurso estatal, na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, quando se destinam ao financiamento de uma medida que preenche os outros critérios do referido artigo (72).

(163)

A Itália e a Alcoa invocam os acórdãos Preussen-Elektra  (73) e Pearle  (74) para fundamentar a sua tese de que a medida em causa não é financiada mediante recursos estatais. Ambas afirmam que os fundos necessários para o financiamento da tarifa são transferidos de pessoas privadas (os consumidores de energia eléctrica) para uma entidade privada (a Alcoa) e que a intervenção do Estado se limitou à adopção de uma lei que prevê o pagamento dos montantes necessários sem que lhe tenha sido conferido qualquer poder discricionário para dispor dos fundos, a não ser para aplicar o regime previsto pela lei. A Itália e a Alcoa alegam, nomeadamente, que a Cassa Conguaglio não tem qualquer controlo sobre os fundos e que exerce apenas a função de mero intermediário contabilístico.

(164)

No processo Preussen-Elektra, o Tribunal de Justiça considerou que uma obrigação imposta a distribuidores privados de electricidade, de adquirir a electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis a preços mínimos superiores ao valor económico real deste tipo de electricidade não constitui um auxílio estatal, uma vez que a medida não comporta uma transferência directa ou indirecta de recursos estatais. A Itália e a Alcoa entendem que o caso vertente é idêntico ao Processo Preussen-Elektra, visto que os fundos são, da mesma maneira, transferidos de pessoas privadas (os consumidores de energia eléctrica) para uma entidade privada (a Alcoa) e que o Estado não exerce qualquer controlo sobre os recursos em questão.

(165)

A Comissão observa que, no Processo Preussen-Elektra, os recursos necessários para o financiamento da medida eram directamente fornecidos pelos distribuidores aos produtores de energias renováveis sem transitar por uma entidade pública. Em conformidade com este sistema, os montantes a transferir nunca se encontravam efectivamente à disposição das autoridades do Estado-Membro. Em contrapartida, no caso vertente, os montantes transitam pela Cassa Conguaglio, que é uma entidade pública, antes de serem pagos ao beneficiário final. Por conseguinte, a jurisprudência Preussen-Elektra insere-se num contexto factual diferente e não é relevante para o caso em apreço.

(166)

A jurisprudência Pearle fornece orientações mais directamente relacionadas com o presente processo. Todavia, a interpretação da Comissão a esse respeito é diferente da interpretação dada pela Itália e a Alcoa. No acórdão Pearle, o Tribunal de Justiça concluiu que, em certas condições específicas, os montantes decorrentes de uma imposição que transita por uma entidade pública não constituem recursos estatais. Neste processo, as medidas eram totalmente financiadas por um sector económico por sua própria iniciativa. Os fundos eram cobrados mediante uma imposição parafiscal que transitava por uma entidade pública que não podia, em momento algum, dispor deles. Além disso, as partes que pagavam a imposição eram as que beneficiavam da medida.

(167)

A Itália e a Alcoa consideram que o critério essencial no processo Pearle consiste na determinação do direito do Estado de utilizar os fundos para outros fins que não a aplicação regime previsto na lei. Sustentam que a Cassa Conguaglio não dispõe de qualquer poder discricionário no que se refere à afectação dos fundos, que se destinam ao financiamento da tarifa e não podem em momento algum entrar «na esfera das finanças públicas». Em seu entender, o Estado não pode, portanto, dispor livremente destes fundos que, por conseguinte, não constituem recursos estatais.

(168)

Há que assinalar, a título preliminar, que, embora alguns critérios Pearle se possam considerar, objectivamente, mais relevantes do que outros, não se pode considerar que algum deles seja um «critério essencial». As condições enumeradas no acórdão são cumulativas. Também é essa a interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão Earl Salvat  (75) quando analisou imposição fiscal contestada no âmbito daquele processo em relação a cada um dos critérios Pearle.

(169)

Antes de examinar o papel desempenhado pela Cassa Conguaglio, a Comissão verificou se os outros critérios enumerados no Processo Pearle foram satisfeitos. É evidente que, contrariamente ao que se verificou no Processo Pearle, a tarifa Alcoa foi instituída por iniciativa do Estado e não pela de um sector económico. Por último, no Processo Pearle, os beneficiários da medida eram também os únicos que contribuíam para o seu financiamento, destinando-se a intervenção da entidade pública a não criar uma vantagem susceptível de constituir um ónus suplementar para o Estado. No caso vertente, o beneficiário, ou seja, a Alcoa, não suporta o ónus financeiro da imposição, que recai unicamente sobre os consumidores de electricidade. Por conseguinte, a jurisprudência Pearle não pode ser legitimamente invocada, independentemente do eventual fundamento da argumentação apresentada pela Alcoa e a Itália quanto ao papel de mero intermediário contabilístico desempenhado pela Cassa Conguaglio.

(170)

No que diz respeito à Cassa Conguaglio, a Comissão observa que, segundo a jurisprudência consolidada, «não há razão para estabelecer uma distinção entre os casos em que o auxílio estatal é concedido directamente pelo Estado e aqueles em que é concedido através de uma instituição pública ou privada, designada ou instituída por esse Estado» (76). Consequentemente, o estatuto público ou privado da Cassa Conguaglio não é determinante para efeitos da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. O facto de a Cassa Conguaglio ser uma entidade pública não implica automaticamente a aplicação do artigo 87.o do Tratado CE (77). De igual modo, a intervenção de uma entidade pública não exclui, em si, a aplicação do referido artigo (78).

(171)

Todavia, a análise não pode limitar-se aos poderes conferidos à Cassa Conguaglio pelo seu estatuto de entidade pública. Importa determinar, de um modo mais geral, se o Estado quer directamente, quer através de qualquer outro órgão mediador de outra entidade que designou, pode ou não exercer um controlo sobre os fundos utilizados para financiar a tarifa. Impunha-se a mesma verificação se a Cassa Conguaglio fosse uma entidade privada.

(172)

No acórdão proferido recentemente no Processo Essent  (79), o Tribunal de Justiça pronunciou-se definitivamente a este respeito. Neste processo, os Países Baixos tinham introduzido, mediante legislação, um suplemento tarifário pago pelos consumidores de electricidade aos operadores de rede que, por sua vez, pagavam os montantes correspondentes à SEP. Esta não dispunha de poderes de apreciação na gestão dos fundos e estava sujeita ao apertado controlo das autoridades. O Tribunal de Justiça concluiu que a receita proveniente deste suplemento tarifário constituía recursos estatais pelas seguintes razões: o suplemento tinha sido imposto por uma lei nacional, pelo que constituía uma imposição. A SEP não estava autorizada a utilizar os montantes da receita desse suplemento para outros fins que não os estabelecidos na lei, embora os recursos permanecessem sob controlo público e as autoridades nacionais pudessem dispor desses montantes. O Tribunal de Justiça considerou que estes elementos eram suficientes para declarar que os fundos em causa, pela sua natureza, constituíam recursos públicos.

(173)

As semelhanças com o caso vertente são evidentes. O suplemento tarifário utilizado para financiar o regime Alcoa foi imposto por lei, tal como no Processo Essent. A Cassa Conguaglio desempenha um papel idêntico ao da SEP, uma vez que centraliza e gere os montantes da receita da imposição parafiscal, e está sujeita às mesmas restrições, já que não pode utilizar os fundos cobrados para outros fins que não os previstos na lei (o financiamento dos regimes tarifários preferenciais). O Estado está em condições de controlar e de orientar a utilização dos recursos: a Cassa Conguaglio exerce as suas funções contabilísticas sob as instruções precisas da AEEG, que actua no âmbito das suas competências estatutárias e/ou em execução do direito nacional (ver considerandos 26 e 27 supra). Por conseguinte, os recursos geridos pela Cassa Conguaglio permanecem constantemente sob controlo público.

(174)

Esta análise insere-se numa lógica idêntica à que a Comissão desenvolveu na decisão relativa ao processo italiano dos «custos ociosos no sector da electricidade» (80), em que classificou de recursos públicos os fundos geridos pela Cassa Conguaglio na conta A6.

(175)

De qualquer modo, o facto de os fundos geridos pela Cassa Conguaglio constituírem recursos públicos foi confirmado de forma irrefutável pela jurisprudência recente do Tribunal de Primeira Instância no Processo Iride  (81).

(176)

No seu acórdão n.o 11632/03, de 3 de Abril de 2003, o Supremo Tribunal já tinha concluído que a Cassa Conguaglio não tinha personalidade jurídica distinta da do Estado italiano e que este devia ser considerado o proprietário dos montantes transferidos para a Cassa Conguaglio, mesmo que estes montantes proviessem de privados e se destinassem a empresas privadas. No Processo Iride, os requerentes, ou seja, a Iride Spa e a Iride Energia Spa, interpuseram recurso perante o Tribunal de Primeira Instância contra uma decisão da Comissão que qualificava como recursos públicos os fundos geridos pela Cassa Conguaglio na conta A6. Os argumentos apresentados pelas requerentes eram muito semelhantes aos da Alcoa. As duas empresas contestaram, no essencial, o acórdão do Supremo Tribunal, argumentando que a Cassa Conguaglio desempenhava apenas a função de mero intermediário contabilístico entre os particulares sujeitos à obrigação financeira e os destinatários das quantias cobradas, que não lhe permitia, mesmo por um curto período, utilizar os montantes depositados. As requerentes solicitaram também a aplicabilidade da jurisprudência Preussen-Elektra.

(177)

No acórdão do Tribunal, de 11 de Fevereiro de 2009, o Tribunal de Primeira Instância pronunciou-se claramente a esse respeito. Após ter sublinhado que não era competente para pôr em causa a interpretação do direito italiano pelo Supremo Tribunal, o tribunal confirmou que os montantes depositados na conta A 6 da Cassa Conguaglio deviam ser considerados recursos de Estado, não só por serem propriedade do Estado, mas também por permanecerem sempre sob controlo público (82).

(178)

Esta conclusão refere-se à conta A6 da Cassa Conguaglio que financia os custos ociosos do sector eléctrico. Contudo, é natural que essa conclusão possa ser alargada à conta A4, que financia a tarifa controvertida. O acórdão do Supremo Tribunal baseava-se numa análise da personalidade jurídica da Cassa Conguaglio e a conclusão de que os montantes em causa eram propriedade do Estado também se aplica a todas as quantias depositadas na Caisse. O mesmo se pode dizer da conclusão do Tribunal de Primeira Instância de que o Estado pode controlar os recursos geridos pela Cassa Conguaglio. Não existe qualquer diferença entre a conta A6 e a conta A4, com excepção do destino dos recursos (pagamento dos custos ociosos na conta A6 e das tarifas preferenciais na conta A4). Consequentemente, os montantes transferidos para a Alcoa da conta A4 também devem ser considerados recursos públicos.

(179)

Para além do facto de ser financiada mediante recursos públicos, a tarifa Alcoa também é imputável ao Estado (83), uma vez que a base jurídica da medida consiste em disposições legislativas nacionais e em decisões da AEEG, que é uma entidade pública.

(180)

No tocante à incidência das medidas nas trocas comerciais e subsequente distorção da concorrência, é um facto incontestável que o mercado do alumínio está totalmente aberto à concorrência. Nas decisões adoptadas em matéria de concentrações, a Comissão afirmou constantemente que o mercado geográfico do mercado alumínio primário tinha uma dimensão mundial (84).

(181)

Conforme indicado no considerando 214, a prorrogação em causa da tarifa Alcoa não foi notificada pela Itália. Segundo a jurisprudência consolidada (85), «tratando-se de um auxílio que não foi notificado, a Comissão não era obrigada a fazer a demonstração do seu efeito real. Na verdade, se a Comissão tivesse de provar na sua decisão as consequências práticas dos auxílios já concedidos, isso levaria a favorecer os Estados-Membros que pagam auxílios sem observarem o dever de notificação em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto».

(182)

Por conseguinte, a Comissão é apenas obrigada a demonstrar o possível impacto negativo de uma medida nas trocas comerciais intracomunitários e na concorrência.

(183)

A Comissão atendeu à argumentação da Alcoa e da Itália de que a tarifa não afecta as trocas comerciais e não falseia a concorrência, uma vez que não existem fluxos comerciais efectivos entre os Estados-Membros, que é pouco provável que tais fluxos se desenvolvam num futuro próximo (ver considerandos 86 a 88) e que, atendendo às características do sector do alumínio, a tarifa não lesa os concorrentes europeus da Alcoa (ver considerando 89).

(184)

Há que lembrar que, segundo a prática decisória da Comissão e a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a inexistência de fluxos comerciais efectivos nunca foi aceite como prova de que uma medida de auxílio não tinha impacto nas trocas comerciais intracomunitárias. Na verdade, o Tribunal de Justiça afirmou constantemente que um auxílio a uma empresa pode ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência, mesmo que essa empresa não participe nas trocas comerciais intracomunitárias. Na verdade, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando uma diminuição da possibilidade de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros exportarem os seus produtos para o mercado desse Estado-Membro (86).

(185)

Além disso, um contexto caracterizado pela diminuição da produção a nível da UE e pelo aumento das importações de países terceiros, com fluxos comerciais reduzidos ou mesmo inexistentes entre Estados-Membros, não é invulgar e é mesmo próprio dos sectores que enfrentam problemas estruturais e/ou estão sujeitos a uma forte pressão concorrencial. Estes sectores são particularmente sensíveis às medidas adoptadas pelos Estados-Membros para melhorar a competitividade das suas indústrias nacionais.

(186)

O facto de a baixa produção de alumínio primário em Itália não ser suficiente para influenciar os preços de referência é irrelevante. A existência de um preço de referência para o alumínio que não é facilmente influenciado pelas condições de um único Estado-Membro, não exclui a existência de concorrência entre as empresas implantadas no EEE e que escoam a sua produção para o mercado mundial do alumínio. É admissível que o auxílio concedido às fundições italianas da Alcoa não lhe permita diminuir o preço mundial do alumínio e afastar concorrentes do mercado e que os outros produtores europeus possam prosseguir as suas actividades desde que consigam vender ao preço mundial com alguma margem de lucro. Todavia, os lucros que a tarifa preferencial permite à Alcoa obter reforçam, de um modo geral, a sua competitividade. Assim, esta pode, por exemplo, utilizar as reservas de capital acumulado para recomprar concorrentes e aumentar a sua quota de mercado.

(187)

Contrariamente ao que defende a Alcoa, o facto de o preço que lhe é cobrado em Itália ser alegadamente idêntico ao preço «normal» da energia eléctrica pago pelas fundições de alumínio na Europa não pode ser considerado como prova de que a tarifa italiana não ameaça os interesses dos outros produtores europeus. A jurisprudência Itália contra Comissão  (87) precisa claramente que as medidas unilaterais destinadas a aproximar as condições de concorrência que se verificam num Estado-Membro das que prevalecem noutros Estados-Membros têm impacto nas trocas comerciais (pelo que não podem escapar à definição de auxílios estatais). Além disso, certos acordos de fornecimento de energia em vigor noutros países europeus podem comportar auxílios estatais e a Comissão realizou investigações aprofundadas sobre diversas medidas deste tipo (88). Embora este argumento de defesa não tenha sido explicitamente invocado quer pela Itália quer pela Alcoa, a Comissão considera útil lembrar o princípio, bem estabelecido na jurisprudência (89), de que a existência de auxílios estatais em alguns Estados-Membros não justifica a adopção de medidas idênticas por outro Estado-Membro.

(188)

O argumento da Alcoa de que a capacidade de produção perdida em Itália não seria restabelecida nos restantes países da UE/EEE está em perfeita contradição com a recente decisão que a empresa de construir uma fundição na Islândia (que integra o Espaço Económico Europeu).

(189)

Há que concluir, portanto, que a tarifa preferencial concedida à Alcoa é susceptível de melhorar a competitividade desta empresa em relação às suas concorrentes a nível das trocas comerciais intracomunitárias. Segundo jurisprudência consolidada (90), em circunstâncias semelhantes, deve considerar-se que o auxílio teve impacto nas trocas comerciais intracomunitárias e falseou a concorrência.

(190)

Face ao exposto, a Comissão chegou à conclusão de que a tarifa preferencial concedida à Alcoa nos termos do artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005 e do decreto de 2004 (desde que a medida possa resultar da aplicação deste decreto no período compreendido entre Janeiro de 2006 e Junho de 2007) constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE e só pode ser autorizada caso beneficie de uma das derrogações previstas no referido Tratado.

(191)

No n.o 132, o acórdão do Tribunal confirma inequivocamente a conclusão preliminar da Comissão de que a tarifa deve ser considerada um novo auxílio: «Há que reconhecer que a medida em causa não pode ser considerada um auxílio existente, não só pelo facto de se referir a um período diferente daquele que foi examinado na decisão Alumix, mas também por já não consistir na aplicação, por parte da ENEL, da tarifa prevista no Decreto-Lei de 1995, que correspondia a uma tarifa de mercado, mas da concessão de um reembolso, pela Cassa Conguaglio, a partir de recursos públicos, para compensar a diferença entre a tarifa aplicada pela ENEL e a tarifa prevista no Decreto-Lei de 1995, prorrogada pelo Decreto-Lei de 2005».

(192)

Considerando que o acórdão do Tribunal (Processo C-194/09) foi impugnado, a Comissão considera ser oportuno apresentar aqui uma análise completa da questão à luz das disposições do artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, que define todas as categorias de auxílios existentes.

(193)

É incontestável que a medida em causa não foi posta em prática antes da adesão da Itália à UE [subalínea i) das disposições acima referidas], que não se pode considerar que tenha sido autorizada pela não adopção, pela Comissão, de uma decisão nos prazos previstos no procedimento [subalínea iii)] e que não possa deixar de ser considerada um auxílio existente devido ao termo dos prazos de prescrição [subalínea iv)] (91).

(194)

O artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 estabelece que «as medidas que se transformem em auxílios na sequência da liberalização de uma actividade provocada pela legislação comunitária não serão consideradas auxílios existentes depois da data fixada para a liberalização». Nas decisões de início do procedimento, a Comissão não se baseou nesta disposição para concluir que a tarifa Alcoa constitui um novo auxílio. Todavia, por uma questão de exaustividade, atendendo a que o sector eléctrico foi liberalizado para os consumidores profissionais após a autorização da tarifa Alumix original, que não constituía um auxílio, a Comissão verificou se a liberalização devia ser tida em consideração para determinar se a tarifa constituía um auxílio existente ou um novo auxílio. A Alcoa afirma que não constitui e a Comissão partilha dessa opinião (92). A tarifa não se transformou em auxílio estatal na sequência da abertura do sector da electricidade à concorrência, uma vez que o quadro de referência adequado para a apreciação do auxílio a favor da Alcoa não é o mercado da electricidade (no qual a Alcoa não desenvolve actividades), mas sim o do alumínio primário. Além disso, não existe qualquer relação de causalidade entre a liberalização do sector eléctrico e a decisão de financiar a tarifa mediante uma contribuição obrigatória.

(195)

Nas suas observações, a Alcoa afirmou que, mesmo partindo do princípio (num cenário hipotético) de que a tarifa se possa ter transformado num auxílio, isso teria acontecido na sequência de uma alteração das condições do mercado ou de outras circunstâncias externas, ou devido à evolução do mercado comum, o que justificaria que fosse considerada um auxílio existente. Por conseguinte, a Comissão examinou se o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), primeira frase, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 podia ser aplicado ao caso em apreço. Esta disposição confere o estatuto de auxílio existente a qualquer medida «que se transformou em auxílio devido à evolução do mercado comum e sem ter sido alterada pelo Estado-Membro».

(196)

A Comissão não verificou qualquer evolução do mercado comum que corresponda à definição dada pelo Tribunal de Justiça (93) a esse respeito, ou seja, uma «alteração do contexto económico e jurídico no sector afectado pela medida em causa» susceptível de ter transformado a tarifa em auxílio. A própria Alcoa não conseguiu identificar uma evolução deste tipo e provar a existência de uma relação de causalidade com a alteração da natureza da tarifa. Além disso, mesmo admitindo, o que não é o caso, que se tenha verificado uma evolução do mercado comum, não seria relevante para a apreciação da medida em causa: o estatuto de auxílio existente conferido por um hipotético factor «evolução do mercado comum» não pode ter um alcance mais vasto do que a introdução, por um Estado-Membro, de uma alteração substancial da medida (um mecanismo de financiamento que utiliza recursos públicos), mesmo à luz do segundo critério previsto no artigo 1.o, alínea b), subalínea v), primeira frase, do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Dado que o período abrangido pelo presente procedimento é posterior a essa alteração, a evolução do mercado comum não pode ser relevante para efeito da apreciação da medida. Um factor «evolução» posterior à introdução do novo mecanismo de financiamento seria completamente irrelevante, uma vez que a medida já constituiria um auxílio estatal aquando da «evolução». Portanto, a argumentação da Alcoa pode ser afastada.

(197)

Por último, a Comissão verificou se a tarifa Alcoa podia ser considerada um auxílio existente, com base no artigo 1.o, alínea b), subalínea ii), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 relativo aos «auxílios autorizados, isto é, os regimes de auxílios e os auxílios individuais que tenham sido autorizados pela Comissão ou pelo Conselho». Os argumentos apresentados pela Alcoa e a Itália assentam na alegada validade por tempo indeterminado da decisão de autorização Alumix, o que tornaria a tarifa Alcoa um auxílio existente à luz da referida disposição.

(198)

A Alcoa e a Itália defendem que a decisão Alumix não era limitada no tempo (ver, respectivamente, os considerandos 93 e 119). Na decisão Alumix, a Comissão concluiu – sem fixar qualquer limite temporal – que a tarifa Alcoa não constituía um auxílio. Além disso, só a prorrogação de um auxílio existente, e não a prorrogação de uma medida que não configura um auxílio, constituiria um novo auxílio. Por conseguinte, se a Comissão alterasse a sua primeira apreciação e concluísse que a medida constituía um auxílio estatal, a tarifa de que a Alcoa beneficiou até agora devia, nesse caso, ser considerada um «auxílio existente» ou poder beneficiar do «mesmo tratamento que os auxílios existentes» com base na jurisprudência relativa aos Centros de coordenação estabelecidos na Bélgica (94) e a recuperação deveria ser excluída (ver considerando 94).

(199)

É normal que uma decisão em que a Comissão verifica que uma determinada medida não constitui um auxílio estatal seja sujeita a um limite temporal, quando essa verificação se baseia no critério do operador em economia de mercado e numa avaliação prospectiva das condições do mercado que só pode ser efectuada correctamente num período de tempo limitado (95). Esta limitação temporal não significa, porém, que a Comissão considere que a medida se transformará necessariamente num auxílio no termo do período estabelecido na decisão.

(200)

A decisão Alumix baseou-se no decreto de 1995 que instituiu a tarifa por um período de dez anos e previa explicitamente a sua abolição após 31 Dezembro de 2005. Neste processo, a Comissão procedeu a uma avaliação complexa dos preços e das tendências no sector da electricidade ao longo de uma década, como resulta dos quadros que são parte integrante da decisão e que estabelecem o preço Alcoa só até final de 2005. Estes preços e tendências estão, pela sua natureza, sujeitos a alterações e a Comissão não teria podido pronunciar-se, por um tempo ilimitado, sobre a inexistência de auxílio no caso da medida em questão, sobretudo face à liberalização progressiva dos mercados da energia.

(201)

Consequentemente, as conclusões da decisão só podem ser interpretadas no sentido de um limite que foi fixado em 2005, o que o Tribunal reconheceu explicitamente nos n.os 105 e 106 do acórdão que confirma a decisão de início do procedimento de 2006 (96).

(202)

De igual modo, deve ser rejeitada a afirmação da Itália de que a decisão Alumix teria sido intencionalmente adoptada por um período de tempo ilimitado, por reconhecer que se impunha uma medida por um longo período [ver ponto (119)]. O parágrafo da decisão Alumix em que a Itália se baseia («a reestruturação da Alumix e a recuperação da viabilidade da empresa garantem o desenvolvimento a longo prazo destas regiões») não se refere à tarifa que se considerou não constituir um auxílio estatal, mas a outras medidas de auxílio à reestruturação a favor da Alumix. Além disso, o parágrafo em questão limita-se a afirmar que a manutenção da Alumix contribuiria para o desenvolvimento a longo prazo da região e não devia ter sido interpretado no sentido sugerido pela Itália.

(203)

Em conclusão, dado que a validade da decisão Alumix era limitada a 31 Dezembro de 2005, a tarifa aplicada a partir de 1 de Janeiro de 2006 nos termos do artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005 constitui um novo auxílio, devido à modificação da duração da medida, em conformidade com a jurisprudência Diputacion Foral de Alava (97).

(204)

A Comissão examinou o argumento da Alcoa de que nunca se verificou uma «alteração de circunstâncias» susceptível de pôr termo à eficácia da decisão Alumix, uma vez que nem a liberalização do mercado nem o papel atribuído à Cassa Conguaglio tiveram impacto no preço pago. A Alcoa considera que, dado que o preço manteve a conformidade com os critérios Alumix, a conclusão da Comissão de que medida não constituía um auxílio mantém-se válida sem quaisquer reservas (verconsiderando 93 supra).

(205)

Todavia, um exame da matéria de facto demonstrou que o mecanismo tarifário autorizado pela Comissão no Processo Alumix foi sujeito a uma reforma profunda que a Alcoa procurou minimizar, apresentando-a como um mero dado administrativo, ou seja, a passagem de uma tarifa cobrada por um fornecedor nas condições do mercado para uma tarifa, que de tarifa só tem o nome, e que é o produto de uma subvenção do Estado.

(206)

É difícil considerar que esta alteração é de «natureza puramente formal» e que «não altera, no essencial, a tarifa autorizada», tendo em conta que o mecanismo de financiamento alterou os pressupostos económicos em que a decisão Alumix assenta.

(207)

Basta referir que, no Processo Alumix, a apreciação incidia no comportamento do fornecedor de electricidade ENEL. O preço preferencial não conferia uma vantagem à Alcoa na medida em que, ao basear-se no critério do operador em economia de mercado, a Comissão considerou que fosse racional, para a ENEL, vender a electricidade a esse preço. Todavia, este critério do operador em economia de mercado perde todo o sentido quando a tarifa deixa de ser concedida voluntariamente pela ENEL (que recebe o preço normal), mas resulta de uma compensação paga pelo Estado. No novo mecanismo, o comportamento do fornecedor da electricidade já não pode ser relevante.

(208)

Além disso, a introdução, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de um mecanismo de indexação, que fixa em 4 % o aumento máximo anual do preço Alcoa (ver considerando 49), constitui uma outra alteração substancial do regime tarifário original, alteração essa que dificilmente se pode considerar conforme ao mercado já que, a partir de 2005 e até à crise económica de final de 2008, os preços da electricidade registaram um aumento constante.

(209)

Contrariamente ao que afirma a Alcoa, o facto de o preço que a empresa pagou, ao abrigo do novo regime, até final de 2005 ser idêntico ao preço que não constituía um auxílio no âmbito da decisão Alumix não pode fundamentar a conclusão de que a medida não foi objecto de uma alteração significativa, em conformidade com as conclusões do Advogado-Geral Fennelly no Processo República Italiana e Sardegna Lines/Comissão  (98). Ao apreciar o que se entende por uma alteração substancial de uma medida de auxílio, o Advogado-Geral Fennelly afirmou que «a introdução de um método completamente novo de atribuir de facto o mesmo nível de auxílio constitui manifestamente uma alteração relevante do regime original». A tarifa contestada é, por conseguinte, uma medida totalmente diferente da que foi examinada na decisão Alumix. As conclusões Alumix não são, portanto, aplicáveis ao caso vertente e não o seriam mesmo que a decisão Alumix não estivesse limitada no tempo.

(210)

Pelas mesmas razões, a jurisprudência relativa aos Centros de coordenação estabelecidos na Bélgica, invocada pela Alcoa, não constitui uma base válida para solicitar a aplicação das mesmas garantias processuais que se aplicariam ao auxílio existente. Este acórdão diz respeito aos casos em que a Comissão altera a sua apreciação de um regime de auxílios que anteriormente tinha considerado não constituir um auxílio. No n.o 77 do acórdão, o Tribunal de Justiça estabelece o princípio de que o procedimento que a Comissão deve aplicar, neste caso, é o previsto para o controlo dos auxílios existentes. Todavia, este princípio só é aplicável se o regime não tiver sido substancialmente alterado. No caso em apreço, o regime tarifário Alcoa foi alterado na sua essência pelo Estado-Membro, tal como referido nos considerandos 205 a 208. Por conseguinte, a Comissão não se afasta da sua apreciação anterior da mesma medida, mas aprecia uma medida diferente.

(211)

As alterações descritas não são destacáveis do regime inicial, uma vez que afectam a própria essência do mecanismo, por conseguinte, a tarifa contestada constitui um auxílio na sua totalidade, em conformidade com a jurisprudência Gibraltar (99).

(212)

À luz das considerações acima referidas, a Comissão considera que a prorrogação contestada da tarifa Alcoa constitui um novo auxílio a partir de 1 de Janeiro de 2006, ou seja, a contar da data de entrada em vigor da Lei n.o 80/2005.

(213)

Nos termos do artigo 88.o, n.o 3, do Tratado CE, os Estados-Membros devem informar a Comissão dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios e não podem pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.

(214)

Como a Itália não notificou o artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005, o auxílio é ilegal.

(215)

Em derrogação à proibição geral de concessão de auxílios estatais prevista no artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, um auxílio pode ser declarado compatível se for abrangido por uma das derrogações previstas no Tratado.

(216)

O auxílio estatal concedido à Alcoa ao abrigo do artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005 pode ser considerado um auxílio ao funcionamento que, em princípio, é incompatível com o mercado comum. No Processo Itália/Comissão  (100), o Tribunal de Justiça estabeleceu que «a ajuda em questão, atribuída sem condições específicas e unicamente em função das quantidades utilizadas, devia ser considerado um auxílio ao funcionamento para as empresas em causa e que, enquanto tal, alterava as condições das trocas comerciais de maneira a contrariar o interesse comum».

(217)

Também no processo Siemens/Comissão  (101), o Tribunal de Primeira Instância confirmou o princípio de que «os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela mesma deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas actividades normais não são abrangidos, em princípio, pelo âmbito de aplicação do artigo 92.o, n.o 3, (a seguir, o artigo 87.o, n.o 3) […] Com efeito, segundo a jurisprudência, estes auxílios, em princípio, falseiam as condições de concorrência nos sectores em que são concedidos, sem, apesar disso, serem capazes, pela sua própria natureza, de atingir um dos objectivos fixados pelas disposições derrogatórias já referidas».

(218)

No entanto, há situações claramente definidas em que é possível conceder auxílios ao funcionamento. Em especial, podem ser concedidos auxílios ao funcionamento com finalidades ambientais em conformidade com o enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (102). De igual modo, nas regiões assistidas, podem ser autorizados auxílios ao funcionamento como auxílios com finalidade regional. A Comissão procurou determinar se a tarifa Alcoa podia ser classificada numa destas categorias.

(219)

A Comissão verifica que não se pode autorizar a tarifa como auxílio a favor do ambiente, uma vez que não visa um objectivo de natureza ambiental.

(220)

A título excepcional, podem ser concedidos auxílios ao funcionamento nas regiões assistidas elegíveis para auxílios nos termos da derrogação constante no artigo 87.o, n.o 3, alínea a), do Tratado CE. Durante o período considerado, a região de Veneto, onde estava localizada a fundição Fusina, não era elegível para auxílios ao abrigo do artigo 87.o, n.o 3, alínea a), do Tratado CE. A Sardenha, por seu turno, pôde beneficiar deste tipo de auxílios até final de 2006. Por conseguinte, a Comissão examinou se a tarifa preferencial a favor da fundição de Portovesme podia ser autorizada, até essa data, com base nas Orientações de 1998 relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (103).

(221)

Em conformidade com o ponto 4.15 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, podem ser concedidos auxílios ao funcionamento, a título excepcional, caso: i) se justifiquem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza; ii) o seu nível seja proporcional às deficiências que pretendem corrigir. Compete ao Estado-Membro demonstrar a existência de deficiências e avaliar a sua dimensão. Nos termos do ponto 4.17 das mesmas orientações, os auxílios ao funcionamento devem ser limitados no tempo e degressivos.

(222)

A Itália afirma (ver considerando 125) que o problema persistente que os elevados custos da electricidade representam para a produção de alumínio na Sardenha e em Veneto, reconhecido na decisão Alumix, justifica a prorrogação da tarifa.

(223)

A decisão Alumix não autorizou a tarifa no período 1996-2005 como auxílio regional, mas concluiu que esta não constituía um auxílio. Por conseguinte, não é admissível o argumento de que a Comissão teria reconhecido, na decisão Alumix, que a concessão de um auxílio ao funcionamento se justificava com base em considerações de carácter regional.

(224)

Nos termos do ponto 2 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, «um auxílio individual ad hoc concedido a uma única empresa ou auxílios limitados a um único sector de actividade podem ter um impacto importante sobre a concorrência no mercado em causa, enquanto os seus efeitos para o desenvolvimento regional tendem a ser demasiado limitados. […] Por conseguinte, aquelas derrogações apenas serão concedidas, em princípio, aos regimes de auxílios plurissectoriais e abertos, numa dada região, ao conjunto das empresas dos sectores em causa.» Uma tarifa de electricidade concedida de maneira selectiva a empresas individuais do sector metalúrgico não corresponde manifestamente ao espírito dos auxílios com finalidade regional, que devem ser plurissectoriais. Todavia, dado que os auxílios ad hoc não são objecto de uma proibição absoluta, a Comissão examinou se existem circunstâncias excepcionais susceptíveis de justificar a concessão da tarifa.

(225)

A Comissão examinou mais concretamente as deficiências do sector sardo de energia eléctrica com base em elementos comunicados pela Itália e a Alcoa.

(226)

De um modo geral, o mercado italiano de electricidade é altamente concentrado, embora menos no Norte. O operador dominante em todas as regiões do país é a ENEL, ex-detentora do monopólio, excepto na Sardenha, onde detém um duopólio com E.ON. A ENEL dispõe de um considerável poder de mercado, tendo a Autoridade da Concorrência de Itália verificado que a empresa tinha abusado desse poder em 2004-2005. Os preços da electricidade em Itália são geralmente elevados, devido a um mix de produção que assenta, em grande parte, nos combustíveis fósseis (principalmente no gás), à ausência de capacidade nuclear e ao congestionamento das interligações com o resto da Europa.

(227)

Na Sardenha, região que representa 4,1 % da potência instalada em Itália (104), a electricidade é produzida principalmente em centrais termoeléctricas alimentadas por combustíveis fósseis (carvão, fuelóleo, alcatrão de refinaria). A ilha não dispõe de infra-estruturas de distribuição de gás natural.

(228)

A Sardenha sofre de um excesso de capacidade de produção, sobretudo no segmento de custo elevado (centrais alimentadas a fuelóleo), imputável ao plano do Governo, não concretizado, de concentrar na ilha a indústria pesada italiana, que levou a ENEL a investir em excesso nas centrais eléctricas. Além de serem estruturalmente mais onerosas, estas centrais também se tornam mais rapidamente obsoletas. As exportações de electricidade da ilha para a península também são limitadas pela modesta capacidade da interligação (105), sujeita a congestionamento.

(229)

Duas companhias eléctricas, a ENEL e a E.ON, detêm conjuntamente uma quota de mercado equivalente a 95 % dos fornecimentos de electricidade na Sardenha (cerca de 58 % a E.ON e 42 % a ENEL). De acordo com o inquérito sobre o estado da concorrência no sector eléctrico (106), a Sardenha pode ser considerada, do ponto de vista da concorrência, um duopólio com dominância colectiva. A concentração do mercado é elevada, embora não seja a mais elevada de Itália (107). Dado que controlam quase todas as centrais com rendimento médio elevado (mid-merit) ou de pico, a E.ON e a ENEL determinam o preço de praticamente todas as faixas horárias. No entanto, a situação afigura-se menos crítica na Sardenha do que no Sul da Itália (108), onde a ENEL determina o preço de todas as faixas horárias.

(230)

Os preços grossistas da electricidade em Itália contam-se entre os mais elevados da Europa (109) e os preços na Sardenha entre os mais elevados de Itália. Em 2007, o preço médio nacional (PUN) era de 70,99 EUR/MWh, enquanto o preço médio da Sardenha era de 75 EUR/MWh abaixo dos 80 EUR/MWh do ano anterior (110). A tendência para o aumento do preço médio regional sardo verificou-se em 2008 e 2009. No primeiro semestre de 2009, as tarifas sardas estiveram sempre acima da média nacional (com um preço médio de 106,60 EUR/MWh em relação ao preço médio nacional de 60,50 EUR/MWh). Os preços fixados por contratos bilaterais na Sardenha não se encontram disponíveis, uma vez que não são do domínio público e a Itália não quis comunicar esses dados (verconsiderando 63 supra).

(231)

Em conclusão, o mercado sardo da energia eléctrica apresenta uma série de problemas (alguns dos quais, no entanto, comuns ao resto da Itália) que se podem resumir ao seguinte: preços elevados, forte concentração do mercado, operadores dominantes com grande poder de mercado, capacidade de produção excedentária no segmento de custo elevado, relativa ineficiência das centrais eléctricas que se tornam obsoletas, falta de acesso a infra-estruturas de gás natural e insuficiência de interligações.

(232)

Convém, antes de mais, determinar se estes problemas afectam gravemente o desenvolvimento económico da Sardenha. Os preços da electricidade são elevados na ilha e a interligação é limitada. No Processo C 34/02 (111), a Comissão não reconheceu a inexistência de uma rede de distribuição de energia como uma desvantagem para o desenvolvimento das PME.

(233)

Embora seja verdade que as PME são menos afectadas pelos preços elevados da electricidade do que as grandes indústrias de elevada intensidade energética, os interesses de um único sector não podem ser automaticamente equiparados aos interesses de uma região. Por outras palavras, os auxílios ao funcionamento destinados a uma região assistida não podem ser autorizados em função das dificuldades enfrentadas por um sector. É necessário demonstrar que esse apoio contribui de maneira duradoura para o desenvolvimento regional. A Comissão considera que a Itália não forneceu provas suficientes de que a situação do mercado eléctrico sardo constituía uma desvantagem regional.

(234)

No entanto, mesmo que se verifique uma desvantagem regional, devem ainda ser cumpridos os critérios enunciados nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional. O auxílio deve contribuir de maneira duradoura para o desenvolvimento regional e ser proporcional às desvantagens que procura atenuar.

(235)

No caso em apreço, não é plausível que este auxílio ao funcionamento contribua de forma sustentável para o desenvolvimento regional. Mesmo admitindo que a manutenção da fundição de alumínio da Alcoa (ou de outros beneficiários de tarifas preferenciais) contribua para o emprego e a manutenção de uma base industrial na Sardenha, esses efeitos não seriam duradouros. A própria Alcoa afirma que a abolição da tarifa implicaria o encerramento imediato da fundição de Portovesme. As autoridades italianas apresentam as tarifas como uma medida temporária que deve ser abolida com a conclusão, em 2010, dos projectos de infra-estruturas relativos à produção de energia e às interligações (o gasoduto GALSI e o cabo submarino SAPEI) actualmente em curso. Trata-se de determinar se estes desenvolvimentos estruturais conseguem repor os preços da energia eléctrica em níveis compatíveis com as necessidades dos produtores de alumínio. A Comissão considera que, com estas novas infra-estruturas, a Sardenha terá condições para produzir e vender a electricidade a um preço sensivelmente idêntico ao da península de Itália, eliminando dessa forma a disparidade regional. Todavia, a Comissão não vê como estes projectos poderão reduzir para metade os preços da energia eléctrica para os repor nos 30 EUR/MWh, preço que, segundo a Alcoa, é necessário para assegurar a rentabilidade de uma fundição.

(236)

A Comissão observa, ainda, que a existência de uma contribuição do Estado destinada a reduzir os custos da energia eléctrica dos grandes consumidores não incentiva os fornecedores de electricidade a baixar os preços para evitar a perda dos seus maiores clientes e não impede a deterioração das estruturas dos custos. Em vez disso, a subvenção cria motivação para os fornecedores de electricidade utilizarem o seu poder de mercado. Por conseguinte, mesmo que fosse verdade que, dada a situação de excesso de capacidade existente, a Alcoa conseguisse normalmente obter um preço competitivo, independentemente do poder de mercado dos fornecedores de energia eléctrica (que podem ter interesse em manter preços elevados, conforme indicado nos considerandos 121 e 99 respectivamente), a Comissão considera que a tarifa preferencial não será o instrumento adequado para reduzir esse poder de mercado.

(237)

A título fortuito, verificou-se que a decisão Alumix se baseava na hipótese inversa, ou seja, que os grandes clientes como a Alcoa dispunham de um poder de mercado sob a forma de elevado poder de negociação face à ENEL e que, por esse motivo, se a ENEL fosse uma empresa privada teria de vender a um preço inferior.

(238)

A contribuição paga à Alcoa é muito mais elevada do que qualquer diferença que possa existir entre os preços da energia eléctrica na península italiana e os preços na Sardenha para a mesma categoria de clientes. Por conseguinte, a tarifa não é proporcional às desvantagens regionais que, alegadamente, procura corrigir.

(239)

O auxílio regional ao funcionamento deve ser degressivo (ver ponto 4.17 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional). De acordo com o mecanismo de indexação introduzido pelo artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005, tal como interpretado pela AEEG (ver os considerandos 49 e 50), a tarifa é acrescida anualmente de uma percentagem susceptível de reflectir a tendência dos preços da electricidade na UE, mas esse aumento não pode exceder os 4 %. Essa tarifa só é degressiva quando os preços médios diminuem em termos líquidos na UE (uma vez que a tarifa Alcoa não pode diminuir, mas apenas aumentar). Em todos os demais casos, a tarifa é progressiva e confere uma vantagem crescente à Alcoa (112). De facto, num contexto caracterizado por um forte aumento dos preços a nível da UE, o auxílio a favor da Alcoa tem aumentado constantemente em termos reais desde a introdução da tarifa em causa.

(240)

No entanto, a Comissão considera que a prorrogação da tarifa em causa não pode ser considerada a título de auxílio com finalidade regional compatível com base nas Orientações de 1998. Como a Sardenha já não é uma região assistida na acepção do artigo 87.o, n.o 3, alínea a), no período 2007-2013, não é necessário examinar a compatibilidade do auxílio à luz das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional em relação a esse período.

(241)

A Itália e a Alcoa sustentaram que a tarifa se destinava a colmatar deficiências no mercado da electricidade que fazem com que os preços não sejam ainda concorrenciais. Os preços elevados da electricidade constituíam, alegadamente, uma ameaça para a competitividade dos sectores industriais de elevada intensidade energética, tais como os de alumínio primário. Segundo elas, o auxílio impedia a deslocalização da empresa para fora da Europa. O auxílio tinha um efeito de incentivo uma vez que, na ausência deste, a Alcoa teria de encerrar as fundições de Sardenha e de Veneto.

(242)

Estas afirmações exigem algumas considerações de carácter geral a seguir expostas. O funcionamento imperfeito dos mercados da electricidade não devia ser considerado, em bom rigor, uma deficiência de mercado, uma vez que este conceito implica a incapacidade do mercado concorrencial de produzir, só por si, uma optimização dos resultados no plano social, enquanto, no caso em apreço, o problema reside no facto de os mercados não serem suficientemente concorrenciais. A solução passará necessariamente por uma maior concorrência – e não menor – e, portanto, pela criação de um mercado de energia realmente integrado. A fixação das tarifas pelo Estado produz, em geral, um efeito contrário, ou seja, cria obstáculos e coíbe o acesso de novos operadores ao mercado, impedindo a sua integração. Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio ao financiamento, concedido sob a forma de tarifas de electricidade artificialmente baixas, não é o instrumento adequado para colmatar as imperfeições dos mercados de energia eléctrica.

(243)

Importa, ainda, observar que as conclusões frequentemente citadas de instâncias especializadas como o Grupo de Alto Nível sobre a Competitividade, a Energia e o Ambiente (ver considerandos 78 e 124) não propõem a concessão de auxílios estatais específicos para resolver problemas de competitividade decorrentes dos preços elevados da energia eléctrica, mas defendem a necessidade de cumprir integralmente as regras em matéria de auxílios estatais (113).

(244)

A Comissão manifestou dúvidas relativamente a argumento idênticos destinados a relacionar as medidas de auxílio com o objectivo de impedir a deslocalização de empresas para fora da UE na decisão relativa ao Processo Terni (114) e, por motivos idênticos, não é necessário aprofundar a análise no caso em apreço.

(245)

No contexto actual, caracterizado pelos baixos preços do alumínio nos mercados mundiais (devido à queda da procura provocada pela crise económica), provavelmente as fundições italianas da Alcoa deixarão de ser rentáveis ou produzirão com prejuízo, pelo menos num breve período, na ausência da tarifa preferencial. A eventualidade do seu encerramento não pode ser excluída, embora outros factores possam influenciar uma decisão nesse sentido, ou seja, os custos sociais e ambientais de um encerramento ou, ainda, o custo e o tempo necessários para criar novas capacidades potencialmente necessárias para evitar a perda de quotas de mercado.

(246)

Por carta de 19 de Janeiro de 2007 (a seguir, «carta de 2007»), os serviços da Direcção-Geral da Concorrência da Comissão analisaram a possibilidade de adoptar uma medida transitória que permitisse abolir progressivamente a tarifa concedida à Sardenha, na medida em que a situação do mercado sardo, nomeadamente devido ao isolamento da ilha, às reduzidas capacidades de interligação com a península e às condições de concorrência desfavoráveis, aparentemente justificava a autorização, a título excepcional, de um auxílio ao funcionamento sob a forma de uma tarifa preferencial, por um período transitório (dito de eliminação progressiva) de cerca de dez anos (115), em troca da adopção de medidas destinadas a aumentar a concorrência no mercado sardo mediante a criação de uma central eléctrica virtual (Virtual Power Plant – VPP) (116). A carta excluía explicitamente a fundição localizada em Veneto (117).

(247)

A carta de 2007 estipulava que, para fazer face à situação, a VPP devia prever a cessão de capacidades de geração virtuais a fornecedores de electricidade terceiros, cobrir mais ou menos 25 % da procura eléctrica sarda e ter uma duração de pelo menos cinco anos. Além disso, a carta propunha uma rápida colaboração entre os serviços da Direcção-Geral da Concorrência e as autoridades italianas para elaborarem os pormenores técnicos da VPP.

(248)

Em 9 de Julho de 2009, a Itália adoptou, bastante tardiamente, as disposições legislativas necessárias para conferir à AEEG o poder de instituir este tipo de mecanismo. Em 17 de Agosto de 2009, a AEEG adoptou a decisão ARG/elt 115/09 que estabelece as disposições relativas à aplicação da VPP. Os pormenores técnicos da central estão em conformidade com os critérios estabelecidos na carta de 2007. A tarifa sarda será revogada três meses após o lançamento da VPP e, o mais tardar, até 31 de Dezembro de 2009.

(249)

Em conformidade com as regras pormenorizadas definidas pela AEEG, tanto a ENEL como a E.ON deverão ceder capacidades de geração virtuais a operadores não ligados a qualquer uma das duas empresas. As capacidades a ceder (225 MW pela ENEL e 150 MW pela E.ON) foram fixadas em função do respectivo poder de mercado unilateral das duas operadoras dominantes. A VPP deve cobrir pelo menos 25 % da procura eléctrica sarda e estará operacional durante cinco anos, até à conclusão dos projectos de infra-estruturas em curso destinados a melhorar a interligação eléctrica entre a Sardenha e a península.

(250)

A participação nos processos de adjudicação será aberta aos operadores do mercado que exercem a actividade de venda aos consumidores finais. Os produtos propostos terão uma maturidade anual e/ou quinquenal. A adjudicação dos contratos deve referir-se ao período a partir de 1 de Janeiro de 2010.

(251)

Devido a constrangimentos físicos da rede eléctrica sarda, a VPP italiana é concebida como um instrumento financeiro (118). Com este tipo de VPP, os adquirentes não são obrigados a vender fisicamente aos utilizadores finais a electricidade objecto da adjudicação. Estes beneficiam de uma liquidação financeira automática sempre que o preço pago no segmento MGP ultrapasse um determinado valor. No caso de um operador existente ou de um novo operador que pretenda expandir a clientela, a vantagem de possuir capacidades VPP consiste no facto de a VPP poder ser utilizada como instrumento de cobertura para (outras) transacções físicas realizadas.

(252)

O efeito favorável à concorrência deste tipo de VPP reside no facto de os operadores dominantes não sentirem a necessidade de utilizar o seu poder de mercado para manter preços elevados no segmento MGP, uma vez que qualquer benefício obtido com esta estratégia seria transferido para os adquirentes da VPP.

(253)

Embora se preveja que a VPP produza efeitos favoráveis à concorrência no mercado da electricidade sardo, e não obstante a proposta avançada em Janeiro de 2007, a Comissão chegou à conclusão de que, no caso vertente, a VPP não fornece uma base suficiente para justificar a compatibilidade do auxílio, quer no período transitório subsequente à sua aplicação, quer a fortiori no período que antecede a sua aplicação, pelos motivos a seguir apresentados de forma pormenorizada.

(254)

A Comissão não exclui que, em determinadas circunstâncias excepcionais, uma medida correctiva destinada a «liberalizar o mercado» (ou melhor, no caso em apreço, uma medida estrutural destinada a promover a concorrência num mercado legalmente aberto à concorrência, mas ainda muito concentrado) possa constituir o fundamento para a compatibilidade de um auxílio estatal. No caso vertente, a Comissão considerou a natureza do problema de concorrência que caracteriza o mercado eléctrico sardo (119), a existência de uma relação de causalidade entre este problema e o auxílio, bem como a eficácia da VPP como medida correctiva.

(255)

Em primeiro lugar, no que diz respeito à natureza do problema de concorrência na Sardenha, importa observar que os preços elevados verificados na ilha resultam da combinação de vários factores: insuficiência de interligações, a estrutura de custos da carteira de produção e o poder de mercado dos dois principais produtores. O facto de uma ilha ter uma interligação eléctrica insuficiente não é um problema de liberalização e decorre naturalmente da sua situação geográfica. Muitos países da UE são insulares e quase todos os Estados-Membros têm ilhas cuja interligação eléctrica é insuficiente ou até inexistente. A estrutura dos custos da carteira de produção não está directamente ligada ao funcionamento do mercado da electricidade nem ao exercício do poder de mercado pelos operadores dominantes. Depende antes dos recursos energéticos primários disponíveis e de outros constrangimentos físicos e geográficos que condicionam as decisões de investimento dos produtores de electricidade. Por último, uma estrutura de mercado altamente concentrada numa ilha é provavelmente a regra e não uma excepção. Por conseguinte, o único factor de concorrência a salientar é a situação de duopólio, uma vez que pode incentivar os operadores dominantes a fixar preços elevados. Este é todavia só um dos factores, entre outros, que contribuem para o nível elevado dos preços na Sardenha.

(256)

Em segundo lugar, a Comissão examinou se existia uma relação de causalidade entre as tarifas preferenciais e a situação do mercado sardo. As tarifas nunca se destinaram a corrigir a situação concorrencial da Sardenha, já que as tarifas sardas notificadas pela Itália só apresentavam uma solução para um círculo restrito de utilizadores, entre os quais aqueles que dispunham de maior poder de negociação. A própria Itália admitiu que o objectivo da tarifa Alcoa consistia em alinhar o preço pago pela empresa na Sardenha com os preços oferecidos aos produtores de alumínio noutros países europeus.

(257)

O auxílio em questão pode ter agravado a situação resultante da existência de um duopólio de produção. Com o sistema de indemnizações compensatórias que constitui a medida em apreço, a Alcoa não tinha qualquer incentivo para recorrer ao próprio poder de adquirente para reduzir as despesas de electricidade, uma vez que o seu interesse em se abastecer ao preço mais baixo era satisfeito pelas indemnizações compensatórias que lhe eram pagas e não através do exercício, no mercado à vista, do poder de negociação que lhe é conferido pelo estatuto de grande consumidor de electricidade na Sardenha. Ao limitarem o interesse da Alcoa em procurar condições de fornecimento diferentes das que oferece o operador tradicional, as indemnizações compensatórias podem ter afectado, em certa medida, a concorrência no mercado à vista em detrimento de todos os consumidores de electricidade, uma vez que reforçou a posição financeira do operador dominante.

(258)

Em terceiro lugar, a melhoria das condições de concorrência efectiva esperada da VPP não parece proporcional ao alcance e à intensidade da ajuda concedida. Aparentemente, o impacto da medida correctiva no mercado sardo parece ser muito reduzido. No máximo, influenciaria apenas o comportamento dos operadores dominantes, já que uma VPP concebida como um instrumento financeiro, como o que a Itália instituiu, não tem qualquer impacto na interligação ou nos custos de produção e, contrariamente a um «contrato de compra por encomenda», não se destina a alterar a estrutura do mercado a nível da produção.

(259)

Por último, o auxílio falseia a concorrência no mercado do alumínio primário, ao passo que a VPP melhorará ligeiramente a concorrência num outro mercado, o da electricidade. Pela sua natureza, a VPP não é susceptível de produzir efeitos directos no mercado do alumínio.

(260)

À luz das considerações acima expostas, a Comissão considera que a tarifa aplicada às fundições da Alcoa localizadas em Veneto e na Sardenha não pode beneficiar de qualquer derrogação prevista no artigo 87.o do Tratado CE. As derrogações previstas no artigo 87.o, n.o 2, não são aplicáveis, visto que o auxílio não tem natureza social, não se destina a remediar danos causados por calamidades naturais ou outros acontecimentos extraordinários e não foi concedido para compensar as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha. As derrogações previstas no artigo 87.o, n.o 3, alíneas b) e d), também não são aplicáveis, já que a medida não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse comum europeu, a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro ou a promover a cultura e a conservação do património. No que diz respeito à derrogação prevista no artigo 87.o, n.o 3, alínea a), a análise acima exposta nos considerandos 220 a 240 demonstra que o auxílio não pode ser autorizado a título de auxílio destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego. Por último, a análise prova que a tarifa, mesmo associada a uma VPP, não pode ser considerada compatível com base na derrogação prevista no artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE (ver, em especial, os considerandos 216, 217, 241 a 245 e 253 a 259).

(261)

Consequentemente, a prorrogação da tarifa preferencial concedida à Alcoa ao abrigo do artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005 e do decreto de 2004 (na medida em que a tarifa pode ser o resultado da aplicação deste decreto entre Janeiro de 2006 e Junho de 2007 – ver considerando 44) deve ser declarada incompatível com o mercado comum.

(262)

Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, em casos de decisão negativa relativa a um auxílio ilegal incompatível com o mercado comum, há que restabelecer uma concorrência efectiva e recuperar o auxílio (incluindo os juros) o mais rapidamente possível, salvo se a recuperação for contrária a um princípio geral de direito comunitário.

(263)

Segundo a jurisprudência consolidada, quando um auxílio é concedido sem notificação prévia à Comissão, em conformidade com o artigo 88.o, n.o 3, do Tratado, o beneficiário do auxílio não pode ter, nesse momento, uma confiança legítima quanto à regularidade da sua concessão (120). Uma empresa diligente está geralmente em condições de determinar se o procedimento de notificação foi respeitado e se o auxílio é legal.

(264)

Todavia, não deve excluir-se a possibilidade de um beneficiário de um auxílio ilegal invocar circunstâncias excepcionais, sobre as quais havia fundado expectativas legítimas quanto à regularidade do auxílio, e de se opor, por conseguinte, ao reembolso do mesmo (121). Além disso, «quando um operador económico prudente e sensato estiver em condições de prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio» (122).

(265)

A Comissão examinou se as circunstâncias excepcionais invocadas pela Alcoa, relacionadas com a existência da decisão Alumix, são susceptíveis de a induzir em confiança legítima.

(266)

Segundo a jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça, a confiança legítima pode surgir unicamente de garantias precisas, incondicionais e concordantes dadas por instituições comunitárias de maneira a criar uma expectativa fundada de que a medida não constitui um auxílio ou é legal (123).

(267)

A Alcoa alega que, mesmo que o actual regime não fosse considerado um «auxílio existente», podia ainda invocar a confiança legítima, uma vez que, quando assumiu a Alumix e decidiu investir nas duas fundições, se tinha baseado na conclusão da decisão Alumix quanto à inexistência de auxílio. A Alcoa refere ainda, como precedente, a decisão da Comissão sobre o regime de isenção para as empresas siderúrgicas implantadas no estrangeiro (124) (ver considerando 97).

(268)

Na referida decisão da Comissão relativa ao regime de provisões com isenção de imposto concedido pela França às empresas siderúrgicas, as disposições relativas aos auxílios existentes não podiam ser aplicadas directamente, uma vez que se tratava de um auxílio ao sector siderúrgico, regido pelo Tratado CECA, que não reconhecia o conceito de auxílio existente. A Comissão reconheceu a expectativa legítima dos beneficiários, ao aplicar, por analogia, as disposições pertinentes do Tratado CE, e, por conseguinte, não ordenou a recuperação do auxílio. Todavia, o processo era muito idêntico ao processo Centros de coordenação estabelecidos na Bélgica, no âmbito do qual a Comissão tinha alterado a sua apreciação de uma medida que anteriormente considerara não constituir um auxílio, sem que essa medida tivesse sido alterada pelo Estado-Membro. As considerações expostas no considerando 210 permitem à Comissão afastar o argumento de que a decisão citada podia ser invocada como base para reconhecer a confiança legítima à Alcoa.

(269)

No que se refere à relevância atribuída pela Alcoa à decisão Alumix, importa salientar que aquela decisão podia apenas suscitar no beneficiário a confiança legítima de que o mecanismo tarifário analisado não constituía um auxílio até 31 de Dezembro de 2005.

(270)

Em contrapartida, a decisão Alumix não induzir uma confiança legítima em relação à prorrogação da tarifa prevista no artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005. A Alcoa não podia criar quaisquer expectativas legítimas quanto ao facto de a medida de 2005, que prorrogava a tarifa até 2010, não ter automaticamente a natureza de auxílio. Em presença de uma medida que tinha sido: a) substancialmente alterada e b) prolongada no tempo, um beneficiário prudente devia ter-se certificado da regularidade do auxílio.

(271)

A ausência de confiança legítima motivada pela decisão Alumix é explicitamente confirmada no n.o 109 do acórdão do Tribunal.

(272)

O facto de a Alcoa ter investido nas suas unidades italianas não é de natureza tal que suscite uma confiança legítima na regularidade do acordo tarifário alterado e prorrogado, dado ser evidente, aquando da sua concessão, que a tarifa Alumix original tinha sido instituída apenas por um período de dez anos e que a Alcoa programou os seus investimentos nessa base e não no pressuposto de uma tarifa com prazo ilimitado.

(273)

A luz das considerações acima expostas, a Comissão conclui que a existência de uma tarifa Alumix autorizada não podia induzir a Alcoa a criar uma confiança legítima quanto à legalidade da medida em causa.

(274)

Em relação à unidade sarda, a Comissão também verificou se a carta de 2007 e os desenvolvimentos subsequentes podiam constituir uma fonte de confiança legítima para a Alcoa.

(275)

Importa observar a este respeito que, na carta de 2007, a Comissão não dava qualquer garantia precisa e incondicional quanto à importância da VPP para efeitos de uma conclusão sobre a compatibilidade do auxílio. A carta, proveniente dos serviços da Comissão, limitava-se a indicar que «o Comissário Europeu para a Concorrência está disposto a propor ao Colégio a aprovação de um período de eliminação progressiva a curto prazo das tarifas eléctricas na Sardenha». Tal formulação implicava que um resultado positivo do assunto dependeria, de qualquer modo, da autorização do projecto de decisão por parte do Colégio dos Comissários. Por conseguinte, considerando o seu estatuto (uma carta dos serviços) e o seu conteúdo (uma garantia condicional), a carta de 2007 não era de molde a suscitar uma confiança legítima reconhecida pelo Tribunal de Justiça.

(276)

Nem a Itália nem a Alcoa apresentaram argumentos a este respeito. No entanto, a Comissão examinou se outros princípios gerais do direito comunitário impediam, total ou parcialmente, a recuperação.

(277)

Relativamente à unidade de Veneto, considera-se que a recuperação do auxílio não infringe qualquer princípio geral do direito comunitário. Na decisão de início do procedimento, a Comissão havia manifestado sérias dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio a favor da unidade localizada em Veneto e, na sequência do procedimento, não surgiu qualquer elemento susceptível de dissipar essa impressão.

(278)

No que diz respeito à unidade sarda, a Comissão examinou a situação decorrente da carta de 2007 e dos subsequentes desenvolvimentos. Como demonstrado no ponto (275) supra, a carta dos serviços da Comissão não dava qualquer garantia precisa e incondicional quanto à importância da VPP para efeitos de uma conclusão sobre a compatibilidade do auxílio, limitando-se a indicar que, se a Itália desse uma resposta rápida à proposta formulada, o Comissário para a Concorrência proporia a aprovação da eliminação progressiva da tarifa a curto prazo. Todavia, a ideia da VPP era permanecer na mesa durante todo o procedimento, até a Itália decidir a sua concretização.

(279)

Apesar desta proposta, conforme exposto nos considerandos 253 a 259, a Comissão chegou à conclusão de que a VPP não podia constituir o fundamento para uma decisão sobre a compatibilidade do auxílio, por motivos relacionados com as circunstâncias da medida e a natureza geral da VPP e não com o resultado das discussões realizadas com a Itália. Importa, no entanto, determinar se as discussões prolongadas sobre a VPP podem levar a refutar a presunção de que a declaração da incompatibilidade de um auxílio ilegal deve necessariamente implicar a recuperação do montante total do mesmo.

(280)

Independentemente do facto de a duração da investigação não ser, em si, excessivamente longa (três anos), a Comissão admite que, no caso em apreço, se prolongou devido às discussões sobre a introdução da VPP.

(281)

Embora o prolongamento das discussões se justifique, em larga medida, pela reacção tardia da Itália à proposta, a Comissão reconhece que a longa duração destas discussões é contrária ao princípio da boa administração e influenciou o comportamento do beneficiário durante o prosseguimento da investigação. Na verdade, a perspectiva de que a VPP permitisse chegar a uma resultado favorável no caso da unidade sarda, perspectiva que a Comissão criou e não dissipou atempadamente, pode ter alterado a percepção, por parte da Alcoa, do risco de recuperação do auxílio concedido na Sardenha a seguir ao início do procedimento, o que pode ter influenciado a sua estratégia em matéria de investimentos e de localização das actividades. Se a carta de 2007 não tivesse sido enviada, a Alcoa podia ter decidido cessar as suas actividades na Sardenha, reduzindo dessa forma o montante sujeito a recuperação.

(282)

Nestas circunstâncias, a Comissão considera oportuno não impor a recuperação do auxílio concedido à unidade sarda no período compreendido entre a data da carta, ou seja, 19 de Janeiro de 2007, e a data da presente decisão.

(283)

Concluindo, todos os montantes do auxílio incompatível recebidos pela Alcoa ao abrigo do artigo 11.o, n.o 11, da Lei n.o 80/2005 desde 1 de Janeiro de 2006 devem ser recuperados, acrescidos de juros, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de Abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (125).

(284)

A recuperação destina-se a restaurar a situação concorrencial do beneficiário anterior à concessão do auxílio incompatível. Para quantificar os montantes a recuperar, é necessário determinar o preço que a Alcoa teria pago no mercado da electricidade se a tarifa não tivesse sido prorrogada.

(285)

Tal como se refere no considerando 157, a Alcoa tinha celebrado um contrato bilateral com a ENEL a um preço nominal sensivelmente igual à tarifa normal cobrada pela companhia de electricidade aos fornecedores de alta voltagem. A Comissão argumenta que se trata do preço que a Alcoa teria pago na ausência da tarifa. A Comissão considera, portanto, que montante a recuperar equivale à diferença entre o preço contratual e o preço preferencial. Este montante corresponde à indemnização compensatória recebida pela empresa no período em causa (126). Este método de cálculo tinha sido admitido pela Comissão no processo Terni  (127), que é directamente comparável ao caso em apreço.

(286)

Por uma questão de exaustividade, a Comissão também examinou – e rejeitou – o argumento de que, na ausência de subvenção pública, a Alcoa teria negociado um preço mais vantajoso com o seu fornecedor e, por conseguinte, a recuperação devia basear-se num parâmetro diferente, alegadamente mais realista.

(287)

Em primeiro lugar, a Comissão não é favorável, por uma questão de princípio, à ideia de estabelecer um parâmetro teórico quando dispõe de uma referência concreta e adequada. No processo Unicredito  (128), o Tribunal de Justiça rejeitou uma abordagem hipotética deste tipo, ao decidir que «o restabelecimento da situação anterior […] não acarreta uma reconstituição diferente do passado em função de elementos hipotéticos como as opções, frequentemente múltiplas, que poderiam ter sido feitas pelos operadores interessados».

(288)

Além disso, após a Comissão ter iniciado o procedimento formal de investigação relativo à tarifa, em 2004 e em 2006, e de a Alcoa ser convidada a fornecer uma garantia da empresa-mãe para cobrir o risco de recuperação, a empresa tinha manifestamente interesse em negociar com a ENEL as melhores condições possíveis de abastecimento energético. Por conseguinte, não existe qualquer elemento que indique que o preço contratual livremente negociado entre a Alcoa e a ENEL não reflecte correctamente o preço de mercado que a Alcoa teria pago na ausência do auxílio.

(289)

A Comissão verifica que a Itália deu execução ilegalmente, em violação do artigo 88.o, n.o 3, do Tratado CE, ao disposto no artigo 1.o do Decreto-Lei do Presidente do Conselho de Ministros de 6 de Fevereiro de 2004 e no artigo 11.o, n.o 11, do Decreto-Lei n.o 35/05, convertido na Lei n.o 80/2005, que prevê a prorrogação da tarifa preferencial da electricidade aplicável à Alcoa. A Comissão considera que tal medida, que constitui um mero auxílio ao funcionamento, não pode beneficiar de qualquer das derrogações à proibição geral de conceder auxílios estatais previstas no Tratado CE, sendo, por conseguinte, incompatível com o mercado comum. Consequentemente, todos os pagamentos futuros devem ser anulados e o auxílio já pago deve ser recuperado conforme especificado em seguida. O montante a recuperar corresponde à soma de todas as indemnizações compensatórias pagas pela Cassa Conguaglio à Alcoa. Em relação a Veneto, a recuperação refere-se ao período compreendido entre 1 de Janeiro de 2006 e a data da adopção da presente decisão. Em relação à Sardenha, a recuperação refere-se ao período precedente à carta de 2007, ou seja, de 1 de Janeiro de 2006 a 18 de Janeiro de 2007,

a)

O montante total (capital e juros a título de recuperação) a recuperar junto do beneficiário;

b)

Uma descrição pormenorizada das medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;

c)

Documentos que demonstrem que o beneficiário foi notificado para reembolsar o auxílio.