28.5.2010   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 138/11

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Em 26 de Abril de 2010, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade actualizado da Finlândia relativo ao período de 2009-2013.

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Embora em 2008, quando atingida pela crise global, a Finlândia beneficiasse de uma situação relativamente sólida, assente em importantes excedentes a nível da balança de transacções correntes e das finanças públicas, tal não impediu que o impacto da crise económica se fizesse sentir fortemente nos sectores altamente orientados para a exportação, bem como a nível interno em virtude da falta de confiança. A Finlândia permitiu o funcionamento pleno dos estabilizadores automáticos, tendo ainda concedido um incentivo orçamental discricionário bastante importante. Por conseguinte, em 2009, as finanças das administrações públicas registaram uma deterioração superior a 6,5 % do PIB. Embora a confiança dos consumidores tivesse aumentado rapidamente em 2009 para níveis superiores à média a longo prazo e os indicadores relativos à confiança das empresas também melhorassem ligeiramente, os progressos na economia real foram mais lentos. Até ao presente, a reacção do mercado do trabalho à crise tem sido mais moderada do que o previsto, atendendo à acentuada queda da produção.

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Embora a maior parte do declínio do PIB real no contexto da crise seja de carácter cíclico, o nível do produto potencial também foi negativamente afectado. Além disso, a crise, ao provocar a diminuição do investimento, a limitação do acesso ao crédito e o aumento do desemprego estrutural, pode também afectar o crescimento potencial a médio prazo. Por outro lado, o impacto da crise económica contribui para os efeitos negativos do envelhecimento da população sobre o produto potencial e a sustentabilidade das finanças públicas. Neste contexto, será essencial acelerar o ritmo das reformas estruturais, com vista a apoiar o crescimento potencial. Nomeadamente, é importante que a Finlândia leve a efeito reformas que aumentem a oferta de emprego a longo prazo, a fim de combater os efeitos negativos do envelhecimento da população sobre o mercado de trabalho.

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O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que, após uma contracção acentuada de 7,6 % em 2009, o crescimento real do PIB situar-se-á em 0,7 % em 2010, acelerando depois para 2,4 % e 3,5 % em 2011 e 2012, respectivamente, antes de descer ligeiramente para 3 % em 2013. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (2), afigura-se que este cenário se baseia em pressupostos de crescimento plausíveis até 2011 e especialmente optimistas nos anos seguintes, dado que as taxas de crescimento projectadas são substancialmente superiores ao potencial de crescimento a médio prazo previsto. As projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se realistas ao longo do período em análise.

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O programa estima que em 2009 o défice das administrações públicas seja de 2,2 % do PIB. A deterioração significativa contra um excedente de 4,4 % do PIB em 2008 reflecte, em grande medida, o impacto da crise nas finanças públicas e as medidas de incentivo da economia, correspondentes a 2 % do PIB, adoptadas pelo Governo em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE). A deterioração das finanças públicas foi impulsionada essencialmente por um nível mais fraco de receitas, determinado por uma queda drástica das receitas do imposto sobre os rendimentos, designadamente o imposto sobre as sociedades. Segundo o programa, em 2010, a política orçamental deverá continuar a ser expansionista, tornando-se praticamente neutra nos últimos anos do programa. Uma vez que as medidas de incentivo orçamental são, em grande medida, de carácter permanente, a sua execução não implica automaticamente a consolidação orçamental. De acordo com a estratégia de saída da crise preconizada pelo Conselho, e com vista a restabelecer a sustentabilidade das finanças públicas, a orientação orçamental a médio prazo deverá ser mais estrita. Segundo o programa, o Governo decidirá mais tarde sobre as medidas de consolidação orçamental, a definir no futuro orçamento para 2011 e na próxima actualização do programa de estabilidade.

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O programa prevê um aumento do défice das administrações públicas para 3,6 % do PIB em 2010, excedendo assim, temporariamente, o limite de 3 % do PIB estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Este aumento do défice é induzido por novas medidas de incentivo, correspondentes a um pouco mais de 1 % do PIB, principalmente sob forma de reduções fiscais, mas também pelo aumento das prestações da segurança social, devido sobretudo à subida prevista do desemprego. Em 2010, o saldo estrutural, isto é, o saldo corrigido das variações cíclicas, líquido de medidas extraordinárias, recalculado segundo a metodologia comum, deverá diminuir mais de 1 % comparativamente ao ano anterior, o que corresponde globalmente ao volume das medidas de estímulo da economia em vigor em 2010.

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O principal objectivo da estratégia orçamental de médio prazo do programa é apoiar a actividade económica e o mercado de trabalho durante a crise económica, tendo igualmente em conta as limitações orçamentais determinadas pelas necessidades de sustentabilidade a longo prazo. Embora o programa sublinhe a importância de alcançar uma situação orçamental sustentável, também afirma que as actuais projecções orçamentais, baseadas nas políticas existentes, não permitem satisfazer este objectivo. O programa prevê que os défices nominal e primário recuem gradualmente a partir de 2011, devendo o défice nominal atingir cerca de 2 % do PIB, em 2013. A correspondente trajectória do saldo estrutural aponta para que a orientação da política orçamental passe a ser neutra a partir de 2011. Esta evolução está em conformidade com o cenário do programa, baseado num contexto de políticas inalteradas e tendo em conta o facto de o Governo ainda não ter anunciado as principais medidas de consolidação a médio prazo. A actualização do programa estabelece como objectivo de médio prazo (OMP), em termos de situação orçamental, um excedente estrutural de 0,5 % do PIB. Tendo em conta as previsões mais recentes, assim como o nível da dívida, o OMP parece reflectir os objectivos do Pacto Contudo, no quadro das actuais políticas, o programa de estabilidade actualizado não prevê o cumprimento do objectivo orçamental de médio prazo dentro do período em análise.

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Os resultados orçamentais poderão ser inferiores aos previstos no programa. Embora os riscos que pesam sobre as perspectivas imediatas de crescimento sejam limitados, dado que os últimos indicadores previsionais confirmam uma recuperação relativamente robusta e contínua da confiança dos consumidores e, em menor escala, da confiança das empresas, os resultados orçamentais nos últimos anos do período em análise poderão ser mais desfavoráveis do que o previsto, atendendo aos pressupostos de crescimento claramente favoráveis subjacentes às projecções orçamentais. Os riscos que pesam sobre os objectivos são de certa forma contrabalançados pelo compromisso assumido pelo Governo de definir medidas para a saída da crise no orçamento de 2011 e na próxima actualização do programa de estabilidade.

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Em 2009, estima-se que a dívida bruta das administrações públicas ascenda a 41,8 % do PIB, contra 34,2 % observados no ano anterior. Esta situação é, em grande medida, ditada pelo rápido aumento do défice e a forte descida do PIB. Prevê-se que o rácio da dívida aumente mais 14,6 pontos percentuais ao longo do período abrangido pelo programa, atingindo 56,4 % do PIB em 2013, impulsionado sobretudo por elevados défices orçamentais. Atendendo aos riscos que pesam sobre os objectivos orçamentais, o rácio da dívida poderá ser maior do que o projectado no programa. Segundo a análise de sensibilidade realizada no âmbito do programa, o rácio da dívida não deverá exceder o limite máximo de 60 % do PIB previsto no Pacto de Estabilidade e Crescimento. À semelhança de anos anteriores, os fundos de segurança social continuam a acumular activos financeiros, que ascenderam a cerca de 52,4 % do PIB em 2008 excedendo, assim, actualmente a dívida bruta das administrações públicas.

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As projecções da dívida a médio prazo, segundo as quais as taxas de crescimento do PIB só regressarão gradualmente aos valores projectados antes da crise e o peso relativo da fiscalidade regressará a níveis anteriores à crise, e que integram o aumento previsto das despesas ligadas ao envelhecimento, demonstram que a estratégia orçamental, tal como prevista no programa e sem novas alterações das políticas, não seria suficiente para estabilizar o rácio dívida/PIB até 2020.

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Apesar de o impacto orçamental a longo prazo decorrente do envelhecimento da população ser ligeiramente superiores à média na UE, a reforma do sistema de pensões permitiu conter o crescimento anunciado das despesas neste sector nas próximas décadas. Além disso, o grande volume de activos acumulados pelos fundos públicos de pensões contribuirão para financiar parte do futuro aumento das despesas com pensões. A situação orçamental em 2009, tal como estimada no programa, tem em conta o impacto orçamental do envelhecimento da população no nível de sustentabilidade. A obtenção de elevados excedentes primários a médio prazo e a implementação de reformas estruturais adequadas contribuiriam para limitar os riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas, cujo nível foi considerado baixo no relatório da Comissão de 2009 sobre a sustentabilidade (3).

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O principal mecanismo de controlo das despesas das administrações públicas continua a ser o estabelecimento de limites das despesas plurianuais, que excluem rubricas de despesas sensíveis às variações cíclicas e, por conseguinte, permitiram o pleno funcionamento dos estabilizadores automáticos. Este dispositivo apoiou a actividade económica e a coesão social ao longo do período de crise, mas também induziu uma descida relativamente acentuada das finanças públicas. Tendo em conta os bons resultados obtidos, os limites de despesas deverão continuar a ser um mecanismo eficaz para conter as despesas não-cíclicas das administrações públicas. O programa reconhece que deve ser dada ênfase à estratégia de saída da crise e ao desenvolvimento de regras em matéria de política orçamental que assegurem a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. O Governo pretende igualmente aumentar a produtividade dos serviços municipais o que, por seu turno, poderia travar as pressões sobre as despesas. Para o efeito, em 2007, o Parlamento aprovou uma lei-quadro.

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O Governo não fez grandes alterações à estratégia de reforma em curso no que respeita à reorganização da prestação de serviços, tanto a nível das administrações central e local, progredindo ambas de acordo com o previsto. Contudo, os ganhos de produtividade previstos a nível municipal só se concretizarão, possivelmente, a médio ou longo prazo.

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De um modo geral, tendo em conta os riscos que pesam sobre os objectivos orçamentais mencionados anteriormente, a estratégia de manter, em 2010, as políticas orçamentais expansionistas, pode ser considerada conforme com o Plano de Relançamento da Economia Europeia. Na sequência dos efeitos negativos da crise económica, em 2010, o défice das administrações públicas deverá exceder temporariamente o limite de 3 % do PIB, descendo depois progressivamente para um nível inferior ao valor de referência. No entanto, tendo em conta os riscos que pesam sobre as projecções de crescimento nos últimos anos do período do programa, mesmo a prevista redução moderada do défice poderá não ser alcançada. A orientação orçamental projectada, avaliada de acordo com as alterações do saldo estrutural, não aponta para uma consolidação orçamental a médio prazo e o programa não prevê progressos na via do OMP durante o período em análise. O programa indica estar a ser planeada uma estratégia da consolidação, porém não especifica nem os seus objectivos concretos nem os principais elementos. Para que a estratégia orçamental estivesse em conformidade com as disposições do Pacto seria necessário aplicar atempadamente uma estratégia global que visasse uma consolidação orçamental estrutural.

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No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os Programas de Estabilidade e Convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (4).

i)

aplicar a política orçamental prevista para 2010, em conformidade com o PREE, assegurando, simultaneamente, que o incumprimento do valor de referência de 3 % do PIB, será limitado e temporário;

ii)

tomar as medidas que se impõem, a fim de definir uma estratégia orçamental de médio prazo ampla e concreta, na perspectiva da consolidação a partir de 2011, assim como da realização do objectivo de médio prazo, e a restabelecer a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.