1

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez wprowadzenie:

2

Motywy 8, 12 i 16 rozporządzenia nr 883/2004 mają następujące brzmienie:

[…]

[…]

3

Artykuł 1 lit. z) tego rozporządzenia stanowi:

„Do celów stosowania niniejszego rozporządzenia

[…]

4

Artykuł 3 ust. 1 lit. j) wspomnianego rozporządzenia przewiduje:

„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego:

[…]

j) świadczeń rodzinnych”.

5

Artykuł 4 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Zasada równego traktowania”, stanowi:

„O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym samym obowiązkom na mocy ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego co jego obywatele”.

6

Artykuł 5 rozporządzenia nr 883/2004, noszący tytuł „Równe traktowanie świadczeń, dochodów, okoliczności lub zdarzeń”, ma następujące brzmienie:

„O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej oraz w świetle specjalnych wprowadzonych przepisów wykonawczych zastosowanie mają następujące przepisy:

7

Artykuł 7 tego rozporządzenia, zatytułowany „Uchylenie zasad dotyczących miejsca zamieszkania”, stanowi:

„O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia pieniężne należne na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich lub na podstawie niniejszego rozporządzenia nie podlegają jakimkolwiek obniżkom, zmianom, zawieszaniu, wstrzymywaniu lub konfiskacie z powodu tego, że beneficjent lub członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się instytucja odpowiedzialna za ich wypłacanie”.

8

Artykuł 67 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Członkowie rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim”, przewiduje:

„Osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym państwie członkowskim. Jednak emeryt lub rencista jest uprawniony do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego właściwego ze względu na emeryturę lub rentę”.

9

Artykuł 68 tego samego rozporządzenia określa zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń:

„1.   W przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego państwa członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa:

2.   W przypadku zbiegu uprawnień świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę […]”.

10

Artykuł 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 492/2011, znajdujący się w sekcji 2, zatytułowanej „Zatrudnienie i równość traktowania”, rozdziału I tego rozporządzenia, stanowi:

„1.   Pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego traktowany ze względu na swą przynależność państwową odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia oraz, w przypadku utraty pracy, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia.

2.   Pracownik taki korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych, jak pracownicy krajowi”.

11

Bundesgesetz betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (ustawa federalna o kompensacji kosztów utrzymania rodziny w drodze zasiłków) z dnia 24 października 1967 r. (BGBl. 376/1967), w brzmieniu zmienionym przez Bundesgesetz mit dem das Familienlastenausgleichsgesetz 1967, das Einkommensteuergesetz 1988 und das Entwicklungshelfergesetz geändert werden (ustawę federalną zmieniającą ustawę federalną o kompensacji kosztów utrzymania rodziny w drodze zasiłków z 1967 r., ustawę federalną o podatku dochodowym od osób fizycznych z 1988 r. i ustawę w sprawie pracowników organizacji na rzecz rozwoju) z dnia 4 grudnia 2018 r. (BGBl I, 83/2018) (zwana dalej „FLAG”) wskazuje w § 1, że przewidziane przez nią świadczenia „przyznaje się w celu kompensacji kosztów w interesie rodziny”.

12

Zgodnie z § 2 ust. 1 FLAG prawo do zasiłków rodzinnych na małoletnie dzieci przysługuje osobom mającym stałe miejsce zamieszkania lub zwykłe miejsce pobytu na terytorium federalnym.

13

Paragraf 4 FLAG stanowi:

„(1)   Osobom uprawnionym do równoważnego świadczenia przyznawanego przez inne państwo nie przysługuje prawo do zasiłków rodzinnych.

(2)   Obywatele austriaccy wyłączeni z prawa do zasiłku rodzinnego na podstawie ust. 1 lub § 5 ust. [4] otrzymują świadczenie kompensacyjne, jeżeli wysokość równoważnego świadczenia przyznawanego przez inne państwo, do którego uprawnieni są wspomniani obywatele austriaccy lub inna osoba (§ 5 ust. [4]), jest niższa od wysokości zasiłku rodzinnego, który w braku wyżej wymienionego równoważnego świadczenia przysługiwałby im na podstawie niniejszej ustawy federalnej.

(3)   Świadczenie kompensacyjne odpowiada różnicy między równoważnym świadczeniem przyznawanym przez inne państwo a zasiłkami rodzinnymi przysługującymi na podstawie niniejszej ustawy federalnej.

[…]

(6)   Świadczenia kompensacyjne uznaje się za zasiłki rodzinne w rozumieniu niniejszej ustawy federalnej, z tym że do świadczeń kompensacyjnych nie mają zastosowania przepisy dotyczące wysokości zasiłków rodzinnych”.

14

Paragraf 5 ust. 3 i 4 FLAG ma następujące brzmienie:

„(3)   Prawo do zasiłku rodzinnego nie przysługuje na dzieci, które zamieszkują na stałe za granicą.

(4)   Prawo do zasiłku rodzinnego nie przysługuje na dzieci, w odniesieniu do których przysługuje prawo do równoważnego świadczenia przyznawanego przez inne państwo. Nie wyklucza to przyznania świadczenia kompensacyjnego (§ 4 ust. 2)”.

15

Zgodnie z § 8 FLAG:

„(1)   Wysokość zasiłku rodzinnego wypłacanego danej osobie zależy od liczby i wieku dzieci, na które przysługują zasiłki rodzinne.

(2)   Miesięczna wysokość zasiłków rodzinnych wynosi:

[…]

(3)   Wysokość comiesięcznych zasiłków rodzinnych ulega podwyższeniu, w odniesieniu do każdego dziecka,

[…]

(4)   Wysokość comiesięcznych zasiłków rodzinnych ulega podwyższeniu w przypadku każdego dziecka z ciężkim stopniem niepełnosprawności,

[…]

3. o 155,9 EUR począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r.

[…]

(8)   W odniesieniu do każdego dziecka, które w danym roku kalendarzowym ukończyło lub ukończy 6 lat, lecz nie ukończyło 16 lat, zasiłki rodzinne powiększa się o 100 EUR począwszy od września obecnego roku kalendarzowego”.

16

Paragraf 8a FLAG stanowi:

„(1)   Wysokość zasiłków rodzinnych (§ 8) na dzieci zamieszkujące na stałe na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, innej strony Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym [z dnia 2 maja 1992 r. (Dz.U. 1994, L 1, s. 3), zwanego dalej »porozumieniem EOG«] lub Szwajcarii ustala się na podstawie stosunku porównywalnego poziomu cen, opublikowanego przez Urząd Statystyczny Unii Europejskiej [(Eurostat)] dla każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, dla każdej ze stron [porozumienia EOG] i dla Szwajcarii, do wartości tego wskaźnika dla Austrii.

(2)   Wysokość zasiłków rodzinnych, o których mowa w ust. 1, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2019 r. na podstawie wskaźników, o których mowa w ust. 1, opublikowanych w dniu 1 czerwca 2018 r. Następnie wysokość zasiłków podlega dostosowaniu co dwa lata na podstawie wskaźników opublikowanych w dniu 1 czerwca roku poprzedniego.

(3)   Bundesminister für Frauen, Familien und Jugend [(minister federalny ds. kobiet, rodziny i młodzieży, Austria)] publikuje, w drodze rozporządzenia przyjętego wspólnie z Bundesminister für Finanzen [(ministrem federalnym ds. finansów, Austria)], podstawy obliczania i wskaźniki, o których mowa w ust. 1 i 2, a także wskaźniki, o których mowa w § 33 ust. 3 pkt 2 [Bundesgesetz über die Besteuerung des Einkommens natürlicher Personen (ustawy federalnej o podatku dochodowym od osób fizycznych) z dnia 7 lipca 1988 r. (BGBl. 400/1988), zmienionej przez Jahressteuergesetz 2018 (roczną ustawę podatkową z 2018 r.) z dnia 14 sierpnia 2018 r. (BGBl I, 62/2018) oraz przez ustawę federalną z dnia 4 grudnia 2018 r. zmieniającą ustawę federalną o kompensacji kosztów utrzymania rodziny w drodze zasiłków z 1967 r., ustawę federalną o podatku dochodowym od osób fizycznych z 1988 r. i ustawę w sprawie pracowników organizacji na rzecz rozwoju (zwanej dalej »EStG«)]”.

17

Paragraf 53 FLAG ma następujące brzmienie:

„(1)   Do celów niniejszej ustawy federalnej obywatele stron porozumienia [EOG] są, w zakresie wynikającym z tego porozumienia, traktowani jak obywatele austriaccy. W tym kontekście zamieszkanie dziecka na stałe w państwie należącym do Europejskiego Obszaru Gospodarczego [EOG] zrównuje się, zgodnie z przepisami wspólnotowymi, z zamieszkaniem dziecka na stałe w Austrii.

[…]

(4)   Ustęp 1 zdanie drugie nie ma zastosowania do § 8 ust. 1–3.

(5)   Paragraf 26 ust. 3 Bundesabgabenordnung [(federalnego kodeksu podatkowego)] […] stosuje się do świadczeń, o których mowa w niniejszej ustawie federalnej, do dnia 31 grudnia 2018 r. Od dnia 1 stycznia 2019 r. § 26 ust. 3 federalnego kodeksu podatkowego stosuje się, w odniesieniu do świadczeń przewidzianych w niniejszej ustawie federalnej, jedynie do osób mających miejsce zatrudnienia za granicą i działających z ramienia jednostki samorządu terytorialnego, jak również do ich małżonków i dzieci”.

18

Paragraf 33 EStG przewiduje:

„(2)   Ulgi podatkowe odlicza się od [kwoty podatku] wynikającej z zastosowania ust. 1 w następującej kolejności:

(3)   Podatnicy, którym przysługuje zasiłek rodzinny na podstawie [FLAG], mają prawo, równolegle z wypłatą zasiłków rodzinnych, do ulgi podatkowej w wysokości 58,40 EUR miesięcznie na każde dziecko, z zastrzeżeniem następujących przypadków:

(3a)   Dziecko, na które przysługuje zasiłek rodzinny na podstawie [FLAG], zamieszkujące na stałe w państwie członkowskim Unii […], na terytorium innej strony [porozumienia EOG] lub w Szwajcarii ma prawo, na wniosek, do dodatkowej premii rodzinnej zgodnie z następującymi przepisami:

[…]

(4)   Ponadto jeżeli dziecko zamieszkuje na stałe w państwie członkowskim Unii […], na terytorium innej strony [porozumienia EOG] lub w Szwajcarii, zastosowanie znajdują następujące ulgi podatkowe:

[…]

(7)   Jeżeli podatek dochodowy należny na podstawie ust. 1 jest niższy niż 250 EUR, a jednocześnie ma zastosowanie ulga podatkowa dla gospodarstwa domowego o jednym dochodzie lub ulga podatkowa dla rodzica samotnie wychowującego dziecko, stosuje się następujące przepisy w przypadku jednego dziecka (§ 106 ust. 1):

(8)   1. Jeżeli podatek dochodowy wynikający z ust. 1 i 2 jest niższy niż zero, ulga podatkowa dla gospodarstwa domowego o jednym dochodzie lub ulga podatkowa dla rodzica samotnie wychowującego dziecko podlega wypłacie.

[…]”.

19

Wysokość świadczeń rodzinnych dla dzieci mających stałe miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim jest regulowana przez Familienbeihilfe-Kinderabsetzbetrag-EU-Anpassungsverordnung (rozporządzenie w sprawie dostosowania świadczeń rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu w Unii Europejskiej) z dnia 10 grudnia 2018 r. (BGBl. II, 318/2018, zwane dalej „rozporządzeniem dostosowującym”).

20

Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia dostosowującego stanowi:

„Przy określaniu kwot, o których mowa w art. 1, ustala się współczynnik korygujący oparty na wskaźnikach opublikowanych przez [Eurostat] w dniu 1 czerwca 2018 r. w ramach »Porównawczych poziomów cen końcowej konsumpcji gospodarstw domowych, w tym podatków pośrednich (EU‑28 = 100)«”.

21

Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenia dostosowującego zawiera tabelę przestawiającą współczynniki korygujące stosowane w różnych państwach. Współczynniki te wahają się od 0,450 (Bułgaria) do 1,520 (Szwajcaria), przy czym współczynnik dla Republiki Czeskiej został określony na 0,619.

22

Paragraf 26 federalnego kodeksu podatkowego stanowi:

(1)   Osoba posiada stałe miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów podatkowych tam, gdzie zajmuje mieszkanie na warunkach pozwalających stwierdzić, że je zachowa i będzie z niego korzystać.

(2)   Osoba ma miejsce zwykłego pobytu w rozumieniu przepisów podatkowych tam, gdzie zamieszkuje, na warunkach wskazujących, że w danym miejscu lub państwie przebywa nie tylko tymczasowo […].

(3)   Obywatele austriaccy, którzy zawarli umowę o pracę z instytucją publiczną, a których miejsce zatrudnienia znajduje się za granicą (urzędnicy świadczący pracę za granicą) są traktowani jako osoby mające miejsce zwykłego pobytu w miejscu, w którym znajduje się podmiot wypłacający wynagrodzenie. To samo dotyczy ich współmałżonków, o ile małżonkowie tworzą wspólne gospodarstwo domowe, oraz ich małoletnich dzieci wchodzących w skład tego gospodarstwa domowego”.

23

W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 25 stycznia 2019 r. Komisja wezwała Republikę Austrii do przedstawienia uwag w przedmiocie żywionych przez Komisję obaw związanych z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. mechanizmu dostosowania wynikającego ze zmian wprowadzonych do § 8a FLAG i § 33 EStG roczną ustawą podatkową z 2018 r. oraz ustawą federalną z dnia 4 grudnia 2018 r. (zwanego dalej „mechanizmem dostosowania”). Komisja uznała, że ów mechanizm dostosowania świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych przyznawanych przez to państwo członkowskie pracownikom mającym dzieci, uzależniony od poziomu cen w państwie członkowskim, w którym dzieci te stale przebywają, jest sprzeczny z art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którymi świadczenia pieniężne nie mogą być przedmiotem jakiegokolwiek obniżenia z tego powodu, że członek rodziny, taki jak dziecko, zamieszkuje w innym państwie członkowskim. Ponadto, w przekonaniu Komisji, jako że mechanizm dostosowania dotyczy zasadniczo nie pracowników austriackich, lecz pracowników innych państw członkowskich, stanowi on dyskryminację pośrednią sprzeczną z zasadą równego traktowania ustanowioną w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i w art. 7 rozporządzenia nr 492/2011.

24

W dniu 25 marca 2019 r. Republika Austrii odpowiedziała Komisji, że art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 zezwala na dostosowanie świadczeń rodzinnych w zależności od miejsca zamieszkania dziecka. Pozwane państwo członkowskie podniosło przede wszystkim, że samo prawo Unii przewiduje porównywalne mechanizmy. Następnie wskazało, że art. 67 tego rozporządzenia nie wymaga, aby wysokość świadczeń wypłacanych na dzieci mające miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim odpowiadała kwocie wypłacanej na dzieci zamieszkujące w Austrii. Wreszcie państwo to stwierdziło, że nie dochodzi do dyskryminacji pośredniej, ponieważ dostosowanie świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych w zależności od poziomu cen na terytorium państwa, w którym zamieszkuje dziecko, jest obiektywnie uzasadnione i zmniejsza obciążenia wszystkich pracowników.

25

Komisji nie usatysfakcjonowała ta odpowiedź i w dniu 26 lipca 2019 r. instytucja ta wydała uzasadnioną opinię, w której podtrzymała co do istoty swoje stanowisko. Instytucja ta wskazała na fakt, że świadczenia rodzinne oraz przywileje socjalne i podatkowe przyznawane na dzieci mają charakter ryczałtowy, bez dostosowania uzależnionego od poziomu cen w różnych regionach Austrii w zależności od stałego miejsca zamieszkania dziecka. W związku z tym różnica w poziomie tych świadczeń i przywilejów w stosunku do dzieci, które zamieszkują w innym państwie członkowskim, obciąża bardziej pracowników migrujących niż pracowników austriackich i stanowi dyskryminację pośrednią. Ryczałtowy charakter tych świadczeń i przywilejów świadczy zdaniem Komisji o tym, że nie zależą one od rzeczywistych kosztów utrzymania dziecka i, co za tym idzie, nie gwarantują bardziej sprawiedliwego rozłożenia kosztów ponoszonych przez rodziny w celu zaspokojenia potrzeb dzieci.

26

Pismem z dnia 24 października 2019 r. Republika Austrii odpowiedziała na uzasadnioną opinię, wskazując, że rozpatrywane świadczenia rodzinne oraz przywileje socjalne i podatkowe nie mają po prostu zryczałtowanego charakteru, lecz odpowiadają rzeczywistym potrzebom ich beneficjentów. Ponadto okoliczność, że rozpatrywane świadczenia i przywileje są przyznawane w postaci ryczałtu, nie stoi na przeszkodzie ich dostosowaniu stosownie do poziomu cen w miejscu zamieszkania dzieci. Takie dostosowanie nie stanowi nierównego traktowania, lecz gwarantuje pracownikom do niego uprawnionym jednolitą ulgę w zakresie obciążeń, niezależnie od miejsca faktycznego pobytu dziecka. Zdaniem Republiki Austrii nawet gdyby założyć istnienie dyskryminacji pośredniej, byłaby ona uzasadniona, w szczególności, celem polegającym na zapewnieniu równowagi wydatków z systemu zabezpieczenia społecznego, a także celem w postaci uwzględnienia zdolności kontrybucyjnej beneficjentów.

27

Ponieważ odpowiedź ta nie przekonała Komisji, wniosła ona skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

28

Postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 22 października, 6 listopada, 12 listopada, 19 listopada i 20 listopada oraz 18 grudnia 2020 r. Republika Czeska, Republika Chorwacji, Rzeczpospolita Polska, Rumunia, Republika Słowenii, Republika Słowacka i Urząd Nadzoru EFTA zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 20 listopada i 18 grudnia 2020 r. Królestwo Danii i Królestwo Norwegii zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Republiki Austrii.

29

Na poparcie skargi Komisja podniosła dwa zarzuty. Zarzut pierwszy jest oparty na naruszeniu art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004, zarzut drugi natomiast – na naruszeniu art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, i art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011.

30

Komisja uważa, że Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004, ponieważ wprowadziła wobec pracowników ubezpieczonych w ramach austriackiego systemu zabezpieczenia społecznego, których dzieci zamieszkują w innym państwie członkowskim, mechanizm dostosowania wysokości zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu, przewidzianych, odpowiednio, w § 2 ust. 1 FLAG i w § 33 ust. 3 EStG.

31

Zdaniem Komisji nie ulega wątpliwości, iż zasiłek rodzinny i ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu, które są świadczeniami pieniężnymi wypłacanymi przez państwo w celu zmniejszenia kosztów utrzymania dzieci, stanowią świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 1 lit. z) i art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004. Świadczenia te przyznawane są bez indywidualnej i uznaniowej oceny osobistych potrzeb, na podstawie prawnie określonych kryteriów, i obliczane według liczby i wieku dzieci. Republika Austrii nie przedstawiła dowodu na istnienie związku między poziomem zasiłków rodzinnych a średnim kosztem utrzymania dziecka, a poziom tych zasiłków zależy wyłącznie od wieku dziecka.

32

Tymczasem przepisy art. 7 w związku z art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, które mają ten sam cel, zakazują państwom członkowskim uzależnienia przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalania ich wysokości od warunku zamieszkiwania członków rodziny pracownika w państwie członkowskim wypłacającym świadczenie (wyrok z dnia 18 września 2019 r., Moser, C‑32/18, EU:C:2019:752, pkt 36). Przepisy te zostały przyjęte w następstwie wyroku z dnia 15 stycznia 1986 r., Pinna (41/84, EU:C:1986:1), w którym Trybunał stwierdził częściową nieważność art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. 1971, L 149, s. 2), którego treść została co do istoty powtórzona w art. 67 rozporządzenia nr 883/2004. Z wyroku tego wynika zdaniem Komisji, że państwo członkowskie nie może dostosować poziomu świadczeń rodzinnych do poziomu świadczeń innego państwa członkowskiego z tego tylko powodu, że członkowie rodziny ich beneficjenta zamieszkują na terytorium tego innego państwa członkowskiego. Mechanizm dostosowania prowadziłby właśnie do nieprzyznawania tych świadczeń „tak jak gdyby” członkowie rodziny zamieszkiwali w Austrii.

33

Taka wykładnia art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004 znajduje potwierdzenie w art. 5 lit. b) tego rozporządzenia, który zobowiązuje każde państwo członkowskie nie tylko do uwzględnienia okoliczności faktycznych lub zdarzeń takich jak obecność dzieci dających prawo do świadczeń, które wystąpiły w innym państwie członkowskim, lecz do uwzględnienia ich „tak jak gdyby” miały one miejsce na jego własnym terytorium.

34

Komisja podkreśla, że nie można wyciągnąć żadnych wniosków z faktu, iż decyzja szefów państw lub rządów zebranych w Radzie Europejskiej w dniach 18 i 19 lutego 2016 r. dotycząca nowego porozumienia dla Zjednoczonego Królestwa w ramach Unii Europejskiej (Dz.U. 2016, C 69 I, s. 1, zwanego dalej „nowym porozumieniem dla Zjednoczonego Królestwa w Unii Europejskiej”) przewidywała indeksację wysokości świadczeń socjalnych dla dzieci w zależności od kosztów utrzymania w miejscu zamieszkania dziecka. Zgodnie z tą decyzją Komisja powinna była przedłożyć propozycję zmiany rozporządzenia nr 883/2004. Jednakże z powodu wystąpienia Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii rozporządzenie to nie zostało poddane żadnym zmianom. Ponadto we wniosku z dnia 13 grudnia 2016 r. dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie nr 883/2004 [COM(2016) 815 final] Komisja nie wprowadziła mechanizmu indeksacji, ponieważ jej służby wyraziły zastrzeżenia co do zgodności takiego mechanizmu z prawem Unii.

35

Republika Austrii podnosi na wstępie, że FLAG, pod pojęciem „zasiłków rodzinnych”, połączyła kilka rodzajów pomocy dla rodzin, które istniały przed jej przyjęciem w 1967 r. i które miały na celu rekompensatę części kosztów utrzymania pozostających na utrzymaniu dzieci. Zasiłki rodzinne są obliczane na podstawie rzeczywistych potrzeb dzieci i typowych wydatków niezbędnych do zaspokojenia ich potrzeb w Austrii, przy czym ich beneficjent nie jest zobowiązany do wykazania rzeczywiście poniesionych wydatków. Kwota zasiłków rodzinnych podlega zwiększeniu wraz z wiekiem dziecka lub w związku z jego niepełnosprawnością.

36

Republika Austrii wyjaśnia, że system zasiłków rodzinnych opiera się z jednej strony na przyznawaniu pomocy bezpośredniej, a z drugiej strony – na korzyściach podatkowych. Zasiłki te są pokrywane przez Ausgleichsfonds für Familienbeihilfen (fundusz kompensacyjny dla zasiłków rodzinnych, Austria), którego środki pochodzą nie od pracowników, lecz ze składek opłacanych przez pracodawców. Ponadto zgodnie z § 2 ust. 1 FLAG wszystkie osoby mające dzieci, które zamieszkują na terytorium Austrii, mają prawo do zasiłków rodzinnych w tej samej wysokości, niezależnie od wszelkich warunków wykonywania działalności zawodowej lub wysokości składek odprowadzonych przez pracodawcę.

37

Zdaniem Republiki Austrii ulga podatkowa na pozostające na utrzymaniu dziecko nie ma na celu zapewnienia rodzicom świadczenia bezpośredniego, lecz pokrycie części wydatków zwykle związanych z utrzymaniem dzieci. Ulga podatkowa ma na celu przywrócenie pewnej równowagi podatkowej pomiędzy osobami niemającymi dziecka a osobami mającymi dzieci. Z ekonomicznego punktu widzenia ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu stanowi dodatek do zasiłków rodzinnych finansowany z ogólnych wpływów podatkowych.

38

Republika Austrii wskazuje, że ustanowienie zasiłków rodzinnych sięga okresu, w którym skala migracji pracowników była mniejsza. Z uwagi na większy przepływ pracowników w Unii eksport w sposób niezróżnicowany zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na pozostające na utrzymaniu dziecko prowadziłby do rosnących zakłóceń w austriackim systemie świadczeń rodzinnych. Mechanizm dostosowania pozwala uniknąć tych zakłóceń dzięki uwzględnieniu różnic w publikowanych przez Eurostat poziomach cen między państwami członkowskimi. Nie chodzi tu zatem o zwykły środek o charakterze ekonomicznym.

39

Co się tyczy wykładni art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004, Republika Austrii utrzymuje przede wszystkim, że ten ostatni przepis, dotyczący konkretnie sytuacji członków rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim, ma pierwszeństwo przed art. 7, który wyraża zasadę ogólną. W związku z tym owo państwo członkowskie ogranicza się do zbadania zgodności mechanizmu dostosowania w świetle art. 67 tego rozporządzenia i utrzymuje, że mechanizm ten jest zgodny z celami tego przepisu, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał, w szczególności w wyroku z dnia 18 września 2019 r., Moser (C‑32/18, EU:C:2019:752, pkt 35). Przyznanie i wysokość zasiłków rodzinnych oraz ulgi podatkowej na pozostające na utrzymaniu dziecko nie zależą bowiem od miejsca pobytu dziecka w Austrii. Ponieważ koszty utrzymania dzieci zależą od poziomu cen w państwie członkowskim ich miejsca zamieszkania, przy czym poziom ten jest różny w poszczególnych państwach członkowskich, należy zdaniem Republiki Austrii dostosować wysokość tych świadczeń w celu zapewnienia, by została ona przyznana „tak jak gdyby” członkowie rodziny zamieszkiwali w Austrii. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w motywie 16 wspomnianego rozporządzenia, a także w orzecznictwie Trybunału, w szczególności w wyrokach z dnia 27 września 1988 r., Lenoir (313/86, EU:C:1988:452, pkt 16) i z dnia 18 września 2019 r., Moser (C‑32/18, EU:C:2019:752, pkt 53, 54). W związku z tym Republika Austrii uważa, że ponieważ celem zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu jest zwrócenie rodzicom części kosztów utrzymania dzieci, dopuszczalne jest dostosowanie wysokości tych świadczeń do poziomu cen państwa członkowskiego miejsca zamieszkania dzieci.

40

Następnie Republika Austrii podkreśla, że w przeciwieństwie do sytuacji leżącej u podstaw wyroku z dnia 15 stycznia 1986 r., Pinna (41/84, EU:C:1986:1), na który powołuje się Komisja, mechanizm dostosowania nie wyklucza eksportu świadczenia rodzinnego do innych państw członkowskich. Mechanizm dostosowania, odzwierciedlając koszty utrzymania, gwarantuje, że świadczenie tej samej wartości zostanie przyznane na rzecz wszystkich dzieci.

41

Wreszcie Republika Austrii podnosi, że nowe porozumienie dla Zjednoczonego Królestwa w ramach Unii Europejskiej miało na celu, w odniesieniu do eksportu świadczeń rodzinnych, uwzględnienie skali świadczeń przyznawanych w państwie miejsca zamieszkania dzieci i różnic w poziomach cen między państwami członkowskimi. Republika Austrii wskazuje, że choć porozumienie to nigdy nie weszło w życie, Rada Europejska uznała, że tego typu środki przewidziane wobec Zjednoczonego Królestwa są w pełni zgodne z traktatami. Komisja również sama uznała te środki za zgodne z art. 48 TFUE. W tym względzie Republika Austrii wyjaśnia, że żadne dostosowanie rozporządzenia nr 492/2011 nie było konieczne, co dowodzi, że art. 7 tego rozporządzenia – podobnie jak art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 – nie ustanawia przepisu wykraczającego poza zasadę niedyskryminacji ustanowioną w prawie pierwotnym. Zdaniem Republiki Austrii zmiana rozporządzenia nr 883/2004 nie była konieczna w odniesieniu do przypadków, w których państwo członkowskie, w przypadku eksportu świadczenia rodzinnego związanego ze środowiskiem ekonomicznym i socjalnym tego państwa członkowskiego, dostosowuje wysokość tego świadczenia, tak w górę, jak i w dół, zgodnie z obiektywnymi zasadami.

42

Na wstępie należy stwierdzić, że bezsporne jest, iż zasiłki rodzinne i ulga podatkowa na pozostające na utrzymaniu dziecko, których dotyczy zarzut pierwszy, stanowią świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 1 lit. z) rozporządzenia nr 883/2004 oraz iż rozporządzenie to, jako mające zastosowanie do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego dotyczących świadczeń rodzinnych, znajduje zastosowanie do mechanizmu dostosowania.

43

W związku z tym zasiłki rodzinne i ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu powinny w szczególności być zgodne z art. 7 rozporządzenia nr 883/2004, który stanowi, że o ile to rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia takie „nie podlegają jakimkolwiek obniżkom, zmianom, zawieszaniu, wstrzymywaniu lub konfiskacie z powodu tego, że beneficjent lub członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się instytucja odpowiedzialna za ich wypłacanie”.

44

W tym względzie należy przypomnieć, że w art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 ustanowiona została zasada, zgodnie z którą dana osoba może ubiegać się o świadczenia rodzinne na rzecz członków rodziny, którzy zamieszkują w państwie członkowskim innym niż państwo właściwe do wypłaty tych świadczeń, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w tym ostatnim państwie członkowskim (wyrok z dnia 22 października 2015 r., Trapkowski, C‑378/14, EU:C:2015:720, pkt 35).

45

Ponieważ art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 przejmuje przepisy art. 7 tego rozporządzenia w odniesieniu konkretnie do świadczeń rodzinnych, naruszenie tego pierwszego przepisu pociąga za sobą również naruszenie drugiego z nich.

46

Ponadto Trybunał wielokrotnie orzekał, że art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004 mają na celu uniemożliwienie państwu członkowskiemu uzależnienia przyznania lub wysokości świadczeń rodzinnych od miejsca zamieszkania członków rodziny pracownika w państwie członkowskim wypłacającym świadczenia [zob. w szczególności wyrok z dnia 25 listopada 2021 r., Finanzamt Österreich (Zasiłki rodzinne dla pracowników organizacji humanitarnych) (C‑372/20, EU:C:2021:962), pkt 76 i przytoczone orzecznictwo].

47

Artykuł 67 rozporządzenia nr 883/2004 należy zatem interpretować w ten sposób, że wymaga on ścisłej równoważności kwot świadczeń rodzinnych wypłacanych przez państwo członkowskie pracownikom, których członkowie rodziny zamieszkują w tym państwie członkowskim, i pracownikom, których członkowie rodziny zamieszkują w innym państwie członkowskim. Wbrew temu, co utrzymuje Republika Austrii, różnice w sile nabywczej między państwami członkowskimi nie uzasadniają w świetle tego przepisu możliwości wypłacania przez państwo członkowskie na rzecz tej drugiej kategorii osób świadczeń w kwocie innej niż przyznawana osobom należącym do pierwszej kategorii.

48

Prawdą jest, że zasada równego traktowania ustanowiona w art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 nie jest bezwzględna, w tym znaczeniu, że jeżeli na mocy różnych ustawodawstw przysługuje kilka praw, stosuje się zasady zapobiegające zbiegowi praw do świadczeń ustanowione w art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 (wyrok z dnia 18 września 2019 r., Moser, C‑32/18, EU:C:2019:752, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

49

Jeśli chodzi konkretnie o art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, Trybunał orzekł, że wspomniany przepis zapobiegający zbiegowi praw ma na celu zagwarantowanie osobie uprawnionej do świadczeń wypłacanych w kilku państwach członkowskich łącznej wartości wszystkich świadczeń, identycznej z kwotą najbardziej korzystnego świadczenia, które jest mu należne na podstawie ustawodawstwa tylko jednego z tych państw (wyrok z dnia 18 września 2019 r., Moser, C‑32/18, EU:C:2019:752, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

50

Badanie traktowania zastrzeżonego dla pracowników, o których mowa w rozporządzeniu nr 883/2004, powinno zatem dotyczyć wartości ekonomicznej tych świadczeń nie tyle w zależności od siły nabywczej i poziomu cen w miejscu zamieszkania zainteresowanych osób, co od wysokości należnych świadczeń.

51

Z uwagi na fikcję ustanowioną w art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którą dana osoba może ubiegać się o świadczenie rodzinne dla członków swej rodziny zamieszkałych w państwie członkowskim innym niż państwo właściwe w zakresie wypłaty tych świadczeń, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym państwie członkowskim, i zważywszy na fakt, że pracownicy migrujący powinni móc korzystać z polityk socjalnych przyjmującego państwa członkowskiego na tych samych warunkach co pracownicy krajowi, ponieważ przyczyniają się do finansowania takich polityk poprzez podatki i składki na zabezpieczenie społeczne, które płacą w tym państwie w związku z wykonywaniem w nim pracy najemnej (zob. podobnie wyrok z dnia 10 lipca 2019 r., Aubriet, C‑410/18, EU:C:2019:582, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo), państwa członkowskie nie mogą, bez naruszenia wspomnianego rozporządzenia, dokonywać dostosowania świadczeń rodzinnych w zależności od państwa miejsca zamieszkania dzieci uprawnionego do nich pracownika.

52

Trzeba zauważyć, że taki właśnie przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Jedynie bowiem beneficjenci świadczeń rodzinnych, których dzieci zamieszkują poza terytorium Austrii, podlegają mechanizmowi dostosowania wysokości tych świadczeń w zależności od poziomu cen i siły nabywczej w miejscu zamieszkania dzieci. Mechanizm taki nie ma zastosowania do świadczeń rodzinnych przyznawanych na rzecz dzieci zamieszkujących w różnych regionach Austrii, mimo że między tymi regionami istnieją różnice w poziomie cen porównywalne do tych, które mogą występować między Republiką Austrii a innymi państwami członkowskimi.

53

Ponadto należy zauważyć, że – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 77–79 opinii – nie wykazano, by wysokość świadczeń rodzinnych przyznawanych przez Republikę Austrii różniła się w zależności od rzeczywistego kosztu utrzymania lub wydatków faktycznie poniesionych na utrzymanie dzieci, ponieważ kwoty te są przyznawane ryczałtowo w zależności od liczby dzieci oraz, w odpowiednim przypadku, ich wieku, a nawet niepełnosprawności, jaką są one dotknięte.

54

W związku z tym nie można wywodzić żadnego argumentu z faktu, że w wyroku z dnia 18 września 2019 r., Moser (C‑32/18, EU:C:2019:752, pkt 53, 54) Trybunał orzekł, iż cel zamierzony przez ustawodawstwo krajowe jest rozstrzygający i że państwo członkowskie może uwzględnić rzeczywiste warunki wynagrodzenia w państwie zatrudnienia. Sprawa, w której został wydany ten wyrok, dotyczyła bowiem zasiłku na opiekę nad dzieckiem, który w wariancie powiązanym z dochodem stanowił świadczenie zastępujące wcześniejszy dochód z działalności zawodowej, i nie dotyczyła świadczenia rodzinnego niepowiązanego w żaden sposób z rzeczywistymi kosztami, którego wysokość była ustalana z wyłączeniem wszelkiej indywidualnej i dyskrecjonalnej oceny osobistych potrzeb jego beneficjantów, w oparciu o sytuację określoną prawnie [zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Caisse pour l’avenir des enfants (Dziecko małżonka pracownika przygranicznego), C‑802/18, EU:C:2020:269, pkt 36].

55

Ponadto o ile prawdą jest, jak podniosła Republika Austrii, że Trybunał uznał w wyroku z dnia 27 września 1988 r., Lenoir (313/86, EU:C:1988:452), że świadczenia mające na celu pokrycie pewnych kosztów poniesionych w związku z wstąpieniem dzieci do szkoły są ściśle związane ze środowiskiem społecznym, a tym samym z miejscem zamieszkania zainteresowanych, tak że można brać pod uwagę to miejsce zamieszkania, o tyle Trybunał orzekł jednak w pkt 16 tego wyroku, że jeśli okresowe świadczenia pieniężne są przyznawane „wyłącznie na podstawie liczby i, w odpowiednim przypadku, wieku członków rodziny, to przyznanie tych świadczeń jest nadal uzasadnione niezależnie od miejsca zamieszkania beneficjenta i jego rodziny”. Republika Austrii nie może zatem wywodzić żadnego argumentu z tego wyroku.

56

Wreszcie co się tyczy znaczenia wyroku z dnia 15 stycznia 1986 r., Pinna (41/84, EU:C:1986:1), na który powołuje się Republika Austrii, wystarczy zauważyć, jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 70 opinii, że przedmiotem sporu zakończonego tym wyrokiem była różnica w wysokości lub stawce świadczeń w zależności od państwa, w którym zamieszkiwali odnośni członkowie rodziny, co skutkowało ograniczeniem praw nabytych przez pracownika migrującego, a tym samym podważeniem celu polegającego na zapewnieniu swobodnego przepływu pracowników w Unii. Trybunał uznał, że w świetle podstawowej swobody, jaką stanowi swobodny przepływ pracowników, uregulowanie Unii powinno powstrzymywać się od dodawania dalszych rozbieżności do tych, które wynikają już z braku harmonizacji ustawodawstw krajowych w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. Ocena ta odnosi się a fortiori do przepisu krajowego, który odbiega od zasady równego traktowania ustanowionej przez prawodawcę Unii i zawartej w art. 67 rozporządzenia nr 883/2004.

57

Co się tyczy zgodności z prawem Unii mechanizmu indeksacji, który został przewidziany w nowym porozumieniu dla Zjednoczonego Królestwa w ramach Unii Europejskiej, należy wskazać na dwa elementy. Po pierwsze, porozumienie to nigdy nie weszło w życie, a Komisja w konsekwencji nie przedstawiła propozycji zmiany rozporządzenia nr 883/2004 pozwalającej państwom członkowskim na indeksację świadczeń socjalnych na dzieci zamieszkujące w państwie członkowskim innym niż to, w którym zamieszkuje pracownik. Po drugie, w każdym wypadku, jak pokazuje to wyrok z dnia 15 stycznia 1986 r., Pinna (41/84, EU:C:1986:1), gdyby taka zmiana została przyjęta przez prawodawcę Unii, byłaby ona nieważna w świetle art. 45 TFUE.

58

W świetle powyższego zarzut pierwszy, dotyczący uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, należy uznać za zasadny.

59

Komisja uważa, że Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy zasady równego traktowania przewidzianej w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, ponieważ wprowadziła mechanizm dostosowania, zależnie od miejsca zamieszkania dziecka, kwoty zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na pozostające na utrzymaniu dziecko, a także „Familienbonus Plus” (zwanego dalej „dodatkową premią rodzinną”) przewidzianego w § 33 ust. 3a EStG, ulgi podatkowej dla gospodarstwa domowego o jednym dochodzie, ulgi podatkowej dla rodzica samotnie wychowującego dziecko oraz ulgi podatkowej z tytułu świadczeń alimentacyjnych, o których mowa w § 33 ust. 4 EStG.

60

Komisja przypomina, że art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 konkretyzują we właściwych im odpowiednich dziedzinach zasadę równego traktowania przewidzianą w art. 45 ust. 2 TFUE, która chroni zainteresowanych pracowników przed dyskryminacją ze względu na przynależność państwową, zarówno bezpośrednią, jak i pośrednią, wynikającą z przepisów krajowych państw członkowskich. W szczególności objęte nimi są wszystkie przywileje, zarówno socjalne, jak i podatkowe, związane lub niezwiązane z umową o pracę, z jakich korzystają zwykle pracownicy krajowi, przede wszystkim w związku z ich obiektywnym statusem pracownika, ale też po prostu z racji zamieszkiwania na terytorium kraju (wyrok z dnia 12 maja 1998 r., Martínez Sala, C‑85/96, EU:C:1998:217, pkt 25).

61

Komisja podnosi, że z wyroku z dnia 2 kwietnia 2020 r., Caisse pour l’avenir des enfants (Dziecko małżonka pracownika przygranicznego) (C‑802/18, EU:C:2020:269, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo) wynika, że zasiłki rodzinne i ulga podatkowa na pozostające na utrzymaniu dziecko są równocześnie świadczeniami rodzinnymi podlegającymi zasadzie równego traktowania wyrażonej w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i korzyściami socjalnymi przewidzianymi w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011. Dodatkowa premia rodzinna, ulga podatkowa dla gospodarstwa domowego o jednym dochodzie, ulga podatkowa dla rodzica samotnie wychowującego dziecko oraz ulga podatkowa z tytułu świadczeń alimentacyjnych obniżają bowiem kwotę podatku dochodowego. Ponieważ domniemywa się, że beneficjent podlega opodatkowaniu w Austrii, środki te stanowią przywileje podatkowe podlegające zasadzie równego traktowania ustanowionej w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011.

62

Komisja powtarza, że mechanizm dostosowania dotyczy przede wszystkim pracowników migrujących, których członkowie rodziny mieszkają poza państwem członkowskim wypłacającym świadczenie.

63

Z prac przygotowawczych nad przyjęciem mechanizmu dostosowania wynika, że ustawodawca austriacki dążył do zmniejszenia wydatków budżetowych państwa. Prawodawca założył zdaniem Komisji, że beneficjenci świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych, których dzieci mieszkają w państwach członkowskich, w których poziom cen jest niższy od poziomu stwierdzonego w Austrii, są liczniejsi od tych, których dzieci zamieszkują w państwach członkowskich, w których poziom cen jest wyższy. Tylko bowiem w przypadku Konfederacji Szwajcarskiej i Księstwa Liechtensteinu mechanizm dostosowania prowadzi do przyznania kwoty wyższej lub równej kwocie ryczałtu, jaką należy wypłacić w Austrii.

64

Komisja dodaje, że mechanizm dostosowania nie ma zastosowania do sytuacji dzieci austriackich urzędników oddelegowanych za granicę, podczas gdy w świetle wypracowanych przez Trybunał kryteriów oceny porównywalności sytuacji nie ma żadnej różnicy między tymi austriackimi urzędnikami a pracownikami migrującymi, których dzieci nie zamieszkują w Austrii.

65

W związku z tym mechanizm dostosowania stwarza dyskryminację pośrednią na niekorzyść pracowników migrujących, której nie wydaje się uzasadniać żaden zgodny z prawem cel.

66

Komisja zauważa, że świadczenia rodzinne oraz przywileje socjalne i podatkowe objęte mechanizmem dostosowania nie są obliczane w zależności od poziomu cen w miejscu zamieszkania dziecka. Ich kwota ryczałtowa jest jednolita na całym terytorium Austrii, mimo rozbieżności w sile nabywczej między różnymi regionami.

67

Komisja uważa, że Republika Austrii przeczy sama sobie, gdy twierdzi, że świadczenia rodzinne oraz przywileje socjalne i podatkowe objęte mechanizmem dostosowania są związane z wydatkami rzeczywiście poniesionymi na utrzymanie dzieci, równocześnie wyłączając dostosowanie ich kwot z tytułu różnic w sile nabywczej między regionami austriackimi, rzędu 8% między krajem związkowym Wiednia a krajem związkowym Dolnej Austrii na przykład, podczas gdy państwo to uważa, że takie dostosowanie jest wymagane ze względu na różnice w sile nabywczej w odniesieniu do Republiki Federalnej Niemiec lub Republiki Włoskiej, szacowane, odpowiednio, na 2,6% i 5,2%.

68

Zadaniem Komisji mechanizm dostosowania nie jest porównywalny ze współczynnikami korygującymi mającymi zastosowanie do wynagrodzeń wypłacanych urzędnikom Unii Europejskiej i pomocy finansowej. W szczególności współczynnik korygujący jest określany nie w zależności od miejsca zamieszkania dzieci, lecz w zależności od miejsca zatrudnienia urzędników lub miejsca wypłaty danej pomocy finansowej.

69

Komisja przypomina, że uzasadnienie istnienia ewentualnej dyskryminacji ze względu na cel polegający na woli zabezpieczenia się przed ryzykiem naruszenia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego zakłada, że ryzyko to jest poważne. Tymczasem z opublikowanego w lipcu 2018 r. sprawozdania Rechnungshof (trybunału obrachunkowego, Austria), zatytułowanego „Familienbeihilfe – Ziele und Zielerreichung, Kosten und Kontrollsystem” („Zasiłki rodzinne – cele i ich realizacja, koszty i system kontroli”, zwanego dalej „sprawozdaniem trybunału obrachunkowego”), na które Republika Austrii powołała się w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, wynika, że wsparcie z budżetu państwa finansowania świadczeń rodzinnych stało się konieczne w związku ze wzrostem kwot ryczałtowych i równoczesnym ograniczeniem źródeł finansowania świadczeń rodzinnych. Ponadto świadczenia rodzinne przeznaczone dla dzieci zamieszkujących w innym państwie członkowskim stanowią jedynie około 6% wszystkich wypłat, a konsekwencje przyznawania tych świadczeń dla finansowania świadczeń rodzinnych należy przypisać głównie brakowi odpowiednich kontroli warunków ich przyznawania przez władze austriackie.

70

Republika Austrii nie może zatem twierdzić tytułem uzasadnienia, że musiała zareagować na nierównowagę wywołaną wsparciem finansowym dla pracowników migrujących, tym bardziej że pracownicy pochodzący z innych państw członkowskich przyczyniali się do finansowania austriackiego systemu socjalnego i podatkowego w taki sam sposób jak pracownicy austriaccy, niezależnie od miejsca zamieszkania ich dzieci.

71

W przekonaniu Komisji wola ustawodawcy austriackiego w zakresie upewnienia się, że świadczenia rodzinne lub przywileje socjalne i podatkowe mają równoważną wartość dla wszystkich dzieci, niezależnie od ich miejsca zamieszkania, nie stanowi uzasadnienia opartego na nadrzędnym względzie interesu ogólnego. Uzasadnieniom opierającym się na względach związanych z równością traktowania i spójnością mechanizmu dostosowania przeczy ponadto wyjątek od tego mechanizmu dotyczący oddelegowanych za granicę urzędników austriackich.

72

Republika Austrii zaprzecza istnieniu jakiejkolwiek pośredniej dyskryminacji pracowników migrujących. Przypomina ona, że przyznanie rodzicom przywilejów socjalnych i podatkowych ma na celu wyrównanie części wydatków ponoszonych na utrzymanie pozostających na ich utrzymaniu dzieci. Aby osiągnąć ten cel, należy odróżnić sytuację pracowników, których dzieci zamieszkują za granicą, od sytuacji pracowników, których dzieci zamieszkują w Austrii. Sytuacje te nie są porównywalne pod względem materialnym ze względu na różnice w kosztach utrzymania w państwach członkowskich. Mechanizm dostosowania nie prowadzi do traktowania w sposób nierówny identycznych sytuacji, lecz gwarantuje, że różne sytuacje będą traktowane w różny sposób.

73

Republika Austrii przytacza szereg przykładów mechanizmów dostosowywania świadczeń rodzinnych w zależności od miejsca zamieszkania uważanych za zgodne z prawem, w szczególności w świetle prawa Unii. Owo państwo członkowskie, popierane przez Królestwo Danii, podnosi, że zgodnie ze stanowiskiem Europejskiego Komitetu Praw Społecznych, którego zadaniem jest czuwanie nad wdrożeniem Europejskiej karty społecznej, podpisanej w Turynie w dniu 18 października 1961 r., w brzmieniu zrewidowanym w dniu 3 maja 1996 r., wymóg niedyskryminacji na podstawie art. 12 ust. 4 wspomnianej karty nie stoi na przeszkodzie dostosowaniu przez państwo świadczeń zabezpieczenia społecznego wypłacanych na dziecko mieszkające w innym państwie, w którym koszty utrzymania są znacznie niższe.

74

Zdaniem Republiki Austrii mechanizm dostosowania jest porównywalny do współczynnika korygującego przewidzianego w regulaminie pracowniczym urzędników Unii Europejskiej, który w celu zagwarantowania tym ostatnim tej samej siły nabywczej niezależnie od miejsca ich zatrudnienia uwzględnia występujące między państwami członkowskimi różnice w kosztach utrzymania. Program Erasmus+ zawiera podobną zasadę w celu dostosowania kwoty dotacji dla studentów na koszty pobytu i podróży.

75

Ponadto z konkluzji Rady z dnia 9 października 2020 r. dotyczących wzmocnienia ochrony dochodu minimalnego, by walczyć z ubóstwem i wykluczeniem społecznym podczas pandemii COVID‑19 i po niej (11721/2/20), a w szczególności z odniesienia do zalecenia Rady 92/441/EWG z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie wspólnych kryteriów odnoszących się do wystarczających zasobów i świadczeń w systemach zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 1992, L 245, s. 46), wynika, że w celu przyznania świadczeń, które mają pokryć określoną potrzebę, poziom życia i poziom cen w państwie pobytu powinny zostać należycie uwzględnione.

76

Wbrew temu, co twierdzi Komisja, różnice w sile nabywczej lub w poziomie cen w Austrii są bardzo niewielkie w porównaniu z różnicami istniejącymi między państwami członkowskimi. Republika Austrii utrzymuje, że dostosowanie świadczeń rodzinnych w odniesieniu do regionów tego samego państwa członkowskiego spowodowałoby trudności, które uzasadniałyby konieczność odniesienia się do obliczonej przez Eurostat średniej wartości dla każdego państwa członkowskiego. Tego typu rozwiązanie ma tę zaletę, że jest kryterium obiektywnym, pozwalającym nie analizować przypadków, w których istniejące różnice w sile nabywczej są niewielkie w porównaniu do sytuacji panującej na przykład w Niemczech lub we Włoszech.

77

Następnie Republika Austrii wskazuje, że Trybunał uznał już, po pierwsze, że ustalenie jednolitych kwot dla regionów o dużej powierzchni jest zgodne z prawem (wyrok z dnia 24 lutego 2015 r., Sopora, C‑512/13, EU:C:2015:108, pkt 34), a po drugie, że różnice między państwami członkowskimi w kosztach utrzymania mogą stanowić zgodne z prawem kryterium zróżnicowania (wyroki: z dnia 17 lipca 1963 r., Włochy/Komisja, 13/63, EU:C:1963:20; z dnia 18 września 2014 r., Bundesdruckerei, C‑549/13, EU:C:2014:2235, pkt 34).

78

Republika Austrii kwestionuje argument Komisji, zgodnie z którym mechanizm dostosowania stanowi dyskryminację pośrednią ze względu na to, że nie znajduje on zastosowania do dzieci zamieszkujących w państwie, do którego oddelegowano jednego z ich rodziców mających status urzędnika austriackiego. Podnosi ona, że sytuacja oddelegowanego urzędnika nie jest porównywalna z sytuacją pracownika migrującego ani z punktu widzenia prawnego, ani materialnego.

79

Po pierwsze, zdaniem tego państwa członkowskiego prawo międzynarodowe, prawo Unii i prawo krajowe uznają specyfikę sytuacji urzędników oddelegowanych za granicę. Z art. 45 ust. 4 TFUE oraz z art. 11 ust. 3 lit. b) i art. 13 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2004 wynika, że urzędnicy oddelegowani za granicę nie mają w przyjmujących państwach prawa do zasiłków rodzinnych ani w konsekwencji prawa do dodatków dyferencyjnych lub do świadczeń dodatkowych związanych ze swoją sytuacją rodzinną. Ponadto zgodnie z prawem austriackim urzędnicy oddelegowani za granicę są uważani, dla potrzeb ich systemu zabezpieczenia społecznego oraz ich sytuacji podatkowej, za wykonujących działalność na terytorium krajowym. W sprawach cywilnych nadal podlegają oni ogólnej jurysdykcji austriackiej.

80

Po drugie, Republika Austrii wskazuje, że sytuacja pracowników migrujących różni się od sytuacji urzędników, ponieważ oddelegowanie na terytorium kraju lub za granicę stanowi integralną część ich działalności. Chociaż partnerzy i dzieci urzędników oddelegowanych za granicę zazwyczaj przeprowadzają się wraz z nimi, rodzina zachowuje co do zasady swoje miejsce zamieszkania i centrum swoich interesów życiowych w Austrii.

81

Przyjęcie, że sytuacja urzędników oddelegowanych za granicę jest porównywalna z sytuacją pracowników migrujących, oznaczałoby uznanie, że ci pierwsi, wyłączeni z mechanizmu dostosowania, znajdują się w mniej korzystnej sytuacji niż ci drudzy. Dla większości austriackich urzędników oddelegowanych do innych państw członkowskich, Szwajcarii lub na terytorium stron porozumienia EOG koszty utrzymania są bowiem wyższe od kosztów utrzymania w Austrii.

82

Na wypadek gdyby Trybunał miał uznać, że przepisy mające zastosowanie do urzędników austriackich oddelegowanych za granicę stanowią pośrednią dyskryminację, Republika Austrii podnosi, że taka dyskryminacja jest uzasadniona obowiązkiem staranności państwa wobec urzędników, związanym z ich obowiązkiem lojalności wobec państwa, przy czym oba te elementy stanowią nadrzędne względy interesu ogólnego.

83

Ponadto Republika Austrii podnosi, że jeśli Komisja zamierza obecnie twierdzić, iż uregulowania austriackie są niespójne, zarzut ten, jako że nie został podniesiony w uzasadnionej opinii, jest niedopuszczalny.

84

W każdym wypadku Republika Austrii uważa, że zarzut ten jest bezzasadny. Przepisy mające zastosowanie do urzędników oddelegowanych za granicę, rzeczywiście będące odstępstwem od powszechnego systemu obowiązującego w Austrii, stanowią jednak część spójnego systemu opartego na prawie międzynarodowym i prawie Unii. Przepisy te dotyczą około 400 urzędników austriackich oddelegowanych za granicę, na terytorium jednej ze stron porozumienia EOG lub Szwajcarii. Jedynie część tych urzędników otrzymuje zasiłki rodzinne. Należy zatem wziąć pod uwagę orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym nie każdy wyjątek od uregulowania krajowego może prowadzić do stwierdzenia, że jest ono niespójne. Przepisy ustanawiające wyjątki mające szczególnie ograniczony zakres stosowania nie pozwalają na stwierdzenie braku spójności (wyrok z dnia 19 maja 2009 r., Komisja/Włochy, C‑531/06, EU:C:2009:315, pkt 69, 73).

85

Pomocniczo Republika Austrii podnosi, że nawet gdyby można było stwierdzić istnienie dyskryminacji pośredniej, byłaby ona uzasadniona zgodnym z prawem celem i nie wykraczałaby poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

86

W pierwszej kolejności, zdaniem Republiki Austrii, Komisja nie wykazała, że ustawodawca austriacki realizował szczególny cel oszczędności budżetowych. To twierdzenie Komisji obalają prace przygotowawcze nad przyjęciem mechanizmu dostosowania, a w szczególności ocena jego skutków pod względem skuteczności.

87

W drugiej kolejności, co się tyczy zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na pozostające na utrzymaniu dziecko, Republika Austrii utrzymuje, że skoro te świadczenia rodzinne przestały spełniać swój cel polegający na zrekompensowaniu części kosztów zwyczajowo związanych z utrzymaniem dzieci, ponieważ ich kwota była eksportowana w sposób niezróżnicowany do państw członkowskich, w których poziom cen różnił się od poziomu cen w Republice Austrii, konieczne stało się wprowadzenie mechanizmu dostosowania. Mechanizm ten miał bowiem na celu przywrócenie funkcji wspierania utrzymywania dzieci i słuszności systemu socjalnego. Aby osiągnąć ten cel społeczno‑polityczny, konieczne było zniesienie świadczeń obejmujących nadpłatę lub niedopłatę z powodu niezróżnicowanego stosowania kwot dodatków rodzinnych. Ponieważ mechanizm dostosowania przewiduje podwyższenie lub obniżenie kwot wypłacanych w Austrii proporcjonalnie do poziomu cen w państwie członkowskim miejsca zamieszkania pozostającego na utrzymaniu dziecka, gwarantuje on, że każde dziecko rzeczywiście korzysta ze świadczenia o tej samej wartości ekonomicznej. Jest to nie tylko proporcjonalne, lecz również zgodne z motywem 12 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym należy zapewnić, by zasada zrównania okoliczności lub zdarzeń nie prowadziła do obiektywnie nieuzasadnionych rezultatów.

88

W trzeciej kolejności, co się tyczy dodatkowej premii rodzinnej i innych ulg podatkowych, Republika Austrii podnosi, że mechanizm dostosowania gwarantuje uwzględnienie rzeczywistych wydatków w sposób sprawiedliwy i traktowanie w taki sam sposób, z punktu widzenia zdolności kontrybucyjnej, wszystkich podatników wykonujących działalność zawodową, którzy mają dzieci. Mechanizm ten uwzględnia bowiem zasadę równego traktowania i zasadę zdolności kontrybucyjnej. Ta ostatnia zasada, zakorzeniona w krajowych porządkach prawnych, znajduje swoją podstawę w prawie Unii w dziedzinie podatków bezpośrednich i stanowi ogólną zasadę prawa podatkowego Unii. Trybunał wykluczył porównywalność dwóch sytuacji faktycznych odnoszących się do dodatków zagranicznych, orzekając, że „brak jest takiej porównywalności w świetle celu realizowanego przez stosowanie progresywnego progu podatkowego, który […] opiera się z konieczności na ocenie zdolności kontrybucyjnej podatnika, dokonywanej w odniesieniu do warunków egzystencji panujących na terytorium odnośnego państwa członkowskiego” (wyrok z dnia 15 września 2011 r., Schulz‑Delzers i Schulz, C‑240/10, EU:C:2011:591, pkt 37).

89

W czwartej kolejności Republika Austrii twierdzi, że skoro mechanizm dostosowania gwarantuje przyznanie wsparcia lub odciążenia tej samej wartości, nie wykracza on poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu.

90

Wbrew temu, co twierdzi Komisja, dodatkowe wydatki administracyjne wynikające z mechanizmu dostosowania są bardzo ograniczone. W celu ustalenia państwa właściwego zgodnie z rozporządzeniem nr 883/2004 w znacznej liczbie przypadków byłoby bowiem i tak konieczne ustalenie państwa miejsca pobytu danego dziecka. Liczba dzieci zamieszkujących w innych państwach członkowskich, w odniesieniu do których istnieje prawo do zasiłków rodzinnych, wzrosła z 1500 w roku 2002 do około 130000 w roku 2016. Trybunał obrachunkowy stwierdził, że przypadki o charakterze transgranicznym „były kontrolowane częściej niż sytuacje krajowe ze względu na kwalifikację ryzyka”.

91

Republika Austrii wyjaśnia, że dodatki dyferencyjne wypłacane przez nią na rzecz dzieci mających miejsce zamieszkania w innych państwach członkowskich często przekraczają świadczenia podstawowe w państwie miejsca zamieszkania dzieci.

92

Republika Austrii kwestionuje twierdzenie, jakoby niesprawiedliwe było płacenie podatków i składek w Austrii przez pracowników, którzy w ten sposób uczestniczą w finansowaniu świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych, a ostatecznie pobierają je jedynie w formie świadczeń, których wartość jest dostosowana, gdy ich dzieci zamieszkują w innych państwach członkowskich. Uważa ona, że podstawa obliczania składek pracodawcy jest bez znaczenia i że nie ma żadnego powiązania między ewentualnym obowiązkiem podatkowym a prawem do świadczeń wypłacanych przez państwo.

93

[Sprostowana postanowieniem z dnia 6 września 2022 r.] Należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, który został sformułowany zasadniczo w taki sam sposób jak art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, miał na celu, zgodnie z art. 39 WE, obecnie art. 45 TFUE, zapewnienie osobom, do których rozporządzenie ma zastosowanie, równości w dziedzinie zabezpieczenia społecznego bez względu na przynależność państwową poprzez zniesienie wszelkiej dyskryminacji w tej kwestii wynikającej z ustawodawstw krajowych państw członkowskich (wyrok z dnia 22 czerwca 2011 r., Landtová, C‑399/09, EU:C:2011:415, pkt 42).

94

Wyrażona w art. 45 TFUE zasada równości traktowania jest uściślona także w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, który stanowi, że pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego korzysta na terytorium innego państwa członkowskiego z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi, przy czym ten ostatni przepis należy interpretować w ten sam sposób co art. 45 TFUE [wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Caisse pour l’avenir des enfants (Dziecko małżonka pracownika przygranicznego), C‑802/18, EU:C:2020:269, pkt 24, 70 i przytoczone tam orzecznictwo].

95

Pojęcie „przywileju socjalnego”, rozszerzone przez art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 na pracowników będących obywatelami innych państw członkowskich, obejmuje wszelkie przywileje związane lub niezwiązane z umową o pracę, z jakich korzystają zwykle pracownicy krajowi, głównie z powodu tego, że są pracownikami, albo po prostu z racji zamieszkiwania na terytorium krajowym. Rozszerzenie tych przywilejów na pracowników będących obywatelami innych państw członkowskich wydaje się zatem sprzyjać ich mobilności w ramach Unii, a tym samym ich integracji w przyjmującym państwie członkowskim, a zawartego w tym przepisie odniesienia do przywilejów socjalnych nie można interpretować w sposób zawężający [wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Caisse pour l’avenir des enfants (Dziecko małżonka pracownika przygranicznego), C‑802/18, EU:C:2020:269, pkt 25, 29 i przytoczone tam orzecznictwo].

96

Z orzecznictwa Trybunału wynika także, że niektóre świadczenia mogą stanowić zarówno świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004, jak i przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 [wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Caisse pour l’avenir des enfants (Dziecko małżonka pracownika przygranicznego), C‑802/18, EU:C:2020:269, pkt 45, 46 i przytoczone tam orzecznictwo].

97

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 124 opinii – zasiłek rodzinny i ulga podatkowa na pozostające na utrzymaniu dzieci są zarazem świadczeniami rodzinnymi podlegającymi zasadzie równego traktowania, wyrażonej w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, jak i przywilejami socjalnymi mieszczącymi się w zakresie stosowania art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, natomiast dodatkowa premia rodzinna, ulga podatkowa dla gospodarstwa domowego o jednym dochodzie, ulga podatkowa dla rodzica samotnie wychowującego dziecko i ulga podatkowa z tytułu świadczeń alimentacyjnych podlegają zasadzie równego traktowania ustanowionej w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011.

98

W każdym wypadku zarówno art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, jak i art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 konkretyzują zasadę równego traktowania w dziedzinie zabezpieczenia społecznego wyrażoną w art. 45 TFUE. W związku z tym oba te przepisy należy co do zasady interpretować w ten sam sposób i w zgodzie z art. 45 TFUE.

99

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału takie rozróżnienie oparte na miejscu zamieszkania, które może działać bardziej na niekorzyść obywateli innych państw członkowskich, ponieważ nierezydentami są najczęściej obcokrajowcy, stanowi dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową, która może być dopuszczalna tylko pod warunkiem obiektywnego uzasadnienia [wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Caisse pour l’avenir des enfants (Dziecko małżonka pracownika przygranicznego), C‑802/18, EU:C:2020:269, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo].

100

W niniejszym przypadku mechanizm dostosowania zmienia wysokość świadczeń rodzinnych i przywilejów socjalnych, których dotyczy, w zależności od poziomu cen w miejscu zamieszkania dzieci. Dostosowania w górę lub w dół stosuje się zatem wyłącznie w przypadku pobytu dziecka poza terytorium Austrii. W tych okolicznościach nie można kwestionować bezpośredniego związku z państwem miejsca zamieszkania dzieci.

101

Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 130 i 131 opinii, obniżenie wysokości świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych wynikające z kryterium związanego z miejscem zamieszkania dzieci ustalonego przez mechanizm dostosowania dotyczy przede wszystkim pracowników migrujących, ponieważ jest bardziej prawdopodobne, że to ich dzieci mieszkają w innym państwie członkowskim (wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in., C‑20/12, EU:C:2013:411, pkt 44). Ponadto z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że ze względu na rozbieżności między kosztami utrzymania w tych państwach w porównaniu z kosztami utrzymania w Austrii, odzwierciedlonymi przez współczynniki korygujące zawarte w rozporządzeniu dostosowującym, pracownicy, którzy skorzystali ze swobody przemieszczania się z tych państw, są w większości tymi, którzy otrzymają świadczenia rodzinne, a także przywileje socjalne i podatkowe w niższej wysokości niż pracownicy krajowi.

102

Co się tyczy argumentu Republiki Austrii, zgodnie z którym mechanizm dostosowania gwarantuje, że różne sytuacje są traktowane w sposób różny ze względu na różnice w poziomach cen w zainteresowanych państwach, wystarczy zauważyć, że świadczenia rodzinne oraz przywileje socjalne i podatkowe objęte mechanizmem dostosowania nie są ustalane w zależności od rzeczywistych kosztów utrzymania dzieci. Świadczenia te i przywileje mają bowiem charakter ryczałtowy i różnią się w zależności od liczby i ewentualnie wieku dzieci, bez uwzględniania ich rzeczywistych potrzeb.

103

Wynika z tego, że mechanizm dostosowania, który dla celów określenia wysokości świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych opiera się na kryterium zamieszkiwania dzieci za granicą, dotyczy w większym stopniu pracowników migrujących. Stanowi on zatem dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową, która może być dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest obiektywnie uzasadniona.

104

Trybunał wielokrotnie orzekł, że aby taka dyskryminacja pośrednia była uzasadniona, powinna być ona właściwa do osiągnięcia prawnie uzasadnionego celu i nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia [wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Caisse pour l’avenir des enfants (Dziecko małżonka pracownika przygranicznego), C‑802/18, EU:C:2020:269, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo].

105

Uzasadnienie powołane przez Republikę Austrii, zgodnie z którym dostosowanie wysokości świadczeń dla dzieci niebędących rezydentami ma na celu zagwarantowanie, by wsparcie i wynikające z tego zmniejszenie obciążeń rodzinnych miało wartość ekonomiczną odpowiadającą wartości ekonomicznej świadczeń na dzieci zamieszkujące w Austrii, jest, ze względów przedstawionych w pkt 102 niniejszego wyroku, bezzasadne. Ponadto, jak wskazano już w pkt 52 niniejszego wyroku, sporne świadczenia rodzinne i przywileje socjalne nie są objęte mechanizmem dostosowania, gdy dzieci zamieszkują w Austrii, chociaż bezsporne jest, że między regionami tego państwa członkowskiego istnieją różnice w poziomie cen o skali porównywalnej do tych, które mogą występować między Republiką Austrii a innymi państwami członkowskimi. Ten brak spójności w stosowaniu tego mechanizmu potwierdza, że uzasadnienie przedstawione przez Republikę Austrii nie może zostać uwzględnione.

106

Ponadto nierówne traktowanie wynikające z mechanizmu dostosowania nie może być uzasadnione celem zapewnienia funkcji wsparcia oraz słuszności systemu socjalnego, na który powołuje się Republika Austrii.

107

Przede wszystkim bowiem, jak podniosła Komisja w trakcie pisemnego etapu postępowania przed Trybunałem, sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego nie wskazuje ani na to, że istnieje ryzyko poważnego naruszenia równowagi finansowej, które można by zniwelować poprzez samo wprowadzenie mechanizmu dostosowania, ani że mechanizm dostosowania może ułatwić zarządzanie świadczeniami rodzinnymi oraz korzyściami socjalnymi i podatkowymi. Nawet bowiem założenie, że – jak twierdzi Republika Austrii – koszty dodatkowe mechanizmu dostosowania są bardzo ograniczone, nie zmienia faktu, że takie dodatkowe koszty istnieją. Jednakże nie jest kwestionowane, jak słusznie zauważył rzecznik generalny w pkt 142 opinii, że koszty te są ponoszone przez ogół osób, które odprowadzają składki do budżetu państwa. Ponadto ze sprawozdania trybunału obrachunkowego można wywnioskować, że ryzyko zagrożenia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego nie wynika z wypłat świadczeń na rzecz pracowników, których dzieci zamieszkują poza terytorium Austrii, ponieważ szacuje się, że świadczenia te stanowią jedynie około 6% wydatków z tytułu świadczeń rodzinnych, lecz ryzyko to może wynikać z braku odpowiedniej kontroli w odniesieniu do przyznawania tych świadczeń.

108

Następnie – swoboda przepływu pracowników w ramach Unii opiera się na pewnej liczbie zasad, w tym na zasadzie równego traktowania. Jej wdrożenie w dziedzinie zabezpieczenia społecznego zapewnia ponadto uregulowanie Unii, które opiera się w szczególności na zasadzie stosowania ustawodawstwa tylko jednego państwa członkowskiego w tej dziedzinie. Zasada ta, wyrażona w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, ma na celu zniesienie nierówności traktowania, która w przypadku pracowników przemieszczających się w Unii byłaby konsekwencją częściowego lub całkowitego zbiegu mających zastosowanie ustawodawstw. I tak zgodnie z art. 11 ust. 3 tego rozporządzenia, w celu jak najlepszego zagwarantowania równego traktowania wszystkich osób pracujących na terytorium państwa członkowskiego, osoba wykonująca pracę najemną lub działalność na własny rachunek w państwie członkowskim podlega co do zasady ustawodawstwu tego państwa członkowskiego i powinna zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia korzystać w nim z tych samych świadczeń co obywatele tego państwa.

109

Wreszcie Trybunał wielokrotnie orzekał, że pracownicy migrujący przyczyniają się do finansowania polityki społecznej przyjmującego państwa członkowskiego poprzez podatki i składki na zabezpieczenie społeczne, które płacą w tym państwie w związku z wykonywaniem w nim pracy najemnej. Powinni oni zatem móc korzystać z tej polityki na takich samych zasadach jak pracownicy krajowi (wyrok z dnia 10 lipca 2019 r., Aubriet, C‑410/18, EU:C:2019:582, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym element ten potwierdza znaczenie stanowiska, zgodnie z którym pracownicy migrujący powinni korzystać z równego traktowania w odniesieniu do świadczeń rodzinnych oraz przywilejów podatkowych i socjalnych.

110

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że austriackie zasiłki rodzinne są finansowane ze składek pracodawców obliczonych na podstawie łącznej kwoty wynagrodzeń zatrudnianych przez nich pracowników, tak że pracownik migrujący uczestniczy w taki sam sposób jak pracownik krajowy w ustalaniu wysokości kwot wpłacanych przez jego pracodawcę, przy czym nie uwzględnia się w tym zakresie miejsca zamieszkania dzieci tych pracowników. To samo dotyczy dodatkowej premii rodzinnej i innych ulg podatkowych objętych mechanizmem dostosowania, ponieważ te ulgi podatkowe są finansowane z podatku od dochodu pracowników, bez rozróżnienia w zależności od tego, czy ich dziecko zamieszkuje na terytorium Austrii, czy też nie.

111

W tych okolicznościach – i jak zauważył rzecznik generalny w pkt 146 opinii – należy uznać, że odmienne traktowanie w zależności od miejsca zamieszkania dziecka danego pracownika wprowadzone przez mechanizm dostosowania nie jest ani właściwe, ani konieczne do zapewnienia funkcji wsparcia oraz słuszności systemu socjalnego.

112

Zarzut drugi podniesiony przez Komisję należy zatem również uznać za zasadny.

113

W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że:

114

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Austrii przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.

115

Zgodnie z art. 140 §§ 1 i 2 regulaminu postępowania, stanowiącym, że państwa członkowskie, państwa będące stronami porozumienia EOG inne niż państwa członkowskie, jak również Urząd Nadzoru EFTA, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty, Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Chorwacji, Rzeczpospolita Polska, Rumunia, Republika Słowenii i Republika Słowacka oraz Królestwo Norwegii i Urząd Nadzoru EFTA winny pokryć własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje: