—

w imieniu Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions-Patrimoine ASBL i Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL przez adwokata J. Sambona,

—

w imieniu rządu belgijskiego przez T. Maternę, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez adwokata J. Sautois’a,

—

w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolkę i D. Hadrouška, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez H. Walker, działającą w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez P. Olivera i A. Marghelisa, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U. L 197, s. 30).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions-Patrimoine ASBL i Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL – stowarzyszeniami prawa belgijskiego działającymi bez celu osiągnięcia zysku – a Région de Bruxelles-Capitale (stołecznym regionem Bruksela), którego przedmiotem jest żądanie stwierdzenia nieważności niektórych przepisów rozporządzenia z dnia 14 maja 2009 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 13 maja 2004 r. dotyczące ratyfikacji code bruxellois de l’aménagement du territoire (brukselskiego kodeksu zagospodarowania przestrzennego) (Moniteur belge z dnia 27 maja 2009, s. 38913, zwanego dalej „rozporządzeniem z 2009 r.”).

3

Cele dyrektywy 2001/42 wynikają w szczególności z jej art. 1, zgodnie z którym:

„1.Celem niniejszej dyrektywy jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i przyczynienie się do uwzględniania aspektów środowiskowych w przygotowaniu i przyjmowaniu planów i programów w celu wspierania stałego rozwoju poprzez zapewnienie, że zgodnie z niniejszą dyrektywą dokonywana jest ocena wpływu na środowisko niektórych planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko”.

4

Plany i programy definiuje art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 w następujący sposób:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]”.

5

Artykuł 3 dyrektywy 2001/42, który definiuje zakres jej zastosowania, stanowi:

„1.   Ocenę wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4–9, przeprowadza się w odniesieniu do określonych w ust. 2–4 planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.

2.   Z zastrzeżeniem art. 3 ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów,

3.   Plany i programy określone w ust. 2, określające użytkowanie małych obszarów na poziomie lokalnym oraz niewielkie modyfikacje planów i programów określonych w ust. 2, wymagają oceny wpływu na środowisko tylko w przypadku, gdy państwa członkowskie stwierdzają, że mogą one potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko.

4.   Państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy inne niż określone w ust. 2, które określają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję dotyczącego projektów, mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko.

5.   Państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy określone w ust. 3 i 4 mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko, poprzez rozpatrywanie każdej sprawy na zasadzie jednostkowych przypadków lub poprzez wyszczególnienie rodzajów planów i programów lub przez połączenie obu podejść. W tym celu państwa członkowskie w każdym przypadku uwzględniają odpowiednie kryteria określone w załączniku II dla zapewnienia objęcia niniejszą dyrektywą planów i programów o potencjalnym znaczącym wpływie na środowisko.

[…]”.

6

Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2001/42:

„W przypadku gdy na mocy art. 3 ust. 1 wymagana jest ocena wpływu na środowisko, przygotowuje się sprawozdanie, w którym zostanie zidentyfikowany, opisany i oszacowany potencjalny znaczący wpływ na środowisko wynikający z realizacji planu lub programu oraz rozsądne rozwiązania alternatywne uwzględniające cele i geograficzny zasięg planu lub programu. Informacje, które w tym celu mają być podane, są określone w załączniku I”.

7

Załącznik I do tej dyrektywy, który wymienia „Informacje określone w art. 5 ust. 1” dostarczane w celu przygotowania sprawozdania dotyczącego wpływu na środowisko, ma następujące brzmienie:

„Informacje, które mają być dostarczone na mocy art. 5 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2 i 3, są następujące:

[…]

8

Artykuł 13 code bruxellois de l’aménagement du territoire, zmienionego rozporządzeniem z 2009 r. (zwanego dalej „CoBAT”), który wymienia różne kategorie planów przewidzianych do realizacji w stołecznym regionie brukselskim, przewiduje:

„Rozwój regionu […] i zagospodarowanie przestrzeni jest ustalane w następujących planach:

9

Jeśli chodzi o przyjęcie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, art. 40 CoBAT stanowi:

„Każda gmina regionu przyjmuje z własnej inicjatywy lub w terminie określonym przez rząd miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego”.

10

Co się tyczy uchylenia tych planów, art. 58 CoBAT przewiduje:

„Rada gminy może z własnej inicjatywy lub na wniosek złożony zgodnie z przepisami art. 51 przyjąć uchwałę o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całości lub części obszaru, który on obejmuje.

Rząd może, w okolicznościach określonych w art. 54 oraz w drodze uzasadnionego zarządzenia, przyjąć decyzję o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części.

W takim przypadku wzywa radę gminy do dokonania tego na warunkach określonych w niniejszej sekcji i określa terminy, w których rada gminy zobowiązana jest przedstawić mu do zatwierdzenia uchwałę o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożeniu planu do konsultacji społecznych oraz przekazaniu pełnej dokumentacji dotyczącej zatwierdzenia uchwały o uchyleniu zgodnie z postanowieniami art. 61.

W przypadku odrzucenia przez radę gminy wezwania rządu lub niedotrzymania przez nią wyznaczonych terminów rząd może w miejsce rady gminy uchylić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym w niniejszej sekcji”.

11

Poza tym art. 59 CoBAT stanowi:

„Rada gminy przyjmuje projekt uchwały o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z planem obszaru, którego uchwała dotyczy w przypadku częściowego uchylenia, oraz sprawozdaniem uzasadniającym uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamiast jego zmiany, i poddaje go konsultacjom społecznym. W przypadku, o którym mowa w art. 58 akapit ostatni, wyżej wymienione sprawozdanie sporządza rząd.

Konsultacje społeczne ogłasza się za pomocą obwieszczeń oraz przez opublikowanie ogłoszenia w Moniteur belge i w co najmniej trzech dziennikach wychodzących w języku francuskim oraz w trzech dziennikach wychodzących w języku niderlandzkim w regionie na warunkach określonych przez rząd.

Konsultacje społeczne trwają 30 dni. W tym terminie zastrzeżenia oraz uwagi kierowane są do kolegium burmistrza i radnych oraz załączone zostają do protokołu zamknięcia konsultacji. Protokół jest sporządzony przez kolegium burmistrza i radnych w terminie 15 dni od upływu terminu konsultacji społecznych”.

12

Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w skargach zmierzających do stwierdzenia nieważności niektórych przepisów rozporządzenia z 2009 r. skarżący w postępowaniu przed Cour constitutionnelle podnieśli jako jedyny zarzut niezgodność art. 58 i 59 CoBAT z dyrektywą 2001/42 z tego powodu, że nie przewidują one sporządzenia sprawozdania dotyczącego środowiska w przypadku całkowitego lub częściowego uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

13

Co się tyczy procedury uchylenia, skarżący podnoszą przed sądem krajowym, że chociaż art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 dotyczy formalnie przyjęcia i modyfikacji planów zagospodarowania przestrzennego, w celu zachowania skuteczności tej dyrektywy należy interpretować ją jako mającą zastosowanie również do uchylenia tych planów. W niniejszym przypadku uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienia kontekst, w jakim wydawane są pozwolenia budowlane, i może zmienić ramy pozwoleń wydawanych na przyszłe przedsięwzięcia.

14

Ponadto skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym podnieśli, że „plany i programy” w rozumieniu art. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy to ogólnie rzecz biorąc te, które przewidziane są w krajowych przepisach ustawowych lub wykonawczych, a nie tylko te, które należy obligatoryjnie przyjąć na podstawie tych przepisów. Uważają oni, że wyłączenie z zakresu zastosowania dyrektywy 2001/42 aktu uchylającego, którego przyjęcie, choć fakultatywne, miało miejsce, podważa jej celowość i skuteczność.

15

Natomiast zdaniem Région de Bruxelles-Capitale plan zagospodarowania przestrzennego po jego uchyleniu nie określa już jako taki ram normatywnych, w których można udzielić pozwolenia na realizację przedsięwzięć na danym obszarze. W szczególności w następstwie uchylenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może być już kwalifikowany jako plan przygotowywany dla sektora zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntu w rozumieniu dyrektywy 2001/42. Ponadto zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywa ta nie ma zastosowania do aktów uchylających, które co do zasady mają charakter fakultatywny.

16

Sąd krajowy stwierdza, że przepisy dotyczące procedury przygotowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przewidujące konsultacje społeczne, konsultacje z różnymi organami i władzami oraz sporządzenie sprawozdania dotyczącego środowiska nie mają zastosowania do procedury uchylenia tych planów.

17

Stwierdzając, że art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 nie mówi wprawdzie o uchyleniu planów, wspomniany sąd podkreśla, że z art. 3 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy wynika jednak, że ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu nie tylko do aktów krajowych, które określają reguły zagospodarowania przestrzennego, lecz również do tych, które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięć. Akt rządu Région de Bruxelles-Capitale, który wchodzi do ogółu planów zagospodarowania przestrzennego, powinien zatem zostać poddany tej procedurze, również jeżeli jego jedynym przedmiotem jest uchylenie planów.

18

Ponadto sąd krajowy zaznacza, że z prac przygotowawczych do dyrektywy 2001/42 wynika, że jej art. 2 lit. a) tiret drugie przewidywał zastosowanie tej dyrektywy wyłącznie do planów i programów wymaganych przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne. W niniejszej sprawie art. 40 CoBAT wydaje się wymagać przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla każdej gminy Région de Bruxelles-Capitale. Między stronami postępowania przed sądem krajowym występuje jednak różnica poglądów w tej kwestii. Poza tym sąd odsyłający podkreśla fakt, że w niektórych przypadkach władze gminne mogą odmówić przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

19

Mając na uwadze przedstawione w ten sposób różnice w wykładni dyrektywy 2001/42, Cour constitutionnelle postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

20

Na wstępie należy zauważyć, że zasadniczy cel dyrektywy 2001/42, jak wynika z jej art. 1, polega na poddawaniu ocenie wpływu na środowisko planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko, w czasie ich przygotowania i przed ich przyjęciem (wyrok z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawach połączonych C-105/09 i C-110/09 Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie, Zb. Orz. s. I-5611, pkt 32).

21

W przypadku gdy taka ocena wpływu na środowisko jest wymagana przez dyrektywę 2001/42, dyrektywa ta ustanawia minimalne wymogi dotyczące przygotowania sprawozdania dotyczącego środowiska, przeprowadzenia procedury konsultacji, uwzględnienia wyników oceny wpływu na środowisko, jak również dostarczania informacji na temat decyzji przyjętej w wyniku przeprowadzenia oceny (ww. wyrok w sprawie Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie, pkt 33).

22

Artykuł 2 dyrektywy 2001/42, który zawiera definicje, do których odwołuje się ta dyrektywa, przewiduje, że ma ona zastosowanie do planów i programów, które są wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne i które są przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ do przyjęcia za pośrednictwem procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd, jak również do modyfikacji tych planów i programów.

23

Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wykładnię art. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy w odniesieniu do zarówno pojęcia aktu uchylającego (pytanie pierwsze), jak i pojęcia planów i programów, które są „wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne” (pytanie drugie).

24

W pytaniu drugim, które należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności, gdyż dotyczy samego pojęcia planów i programów, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy określony w art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 warunek, że plany i programy, o których mowa w tym przepisie, to te, które są„wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne”, należy interpretować w ten sposób, że ma on być stosowany do planów i programów, takich jak plany zagospodarowania przestrzennego, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, które są przewidziane w ustawodawstwie krajowym, ale ich przyjęcie przez właściwy organ nie jest obowiązkowe.

25

Zdaniem skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym sama wykładnia literalna tego przepisu, która wyłączałaby z zakresu zastosowania dyrektywy 2001/42 plany i programy, które są przewidziane jedynie w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, niosłaby ze sobą podwójne ryzyko niepoddania procedurze oceny planów zagospodarowania przestrzennego, które zwykle powodują znaczący wpływ na dany obszar, i niezapewnienia jednolitego stosowania wspomnianej dyrektywy w różnych porządkach prawnych państw członkowskich, mając na uwadze różnice istniejące w sformułowaniu przepisów krajowych w tej dziedzinie.

26

Rządy belgijski, czeski i Zjednoczonego Królestwa uważają natomiast, że nie tylko z treści art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42, lecz również z prac przygotowawczych do tej dyrektywy wynika, iż prawodawca unijny nie zamierzał poddać procedurze oceny wpływu na środowisko ustanowionej w tej dyrektywie aktów administracyjnych i ustawodawczych, które nie są wymagane w przepisach prawa.

27

Komisja Europejska uważa, że jeżeli dany organ ma prawny obowiązek przygotowania lub przyjęcia planu lub programu, kryterium „wymagalności” w rozumieniu art. 2 lit. a) jest spełnione. Ma to a priori miejsce w przypadku planów, które muszą być przyjęte przez Région de Bruxelles-Capitale.

28

Należy uznać, że nie można przyjąć wykładni, która prowadziłaby do wyłączenia z zakresu zastosowania dyrektywy 2001/42 wszystkich planów i programów, w szczególności dotyczących zagospodarowania przestrzennego, których przyjęcie jest w różnych systemach prawa krajowego regulowane prawnie, z tego tylko powodu, że ich przyjęcie nie we wszystkich okolicznościach ma charakter obowiązkowy.

29

Wykładnia art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 przedstawiona przez wspomniane rządy powodowałaby bowiem zawężenie w istotny sposób zakresu ustanowionej w tej dyrektywie kontroli wpływu na środowisko planów i programów dotyczących zagospodarowania przestrzennego terytorium państw członkowskich.

30

W konsekwencji taka wykładnia art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42, ograniczając istotnie zakres zastosowania tej dyrektywy, pozbawiałaby jej w części skuteczności (effet utile), zważywszy na to, że zmierza ona do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2011 r. w sprawie C-295/10 Valčiukienė i in., Zb. Orz. s. I-8819, pkt 42). Wykładnia ta byłaby więc sprzeczna z celem wspomnianej dyrektywy, polegającym na wprowadzeniu procedury kontroli aktów mogących mieć znaczący wpływ na środowisko, które definiują kryteria i szczegółowe zasady zagospodarowania przestrzennego i odnoszą się najczęściej do wielu przedsięwzięć, przy realizacji których należy przestrzegać reguł i procedur przewidzianych w tych aktach.

31

Wynika z tego, że plany i programy, których przyjęcie jest uregulowane w krajowych przepisach ustawowych lub wykonawczych określających organy właściwe do ich przyjęcia oraz procedurę ich przygotowania, należy uznać za „wymagane” w rozumieniu i do celów stosowania dyrektywy 2001/42 i w konsekwencji poddać ocenie ich wpływ na środowisko na warunkach ustalonych w tej dyrektywie.

32

Wobec powyższego na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że zawarte w art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 pojęcie planów i programów, które są „wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne”, należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono również miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, takich jak plan, którego dotyczy uregulowanie krajowe będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, przyjmowanych na podstawie CoBAT.

33

W pytaniu pierwszym Cour constitutionnelle zwraca się o ustalenie, czy całkowite lub częściowe uchylenie planu lub programu podlegającego dyrektywie 2001/42 musi być poddane ocenie wpływu na środowisko w rozumieniu art. 3 tej dyrektywy.

34

Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym oraz Komisja podkreślają, że uchylenie planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki materialne i prawne, wobec czego należy uznać je za modyfikację tego planu wchodzącą w zakres zastosowania dyrektywy 2001/42.

35

Rządy belgijski i czeski uważają natomiast, że wspomniana dyrektywa nie ma zastosowania do uchylenia planu, ponieważ z jednej strony dotyczy ona jedynie aktów zmieniających, a z drugiej strony uchylenie nie pociąga za sobą określenia ram prawnych, w które wpisują się przedsięwzięcia zagospodarowania przestrzennego, które mają być realizowane. Rząd Zjednoczonego Królestwa podziela te uwagi wyłącznie w odniesieniu do aktów uchylenia w całości.

36

W tym względzie należy przede wszystkim stwierdzić, podobnie jak sąd odsyłający, że dyrektywa 2001/42 nie zawiera wyraźnego odniesienia do aktów uchylających, lecz wyłącznie do aktów modyfikujących plany i programy.

37

Niemniej mając na uwadze cel dyrektywy 2001/42, którym jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, przepisy wyznaczające zakres stosowania tej dyrektywy, a w szczególności zawierające definicje aktów, które ona obejmuje, należy interpretować rozszerzająco.

38

W tym kontekście nie jest wykluczone, że częściowe lub całkowite uchylenie planu lub programu może mieć znaczący wpływ na środowisko, ponieważ może ono oznaczać modyfikację zagospodarowania zaplanowanego na danych obszarach.

39

Akt uchylający może tym samym wywierać istotne skutki na środowisko, gdyż – jak zaznaczyły z jednej strony Komisja, a z drugiej rzecznik generalna w pkt 40 i 41 opinii – akt taki z konieczności pociąga za sobą zmianę prawnych ram odniesienia i w konsekwencji wpływa na skutki dla środowiska, które ewentualnie zostały ocenione zgodnie z procedurą przewidzianą w dyrektywie 2001/42.

40

W tym względzie należy przypomnieć, że sporządzając sprawozdanie dotyczące środowiska w rozumieniu art. 5 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, państwa członkowskie zobowiązane są uwzględnić w szczególności informacje dotyczące „istotnych aspektów istniejącego stanu środowiska i potencjalnych ich zmian w przypadku braku realizacji planu lub programu” w rozumieniu lit. b) załącznika I do dyrektywy 2001/42. W konsekwencji ze względu na to, że uchylenie planu lub programu może wpływać na stan środowiska badany przy przyjęciu aktu, który ma być uchylony, należy je uwzględnić w celu kontroli jego ewentualnego późniejszego wpływu na środowisko.

41

Wynika z tego, że ze względu na cechy i skutki aktów uchylających taki plan lub program uznanie tych aktów za wyłączone z zakresu zastosowania dyrektywy 2001/42 byłoby sprzeczne z celami realizowanymi przez ustawodawcę unijnego i mogłoby naruszać w części skuteczność tej dyrektywy.

42

Należy podkreślić natomiast, że co do zasady nie ma to miejsca, kiedy uchylony akt wpisuje się w hierarchię aktów zagospodarowania przestrzennego terytorium, o ile akty te przewidują wystarczająco dokładne reguły zagospodarowania przestrzennego, same te akty były przedmiotem oceny ich wpływu na środowisko i można racjonalnie uznać, że interesy, których ochronę ma na celu dyrektywa 2001/42, zostały wystarczająco uwzględnione w tych ramach.

43

Z powyższych rozważań wynika, że na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, iż art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, że procedura uchylenia w całości lub w części planu zagospodarowania przestrzennego, taka jak przewidziana w art. 58–63 CoBAT, jest co do zasady objęta zakresem stosowania tej dyrektywy, wobec czego podlega ona regułom dotyczącym oceny wpływu na środowisko przewidzianym w tej dyrektywie.

44

Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje: