EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0456
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Ex post evaluation reports for the period 2011 to 2013 of actions co-financed by the four Funds under the framework programme 'Solidarity and Management of Migration Flows'
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW sprawozdania z oceny ex post za lata 2011–2013 działań współfinansowanych z czterech funduszy w ramach programu „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW sprawozdania z oceny ex post za lata 2011–2013 działań współfinansowanych z czterech funduszy w ramach programu „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”
COM/2018/456 final
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 12.6.2018
COM(2018) 456 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
sprawozdania z oceny ex post za lata 2011–2013 działań współfinansowanych z czterech funduszy w ramach programu „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”
{SWD(2018) 333 final}
{SWD(2018) 334 final}
{SWD(2018) 335 final}
{SWD(2018) 336 final}
1 WPROWADZENIE
Chociaż istnieją różnice w przepływach osób do poszczególnych państw członkowskich UE oraz z nich i w ich obrębie, społeczeństwa UE mają podobne możliwości migracji i stawiają czoła podobnym wyzwaniom związanym z migracją. Odpowiednie, elastyczne i spójne zasoby finansowe mają kluczowe znaczenie, jeżeli chodzi o wzmacnianie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości i rozwój wspólnej unijnej polityki azylowej i imigracyjnej opartej na solidarności między państwami członkowskim UE i wobec państw trzecich.
W latach 2007–2013 na zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii oraz wdrażanie wspólnej polityki azylowej i imigracyjnej przydzielono kwotę w wysokości niemal 4 mld EUR za pośrednictwem programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” (SOLID) 1 , na który składają się następujące cztery instrumenty („fundusze SOLID”): Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców 2 , Fundusz Granic Zewnętrznych 3 , Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich 4 oraz Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów 5 .
Niniejsze sprawozdanie opiera się na czterech ocenach ex post. Skupiono się w nim na latach 2011–2013 i przedstawiono wnioski z ocen ex post przeprowadzonych w latach 2007–2010 6 . Zgodnie z opracowanymi przez Komisję wytycznymi w sprawie lepszego stanowienia prawa fundusze poddano ocenie w kontekście ich adekwatności (czy ich cele są dostosowane do potrzeb społecznych), skuteczności (w jakim zakresie cele osiągnięto), efektywności (w jakim zakresie koszty były proporcjonalne do osiągniętych korzyści), trwałości skutków po zakończeniu interwencji, spójności i komplementarności z innymi unijnymi instrumentami finansowymi lub zasobami krajowymi państw członkowskich oraz wartości dodanej interwencji na szczeblu unijnym.
Niektóre ustalenia uwzględniono już w bieżących funduszach: w Funduszu Azylu, Migracji i Integracji 7 , który zastąpił Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców, Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich i Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów, oraz w Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego 8 , który zastąpił Fundusz Granic Zewnętrznych. Ustalenia wynikające z tych ocen uzupełniają przeprowadzone w 2018 r. oceny okresowe Funduszu Azylu, Migracji i Integracji i Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wnoszą one w wkład w kształtowanie przyszłej polityki w zakresie migracji i bezpieczeństwa, szczególnie w ramach wieloletnich ram finansowych po 2020 r.
„Fundusze SOLID”
Główne elementy
Celem programu ogólnego SOLID było zapewnienie państwom członkowskim wsparcia finansowego, aby pomóc im lepiej zarządzać granicami zewnętrznymi Unii oraz lepiej realizować politykę w zakresie azylu i migracji:
1.Fundusz Granic Zewnętrznych 9 ustanowiono do celów ochrony granic zewnętrznych Unii i zarządzania tymi granicami, kładąc nacisk na skuteczną organizację kontroli i skuteczne zarządzanie przepływami osób, jednolite stosowanie przez straż graniczną przepisów prawa unijnego i poprawę w zakresie służb konsularnych.
2.Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich 10 ma na celu wspieranie państw członkowskich w umożliwianiu obywatelom państw trzecich wywodzącym się z różnych środowisk spełnienia warunków uzyskania prawa pobytu i ułatwienie ich integracji ze społeczeństwami europejskimi, z naciskiem na osoby, które niedawno przybyły do danego kraju.
3.Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców 11 wspierał państwa członkowskie w przyjmowaniu osób ubiegających się o azyl oraz osób korzystających z ochrony międzynarodowej, uwzględniając przepisy prawa unijnego odnoszące się do wspólnego europejskiego systemu azylowego (WESA). W szczególności wspierał on działania związane z przyjmowaniem osób ubiegających się o azyl i przetwarzaniem ich wniosków o udzielenie azylu, integracją osób korzystających z ochrony międzynarodowej oraz, w ograniczonym zakresie, przesiedleniem lub przekazywaniem 12 osób korzystających z ochrony międzynarodowej między państwami członkowskimi. Po określeniu priorytetów Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców podział odpowiedzialności między państwami członkowskimi a państwami trzecimi pozostał opcjonalny.
4.Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów 13 miał na celu opracowanie zintegrowanego zarządzania powrotami i umocnienie współpracy między państwami członkowskimi, zapewniając wsparcie w realizacji operacji wydalania do krajów pochodzenia i udostępniając osobom powracającym informacje dotyczące odpowiednich procedur. Miał on również sprzyjać stosowaniu dobrowolnych powrotów częściej niż przymusowych powrotów.
Alokację finansową w kwocie 2,43 mld EUR przydzieloną na rzecz funduszy SOLID w okresie objętym przeglądem 14 rozdzielono między wymienione cztery fundusze w sposób następujący: 1 097 mln EUR na rzecz Funduszu Granic Zewnętrznych, 486 mln EUR na rzecz Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich, 386 mln EUR na rzecz Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców i 463 mln EUR na rzecz Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów. Przydzielone środki pieniężne wdrożyły głównie państwa członkowskie za pośrednictwem zarządzania dzielonego (94 %), w ramach którego są one głównymi podmiotami odpowiedzialnymi za realizację interwencji, zarządzanie nimi i ich kontrolę, przedstawiając Komisji roczne programy na podstawie wcześniej uzgodnionej strategii wieloletniej. Średni wskaźnik absorpcji w ramach programów rocznych w latach 2011–2013 wynosił 87 % w przypadku Funduszu Granic Zewnętrznych, 81 % w przypadku Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, 81 % w przypadku Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów i 77 % w przypadku Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich. Tylko 6 % środków pieniężnych wdrożono w ramach zarządzania bezpośredniego poprzez działania wspólnotowe, w tym dotacje na rzecz działań w sytuacjach nadzwyczajnych w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych i Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów. W przypadku Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców działania w sytuacjach nadzwyczajnych wdrożono za pośrednictwem zarządzania dzielonego, nie przewidziano natomiast możliwości przyznania pomocy doraźnej w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich.
Kontekst
Kontekst geopolityczny znacząco zmienił się między 2005 r., gdy opracowano program ogólny SOLID, a latami 2011–2013, tj. okresem objętym przeglądem. Skutki powstań, które miały miejsce w 2011 r. w Północnej Afryce – tzw. arabskiej wiosny – przedłużonego kryzysu w Syrii i upadku państwa libijskiego, doprowadziły do nagłego i nieoczekiwanego wzrostu presji migracyjnej na południowe i południowo-wschodnie granice zewnętrzne Unii. Presja ta miała znaczący wpływ na kontekst, w którym wdrożono fundusze. W ocenie skutków 15 załączonej do komunikatu ustanawiającego program SOLID mowa jest o 203 298 pierwszych wnioskach o udzielenie azylu (w 2002 r.); liczba ta wynosiła 259 400 w 2010 r. (rok przed okresem objętym przeglądem), 335 290 w 2012 r. i 1 322 825 w 2015 r. 16 Podobnie gwałtowny wzrost odnotowano w odniesieniu do liczby obywateli państw trzecich, co do których stwierdzono fakt nielegalnego przebywania w danym państwie członkowskim (500 000 w ocenie skutków i 2 154 675 w 2015 r. 17 ).
2 OCENA EX POST
2.1 METODYKA I OGRANICZENIA
W czterech decyzjach ustanawiających fundusze wymaga się, aby Komisja przedłożyła sprawozdanie z oceny ex post za lata 2011–2013 do dnia 31 grudnia 2015 r. Okres kwalifikowalności funduszy trwał jednak do dnia 30 czerwca 2015 r., w związku z czym państwa członkowskie mogły przedłożyć sprawozdanie z wdrożenia ostatniego rocznego programu do dnia 31 marca 2016 r., a niezależną ocenę ex post przeprowadzono w okresie 2016–2017, przez co Komisja nie była w stanie przedłożyć sprawozdania wcześniej.
Szczegółowe ustalenia wynikające z oceny oraz wykorzystaną metodykę przedstawiono w dokumentach roboczych służb Komisji towarzyszących niniejszemu sprawozdaniu. Dokumenty robocze służb Komisji opracowano na podstawie badania przeprowadzonego przez zewnętrznego wykonawcę 18 , obejmującego badania źródeł wtórnych, otwarte konsultacje publiczne, kontrole na miejscu oraz analizę jakościową i ilościową. Przeprowadzenie czterech przedmiotowych ocen znacząco utrudniał brak danych ilościowych, wskaźników i wartości bazowych, które można by porównać między państwami członkowskimi lub między latami. Każde państwo członkowskie określiło niezależnie własne wskaźniki wdrożonych działań. Wynika to z faktu, że w wymogach w zakresie sprawozdawczości określonych w podstawach prawnych funduszy nie przewidziano, że organy odpowiedzialne powinny gromadzić dane umożliwiające zweryfikowanie kryteriów oceny na poziomie UE. W związku z tym weryfikacja ta musiała opierać się w większym stopniu na danych jakościowych zgromadzonych w drodze konsultacji z zainteresowanymi stronami i za pośrednictwem krajowych sprawozdań oceniających.
2.2 NAJWAŻNIEJSZE OSIĄGNIĘCIA
Fundusz Granic Zewnętrznych
Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie uznały cele Funduszu Granic Zewnętrznych za istotne w świetle ich potrzeb związanych z zarządzaniem granicami zewnętrznymi UE oraz rozpatrywaniem wniosków o wizy Schengen. Dzięki opracowaniu klucza podziału rocznych przydziałów znaczącą część środków pieniężnych przyznano państwom członkowskim zmagającym się z wysoką presją migracyjną na południowych i południowo-wschodnich granicach zewnętrznych oraz państwom członkowskim o znaczącym wolumenie ruchu osób podróżujących w dobrej wierze. Zarówno w latach 2007–2010, jak i 2011–2013 najwyższe przydziały środków pieniężnych przypadły tym samym trzem państwom członkowskim: Włochom, Hiszpanii i Grecji. Ponadto Fundusz Granic Zewnętrznych był wystarczająco elastyczny, aby zaspokajać zmieniające się potrzeby spowodowane nastaniem kryzysu migracyjnego dzięki przyznaniu dodatkowych zasobów państwom członkowskim dotkniętym tym kryzysem za pośrednictwem działań w sytuacjach nadzwyczajnych.
Biorąc pod uwagę zarówno wzrost przepływów migracyjnych zapoczątkowany w 2011 r., jak i ograniczenia finansowe, z którymi zmagało się wówczas wiele państw członkowskich, Fundusz Granic Zewnętrznych wniósł kluczowy wkład w stosowanie dorobku Schengen 19 . Działania prowadzone w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych w latach 2011–2013 pozytywnie przyczyniły się do stopniowego ustanowienia wspólnego zintegrowanego systemu zarządzania granicami poprzez propagowanie zharmonizowanych kontroli osób na przejściach granicznych w drodze programów szkoleniowych, budowę i modernizację przejść granicznych oraz zakup pojazdów, statków i statków powietrznych wykorzystywanych do patroli granicznych. Jedynie kilka państw członkowskich poinformowało jednak, że wsparcie z funduszu było istotne dla nabycia najnowocześniejszej technologii na granicach zewnętrznych Unii.
Fundusz pomógł również w rozwiązaniu problemu fragmentacji systemów wymiany informacji państw członkowskich, wspomagając rozwój systemów unijnych, takich jak VIS i SIS II oraz EUROSUR 20 , na szczeblu krajowym. W kontekście, w którym finansowanie krajowe było znikome, fundusz pomógł zapewnić funkcjonalność tych systemów, ponieważ przyczynił się do ukończenia ich podstawowych elementów. Fundusz Granic Zewnętrznych sprzyjał również lepszemu wykorzystaniu zasobów dzięki zwiększeniu zdolności państw członkowskich do podjęcia działań na rzecz ochrony granic.
Zarówno w latach 2007–2010, jak i 2011–2013, Fundusz Granic Zewnętrznych w umiarkowanym stopniu przyczynił się do rozwoju współpracy konsularnej między państwami członkowskimi i państwami trzecimi 21 .
W ujęciu ogólnym inwestycje w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych uznano za trwałe: w momencie przeprowadzania oceny nadal wykorzystywano większość pozyskanych środków i zgromadzonej wiedzy. Państwa członkowskie podkreśliły komplementarność Funduszu Granic Zewnętrznych i celów Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, co umożliwiło oparcie działań realizowanych w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego na wynikach Funduszu Granic Zewnętrznych. Kilka szczególnych projektów zmagało się z ograniczeniami finansowymi, w związku z czym budziły obawy dotyczące trwałości, takie jak rozmieszczenie urzędników łącznikowych ds. imigracji w państwach trzecich.
Inwestycje w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych uznano za komplementarne i spójne z działaniami finansowanymi w ramach innych funduszy unijnych, z działaniami Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej 22 , a także z inwestycjami krajowymi. Wartość dodaną Funduszu Granic Zewnętrznych oceniono jako szczególnie wysoką w państwach członkowskich o ograniczonych zasobach finansowych lub państwach członkowskich zmagających się z dużymi ograniczeniami budżetowymi.
Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich
Ustalenia Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich dotyczące zarówno lat 2007–2010 23 , jak i 2011–2013, pokazują, że fundusz co do zasady był w stanie spełnić potrzeby państw członkowskich w zakresie integracji i został opracowany w sposób umożliwiający dostosowanie go do zmieniających się okoliczności. W odczuciu niektórych państw członkowskich definicja grupy docelowej była jednak zbyt rygorystyczna, inne natomiast podkreśliły brak zainteresowania ze strony NGO / administracji lokalnych. Niektóre państwa członkowskie wskazały, że wsparcie nie powinno ograniczać się do nowo przybyłych obywateli państw trzecich, ponieważ środki z zakresu integracji mogą być niezbędne w przypadku migrantów drugiego i trzeciego pokolenia.
Zasadniczo ustalono, że Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich był w stanie osiągnąć swój główny cel, którym było ułatwienie integracji obywateli państw trzecich ze społeczeństwem przyjmującym w latach 2007–2010 oraz 2011–2013. W większości państw członkowskich fundusz miał konkretny pozytywny wpływ na proces natychmiastowej integracji. Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich poprawił dostęp do usług, zatrudnienia i edukacji w państwie przyjmującym, w tym do kursów językowych będących podstawą procesu integracji. Okazało się to być głównym celem finansowania wykorzystanego przez państwa członkowskie.
Wiele państw członkowskich zgłosiło problemy z realizacją w latach 2007–2010 – takie jak brak lub niewystarczająca liczba kwalifikujących się projektów – co wynikało z nowości funduszu w tym okresie. W latach 2011–2013 Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich w ograniczonym stopniu przyczynił się do opracowania i wdrożenia procedur przyjmowania, które wspierają integrację obywateli państw trzecich, ze względu na fakt, że roczne programy kilku państw członkowskich nie skupiały się konkretnie na tym celu, czego skutkiem była ograniczona liczba działań zrealizowanych w tym zakresie. Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich przyczynił się do budowania zdolności w zakresie polityki oraz poprawy koordynacji w obrębie państw członkowskich, miał jednak ograniczony wpływ na wymianę doświadczeń, dobrych praktyk i informacji między państwami członkowskimi.
Jeżeli chodzi o okres 2007–2010, tylko połowa państw członkowskich oceniła efektywność funduszu jako satysfakcjonującą. Z kolei w przypadku okresu 2011–2013 większość państw członkowskich uznała, że koszty związane z Europejskim Funduszem na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich były proporcjonalne do wyników projektów oraz że osiągnięcie tych samych rezultatów niższym kosztem byłoby niemożliwe lub trudne. Ponadto tylko połowa państw członkowskich zgłosiła, że wyniki działań w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich z lat 2007–2010 i 2011–2013 trwały w dużej mierze jeszcze po zakończeniu finansowania. Według zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono rozmowy, na ograniczoną trwałość wpłynęły głównie czynniki takie jak zróżnicowane zaangażowanie polityczne i wsparcie na szczeblu krajowym.
Uznano również, że projekty były spójne i komplementarne z innymi działaniami ukierunkowanymi na integrację obywateli państw trzecich na szczeblu krajowym oraz że były wspierane przez inne unijne instrumenty finansowe, a pewne napotkane trudności wynikały z różnic czasowych funduszy unijnych oraz różnic w świadomości w zakresie działań wspólnotowych. Znaczna większość państw członkowskich zgłosiła, że Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich umożliwił wdrożenie działań, których nie można byłoby sfinansować z zasobów krajowych, potwierdzając tym samym wartość dodaną funduszu.
Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców
Z oceny wynika, że cele Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców co do zasady odzwierciedlały potrzeby państw członkowskich. Największym niedociągnięciem podkreślanym zarówno w przypadku lat 2008–2010 24 , jak i 2011–2013, był jednak mechanizm przydziału zasobów, który opierał się na historycznych napływach (trzy poprzednie lata), w związku z czym nie był w stanie zaspokoić bezprecedensowych potrzeb państw członkowskich wynikających z diametralnego wzrostu przepływów azylowych od 2013 r. Problem ten częściowo złagodziło przyznanie pomocy doraźnej państwom członkowskim, co okazało się przydatne w zwalczaniu kryzysu.
W latach 2008–2010 i 2011–2013 Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców był szczególnie skuteczny we wspieraniu państw członkowskich w ich wysiłkach na rzecz poprawy warunków przyjmowania i procedur azylowych oraz integracji osób korzystających z ochrony międzynarodowej. Największą skuteczność odnotowano w państwach członkowskich, które niedawno przystąpiły do UE (których systemy azylowe były mniej rozwinięte). W tych państwach członkowskich Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców wniósł wkład we wzmocnienie ich zdolności do ustanowienia krajowych systemów azylowych. Był on również wysoce skuteczny we wspieraniu państw członkowskich, które stały w obliczu sytuacji nadzwyczajnych. W okresie wdrażania Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców mógł wnieść jedynie ograniczony wkład w harmonizację systemów azylowych państw członkowskich oraz we wdrożenie WESA w związku z ramami prawnymi, które przyznawały państwom członkowskim duży luz decyzyjny w tym zakresie. Działania wspólnotowe nie były szeroko rozpowszechnione, przez co większość projektów realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców nie wychodziła poza szczebel krajowy, a wsparcie przyznane na rzecz współpracy i wymiany doświadczeń między państwami członkowskimi było ograniczone. W ograniczonym zakresie fundusz był również skuteczny w przypadku wdrażania projektów z zakresu podziału odpowiedzialności, takich jak przesiedlenie i wewnątrzunijne przekazywanie osób korzystających z ochrony międzynarodowej.
Oceniono, że wyniki Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców osiągnięto rozsądnym kosztem, pomimo pewnej niewydajności zidentyfikowanej w kilku państwach członkowskich, która wynikała głównie z braku doświadczenia oraz niewystarczających zdolności technicznych i administracyjnych. Trwałość projektów w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców była zależna od rodzaju finansowanych projektów. Zasadniczo doprowadziło to do powstania trwałych sieci między zainteresowanymi stronami, natomiast inwestycje w zdolności przyjmowania uchodźców uznano za najtrwalsze. Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców uzupełniał inne fundusze SOLID. Wszystkie państwa członkowskie uznały, że Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców umożliwił finansowanie innowacyjnych projektów lub projektów ukierunkowanych na szczególne grupy docelowe, które nie zostałyby wdrożone bez wsparcia z funduszu. Wartość dodana Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców była kluczowa dla państw członkowskich posiadających mniej rozwinięte systemy azylowe.
Jeżeli chodzi o lata 2008–2010, większość państw członkowskich uznała, że fundusz skutecznie osiągnął swoje cele. Skuteczność funduszu była jednak mniejsza pod względem wzmacniania podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi lub między państwami członkowskimi i państwami trzecimi, biorąc pod uwagę niewielką liczbę projektów zrealizowanych w tym zakresie. Oceniono, że większość państw członkowskich osiągnęła wyniki Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców rozsądnym kosztem, chociaż wykazano, że takie same rezultaty można byłoby osiągnąć niższym kosztem. Wszystkie państwa członkowskie ustaliły, że fundusz umożliwił realizację projektów, których nie można byłoby sfinansować wyłącznie z publicznych zasobów krajowych.
Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów
Większość państw członkowskich uznała, że cele funduszu odpowiadały ich potrzebom w zakresie zarządzania powrotami, przy czym niektóre priorytety uznano za istotniejsze niż inne 25 . Niektóre państwa członkowskie wskazały, że fundusz mógłby być bardziej przydatny, gdyby grupa docelowa obejmowała również migrantów, którzy przebywają legalnie w państwach członkowskich, ale zamierzają wrócić do swojego państwa pochodzenia.
Uznano również, że Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów zasadniczo skutecznie osiągnął swoje cele, ponieważ znaczna większość państw członkowskich oceniła jego osiągnięcia jako pozytywne. Fundusz szczególnie skutecznie przyczynił się do opracowania krajowych zintegrowanych systemów zarządzania powrotami poprzez zachęcanie do powrotów dobrowolnych zamiast powrotów przymusowych oraz ogólne wzmacnianie zdolności państw członkowskich w zakresie powrotów. Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów wniósł również pozytywny wkład w udzielanie wsparcia państwom członkowskim znajdującym się w sytuacjach nadzwyczajnych. Fundusz miał jednak tylko umiarkowany wpływ na wzmocnienie współpracy między państwami członkowskimi i państwami trzecimi oraz na wdrażanie standardów unijnych ze względu na niewielką liczbę projektów realizowanych w tym zakresie.
Projekty co do zasady realizowano rozsądnym kosztem, zarówno pod względem finansowym, jak i pod względem zasobów ludzkich. Ocena wykazała, że jednostkowe koszty powrotu znacząco różniły się między państwami członkowskimi, w zależności od liczby osób powracających, dostępu docelowego kraju powrotu, liczby państw biorących udział w operacjach powrotowych oraz kwoty pomocy finansowej przyznanej osobom powracającym. Kilka państw członkowskich i beneficjentów przedstawiło przykłady projektów, które były mniej efektywne ze względu na koszty zarządzania i obciążenie administracyjne. Ustalono, że powrót dobrowolny jest, co do zasady, bardziej opłacalny niż powrót przymusowy.
Większość państw członkowskich uznała, że duża część działań podjętych w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów miała długotrwałe skutki po zakończeniu projektów. Nie przedstawiono jednak istotnych dowodów, które wskazywałyby na długoterminowe skutki działań, ponieważ wiele państw członkowskich podkreśliło, że wymagane jest dalsze finansowanie, aby można było ukończyć działania związane z powrotami, które rozpoczęto dzięki finansowaniu z Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów. Najtrwalszym rodzajem działań były działania o skutkach strukturalnych, takie jak udoskonalenie infrastruktury ośrodków detencyjnych, oraz działania, które poprawiły współpracę między państwami członkowskimi lub między państwami członkowskimi i państwami trzecimi.
W ocenie stwierdzono ostatecznie, że działania finansowane w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów były spójne i komplementarne z innymi krajowymi działaniami w dziedzinie powrotów oraz ogólnie spójne i komplementarne z innymi funduszami unijnymi skupiającymi się na dziedzinie powrotów. Wykazano jednak ograniczoną komplementarność z działaniami w zakresie polityki reintegracji finansowanymi z innych instrumentów unijnych, takich jak Europejski Fundusz Społeczny, co stanowiło ryzyko potencjalnego powielania działań.
Ponadto państwa członkowskie zgłosiły, że fundusz generował wartość dodaną na wiele sposobów, zapewniając państwom członkowskim środki na sfinansowanie nowych projektów lub wsparcie projektów już wdrożonych oraz zachęcając do realizacji dobrowolnych powrotów zamiast przymusowych powrotów. Państwa członkowskie zgłosiły, że Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów przyczynił się do opracowania ich systemu wspomaganych powrotów dobrowolnych w stopniu, w jakim nie byłoby to możliwe bez funduszu, realizując systematyczne dotacje na rzecz reintegracji, monitorując powroty do państw trzecich, budując sieci wsparcia reintegracji i rozpowszechniania informacji oraz zwiększając świadomość dotyczącą kwestii związanych z powrotami. Większość państw członkowskich zgłosiła jednak, że skala przymusowych powrotów prawdopodobnie byłaby taka sama w przypadku braku Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów. Ponadto fundusz umożliwił przyjęcie różnych i innowacyjnych podejść w ramach zarządzania powrotami. Ułatwił on angażowanie nowych zainteresowanych stron i przyczynił się do spełnienia unijnych standardów i wymogów.
Ustalenia odnoszące się do lat 2008–2010 są podobne do tych przedstawionych powyżej, szczególnie w odniesieniu do adekwatności i skuteczności funduszy. Średni wskaźnik absorpcji był wyższy w latach 2011–2013 (81 %) niż w latach 2008–2010 (70 %), co sugeruje, że zainteresowane strony zdobyły większe doświadczenie w okresie objętym badaniem. W przypadku obu tych okresów największe przydziały przyznano czterem państwom członkowskim o największych napływach migrantów o nieuregulowanym statusie i największej liczbie osób powracających, tj. Grecji, Zjednoczonemu Królestwu, Hiszpanii i Francji.
3 DALSZE DZIAŁANIA
Uwzględniając ustalenia wynikające z oceny, Komisja zidentyfikowała główne wnioski. W ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego przyjęto już niektóre środki naprawcze, natomiast inne są należycie rozważane przy pracach przygotowawczych nad funduszami nowej generacji.
Obciążenie administracyjne
Ocena wykazała, że architektura funduszy była zbyt złożona oraz że roczny cykl programowania i wdrażanie funduszy postrzegano jako duże obciążenie administracyjne. Podkreślono to również w ocenie skutków towarzyszącej ustanowieniu Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego 26 . Aby odnieść się do tego niedociągnięcia, ustanowiono jeden fundusz (Fundusz Azylu, Migracji i Integracji), który obejmuje wszystkie aspekty migracji (zastępując trzy fundusze posiadające własną podstawę prawną i własne przepisy dotyczące wdrażania), każde państwo członkowskie na każdy fundusz przyjęło jeden program krajowy, który obejmuje całość okresu 2014–2020, wprowadzono uproszczone formy kosztów, a zasady kwalifikowalności dostosowano do przepisów krajowych państw członkowskich.
Monitorowanie i ocena
Dotyczący wszystkich państw członkowskich brak skutecznych mechanizmów monitorowania i oceny, obejmujących wartości bazowe i docelowe, był kwestią krytyczną dla oceny funduszy SOLID. Problem ten rozwiązano w przypadku Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego za pośrednictwem pierwszego wykazu wspólnych wskaźników zamieszczonego w podstawie prawnej oraz wspólnych ram monitorowania i oceny 27 , w których przedstawiono pytania ewaluacyjne, wskaźniki rezultatu i wpływu oraz wskaźniki dotyczące efektywności, wartości dodanej i trwałości 28 . Określono również wytyczne 29 , ustanowiono aktywną sieć koordynatorów ds. oceny z państw członkowskich oraz stworzono specjalny system informatyczny (SFC) na potrzeby składania sprawozdań z oceny.
Mechanizm przydziału zasobów
Mechanizm przydziału zasobów opierający się na danych i napływach historycznych nie mógł uwzględniać bardziej aktualnych i nagłych zmian w zakresie presji migracyjnej. Klucz podziału w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy nadal opiera się na przydziałach w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich i Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów w latach 2011–2013 oraz na przydziałach w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych w latach 2010–2012. Pewną elastyczność zapewnia większa pula środków finansowych przydzielona na pomoc doraźną. Na przykład w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy przyznano Bułgarii kwoty w wysokości, odpowiednio, 20,5 mln EUR i 41 mln EUR, ale w ramach pomocy doraźnej ogółem przyznano jej 170 mln EUR z obu funduszy (do października 2017 r.), aby wesprzeć jej działania w odpowiedzi na nieoczekiwaną presję migracyjną. Pomimo zwiększonej elastyczności, niezrównoważony klucz podziału pozostaje jednak istotną kwestią, do której nadal trzeba się odnieść w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.
Solidarność: przesiedlenie oraz przekazanie osób korzystających z ochrony międzynarodowej
Z oceny wynika, że zasady solidarności i podziału odpowiedzialności na szczeblu unijnym można zoptymalizować w odniesieniu do przesiedlenia i wewnątrzunijnego przekazania osób korzystających z ochrony międzynarodowej. W przypadku przekazań wewnątrz Unii państwa członkowskie wolały wykorzystać swoje przydziały na działania ukierunkowane na ich własne konkretne potrzeby, a Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców nie przewidział dodatkowych zachęt finansowych od każdej przeniesionej osoby. W przypadku przesiedlenia istniała zachęta finansowa (4 000–6 000 EUR), ale okazała się ona niewystarczająca na pokrycie kosztów przesiedlenia danej osoby. W Funduszu Azylu, Migracji i Integracji niedociągnięcie to w ograniczonym stopniu wyeliminowano za pośrednictwem dodatkowego finansowania w formie zwiększonych kwot ryczałtowych (6 000– 10 000 EUR) oraz systemu zobowiązań, który zwraca uwagę na szczeblu politycznym.
Nakierowanie realizacji na osiąganie priorytetów UE
Ocena wykazała, że państwa członkowskie przeznaczyły niewiele środków pieniężnych na niektóre priorytety, tym samym ograniczając skutki funduszy w niektórych dziedzinach (np. współpraca konsularna, przekazanie i przesiedlenie, współpraca z krajami powrotu lub współpraca między państwami członkowskimi w zakresie integracji). W Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego wprowadzono już pewne usprawnienia, które pomagają nakierować wdrażanie na osiągnięcie priorytetów UE, takie jak zachęty finansowe (zwiększone stopy dofinansowania i wyższe kwoty ryczałtowe), dodatkowe finansowanie na rzecz działań szczególnych oraz dopłaty uzupełniające przydziały dla wszystkich państw członkowskich na rzecz szczególnych priorytetów polityki unijnej.
Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego ustanawiający program ramowy „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” na lata 2007–2013, COM(2005) 123 final.
Art. 3 decyzji nr 574/2007/WE.
Art. 2 decyzji nr 435/2007/WE.
Art. 2 i 3 decyzji nr 573/2007/WE.
Art. 3 ust. 6 decyzji nr 573/2007/WE.
