1.

W ramach rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni szeregu przepisów prawa Unii w celu rozstrzygnięcia, czy ma on uwzględnić, czy też oddalić nadzwyczajne skargi o uchylenie wyroków wniesione przez osoby skazane na kary pozbawienia wolności za czyny uznane za uchylanie się od opodatkowania i utworzenie zorganizowanej grupy przestępczej.

2.

Spór dotyczy zgodności z prawem Unii krajowego reżimu przedawnienia odpowiedzialności karnej, który w następstwie interwencji Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego, Rumunia) nie przewiduje w odniesieniu do pewnego okresu możliwości przerwania biegu terminów przedawnienia. Zdaniem sądu odsyłającego reżim ten może prowadzić do bezkarności dużej liczby przestępstw na szkodę interesów finansowych Unii.

3.

Odpowiedź na pytania prejudycjalne będzie wymagała od Trybunału rozwinięcia jego dopiero kształtującego się orzecznictwa dotyczącego zasady działania wstecz względniejszej ustawy karnej (lex mitior), która jest chroniona na mocy art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).

4.

Artykuł 1 ust. 1 konwencji OIF stanowi:

„Do celów niniejszej konwencji nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskich polegają na:

[…]

5.

Artykuł 2 tej konwencji stanowi:

„1.   Każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia, że działanie określone w artykule 1 oraz udział w, nakłanianie do, lub próba zachowania określonego w artykule 1 ustęp 1, są zagrożone przez skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje karne, włącznie z, przynajmniej w przypadkach poważnego nadużycia finansowego, karami polegającymi na pozbawieniu wolności, które może prowadzić do ekstradycji, przy czym za poważne nadużycie finansowe uważa się takie nadużycie finansowe, które wiąże się przynajmniej z minimalną kwotą określoną w każdym państwie członkowskim. Taka minimalna kwota nie może być ustalona na poziomie wyższym niż 50000 [EUR].

[…]”.

6.

Artykuł 1 decyzji 2006/928 stanowi:

„Do dnia 31 marca każdego roku Rumunia przedkłada Komisji sprawozdanie informujące o postępach w realizacji poszczególnych celów przewidzianych w załączniku. Pierwsze sprawozdanie zostanie przedłożone Komisji do dnia 31 marca 2007 r.

[…]”.

7.

Załącznik do wspomnianej konwencji ma następujące brzmienie:

„Założone cele do osiągnięcia przez Rumunię, o których mowa w art. 1:

8.

Artykuł 2 ust. 2 dyrektywy 2017/1371 stanowi:

„W odniesieniu do dochodów pochodzących z zasobów własnych z tytułu VAT niniejsza dyrektywa ma zastosowanie wyłącznie w przypadku poważnych przestępstw przeciwko wspólnemu systemowi [podatku od wartości dodanej (zwanemu dalej »VAT«)]. Do celów niniejszej dyrektywy przestępstwa przeciwko wspólnemu systemowi VAT uważa się za poważne wtedy, gdy umyślne działanie lub zaniechanie zdefiniowane w art. 3 ust. 2 lit. d) jest związane z terytorium dwóch lub większej liczby państw członkowskich Unii i wiąże się z wystąpieniem całkowitej szkody w wysokości co najmniej 10000000 EUR”.

9.

Zgodnie z art. 16 tej dyrektywy:

„Konwencję o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r., w tym protokoły do tej konwencji z dnia 27 września 1996 r., 29 listopada 1996 r. i 19 czerwca 1997 r., zastępuje się niniejszą dyrektywą ze skutkiem od dnia 6 lipca 2019 r. w stosunku do państw członkowskich związanych niniejszą dyrektywą.

W stosunku do państw członkowskich związanych niniejszą dyrektywą odesłania do konwencji należy odczytywać jako odesłania do niniejszej dyrektywy”.

10.

Artykuł 17 ust. 1 wspomnianej dyrektywy stanowi:

„Państwa członkowskie przyjmują i publikują przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 6 lipca 2019 r. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów. Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia 6 lipca 2019 r.

[…]”.

11.

Artykuł 15 ust. 2 konstytucji Rumunii stanowi, że „ustawa działa tylko na przyszłość, z wyjątkiem względniejszych ustaw karnych lub ustaw z dziedziny wykroczeń”.

12.

Artykuł 147 wspomnianej konstytucji stanowi:

„1.   Przepisy obowiązujących ustaw i dekretów, a także rozporządzeń, które zostały uznane za niezgodne z konstytucją, przestają wywoływać skutki prawne po upływie 45 dni od opublikowania wyroku trybunału konstytucyjnego, chyba że w tym okresie parlament lub rząd, w zależności od przypadku, zharmonizuje niezgodne z konstytucją przepisy z postanowieniami konstytucji. W tym okresie przepisy uznane za niezgodne z konstytucją zostają zawieszone z mocy prawa.

[…]

4.   Orzeczenia trybunału konstytucyjnego są publikowane w Monitorul Oficial al României [(dzienniku urzędowym Rumunii)]. Od daty ich publikacji orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i wywierają skutki prawne jedynie na przyszłość”.

13.

Zgodnie z art. 123 akapit pierwszy tego kodeksu „[b]ieg przedawnienia […] przerywa się przez dokonanie jakiejkolwiek czynności, o której, zgodnie z prawem, należy poinformować podejrzanego lub oskarżonego w toku postępowania karnego”.

14.

Artykuł 5 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. stanowi, że „[j]eżeli między popełnieniem czynu zabronionego a wydaniem prawomocnego wyroku obowiązywała co najmniej jedna ustawa karna, stosuje się ustawę względniejszą”.

15.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 wspomnianego kodeksu ustęp poprzedni stosuje się również w przypadku, gdy ustawy lub niektóre ich przepisy, które zostały uznane za niezgodne z konstytucją, zawierają względniejsze przepisy karne.

16.

Zgodnie z art. 6 ust. 1, „[w] przypadku gdy ustawa przewidująca łagodniejszą karę weszła w życie po uprawomocnieniu się wyroku skazującego i przed pełnym wykonaniem kary pozbawienia wolności lub kary grzywny, nałożona kara, jeżeli przekracza przewidziany w nowej ustawie szczególny maksymalny wymiar kary za popełnione przestępstwo, zostaje obniżona do tego maksymalnego wymiaru”.

17.

Artykuł 154 ust. 1 stanowi:

„Terminy przedawnienia odpowiedzialności karnej są następujące:

18.

Artykuł 155 stanowił:

„(1)   Bieg terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej przerywa się przez dokonanie jakiejkolwiek czynności procesowej w postępowaniu.

(2)   Każde przerwanie powoduje, że termin biegnie na nowo.

[…]”.

19.

Dekretem z mocą ustawy nr 71 z dnia 30 maja 2022 r. ( 7 ) zmieniono art. 155 kodeksu karnego z 2009 r. Od tego czasu ust. 1 tego artykułu ma następujące brzmienie: „[b]ieg terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej przerywa się przez dokonanie jakiejkolwiek czynności procesowej w postępowaniu, o której zgodnie z ustawą należy powiadomić podejrzanego lub oskarżonego”.

20.

Artykuł 426 lit. b) kodeksu postępowania karnego zezwala na wniesienie skargi nadzwyczajnej o uchylenie prawomocnych wyroków karnych, w przypadku gdy oskarżony został skazany pomimo istnienia dowodów na występowanie podstawy umorzenia postępowania karnego.

21.

Wyrokiem nr 297/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. opublikowanym w dniu 25 czerwca 2018 r. Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny), uwzględniając zarzut niezgodności z konstytucją, uznał, że przerwanie biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej z powodu dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w postępowaniu zgodnie z art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. jest niezgodne z konstytucją.

22.

Zdaniem Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) wspomniany przepis kodeksu karnego z 2009 r. był pozbawiony przewidywalności i naruszał zasadę ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, gdyż użyte w nim określenie „jakakolwiek czynność procesowa” obejmowało również czynności, o których nie zawiadamia się podejrzanego lub oskarżonego. Okoliczność ta uniemożliwiła mu powzięcie wiadomości, że bieg terminu przedawnienia został przerwany oraz że rozpoczął się bieg nowego terminu przedawnienia jego odpowiedzialności karnej ( 9 ).

23.

Rumuński ustawodawca nie podjął działań w celu zmiany art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. w sposób wskazany przez Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny), a w sądach powszechnych powstało niejednolite orzecznictwo dotyczące przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej ( 10 ).

24.

Wyrokiem nr 358/2022 z dnia 26 maja 2022 r., opublikowanym w dniu 9 czerwca 2022 r., Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny), uwzględniając nowy zarzut niezgodności z konstytucją, orzekł, że art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. jest niezgodny z konstytucją.

25.

Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny) wskazał, że:

26.

Wyrokiem nr 67/2022 z dnia 25 października 2022 r., opublikowanym w dniu 28 listopada 2022 r., Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższy sąd kasacyjny), orzekając w przedmiocie skargi w interesie prawa – jak to określił sąd odsyłający ( 12 ) – stwierdził, co następuje:

27.

W art. 99 lit. ș) ustawy nr 303/2004 ( 13 ) niestosowanie wyroków Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego, Rumunia) lub wyroków wydanych przez Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższy sąd kasacyjny) w przedmiocie skarg w interesie prawa zostało określone jako przewinienie dyscyplinarne.

28.

Artykuł 271 lit. s) ustawy nr 303/2022 ( 14 ) stanowi, że „[p]rzewinienie dyscyplinarne stanowi […] wykonywanie obowiązków w złej wierze lub z rażącym niedbalstwem”.

29.

Zgodnie z art. 272 ustawy nr 303/2022:

„(1)   Sędzia lub prokurator działa w złej wierze, jeżeli świadomie narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego w celu pokrzywdzenia innej osoby lub jeżeli na to się godzi.

(2)   Sędzia lub prokurator dopuszcza się rażącego niedbalstwa, jeżeli narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego w sposób zawiniony, poważny, niepodważalny i nieuzasadniony”.

30.

Wyrokiem nr 285/AP z dnia 30 czerwca 2020 r. ( 15 ) Curtea de Apel Brașov (sąd apelacyjny w Braszowie, Rumunia) skazał prawomocnie szereg osób (C.O., C.I., L.N., K.A. i S.P.) jako sprawców przestępstw uchylania się od opodatkowania i utworzenia zorganizowanej grupy przestępczej.

31.

W odniesieniu do przestępstwa uchylania się od opodatkowania sąd, który wydał orzeczenie, ustalił, że w 2010 r. skazani nie zaksięgowali w całości lub w części przeprowadzonych transakcji handlowych oraz przychodów uzyskanych ze sprzedaży na rzecz odbiorców krajowych oleju napędowego, który nabyli w ramach systemu zawieszenia płatności podatku akcyzowego. Skarb państwa poniósł zatem stratę w zakresie zarówno VAT, jak i podatku akcyzowego od oleju napędowego.

32.

Orzeczone wyroki skazujące obejmowały karę pozbawienia wolności oraz obowiązek zapłaty odszkodowania za szkodę podatkową w łącznej wysokości 13964482 RON (około 3240000 EUR), w tym VAT.

33.

Dwaj skazani (K.A. i S.P.) przebywają obecnie w zakładzie karnym w wykonaniu wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r.

34.

Skazani wnieśli do sądu odsyłającego skargę nadzwyczajną o uchylenie [art. 426 lit. b) kodeksu postępowania karnego] wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r.

35.

W skardze nadzwyczajnej wnoszą oni o uchylenie tego wyroku ze względu na to, że zostali skazani pomimo upływu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej. W tym względzie powołują się oni na wyroki Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) nr 297/2018 i nr 358/2022.

36.

Zdaniem skarżących:

37.

W ramach skargi nadzwyczajnej Ministerul Public – Direcția Națională Anticorupție [prokuratura – krajowa dyrekcja ds. zwalczania korupcji (zwana dalej „DNA”), Rumunia] zwróciła się do sądu odsyłającego o skierowanie do Trybunału pytania prejudycjalnego dotyczącego tego, czy art. 325 TFUE, decyzję 2006/928 i art. 49 karty należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one na niestosowanie orzecznictwa konstytucyjnego wynikającego z wyroku nr 358/2022. Jej zdaniem wykonanie tego wyroku wiąże się z systemowym ryzykiem bezkarności w sprawach, w których stosuje się prawo Unii.

38.

Skarżący podnieśli natomiast, że przepisy prawa Unii nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, co sprawia, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny. Ponadto podnieśli oni, że zasada stosowania względniejszej ustawy karnej ma rangę konstytucyjną i ma pierwszeństwo przed wszelkimi przepisami prawa Unii.

39.

Sąd odsyłający wskazuje, że w przypadku uwzględnienia żądań skarżących musiałby on uchylić prawomocny wyrok skazujący i umorzyć postępowanie karne, co uniemożliwiłoby dalsze odbywanie kary przez skarżących. W oparciu o powyższe założenie sąd odsyłający przedstawia w istocie szereg powodów pozwalających na odstąpienie w niniejszej sprawie od gwarantowanej przez konstytucję rumuńską zasady względniejszej ustawy karnej, której stosowanie byłoby sprzeczne z prawem Unii.

40.

W tym kontekście Curtea de Apel Brașov (sąd apelacyjny w Braszowie, Rumunia) kieruje do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

41.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony do Trybunału w dniu 22 lutego 2023 r. wraz z wnioskiem o zastosowanie trybu przyspieszonego.

42.

Po otrzymaniu od sądu odsyłającego potwierdzenia, że dwaj skarżący w postępowaniu głównym przebywają w zakładzie karnym w wykonaniu wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. oraz że zostaną oni uwolnieni w przypadku uwzględnienia skarg nadzwyczajnych wniesionych od wyroków ich skazujących, Trybunał zgodził się, aby wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został rozpatrzony w trybie pilnym.

43.

W dniu 24 marca 2023 r. sąd odsyłający przesłał Trybunałowi uzupełnienie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które doręczono zainteresowanym podmiotom, aby uwzględniły je w swoich uwagach.

44.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez czterech skarżących w postępowaniu głównym (C.O., C.I., L.N. i S.P.), rząd rumuński oraz Komisję Europejską.

45.

Rząd rumuński i Komisja wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 10 maja 2023 r.

46.

Nie mam wątpliwości co do dopuszczalności przedstawionych trzech pytań prejudycjalnych, lecz mam wątpliwości co do uzupełnienia przesłanego przez sąd odsyłający w dniu 24 marca 2023 r.

47.

W uzupełnieniu tym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału, aby w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na jego pytania zawarł uzasadnienie, które pozwoli uniknąć sytuacji, w której zawarta w konstytucji Rumunii zasada niedyskryminacji uczyni tę odpowiedź bezskuteczną ( 16 ).

48.

W rzeczywistości uzupełnienie zawiera nowe i dodatkowe ukryte odesłanie prejudycjalne, które, jak wskazali C.I., C.O. i rząd rumuński, ma charakter hipotetyczny ( 17 ), ponieważ nie jest ono niezbędne do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Wątpliwości, które leżą u podstaw tego uzupełnienia, dotyczą wyroków, które zostały już uchylone przez rumuńskie sądy przy zastosowaniu orzecznictwa Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego). W sporze w postępowaniu głównym skarżący nie znajdują się w takiej sytuacji.

49.

Poprzez dwa pierwsze pytania prejudycjalne, na które można odpowiedzieć łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych takich jak przezeń opisane art. 325 ust. 1 TFUE w związku z art. 2 konwencji OIF, decyzją 2006/928 i art. 49 karty stoi na przeszkodzie przepisom krajowym i orzecznictwu krajowemu dotyczącym przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej.

50.

Oba pytania opierają się na założeniu, że stosowanie przepisów krajowych w rozumieniu orzecznictwa konstytucyjnego stwarza ryzyko bezkarności w odniesieniu do czynów stanowiących poważne nadużycie na szkodę interesów finansowych Unii. Na tym tle rozważania sądu odsyłającego zawierają odesłania między innymi do wyroków Trybunału Åkerberg Fransson ( 18 ), Taricco i in. ( 19 ), M.A.S. i M.B. ( 20 ) i Euro Box Promotion i in. ( 21 ).

51.

Przede wszystkim należy wykluczyć zastosowanie w niniejszej sprawie dyrektywy OIF, której art. 12 ustanawia wspólne zasady dotyczące terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej za przestępstwa stanowiące nadużycie na szkodę interesów finansowych Unii, ponieważ:

52.

Dyrektywa 2006/112/WE ( 22 ) w związku z art. 4 ust. 3 TUE nakłada wprawdzie na państwa członkowskie obowiązek zwalczania oszustw związanych z VAT ( 23 ), jednak nie zawiera ona przepisów szczególnych mających zastosowanie do sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym.

53.

Jeśli chodzi o art. 2, art. 19 ust. 1 akapit drugi i art. 4 ust. 3 TUE, postanowienia te mogą być brane pod uwagę przy analizie zgodności przepisów krajowych i orzecznictwa krajowego z art. 325 ust. 1 TFUE, będącym normą prawa pierwotnego, która ustanawia zasadę ochrony interesów finansowych Unii.

54.

To samo dotyczy konwencji OIF, która dostarcza wskazówek dotyczących zasady ustanowionej w art. 325 TFUE.

55.

Oprócz art. 325 TFUE wpływ na odpowiedź może mieć również decyzja 2006/928 ( 24 ). Chociaż przestępstwa, za które wymierzono kary w niniejszej sprawie, dotyczą oszustw związanych z VAT, sytuacja stworzona przez orzecznictwo Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego, Rumunia) w odniesieniu do terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej ma również wpływ na przestępstwa dotyczące korupcji, w szczególności na wysokim szczeblu, jak wskazała Komisja w swoim sprawozdaniu MWiW 2022 ( 25 ).

56.

Po dokonaniu powyższych uściśleń przeanalizuję w dalszej części mojej opinii:

57.

Zgodnie z art. 325 ust. 1 TFUE państwa członkowskie „zwalczają nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii za pomocą środków […], które mają skutek odstraszający i zapewniają skuteczną ochronę w państwach członkowskich […]” ( 26 ).

58.

Państwa członkowskie obowiązane są w szczególności do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia skutecznego i pełnego poboru zasobów własnych, takich jak dochody wynikające z zastosowania jednolitej stawki do zharmonizowanej podstawy opodatkowania VAT ( 27 ).

59.

Zawarte w art. 325 TFUE odniesienie do „naduży[ć] finansow[ych] i wszelki[ch] inn[ych] działa[ń] nielegaln[ych] naruszając[ych] interesy finansowe Unii” oznacza zdaniem Trybunału ( 28 ), że korupcja może być związana z przypadkami nadużyć finansowych i odwrotnie – popełnienie nadużycia finansowego może być ułatwione przez korupcję. Naruszenie interesów finansowych może w niektórych przypadkach wynikać z połączenia nadużyć finansowych związanych z VAT i czynów korupcji ( 29 ).

60.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 konwencji OIF ( 30 )„nadużycie” obejmuje wpływy pochodzące z zastosowania jednolitej stawki podatku do zharmonizowanej podstawy opodatkowania VAT, która jest ustalana zgodnie z przepisami prawa Unii ( 31 ).

61.

Jak już wskazałem, skazanych w niniejszej sprawie skazano za przestępstwa uchylania się od opodatkowania i utworzenia organizacji przestępczej, popełnione w odniesieniu do VAT i podatku akcyzowego od oleju napędowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 325 ust. 1 TFUE ma zastosowanie i że chodzi o poważne nadużycia na szkodę interesów finansowych Unii: kwota nadużycia przekracza 50000 EUR (art. 2 ust. 1 konwencji OIF).

62.

W ramach wykonywania art. 325 ust. 1 TFUE państwom członkowskim przysługuje swoboda w wyborze mających zastosowanie sankcji. Mogą one przybrać formę sankcji administracyjnych, karnych lub obydwu rodzajów tych sankcji łącznie. W każdym razie muszą one zagwarantować pełny pobór wpływów pochodzących z VAT, a przez to zagwarantować ochronę interesów finansowych Unii. Sankcje karne mogą okazać się nieodzowne w celu zwalczania w skuteczny i odstraszający sposób niektórych poważnych przypadków oszustw związanych z VAT ( 32 ).

63.

Prawo rumuńskie przewiduje sankcje karne za takie nadużycia, a w ramach rozpatrywanego odesłania nie ulega wątpliwości, że jako takie są one skuteczne i odstraszające. Bezsporne jest również, że in abstracto terminy przedawnienia ( 33 ) przewidziane w kodeksie karnym z 2009 r. w odniesieniu do tej kategorii przestępstw są odpowiednie ( 34 ), to znaczy nie stoją one na przeszkodzie skutecznemu i odstraszającemu charakterowi sankcji. Terminy te przekraczają minimalne terminy ustanowione w art. 12 dyrektywy OIF.

64.

Podniesiony problem nie dotyczy zatem sankcji przewidzianych w prawie rumuńskim ani terminów przedawnienia określonych w kodeksie karnym z 2009 r., lecz prawnej niemożności przerwania biegu tych terminów w następstwie dwóch wyroków Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego).

65.

Zdaniem rumuńskich sądów najwyższych przedawnienie odpowiedzialności karnej jest w ich porządku prawnym elementem prawa materialnego (a zatem nie jest ono elementem prawa procesowego). Założenie to nie jest sprzeczne z prawem Unii, co przeanalizuję poniżej.

66.

Konsekwencją wynikającą z tych wyroków i z bezczynności ustawodawcy krajowego jest okoliczność, że w pewnym okresie ( 35 ) żadna czynność dokonana w toku postępowania karnego nie mogła przerwać biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej. Ustanie podstaw przerwania biegu terminu uznaje się za „względniejszą ustawę karną” w rozumieniu art. 15 ust. 2 konstytucji Rumunii i art. 5 kodeksu karnego z 2009 r. Pomimo rozbieżności w orzecznictwie sądów niższych instancji taka jest wykładnia prawa rumuńskiego, którą należy przyjąć w odniesieniu do tego okresu, ponieważ została ona ustalona w sposób wiążący przez Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny) w wyrokach nr 297/2018 i nr 358/2022 oraz przez Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższy sąd kasacyjny) w wyroku nr 67/2022 wydanym w interesie prawa.

67.

W związku z tym wyroki orzeczone wobec skazanych zarówno za poważne nadużycia na szkodę interesów finansowych Unii, jak i za inne przestępstwa ( 36 ) mogą zostać uchylone i skazani ci mogą zostać zwolnieni z zakładu karnego: wystarczające jest, aby między popełnieniem czynów a wydaniem prawomocnego wyroku skazującego upłynęły terminy przedawnienia (bez możliwości uwzględnienia jakiejkolwiek podstawy przerwania biegu terminu przedawnienia) przewidziane w kodeksie karnym z 2009 r.

68.

Sąd odsyłający ( 37 ) opowiada się za taką wykładnią prawa krajowego, która pozwoliłaby wykluczyć istnienie „względniejszej ustawy karnej” w sporze ( 38 ). Jednakże dokonanie takiej oceny należy wyłącznie do niego. Możliwość dokonywania wykładni prawa krajowego w sposób zgodny z prawem Unii, nawet jeśli oznacza to odejście od orzecznictwa sądu wyższej instancji, jest ograniczona przez to, że nie można dokonywać wykładni prawa krajowego contra legem ( 39 ).

69.

Ze swej strony nie widzę możliwości dokonania takiej wykładni postanowień konstytucji rumuńskiej i rumuńskiego orzecznictwa konstytucyjnego dotyczących przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej w okresie 2018–2022, która nie byłaby sprzeczna z orzeczeniami Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego). W orzeczeniach tych orzeka się w sposób ostateczny, jakie prawo obowiązuje w Rumuni, a wynikające z nich orzecznictwo jest „ostatnim słowem” w odniesieniu do prawa krajowego ( 40 ).

70.

Wykluczywszy możliwość dokonania innej wykładni, należy wyjaśnić, czy prawo krajowe w postaci wynikającej z przepisów i orzecznictwa konstytucyjnego, w którym dokonano ich wykładni, narusza obowiązek poddania poważnych nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii skutecznym i odstraszającym sankcjom karnym. W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający stwierdza, że doszło do takiego naruszenia.

71.

W oparciu o informacje dostępne w ramach odesłania prejudycjalnego ocena ta mogłaby zostać uznana za zasadną, gdyby sytuacja w Rumunii w rozpatrywanym okresie doprowadziła do bezkarności znacznej liczby przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii w sposób niezgodny z art. 325 ust. 1 TFUE.

72.

Trybunał przypisuje bezpośrednią skuteczność obowiązkowi zwalczania nielegalnej działalności naruszającej interesy finansowe Unii za pomocą odstraszających i skutecznych środków. Artykuł 325 ust. 1 TFUE nakłada na państwa członkowskie obowiązek osiągnięcia szczegółowego rezultatu, który nie jest związany z żadnym warunkiem ( 41 ).

73.

Do każdego państwa członkowskiego należy zagwarantowanie, aby przepisy mające zastosowanie do przestępstw naruszających interesy finansowe Unii nie były ukształtowane w taki sposób, aby powodowały systemowe ryzyko bezkarności. Państwo członkowskie musi to jednak uczynić, zapewniając jednocześnie ochronę praw podstawowych osób oskarżonych ( 42 ).

74.

Jak wynika z postanowienia odsyłającego, ustawodawca rumuński nie wykonywał tego obowiązku przez okres prawie czterech lat, nie zmieniając art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. w następstwie wyroku Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) nr 297/2018. Zmiana została ostatecznie wprowadzona dekretem z mocą ustawy nr 71/2022, ale w okresie, który upłynął między tym wyrokiem a wspomnianym dekretem z mocą ustawy, wiele poważnych nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii pozostało bezkarnych ze względu na skutek wsteczny zasady lex mitior.

75.

Decyzja 2006/928 jest aktem przyjętym przez Komisję na podstawie aktu przystąpienia, który stanowi część prawa pierwotnego Unii. Dokładniej rzecz ujmując, stanowi ona decyzję w rozumieniu art. 288 akapit czwarty TFUE.

76.

Sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady sporządzone na podstawie mechanizmu współpracy i weryfikacji (MWiW) ustanowionego decyzją 2006/928 również należy uznać za akty przyjęte przez instytucję Unii i mające za podstawę prawną art. 2 tej decyzji ( 43 ).

77.

Trybunał przeanalizował już charakter i skutki prawne decyzji 2006/928, podkreślając, że jest ona dla Rumunii wiążąca w całości dopóty, dopóki nie zostanie uchylona.

78.

Założone cele wymienione w załączniku do decyzji 2006/928 zmierzają do zapewnienia przestrzegania wartości państwa prawnego (art. 2 TUE) i mają dla Rumunii charakter wiążący: to państwo członkowskie ma obowiązek przyjęcia odpowiednich środków dla osiągnięcia tych celów, z należytym uwzględnieniem, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), sprawozdań sporządzonych przez Komisję, a także zaleceń sformułowanych w tych sprawozdaniach ( 44 ).

79.

W szczególności decyzja 2006/928 ustanowiła MWiW i sformułowała założone cele w dziedzinie reformy wymiaru sprawiedliwości i walki z korupcją wskazane w art. 1 i dookreślone w załączniku do tej decyzji. Te założone cele mają charakter wiążący, w związku z czym na Rumunii ciąży konkretny obowiązek osiągnięcia tych celów i powstrzymania się od wprowadzania jakichkolwiek środków, które mogłyby zagrozić realizacji owych celów ( 45 ).

80.

Sąd odsyłający podkreśla, że rumuńskie sądy umarzają postępowania karne, w tym w drodze skargi nadzwyczajnej o uchylenie wyroku, w wyniku ustania podstaw przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej w okresie 2018–2022, wynikającego z orzecznictwa Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego).

81.

W tym kontekście sąd odsyłający przypomina, że w sprawozdaniu MWiW z 2022 r. stwierdzono, iż rozpatrywana sytuacja może mieć „znaczący wpływ na toczące się postępowania przygotowawcze i sądowe”, z możliwymi „poważn[ymi] skutk[ami]” wynikającymi z „wyłączenia odpowiedzialności karnej w znacznej liczbie spraw” ( 46 ). W związku z tym sąd odsyłający uważa, że ma ona wpływ na cały rumuński system wymiaru sprawiedliwości.

82.

Sytuacja opisana przez sąd odsyłający i w sprawozdaniu MWiW z 2022 r. wskazuje na ryzyko bezkarności w Rumunii w odniesieniu do przestępstw poważnych nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (i przestępstw korupcji na wysokim szczeblu, które często są z nimi związane) w okresie 2018–2022, chociaż nie określono dokładnie, ile przypadków dotyczy tych interesów finansowych. Ryzyko to wynika z braku podstaw przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej (i jednocześnie z nadmiernego czasu trwania odpowiednich postępowań karnych, wykraczającego poza okres przedawnienia).

83.

Do sądu odsyłającego należy ustalenie, jako kwestii faktycznej, czy w wyniku orzecznictwa Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) państwo rumuńskie narażone jest na systemowe ryzyko bezkarności w odniesieniu do przestępstw poważnych nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii oraz związanych z nimi przestępstw korupcji. W takim przypadku Rumunia nie wywiązywałaby się ze szczególnego obowiązku osiągnięcia założonych celów wymienionych w załączniku do decyzji 2006/928 (w szczególności założonych celów dotyczących walki z korupcją).

84.

Artykuł 325 ust. 1 TFUE wywiera skutek bezpośredni, podobnie jak decyzja 2006/928. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii te dwie normy powodują, że nie stosuje się z mocy prawa wszelkich sprzecznych z nimi przepisów krajowych ( 47 ).

85.

„Do właściwych sądów krajowych należy […] zagwarantowanie pełnej skuteczności obowiązków wynikających z art. 325 ust. 1 i 2 TFUE i powstrzymanie się od stosowania przepisów krajowych, w szczególności w dziedzinie przedawnienia, które w ramach postępowania dotyczącego poważnych przestępstw w dziedzinie VAT stoją na przeszkodzie stosowaniu skutecznych i odstraszających sankcji w celu zwalczania oszustw stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii” ( 48 ).

86.

W spornym postępowaniu stosuje się art. 325 ust. 1 TFUE i decyzję 2006/928, to znaczy „stosuje się prawo Unii” w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.

87.

Wychodząc z tego założenia, sąd odsyłający musi zapewnić poszanowanie zagwarantowanych w karcie (w niniejszej sprawie praw podstawowych osób oskarżonych). Jeżeli z powodów przedstawionych powyżej sąd odsyłający zdecyduje się nie stosować orzecznictwa krajowego dotyczącego braku podstaw przerwania biegu przedawnienia odpowiedzialności karnej w okresie 2018–2022, nie będzie on mógł tego uczynić bez odniesienia się do postanowień karty, których moc jest nie mniejsza niż moc art. 325 ust. 1 TFUE ( 49 ).

88.

Obowiązek zapewnienia skutecznego poboru zasobów własnych Unii nie zwalnia sądów krajowych z obowiązku zapewnienia poszanowania praw podstawowych zagwarantowanych w karcie, gdy chodzi o postępowania karne w sprawach dotyczących przestępstw związanych z VAT, w których stosuje się prawo Unii ( 50 ).

89.

W tym stanie rzeczy prawem podstawowym, które mogłoby uzasadniać utrzymanie i stosowanie rumuńskiego orzecznictwa konstytucyjnego, jest prawo ustanowione w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty: moc wsteczna względniejszej ustawy karnej, czyli lex mitior.

90.

Pragnę powtórzyć, że obowiązek ochrony zasobów własnych Unii w dziedzinie VAT nie może zwalniać sądów krajowych ze stosowania lex mitior jako zasady związanej z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, która jest nieodłącznym elementem państwa prawa. Ta ostatnia jest z kolei jedną z podstawowych wartości, na których opiera się Unia (art. 2 TUE).

91.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 karty „[n]ie wymierza się […] kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zabroniony pod groźbą kary został popełniony. Jeśli ustawa, która weszła w życie po popełnieniu czynu zabronionego pod groźbą kary, przewiduje karę łagodniejszą, ta właśnie kara ma zastosowanie”.

92.

Zasada działania wstecz względniejszej ustawy karnej, która jest ustanowiona w ten sposób w karcie, stanowi część prawa pierwotnego Unii ( 51 ) i jest zawarta w umowach międzynarodowych zawartych przez państwa członkowskie Unii ( 52 ).

93.

Zdaniem Trybunału „stosowanie łagodniejszej ustawy karnej siłą rzeczy zakłada zmianę ustawodawstwa w czasie i opiera się na stwierdzeniu, że ustawodawca zmienił zdanie albo co do karalności danych czynów, albo co do kary, którą zagrożony jest czyn zabroniony” ( 53 ).

94.

Zasada lex mitior jest przewidziana jako wyjątek od zakazu stosowania z mocą wsteczną przepisów prawa karnego. W zakresie, w jakim moc wsteczna in bonam partem jest korzystna dla oskarżonego, nie można twierdzić, że stosowanie późniejszej ustawy karnej narusza zasadę ustawowej określoności czynów zabronionych i kar (nullum crimen, nulla poena sine lege). Po prostu poprzednia ustawa, obowiązująca w chwili popełnienia czynów stanowiących przestępstwo, ustępuje z mocą wsteczną nowej ustawie i poprawia w ten sposób sytuację karną oskarżonego (lub skazanego).

95.

Chociaż jej podstawa jest kwestionowana, zasada lex mitior opiera się na założeniu, że dana osoba, której zachowanie według (zmienionej) opinii ustawodawcy nie zasługuje już na karę przewidzianą we wcześniejszej ustawie, nie powinna zostać skazana, ani pozbawiona wolności. Zmiana stanowiska ustawodawcy ma zatem korzystne skutki dla tej osoby ( 54 ).

96.

Z wyjaśnień dotyczących karty (art. 52 ust. 3) wynika, że prawo uznane w art. 49 karty ma takie samo znaczenie i taki sam zakres jak prawo zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”).

97.

Ponieważ EKPC nie zawierała wyraźnie tej zasady, Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”), wpisując się w nurt orzecznictwa Trybunału, wywiódł ją z art. 7 EKPC ( 55 ).

98.

Zdaniem ETPC:

99.

Jednakże do chwili obecnej ani ETPC, ani Trybunał nie określił precyzyjnie dokładnego zakresu zasady lex mitior w przypadkach takich jak rozpatrywany w niniejszej sprawie. Niniejsze odesłanie prejudycjalne umożliwia Trybunałowi rozwój jego orzecznictwa w celu ustalenia, czy z art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty wynikają:

100.

Tradycje konstytucyjne państw członkowskich w rzeczywistości „nie są wspólne” w odniesieniu do zasady lex mitior. Istnieją państwa, w których ta podstawowa gwarancja prawa karnego praktycznie nie jest znana, i inne, w których nadano jej szeroki zakres, nawet o charakterze konstytucyjnym (między innymi Portugalia, Rumunia, Włochy, Hiszpania). Moim zdaniem Trybunał powinien ustanowić autonomiczny i szczególny standard ochrony na podstawie art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty, który zapewni adresatom wysoki poziom ochrony, a nie tylko ochronę de minimis.

101.

Artykuł 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty odnosi się do mocy wstecznej ustawy przewidującej „karę łagodniejszą”. Jak już wspomniałem, Trybunał wskazuje, że stosowanie względniejszej ustawy karnej opiera się na stwierdzeniu, że ustawodawca zmienił zdanie „albo co do karalności danych czynów, albo co do kary, którą zagrożony jest czyn zabroniony” ( 59 ).

102.

Oba odniesienia nie są rozstrzygające, lecz wskazują na fakt, że przewidziana w karcie zasada lex mitior ma zastosowanie wyłącznie do przepisów prawa karnego materialnego, a nie do przepisów prawa karnego procesowego.

103.

Jeśli tak jest, w każdym przypadku należało będzie ustalić, czy przedawnienie i przerwanie biegu jego terminu mają charakter materialny, czy też jedynie proceduralny dla celów art. 49 karty. Jest to ważne wyjaśnienie, ponieważ przepisy prawa karnego procesowego zwykle respektują zasadę tempus regit actum.

104.

W orzecznictwie sądów najwyższych Rumunii uznaje się, że w państwie tym przepisy regulujące przedawnienie w prawie karnym mają charakter materialny. Nic w prawie Unii nie stoi na przeszkodzie temu orzecznictwu krajowemu, jak uznał Trybunał w wyroku M.A.S. i M.B.

105.

Ochrona interesów finansowych Unii poprzez ustanowienie sankcji karnych należy do kompetencji dzielonych między Unią i państwami członkowskimi w rozumieniu art. 4 ust. 2 TFUE.

106.

W chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym regulacja przedawnienia mająca zastosowanie do przestępstw z dziedziny VAT nie była przedmiotem harmonizacji przez prawodawcę Unii ( 60 ). Państwa członkowskie mogły swobodnie przewidzieć w swoim porządku prawnym, że regulacja przedawnienia odpowiedzialności karnej i przerwania jego biegu należy do prawa karnego materialnego ( 61 ).

107.

Wobec braku harmonizacji przepisów dotyczących przedawnienia odpowiedzialności karnej za przestępstwa przeciwko interesom finansowym Unii prawo każdego państwa członkowskiego określa, czy jego przepisy dotyczące przedawnienia mają charakter proceduralny, czy materialny ( 62 ).

108.

Prawdą jest, że w wyroku Taricco Trybunał postanowił nadać przepisom dotyczącym przedawnienia odpowiedzialności karnej charakter proceduralny, jak wskazał ETPC ( 63 ); jednakże w innych przypadkach Trybunał zajął inne stanowisko w odniesieniu do terminów przedawnienia ( 64 ).

109.

Orzecznictwo ETPC skłaniało się do uznania, że przepisy te mają charakter proceduralny, ponieważ nie definiują one czynów zabronionych ani grożących za nie kar, a jedynie ustanawiają wstępną przesłankę rozpoznania sprawy ( 65 ). Jednakże ETPC uznał, że naruszenie art. 7 EKPC ma miejsce wtedy, gdy oskarżony zostaje skazany za przestępstwo, które uległo już przedawnieniu ( 66 ).

110.

W wyroku M.A.S. i M.B ( 67 ). Trybunał (moim zdaniem słusznie) doprecyzował wyrok Taricco w celu:

111.

W świetle wyroku M.A.S. i M.B. uważam, że dopóki nie nastąpi harmonizacja w prawie Unii ( 70 ), każde państwo członkowskie może nadal nadawać materialny charakter przepisom regulującym przedawnienie odpowiedzialności karnej (w tym oczywiście przepisom regulującym przerwanie biegu terminów przedawnienia). W tym samym zakresie przepisy te podlegają zasadzie lex mitior przewidzianej w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty.

112.

Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny), oprócz tego, że uznał, iż przedawnienie odpowiedzialności karnej podlega prawu karnemu materialnemu, orzekł, że art. 155 kodeksu karnego z 2009 r., dotyczący przerwania biegu terminów przedawnienia, jest niezgodny z konstytucją. W wyniku tego orzecznictwa w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 30 maja 2022 r. terminy te biegły bez możliwości przerwania ich biegu.

113.

Można by argumentować, że orzeczenia sądu konstytucyjnego nie są „względniejszą ustawą karną”, ponieważ nie są one, ściśle rzecz ujmując, środkami ustawodawczymi przyjętymi przez państwo członkowskie. Uważam jednak, że zarzut ten należy odrzucić.

114.

Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny), uznając art. 155 kodeksu karnego z 2009 r. za niezgodny z konstytucją, działa jako „negatywny ustawodawca” ( 71 ). W państwach, w których obowiązuje skoncentrowana kontrola konstytucyjności, orzeczenia o niezgodności ustaw z konstytucją mają wartość i moc wiążącą podobne do wartości i mocy wiążącej samych ustaw, których niemożliwość stosowania (i, w stosownym przypadku, nieważność) w całości lub w części jest stwierdzana w tych orzeczeniach ze względu na ich niezgodność z krajową konstytucją. W państwach tych orzeczenia o niezgodności ustaw z konstytucją wywierają skutki erga omnes i prowadzą do zniknięcia w całości lub w części tych ustaw z porządku prawnego (Hiszpania, Polska, Portugalia, Litwa, Rumunia, Niemcy lub Włochy).

115.

Dla celów stosowania z mocą wsteczną zasady lex mitior nie widzę zatem różnicy między uchyleniem w całości lub w części ustawy karnej przez inną późniejszą ustawę (decyzje ustawodawcy) a usunięciem również w całości lub w części tej ustawy z porządku prawnego przez stwierdzenie niezgodności z konstytucją (orzeczenia sądu konstytucyjnego) ( 72 ).

116.

W związku z tym stwierdzenie niezgodności z konstytucją, takie jak to dokonane przez Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny) w wyrokach nr 297/2018 i nr 358/2022, stanowi w istocie zmianę legislacyjną do celów stosowania zasady lex mitior. Takie stwierdzenie jest wiążące dla wszystkich władz publicznych, w tym dla sądów ( 73 ), chociaż te ostatnie zachowują uprawnienie do stwierdzenia zgodności lub niezgodności z prawem Unii przepisu prawa krajowego, który sąd konstytucyjny uznał za zgodny z krajową konstytucją ( 74 ).

117.

W niniejszej sprawie w wyrokach Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) nr 297/2018 i nr 358/2022 rozstrzygnięto kwestię dotyczącą rumuńskiego prawa konstytucyjnego, ale nie orzeczono w przedmiocie jego zgodności z prawem Unii ani nie „zakwestionowano” pierwszeństwa prawa Unii.

118.

Kiedy Trybunał odnosi się do „zmiany ustawodawstwa w czasie”, używa terminu „ustawodawstwo” w szerokim znaczeniu. W tym rozumieniu pojęcie to obejmuje oczywiście ustawodawstwo przyjęte przez organy ustawodawcze państw członkowskich, lecz także zmiany tego ustawodawstwa wynikające z orzeczeń o niezgodności z konstytucją wydanych przez sąd konstytucyjny. Uważam, że stwierdzenie to bardziej odpowiada obowiązkowi niedokonywania wykładni praw chronionych kartą w sposób zawężający ich treść.

119.

Wyrok ETPC w sprawie Ruban przeciwko Ukrainie nie stoi w sprzeczności z proponowaną przeze mnie wykładnią. W sprawie tej podniesiono ewentualne naruszenie zasady lex mitior przez państwo ukraińskie w wyniku wyroku jego sądu konstytucyjnego. ETPC odrzucił zarzut naruszenia art. 7 EKPC, ale przeanalizował orzeczenie o niezgodności z konstytucją, tak jakby chodziło o zmianę ustawodawczą, nie kwestionując, że to orzecznictwo konstytucyjne nie stanowi zmiany „ustawodawstwa” w czasie ( 75 ).

120.

Wydaje się, że w wyroku w sprawie Scoppola przeciwko Włochom ETPC skłaniał się ku ograniczeniu stosowania zasady lex mitior do postępowań karnych, które nie zostały jeszcze zakończone prawomocnym wyrokiem ( 76 ). Jednakże w niektórych późniejszych sprawach ETPC rozszerzył tę zasadę również na prawomocne wyroki, pod warunkiem że prawo krajowe przewiduje taką możliwość ( 77 ).

121.

Na pierwszy rzut oka można by pomyśleć, że Trybunał również ograniczył zasadę lex mitior do nieprawomocnych wyroków ( 78 ). Uważam jednak, że wrażenie to byłoby przedwczesne, biorąc pod uwagę, że w sprawie Delvigne rozpatrywane przepisy krajowe dawały skazanym możliwość dokonania ponownej oceny sytuacji wynikającej z wcześniejszego prawomocnego wyroku skazującego zgodnie z nową ustawą.

122.

Moim zdaniem zasada lex mitior powinna mieć zastosowanie również do prawomocnych wyroków karnych, które są wykonywane. Przyznaję, że sytuacja ta nie ma miejsca we wszystkich państwach członkowskich Unii, choć niektóre z nich przyjęły takie rozwiązanie ( 79 ). Nawet w państwach członkowskich Unii, w których co do zasady lex mitior nie ma zastosowania do wyroków karnych mających powagę rzeczy osądzonej, istnieją liczne wyjątki od tej zasady. Tak więc skutek wsteczny in melius często rozciąga się na takie wyroki, w przypadku gdy przewidują to nowe przepisy prawa karnego lub gdy dane zachowanie zostaje zdepenalizowane ( 80 ), bądź gdy sąd konstytucyjny stwierdza niezgodność ustawy karnej z konstytucją ( 81 ).

123.

W każdym razie zasada przewidziana w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty ma autonomiczne znaczenie, które nie zależy od wielości rozwiązań przyjętych przez państwa członkowskie, a poziom ochrony, jaki powinna ona zapewniać, musi być wysoki, a nie minimalny, jak już zasugerowałem.

124.

Nielogiczne jest, aby dokonana przez ustawodawcę zmiana wartości (lub kryteriów karania) była stosowana wyłącznie na korzyść oskarżonych, a nie na korzyść osób, które odbywają prawomocne wyroki za podobne czyny. Brak logiki jest bardziej zauważalny w przypadku depenalizacji na mocy późniejszej ustawy zachowań, które wcześniej podlegały karze (abolitio criminis). Nie do przyjęcia dla świadomości prawnej jest to, że w takim przypadku względy jedynie czasowe przesądzają o tym, że osoby skazane za takie zachowania prawomocnym wyrokiem pozostają pozbawione wolności, podczas gdy sprawcy takich samych czynów, wobec których wyrok nie został jeszcze wydany, są zwolnieni z odpowiedzialności karnej.

125.

To samo kryterium słuszności i spójności, które wiąże się z zasadą lex mitior w odniesieniu do oskarżonych, można zastosować do osób, które zostały już skazane. Pragnę powtórzyć, że nieracjonalne jest, aby dwie osoby, które popełniły podobne czyny tego samego dnia, korzystały lub nie korzystały z tej zasady tylko dlatego, że postępowanie karne zakończyło się szybciej wydaniem prawomocnego wyroku skazującego w przypadku jednej z nich, podczas gdy w odniesieniu do drugiej osoby, która nie została jeszcze prawomocnie skazana, trwało dłużej.

126.

Logika zasady działania wstecz względniejszej ustawy karnej powinna mieć również zastosowanie do prawomocnych wyroków karnych, aby uniknąć niespójności takich jak ta, o której mowa powyżej. Prawdą jest jednak, że rozwiązanie to wiąże się z procedurą wznowienia postępowania w odniesieniu do prawomocnych wyroków skazujących mających powagę rzeczy osądzonej, ale zastrzeżenie to nie wydaje mi się niemożliwe do przezwyciężenia. Nie jest tak w przypadkach depenalizacji zachowań wcześniej zakwalifikowanych jako przestępstwa i nie widzę powodu, dla którego miałoby tak być w innych przypadkach zmiany ustawodawstwa w czasie ( 82 ).

127.

Wznowienie postępowania w odniesieniu do prawomocnych wyroków jako konsekwencja zasady lex mitior wymaga, aby prawo krajowe przewidywało drogę procesową dla takiego wznowienia postępowania na wniosek skazanego. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym w Rumunii taką drogą procesową jest skarga nadzwyczajna o uchylenie wyroku na podstawie art. 426 ust. 1 lit. b) rumuńskiego kodeksu postępowania karnego, z zastrzeżeniem ograniczeń określonych w wyroku nr 67/2022 Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego).

128.

Podsumowując, proponuję dokonać wykładni przewidzianej w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty zasady działania wstecz względniejszej ustawy karnej w ten sposób, że zasada ta:

129.

W niniejszej sprawie przewidziana w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty zasada działania wstecz względniejszej ustawy karnej uzasadnia zwolnienie z odpowiedzialności karnej osób skazanych, wobec których zastosowano wcześniej reżim przerwania biegu przedawnienia odpowiedzialności karnej, który następnie został uznany za niezgodny z konstytucją, o ile chodzi o dziedziny, w których stosuje się prawo Unii. Zwolnienie z odpowiedzialności dotyczy zatem przestępstw poważnych nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii, które są sprzeczne z art. 325 TFUE i decyzją 2006/928.

130.

W związku z tym, w sytuacji takiej jak opisana powyżej, prawo Unii nie wymaga odstąpienia od stosowania spornego orzecznictwa Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego), nawet jeśli jego skutki pociągają za sobą bezkarność sprawców niektórych z tych przestępstw.

131.

Gdyby Trybunał uznał, wbrew temu, co proponuję, że moc wsteczna względniejszej ustawy karnej na podstawie art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, należałoby zbadać, czy prawo rumuńskie ustanawia wyższy standard ochrony zasady lex mitior.

132.

Sąd państwa członkowskiego może mieć do czynienia, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, z sytuacją, w której musi ocenić zgodność z prawami podstawowymi przepisu lub środka krajowego wdrażającego prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.

133.

Gdy w tym kontekście działania państw członkowskich nie są w pełni określone przez prawo Unii, art. 53 karty potwierdza, że organy i sądy krajowe są uprawnione do stosowania krajowych standardów ochrony praw podstawowych.

134.

W prawie rumuńskim krajowy standard ochrony zasady działania wstecz względniejszej ustawy karnej jest określony w art. 15 ust. 2 konstytucji i art. 5 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r., którego zakres został doprecyzowany przez Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny).

135.

Jak już przypomniałem, z orzecznictwa Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) i Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego) wynika, że przepisy dotyczące przedawnienia odpowiedzialności karnej oraz przepisy dotyczące przerwania biegu terminów przedawnienia mają charakter materialny, a zatem ma do nich zastosowanie zasada lex mitior. ( 83 )

136.

W wyrokach Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) nr 297/2018 i nr 358/2022 podkreślono, że w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 30 maja 2022 r. nie było żadnych podstaw przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej z uwagi na zastosowanie tej zasady.

137.

Aby ten krajowy standard ochrony zasady działania wstecz względniejszej ustawy karnej, ustanowiony w prawie rumuńskim, mógł mieć zastosowanie, Trybunał ustalił, że muszą zostać spełnione dwa warunki ( 84 ):

138.

Jeśli chodzi o pierwszy warunek, prawo Unii nie przewiduje szczególnej regulacji w tej dziedzinie. Zastosowanie rumuńskiego standardu ochrony nie podważa zatem poziomu ochrony wynikającego z art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty.

139.

Trudniej jest określić, czy standard ochrony zasady lex mitior w prawie rumuńskim podważa jednolitość, pierwszeństwo i skuteczność prawa Unii, ponieważ orzecznictwa przyjęte w wyroku M.A.S. i M.B. z jednej strony oraz w wyroku Euro Box Promotion z drugiej strony nie są łatwe do pogodzenia.

140.

W wyroku M.A.S. i M.B. Trybunał:

141.

Trybunał dopuścił zatem ograniczenie stosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii: sądy krajowe mogą stosować przepisy krajowe sprzeczne z prawem Unii w celu ochrony prawa podstawowego (zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar), które jest gwarantowane przez prawo krajowe w wyższym standardzie niż standard przewidziany w prawie Unii ( 89 ).

142.

Wyrok M.A.S. i M.B. nie nakłada zatem na sąd krajowy obowiązku przyznania bezwzględnego pierwszeństwa ochronie interesów finansowych Unii do tego stopnia, aby dać im pierwszeństwo przed prawem podstawowym, takim jak zasada ustawowej określoności czynów zabronionych i kar.

143.

W wyroku Euro Box Promotion Trybunał przeanalizował rumuńskie przepisy i orzecznictwo konstytucyjne ( 90 ), które, podobnie jak włoskie przepisy i orzecznictwo konstytucyjne rozpatrywane w sprawie M.A.S. i M.B., mogły powodować systemowe ryzyko bezkarności czynów stanowiących poważne przestępstwa nadużyć naruszających interesy finansowe Unii ze szkodą dla obowiązku przewidzianego w art. 325 ust. 1 TFUE. W wyniku tej analizy Trybunał orzekł, że:

144.

Moim zdaniem niniejsza sprawa jest bardziej zbliżona do sprawy, w której zapadł wyrok M.A.S. i M.B., niż do sprawy zakończonej wyrokiem Euro Box Promotion. W wyroku Euro Box Promotion Trybunał nie stwierdził naruszenia art. 47 akapit drugi zdanie pierwsze karty w związku z praktyką odnoszącą się do składów orzekających najwyższego sądu kasacyjnego wyspecjalizowanych w sprawach dotyczących korupcji, którą to praktykę rumuński trybunał konstytucyjny uznał za niezgodną z konstytucją. W prawie rumuńskim nie istniał również wyraźnie krajowy standard ochrony prawa do niezawisłego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy. Zasugerowała to jedna ze stron na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Trybunału, ale rząd rumuński i Komisja zaprzeczyły jego istnieniu ( 95 ).

145.

W każdym razie nie wydaje mi się, że powoływanie się na systemowe ryzyko bezkarności w odniesieniu do poważnych przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii uzasadnia ograniczenia prawa podstawowego, takiego jak prawo do stosowania z mocą wsteczną względniejszej ustawy karnej, w sytuacji gdy w systemie konstytucyjnym państwa członkowskiego istnieje standard ochrony tego prawa wyższy niż standard określony w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty.

146.

Podsumowując, gdyby proponowana przeze mnie wykładnia art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie karty nie została przyjęta, można by uznać, że orzecznictwo Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) dotyczące braku podstaw przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej w okresie 2018–2022 ustanowiło krajowy standard ochrony zasady działania wstecz lex mitior wyższy niż ten wynikający ze wspomnianego artykułu karty.

147.

W sposób oczywisty stosowanie tego krajowego standardu może pociągać za sobą ryzyko bezkarności osób, które zostały skazane za popełnienie poważnych nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii, co już przeanalizowałem i co podkreśla sąd odsyłający.

148.

Wcześniejszy wyrok M.A.S. i M.B. stwarzał jednak takie samo ryzyko bezkarności i nie widzę żadnego powodu, aby pomijać go w niniejszej sprawie. Wyższy krajowy standard ochrony zasady lex mitior wyraźnie występuje w niniejszej sprawie, podobnie jak miało to miejsce w sprawie M.A.S. i M.B., w odróżnieniu od sprawy Euro Box Promotion.

149.

Interesy finansowe Unii niewątpliwie zasługują na ochronę, ale ochrona ta nie może mieć pierwszeństwa przed ochroną prawa podstawowego, takiego jak prawo wynikające z zasady działania wstecz względniejszej ustawy karnej.

150.

Prawa podstawowe we wspólnocie prawa, takiej jak Unia, są nie mniej ważne niż jej interesy finansowe. Innymi słowy, interesy finansowe Unii nie mogą być chronione kosztem naruszenia praw podstawowych.

151.

Jeżeli stosowanie art. 325 TFUE i przepisów wykonawczych do niego jest nieprawidłowe i powstaje systemowe ryzyko bezkarności w co najmniej jednym państwie, Unia dysponuje innymi mechanizmami prawnymi umożliwiającymi reagowanie, takimi jak skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Obniżenie poziomu ochrony zasady lex mitior w celu lepszej ochrony interesów finansowych Unii nie wydaje mi się do pogodzenia z wartością państwa prawnego wynikającą z art. 2 TUE.

152.

W konsekwencji pierwszeństwo prawa Unii nie wywierałoby skutku w niniejszej sprawie, a sąd odsyłający nie musiałby odstąpić od stosowania orzecznictwa Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) w celu zapewnienia zgodności z art. 325 ust. 1 TFUE i decyzją 2006/928. Wręcz przeciwnie, sąd odsyłający musi przestrzegać tego orzecznictwa w celu zachowania przewidzianego w prawie rumuńskim wyższego standardu ochrony zasady lex mitior, który ze swej natury jest korzystny dla sprawców przestępstw.

153.

Rozwiązanie to jest również najbardziej zgodne z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz związanymi z nią wymogami przewidywalności i określoności mającej zastosowanie ustawy karnej ( 96 ). W wyrokach Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego), uzupełnionych wyrokiem Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego), wyjaśniono zasady przerwania biegu przedawnienia odpowiedzialności karnej przewidziane w art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. po okresie wątpliwości wśród sądów powszechnych. Odejście od tego orzecznictwa skutkowałoby nowymi wątpliwościami co do przerwania biegu przedawnienia odpowiedzialności karnej w okresie 2018–2022.

154.

Sąd odsyłający zadaje pytanie trzecie, na wypadek gdyby Trybunał odpowiedział twierdząco na dwa pierwsze pytania (i tylko gdyby nie można było dokonać wykładni zgodnej z prawem Unii).

155.

Ponieważ proponuję udzielić odpowiedzi przeczącej na dwa pierwsze pytania, nie ma potrzeby rozpatrywania pytania trzeciego. Uczynię to jednak, na wypadek gdyby Trybunał zajął odmienne stanowisko.

156.

Trybunał wypowiedział się już w przedmiocie aspektów rumuńskiego systemu sądownictwa ( 97 ) w sposób umożliwiający udzielenie odpowiedzi na to ostatnie pytanie prejudycjalne. W pytaniu tym sąd odsyłający kładzie nacisk na możliwość nałożenia na sędziów kary dyscyplinarnej, w przypadku gdy pomijają oni orzecznictwo sądu konstytucyjnego, gdyż uważają, że nie jest ono zgodne z prawem Unii.

157.

Jak wskazują sąd odsyłający ( 98 ) i rząd rumuński, art. 99 lit. ș) ustawy nr 303/2004, w którym niestosowanie wyroków Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) lub wyroków Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego) wydanych w przedmiocie skarg w interesie prawa zostało określone jako przewinienie dyscyplinarne, został uchylony w następstwie wyroku RS.

158.

W wyroku Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) nr 520/2022 z dnia 9 listopada 2022 r. stwierdzono jednak, że nieprzestrzeganie przez sędziów wyroków Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego) lub Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego) może prowadzić do nałożenia kary dyscyplinarnej, w przypadku gdy sędzia działał w złej wierze lub dopuścił się rażącego niedbalstwa. Sąd odsyłający zastanawia się, czy ten nowy system odpowiedzialności dyscyplinarnej jest zgodny z prawem Unii.

159.

Wyroki Euro Box Promotion i RS zawierają wystarczające wskazówki, aby odpowiedzieć na to pytanie. Przytoczę zatem jedynie niektóre z zawartych w nich uwag:

160.

Odpowiedź na trzecie pytanie prejudycjalne musi być zatem podobna.

161.

W świetle powyższego proponuję odpowiedzieć na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Brașov (sąd apelacyjny w Braszowie, Rumunia) w następujący sposób: