Wydanie tymczasowe

WYROK SĄDU (dziewiąta izba w składzie powiększonym)

z dnia 17 lipca 2024 r.(*)

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte w związku z sytuacją w Syrii – Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Ograniczenie w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Wykaz osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych, lub podlegających ograniczeniom w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Umieszczenie i pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazie – Spadkobierca osoby już objętej środkami ograniczającymi – Prawo do obrony – Błąd w ocenie – Proporcjonalność – Prawo własności – Swoboda przemieszczania się i pobytu w państwach członkowskich – Prawo do życia rodzinnego – Odpowiedzialność pozaumowna

W sprawie T‑208/22

Kinda Makhlouf, zamieszkała w Warszawie (Polska), którą reprezentowali G. Karouni i E. Assogba, adwokaci,

strona skarżąca,

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali A. Limonet i V. Piessevaux, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym),

w składzie: L. Truchot, prezes, H. Kanninen, R. Frendo (sprawozdawczyni), M. Sampol Pucurull i T. Perišin, sędziowie,

sekretarz: L. Ramette, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 czerwca 2023 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Skarżąca, Kinda Makhlouf, wnosi w skardze, z jednej strony, na podstawie art. 263 TFUE o stwierdzenie nieważności, po pierwsze, decyzji wykonawczej Rady (WPZiB) 2022/242 z dnia 21 lutego 2022 r. w sprawie wykonania decyzji 2013/255/WPZiB dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2022, L 40, s. 26) i rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2022/237 z dnia 21 lutego 2022 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2022, L 40, s. 6) (dalej łącznie jako „akty pierwotne”), a po drugie, decyzji Rady (WPZiB) 2023/1035 z dnia 25 maja 2023 r. zmieniającej decyzję 2013/255/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2023, L 139 s. 49) i rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2023/1027 z dnia 25 maja 2023 r. wykonującego rozporządzenie (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2023, L 139, s. 1) (dalej łącznie jako „akty utrzymujące”), w dotyczącym jej zakresie (dalej łącznie jako „zaskarżone akty”), a z drugiej strony, na podstawie art. 268 TFUE, o zasądzenie zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową, jaką poniosła z powodu przyjęcia zaskarżonych aktów.

I.      Okoliczności powstania sporu i okoliczności faktyczne zaistniałe po wniesieniu skargi

2        Skarżąca jest jedną z córek Mohammeda Makhloufa, przedsiębiorcy będącego obywatelem syryjskim.

3        Niniejsza sprawa wpisuje się w kontekst środków ograniczających przyjmowanych od 2011 r. przez Radę Unii Europejskiej przeciwko Syrii oraz osobom odpowiedzialnym za brutalne represje wobec syryjskiej ludności cywilnej.

4        W dniu 9 maja 2011 r. Rada przyjęła decyzję 2011/273/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Syrii (Dz.U. 2011, L 121, s. 11), „zdecydowanie potępi[ającą] brutalne represje […] wobec pokojowych protestów zorganizowanych w różnych miejscowościach Syrii”. Rada wprowadziła w szczególności ograniczenia wjazdu na terytorium Unii Europejskiej, a także zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych niektórych osób i podmiotów „odpowiedzialnych za brutalne represje wobec [syryjskiej] ludności cywilnej […]”. Uznając, że działania regulacyjne na szczeblu unijnym są niezbędne do wdrożenia decyzji 2011/273, Rada przyjęła również rozporządzenie (UE) nr 442/2011 z dnia 9 maja 2011 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2011, L 121, s. 1).

5        Nazwiska osób „odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii”, a także nazwiska osób fizycznych oraz nazwy osób prawnych i podmiotów związanych z nimi zostały wyszczególnione w załączniku do decyzji 2011/273 i w załączniku II do rozporządzenia nr 442/2011.

6        W dniu 1 sierpnia 2011 r. Rada przyjęła decyzję wykonawczą 2011/488/WPZiB dotyczącą wykonania decyzji 2011/273 (Dz.U. 2011, L 199, s. 74) oraz rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 755/2011 dotyczące wdrożenia rozporządzenia (UE) nr 442/2011 (Dz.U. 2011, L 199, s. 33), aby włączyć między innymi nazwisko Mohammeda Makhloufa do odpowiednich załączników zawierających wykazy osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi (zob. pkt 5 powyżej).

7        W dniu 18 stycznia 2012 r. Rada przyjęła rozporządzenie (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 442/2011 (Dz.U. 2012, L 16, s 1), a w dniu 31 maja 2013 r. decyzję 2013/255/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2013, L 147, s. 14) (dalej łącznie jako „akty podstawowe”), między innymi w celu nałożenia środków ograniczających na osoby czerpiące korzyści z polityki prowadzonej przez reżim syryjski lub wspierające go oraz na osoby powiązane z nimi. Ich nazwiska są odtąd wyszczególnione w załączniku II do rozporządzenia nr 36/2012 i w załączniku do decyzji 2013/255 (dalej jako „sporne wykazy”).

8        W dniu 12 października 2015 r. Rada przyjęła decyzję (WPZiB) 2015/1836 zmieniającą decyzję 2013/255 (Dz.U. 2015, L 266, s. 75), w związku z poważną sytuacją w Syrii, jak wynika z motywu 5 tej pierwszej decyzji, oraz rozporządzenie (UE) 2015/1828 zmieniające rozporządzenie nr 36/2012 (Dz.U. 2015, L 266, s. 1) (dalej łącznie jako „akty z 2015 r.”).

9        W tym względzie Rada, uznając, że środki ograniczające przyjęte pierwotnie w drodze decyzji 2011/273 nie doprowadziły do zakończenia brutalnych represji reżimu syryjskiego wobec ludności cywilnej, postanowiła, jak wynika z motywu 5 decyzji 2015/1836, iż „niezbędne [jest] utrzymanie obecnych środków ograniczających i zapewnienie ich skuteczności poprzez ich dalsze rozwinięcie, przy jednoczesnym zachowaniu ukierunkowanego i zróżnicowanego podejścia oraz z uwzględnieniem sytuacji humanitarnej syryjskiej ludności”, przy czym uważa ona, że „niektóre kategorie osób i podmiotów mają szczególne znaczenie dla skuteczności tych środków ograniczających, ze względu na szczególną sytuację panującą w Syrii”.

10      W konsekwencji decyzja 2015/1836 zmieniła brzmienie art. 27 i 28 decyzji 2013/255. Artykuły te przewidują obecnie ograniczenia we wjeździe na terytorium państw członkowskich lub przejeździe przez nie, a także zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych osób przynależących do kategorii osób wskazanych w ust. 2 lit. a)-g), których wykaz znajduje się w załączniku I, chyba że zgodnie z ust. 3 tych artykułów „istnieją wystarczające informacje potwierdzające, że osoby te nie są lub przestały być związane z reżimem lub nie wywierają na niego wpływu ani nie jest z nimi związane rzeczywiste ryzyko omijania środków ograniczających”.

11      W szczególności, skoro, jak wynika z motywu 7 decyzji 2015/1836, „[t]radycyjnie władzę w Syrii sprawuje się na podstawie powiązań rodzinnych [zaś] w obecnym reżimie syryjskim władza koncentruje się w rękach wpływowych członków rodzin Assad i Makhlouf”, należy wprowadzić środki ograniczające wobec niektórych członków tych rodzin, co ma na celu zarówno wywarcie poprzez członków tych rodzin bezpośredniego wpływu na reżim w celu zmiany jego polityki represji, jak i wykluczenie ryzyka omijania środków ograniczających przez członków wspomnianych rodzin.

12      Zatem w następstwie przyjęcia aktów z 2015 r., zgodnie z art. 27 ust. 2 lit. b) i art. 28 ust. 2 lit. b) decyzji 2013/255 środki ograniczające obejmują obecnie również „członków rodziny Assad lub rodziny Makhlouf” (dalej jako „kryterium przynależności rodzinnej”). Równolegle w art. 15 rozporządzenia nr 36/2012 dodano ust. 1a lit. b), który przewiduje zamrożenie aktywów członków tych rodzin (dalej, łącznie z art. 27 ust. 2 lit. b) i art. 28 ust. 2 lit. b) decyzji 2013/255, jako „przepisy ustanawiające kryterium przynależności rodzinnej”).

13      W dniu 12 września 2020 r. zmarł Mohammed Makhlouf (dalej jako „zmarły”). W tej dacie jego nazwisko znajdowało się nadal w spornych wykazach.

14      W dniu 21 lutego 2022 r. na mocy aktów pierwotnych Rada umieściła nazwisko skarżącej w wierszu 321 spornych wykazów, podając następujący powód:

„Córka Mohammeda Makhloufa. Członek rodziny Makhloufów”.

15      Aby uzasadnić umieszczenie nazwiska skarżącej w spornych wykazach Rada oparła się na postanowieniu o otwarciu spadku po zmarłym, które zostało wydane przez sąd syryjski z datą 27 września 2020 r. (dalej jako „postanowienie o otwarciu spadku”).

16      Trzy dni po przyjęciu aktów pierwotnych, czyli w dniu 24 lutego 2022 r., Rada przyjęła decyzję (WPZiB) 2022/306 w sprawie wykonania decyzji 2013/255 (Dz.U. 2022, L 46, s. 95) oraz rozporządzenie wykonawcze (UE) 2022/299 dotyczące wykonania rozporządzenia nr 36/2012 (Dz.U. 2022, L 46, s. 1), w celu wykreślenia nazwiska zmarłego ze spornych wykazów.

17      W dniu 19 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła do Rady wniosek o usunięcie jej nazwiska ze spornych wykazów (dalej jako „wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy”).

18      Pismem z dnia 31 maja 2022 r. Rada oddaliła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (dalej jako „odpowiedź Rady”) na tej podstawie, że istnieją dostateczne powody dla pozostawienia nazwiska skarżącej w spornych wykazach jako członkini rodziny Makhloufów i spadkobierczyni zmarłego. Przy tej okazji Rada powiadomiła skarżącą o postanowieniu o otwarciu spadku jako podstawie umieszczenia jej nazwiska we wspomnianych wykazach, a także o aktach zawierających dodatkowe dowody obciążające (dalej jako „akta dodatkowe”). Dowody te, podobnie jak wspomniane postanowienie, były dostępne w chwili przyjęcia zaskarżonych aktów.

19      W swojej odpowiedzi Rada poinformowała skarżącą o przyjęciu decyzji Rady (WPZiB) 2022/849 z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie zmiany decyzji 2013/255 (Dz.U. 2022, L 148, s. 52) oraz rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2022/840 z dnia 31 maja 2022 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia nr 36/2012 (Dz.U. 2022, L 148, s. 8), na mocy których Rada pozostawiła jej nazwisko w spornych wykazach do dnia 1 czerwca 2023 r.

20      W dniu 25 maja 2023 r. Rada przyjęła akty utrzymujące, które zasadniczo przedłużyły stosowanie aktów podstawowych i spornych wykazów, między innymi wobec skarżącej, do dnia 1 czerwca 2024 r.

II.    Żądania stron

21      Po dostosowaniu skargi zgodnie z art. 86 regulaminu postępowania przed Sądem, skarżąca wnosi do Sądu o:

–        stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów;

–        zasądzenie na jej rzecz od Rady, po pierwsze, kwoty 50 000 EUR tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową doznaną w wyniku przyjęcia aktów pierwotnych, a po drugie, kwoty 50 000 EUR tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową doznaną w wyniku przyjęcia aktów utrzymujących;

–        obciążenie Rady kosztami postępowania.

22      Rada wnosi do Sądu o:

–        oddalenie skargi w całości;

–        tytułem żądania ewentualnego, na wypadek stwierdzenia nieważności aktów pierwotnych w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącej – utrzymanie wobec niej w mocy skutków decyzji wykonawczej 2022/242 do czasu, gdy skuteczne stanie się stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego 2022/237;

–        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

III. Co do prawa

A.      W przedmiocie dopuszczalności dostosowania skargi

23      W swoim piśmie dostosowującym skargę skarżąca wnosi, na podstawie art. 86 regulaminu postępowania, o rozszerzenie skargi, tak by odnosiła się ona do stwierdzenia nieważności aktów utrzymujących w zakresie jej dotyczącym.

24      Podczas rozprawy Rada zakwestionowała dopuszczalność dostosowania skargi, podnosząc, że skarżąca nie kwestionowała decyzji 2022/849, ani rozporządzenia wykonawczego 2022/840, na mocy których jej nazwisko pozostawiono w spornych wykazach przed przyjęciem aktów utrzymujących.

25      Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z art. 86 § 1 regulaminu postępowania „[w] przypadku gdy akt, o którego stwierdzenie nieważności się wnosi, został zastąpiony lub zmieniony przez inny akt mający ten sam przedmiot, skarżący może, przed zamknięciem ustnego etapu postępowania […] dostosować skargę w celu uwzględnienia tej nowej okoliczności”.

26      W niniejszym przypadku, po pierwsze, należy zauważyć, że zarówno akty pierwotne, jak i akty utrzymujące, w zakresie, w jakim dotyczą skarżącej, mają na celu nałożenie na nią indywidualnych środków ograniczających, polegających na ograniczeniach w zakresie wjazdu oraz na zamrożeniu wszystkich jej środków finansowych i zasobów gospodarczych.

27      Po drugie, w ramach przepisów wprowadzających środki ograniczające wobec Syrii, indywidualne środki ograniczające mają formę umieszczenia nazwisk wybranych osób oraz nazw wybranych podmiotów lub organów w spornych wykazach, które znajdują się w załącznikach do decyzji 2013/255 i rozporządzenia nr 36/2012.

28      W tym kontekście akty pierwotne wprowadziły zmiany do załączników do decyzji 2013/255 i rozporządzenia nr 36/2012, poprzez umieszczenie między innymi nazwiska skarżącej w spornych wykazach. Jeśli chodzi o akty utrzymujące, należy stwierdzić, po pierwsze, że decyzja 2023/1035, która przedłużyła do dnia 1 czerwca 2024 r. stosowanie decyzji 2013/255, w tym załącznika I, zmienionego decyzją wykonawczą 2022/242, zawiera to nazwisko, a po drugie, że rozporządzenie wykonawcze 2023/1027 wprowadziło zmiany do załącznika II do rozporządzenia nr 36/2012, pozostawiając jednakże przynajmniej w sposób dorozumiany to nazwisko w tym ostatnim załączniku. W związku z tym należy uznać, że akty utrzymujące zastąpiły akty pierwotne w rozumieniu art. 86 § 1 regulaminu postępowania.

29      Wynika z tego, że zgodnie z wymogiem ekonomii procesowej, który leży u podstaw art. 86 regulaminu postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2018 r., Almaz-Antey/Rada, T‑515/15, niepublikowany, EU:T:2018:545, pkt 43 i 44), skoro skarżąca wniosła w skardze o stwierdzenie nieważności aktów pierwotnych, w ramach niniejszego postępowania miała ona prawo do dostosowania skargi, tak by wnieść również o stwierdzenie nieważności aktów utrzymujących, nawet jeśli nie dostosowała ona wcześniej skargi, tak by wnieść o stwierdzenie nieważności decyzji 2022/849 i rozporządzenia wykonawczego 2022/840.

30      Należy zatem stwierdzić, że dostosowanie skargi jest dopuszczalne.

B.      W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności

31      Na poparcie swoich żądań stwierdzenia nieważności skarżąca podnosi cztery zarzuty, dotyczące zasadniczo:

–        naruszenia gwarancji proceduralnych (zarzut pierwszy);

–        błędu w ocenie (zarzut drugi);

–        bezprawnego ograniczenia w korzystaniu z praw podstawowych (zarzuty trzeci i czwarty).

1.      W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego zasadniczo naruszenia gwarancji proceduralnych

32      Zarzut ten składa się w istocie z dwóch części. W ramach części pierwszej skarżąca podnosi, że Rada naruszyła jej prawo do obrony, ponieważ nie wysłuchała jej przed przyjęciem aktów pierwotnych. W ramach części drugiej zarzuca ona Radzie, że odpowiedziała na jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób lakoniczny, co świadczy o tym, iż Rada nie zbadała tego wniosku w sposób staranny i bezstronny, tak jak powinna to była uczynić.

a)      W przedmiocie dopuszczalności zarzutu dotyczącego zasadniczo naruszenia gwarancji proceduralnych, podniesionego w piśmie dostosowującym skargę

33      W piśmie dostosowującym skargę, uzasadniając swoje żądanie stwierdzenia nieważności aktów utrzymujących, skarżąca podnosi na poparcie swojego argumentu odnoszącego się do naruszenia przez Radę jej prawa do bycia wysłuchaną, te same argumenty, które podniosła na etapie skargi. Nie został przedstawiony żaden nowy argument w odniesieniu do przestrzegania gwarancji proceduralnych towarzyszących przyjęciu aktów utrzymujących.

34      To samo dotyczy zasadniczo argumentacji przedstawionej przez skarżącą w ramach drugiej części tego zarzutu, podniesionej na etapie repliki, która to argumentacja wiąże się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez skarżącą w następstwie przyjęcia aktów pierwotnych. Należy zauważyć, że w piśmie dostosowującym skargę skarżąca ogranicza się do powtórzenia tych samych argumentów, które podniosła we wspomnianym wniosku, który odnosił się do aktów pierwotnych.

35      Zgodnie z art. 86 § 1 regulaminu postępowania, w przypadku gdy akt, o którego stwierdzenie nieważności się wnosi, został zastąpiony lub zmieniony przez inny akt mający ten sam przedmiot, skarżący może, przed zamknięciem ustnego etapu postępowania lub przed podjęciem przez Sąd decyzji o rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem ustnego etapu postępowania, dostosować skargę w celu uwzględnienia tej nowej okoliczności. Ponadto art. 86 § 4 lit. b) tego regulaminu stanowi, że pismo dostosowujące skargę zawiera w stosownym przypadku dostosowane zarzuty i argumenty.

36      Z orzecznictwa wynika, że jeżeli późniejszy akt zaskarżony w drodze dostosowania skargi jest zasadniczo taki sam jak pierwotnie zaskarżony akt lub różni się od niego jedynie pod względem czysto formalnym, nie można wykluczyć, że nie zawierając w swoim wniosku o dostosowanie dostosowanych zarzutów i argumentów, wnoszący odwołanie zamierzał odnieść się bezwzględnie, choć w sposób dorozumiany, do zarzutów i argumentów skargi wszczynającej postępowanie (zob. podobnie wyrok z dnia 24 stycznia 2019 r., Haswani/Rada, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, pkt 37).

37      W takim przypadku, badając dopuszczalność pisma dostosowującego skargę, Sąd jest zobowiązany zweryfikować, czy akt zaskarżony w drodze dostosowania skargi zawiera istotne różnice w stosunku do aktu zaskarżonego w drodze skargi wszczynającej postępowanie, które wymagałyby dostosowania zarzutów i argumentów podniesionych na poparcie skargi wszczynającej postępowanie (wyrok z dnia 24 stycznia 2019 r., Haswani/Rada, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, pkt 38).

38      Należy wreszcie zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem zarzuty i argumenty powoływane wobec aktu uzasadniającego dostosowanie skargi należy przedstawić w piśmie dostosowującym skargę w sposób wystarczająco jasny i dokładny, tak by umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi – wydanie orzeczenia w przedmiocie tego dostosowania (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 2021 r., Sharif/Rada, T‑540/19, niepublikowany, EU:T:2021:220, pkt 185 i przytoczone tam orzecznictwo).

39      Ponadto z orzecznictwa wynika również, że strona skarżąca co do zasady powinna wyjaśnić, dlaczego podniesione uprzednio zarzuty i argumenty można odnieść do aktu, którego dotyczy dostosowanie skargi. W przypadku nieudzielenia przez stronę skarżącą wyjaśnień, zarzuty przedstawione przez nią w skardze są dopuszczalne względem aktu, którego dotyczy dostosowanie, wyłącznie w zakresie, w jakim odniesienie ich do kontekstu właściwego temu aktowi nie wymaga żadnego wyjaśnienia (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 2021 r., Sharif/Rada, T‑540/19, niepublikowany, EU:T:2021:220, pkt 186 i przytoczone tam orzecznictwo).

40      W niniejszym przypadku na mocy aktów pierwotnych Rada po raz pierwszy umieściła nazwisko skarżącej w spornych wykazach. Należy w tym względzie zauważyć, że aby osiągnąć cel realizowany przez sporne akty, rozpatrywane środki ograniczające powinny ze swej istoty stanowić zaskoczenie. Z tego też względu Rada nie miała w szczególności obowiązku wysłuchania skarżącej przed pierwotnym umieszczeniem jej nazwiska w spornych wykazach (zob. podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Rada/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).

41      Natomiast w chwili przyjmowania aktów utrzymujących efekt zaskoczenia, uzasadniający odstępstwo od prawa do bycia wysłuchanym przed przyjęciem środków ograniczających, nie jest już niezbędny. Wynika z tego, że postępowanie, które zmierza do przyjęcia aktów utrzymujących różni się istotnie od postępowania, które zmierza do przyjęcia aktów pierwotnych, co sprawia, że konieczne jest dostosowanie zarzutów i argumentów przedstawionych na poparcie skargi wszczynającej postępowanie, które to zarzuty i argumenty dotyczą podnoszonych nieprawidłowości postępowania w sprawie przyjęcia aktów pierwotnych.

42      Jak wskazano w pkt 33 powyżej, skarżąca, w piśmie dostosowującym skargę, ogranicza się do stwierdzenia, że „rozszerza żądanie stwierdzenia nieważności” na akty utrzymujące oraz że „powołuje się na okoliczności i poszczególne zarzuty przedstawione w skardze”. Podniesione w skardze w ramach omawianego zarzutu argumenty dotyczące nieprawidłowości proceduralnych, jakich miała się dopuścić Rada, wiążą się wyłącznie z aktami pierwotnymi i zostały powielone w piśmie dostosowującym skargę bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, które pozwoliłoby zrozumieć, jak argumenty te można odnieść do kontekstu właściwego procedurze przyjęcia aktów utrzymujących.

43      W związku z tym, wobec braku w piśmie dostosowującym skargę jakiegokolwiek argumentu dotyczącego nieprawidłowości proceduralnych, które miałyby obarczać akty utrzymujące ewentualną niezgodnością z prawem, ów zarzut, w zakresie, w jakim został on podniesiony we wspomnianym piśmie na poparcie żądania stwierdzenia nieważności aktów utrzymujących, należy odrzucić jako niedopuszczalny.

44      W konsekwencji zarzut ten jest dopuszczalny wyłącznie w zakresie, w jakim został podniesiony na poparcie żądania stwierdzenia nieważności aktów pierwotnych.

b)      W przedmiocie części pierwszej zarzutu, dotyczącej niewysłuchania skarżącej przez Radę przed przyjęciem aktów pierwotnych

45      Skarżąca podnosi, że Rada, w toku przyjmowania aktów pierwotnych, naruszyła jej prawo do obrony i prawo do rzetelnego procesu sądowego ustanowione w art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (dalej jako „EKPC”) oraz w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako „Karta”), przez to, że Rada nie wysłuchała jej przed przyjęciem tych aktów. Skarżąca podnosi, że jest tak tym bardziej dlatego, iż środki ograniczające mają charakter przymusowy, a nawet karny, oraz wywierają poważny i trwały wpływ na prawa jednostek.

46      W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjmowane przez Unię środki ograniczające powodują nie konfiskatę aktywów podmiotów, których to dotyczy, jako dóbr pochodzących z przestępstwa, ale ich zamrożenie tytułem zabezpieczenia, w związku z czym środki te nie stanowią sankcji karnej. Nie wiążą się one ponadto z żadnym tego rodzaju oskarżeniem [zob. wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Hassan/Rada, T‑790/14, EU:T:2016:429, pkt 77 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].

47      Wynika z tego, że argumentacja skarżącej wywiedziona z rzekomo karnego charakteru środków ograniczających nie zasługuje na uwzględnienie.

48      W drugiej kolejności, oraz nadal tytułem wstępu, należy zauważyć, że jakkolwiek zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE prawa podstawowe chronione na mocy EKPC są częścią prawa Unii jako jego zasady ogólne, to jednak konwencja ta, do czasu przystąpienia do niej Unii, nie stanowi aktu prawnego formalnie obowiązującego w porządku prawnym Unii (zob. wyrok z dnia 3 września 2015 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Komisja, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).

49      W konsekwencji analizę ważności aktów pierwotnych w niniejszym przypadku należy opierać na odpowiednich postanowieniach Karty.

50      Skoro zatem w niniejszym przypadku skarżąca poddaje krytyce okoliczność, że nie została wysłuchana przed przyjęciem aktów pierwotnych, należy uznać, iż pierwsza część omawianego zarzutu dotyczy naruszenia prawa do bycia wysłuchanym zapisanego w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty.

51      Artykuł 41 ust. 2 lit. a) Karty, który stanowi integralną część poszanowania prawa do obrony, gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego i przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby negatywnie wpłynąć na jej interesy (zob. wyrok z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada, T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasada ta ma w szczególności na celu umożliwienie zainteresowanemu skorygowania błędu lub podniesienia takich elementów dotyczących jego sytuacji osobistej, które przemawiają za przyjęciem decyzji, za jej nieprzyjęciem lub za taką czy inną treścią tej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).

52      Jednakże, jak podnosi Rada, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że, jeśli chodzi o pierwsze umieszczenie nazwiska danej osoby lub nazwy podmiotu w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, Rada nie ma obowiązku wcześniejszego informowania zainteresowanego o powodach, na których zamierza oprzeć to umieszczenie. Taki środek bowiem, aby jego skuteczność nie była zagrożona, musi mieć możliwość wykorzystania elementu zaskoczenia i być natychmiast zastosowany. W takim wypadku zasadniczo wystarczy zatem, by instytucja powiadomiła o powodach zainteresowaną osobę lub podmiot i umożliwiła im bycie wysłuchanym równocześnie z przyjęciem decyzji lub bezpośrednio po jej przyjęciu (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 338–341; z dnia 1 października 2020 r., Makhlouf/Rada, C‑157/19 P, niepublikowany, EU:C:2020:777, pkt 43).

53      Przede wszystkim należy zauważyć, że w niniejszym przypadku Rada na mocy aktów pierwotnych przyjęła środki ograniczające wobec skarżącej po raz pierwszy, w związku z czym, według orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 powyżej, nie miała obowiązku wysłuchania jej przed ich przyjęciem.

54      Następnie, z akt sprawy wynika, że w dniu 22 lutego 2022 r., czyli w dniu przyjęcia aktów pierwotnych, w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2022, C 85 I, s. 10) opublikowano ogłoszenie skierowane do osób objętych środkami ograniczającymi nałożonymi przez te akty. Poprzez to ogłoszenie skarżąca została poinformowana w szczególności o tym, że może złożyć do Rady wniosek o ponowne rozpatrzenie decyzji o umieszczeniu jej nazwiska w spornych wykazach. W tych okolicznościach Rada spełniła również swój obowiązek powiadomienia skarżącej o powodach umieszczenia jej nazwiska we wspomnianych wykazach w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 powyżej.

55      Wreszcie, skarżąca skierowała do Rady wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwróciła się w szczególności o usunięcie jej nazwiska ze spornych wykazów. Rada oddaliła ten wniosek na tej podstawie, że istnieją wystarczające powody, aby pozostawić nazwisko skarżącej we wspomnianych wykazach.

56      W świetle powyższego należy uznać, że Rada umożliwiła skarżącej użyteczne przedstawienie jej stanowiska, jak tego wymaga orzecznictwo przytoczone w pkt 51 i 52 powyżej, a w konsekwencji, podczas przyjmowania aktów pierwotnych, przestrzegała jej prawa do bycia wysłuchaną.

57      Niemniej skarżąca podnosi, że uzasadnieniem umieszczenia jej nazwiska w spornych wykazach nie była jakakolwiek okoliczność, którą można byłoby jej zarzucić, lecz wyłącznie śmierć jej ojca oraz chęć uniemożliwienia przejścia mienia spadkowego. Zdaniem skarżącej nazwisko zmarłego pozostawiono we wspomnianych wykazach po jego śmierci, po to, by jego mienie pozostało zamrożone do chwili przyjęcia aktów pierwotnych. W związku z tym uważa ona, że umożliwienie jej skorzystania z przysługującego jej prawa do bycia wysłuchaną przed przyjęciem tych aktów, nie pozbawiłoby ich skuteczności.

58      Należy w tym względzie przypomnieć, że, jak już wskazano w pkt 52 powyżej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, odstępstwo od korzystania z przysługującego zainteresowanemu prawa do bycia wysłuchanym przed pierwszym umieszczeniem jego nazwiska w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, ma na celu wykorzystanie elementu zaskoczenia, w szczególności w odniesieniu do zamrożenia środków finansowych, aby nie pozbawić działań Unii skuteczności.

59      W niniejszym przypadku, jak podnosi skarżąca, w dacie przyjęcia aktów pierwotnych, nazwisko zmarłego znajdowało się nadal w spornych wykazach, mimo że nie żył on od dnia 12 września 2020 r. Jego nazwisko zostało usunięte dopiero na mocy decyzji 2022/306 i rozporządzenia wykonawczego 2022/299, które weszły w życie w dniu 25 lutego 2022 r., to znaczy po czterech dniach od umieszczenia nazwiska skarżącej we wspomnianych wykazach.

60      Prawdą jest, że skorzystanie przez skarżącą z jej prawa do obrony przed przyjęciem aktów pierwotnych nie mogło pozbawić działań Unii skuteczności, jeśli chodzi o mienie spadkowe, do którego powołana była skarżąca, a które pozostawało zamrożone dzięki pozostawieniu nazwiska zmarłego w spornych wykazach przez kilka miesięcy po jego śmierci.

61      Jednakże nie można pomijać okoliczności, że przyjmując akty pierwotne Rada dokonała nie tylko zamrożenia mienia spadkowego stanowiącego wcześniej majątek zmarłego, lecz również zamrożenia wszystkich środków finansowych i zasobów gospodarczych skarżącej, w tym aktywów wchodzących w skład jej własnego majątku. Jeśli zaś chodzi o te ostatnie aktywa, bezsporne jest, że chodziło o pierwsze umieszczenie, w odniesieniu do którego orzecznictwo przytoczone w pkt 52 powyżej uznaje konieczność zachowania elementu zaskoczenia w celu zapewnienia jego skuteczności.

62      W tych okolicznościach zarzut skarżącej, zgodnie z którym w niniejszym przypadku zapewnienie elementu zaskoczenia nie było konieczne, gdyż w momencie przyjmowania aktów pierwotnych mienie zmarłego pozostawało zamrożone, nie zasługuje na uwzględnienie.

63      Wynika z tego, że omawiany zarzut należy oddalić jako bezzasadny.

c)      W przedmiocie części drugiej zarzutu, dotyczącej lakonicznego charakteru odpowiedzi Rady

64      Skarżąca zarzuca Radzie, że odpowiedziała ona na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób lakoniczny, a nawet „pośpiesznie”, bez „rozważenia przynajmniej wartości dowodów odciążających” przedstawionych przez skarżącą. Zdaniem skarżącej Rada naruszyła w ten sposób obowiązek starannego i bezstronnego rozpatrzenia tego wniosku, ignorując jej prawo do obrony.

65      W niniejszym przypadku skarżąca, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniosła zasadniczo, że obecnie zorganizowała swoje życie poza Syrią, w której zresztą nigdy nie odgrywała żadnej roli politycznej lub gospodarczej, ani nie miała powiązań z rządzącym reżimem. Przedstawia ona w tym względzie dokumenty poświadczające, że wyszła za mąż za obywatela polskiego, który posiada udziały w spółkach prawa polskiego. Dostarczyła ona również umowę najmu i kopię dwóch kart pobytu, w celu wykazania, że nie zamieszkuje już w Syrii.

66      We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała również, że sytuacja rodziny Makhloufów, „jak powszechnie wiadomo, uległa zmianie”, o czym szeroko informowały między innymi zachodnie środki przekazu. Potwierdzeniem tego jest artykuł opublikowany w internetowym serwisie informacyjnym.

67      Należy w tym względzie przypomnieć, że prawo do bycia wysłuchanym w rozumieniu art. 41 ust. 2 lit. a) Karty wymaga w szczególności, aby w razie sformułowania uwag przez zainteresowaną osobę w przedmiocie uzasadnienia na właściwym organie Unii ciążył obowiązek starannego i bezstronnego zbadania zasadności podnoszonych powodów w świetle tych uwag i dołączonych do nich ewentualnych dowodów odciążających (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 114).

68      Co się tyczy podniesionego przez skarżącą zarzutu, zgodnie z którym Rada nie przeanalizowała wartości jej argumentów, należy zauważyć, że o ile poszanowanie prawa do obrony i prawa do bycia wysłuchanym wymaga, aby instytucje Unii umożliwiły osobie, której dotyczy niekorzystny akt, skuteczne przedstawienie jej stanowiska, o tyle prawa te nie wymagają, aby instytucje zgadzały się z tym stanowiskiem (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 lipca 2017 r., Arbuzov/Rada, T‑221/15, niepublikowany, EU:T:2017:478, pkt 84; z dnia 27 września 2018 r., Ezz i in./Rada, T‑288/15, EU:T:2018:619, pkt 330).

69      Okoliczność, że Rada nie orzekła o bezzasadności aktów pierwotnych, nie oznacza zatem, iż nie zapoznała się ona z dowodami i argumentami przedstawionymi przez skarżącą w jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 2018 r., Ezz i in./Rada, T‑288/15, EU:T:2018:619, pkt 330 i 331).

70      Ponadto Rada wskazała w swojej odpowiedzi, że przeanalizowała uwagi skarżącej i doszła do wniosku, iż nie podważają one jej oceny, w związku z czym istnieją wystarczające powody, aby pozostawić nazwisko skarżącej, jako członkini rodziny Makhloufów i spadkobierczyni zmarłego, w spornych wykazach. Do wspomnianej odpowiedzi załączono dokumenty potwierdzające, uzasadniające przyjęcie aktów pierwotnych.

71      W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Rada wypełniła swoje obowiązki, jeśli chodzi o poszanowanie przysługującego skarżącej prawa do bycia wysłuchaną w trakcie procedury, która doprowadziła do przyjęcia aktów pierwotnych.

72      Należy zatem oddalić tę część zarzutu, a w konsekwencji zarzut pierwszy w całości.

2.      W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego błędu w ocenie

73      W ramach tego zarzutu, który formalnie dotyczy oczywistego błędu w ocenie, skarżąca kwestionuje zgodność z prawem zaskarżonych aktów, a w związku z tym zasadność umieszczenia jej nazwiska w spornych wykazach. Jej zdaniem sam fakt przynależności do rodziny Makhloufów nie może uzasadniać przyjęcia wobec niej środków ograniczających.

74      Rada kwestionuje argumenty skarżącej.

a)      Uwagi wstępne

75      Na wstępie należy zauważyć, że zarzut ten należy traktować jako dotyczący błędu w ocenie, a nie oczywistego błędu w ocenie. Chociaż bowiem jest prawdą, że Rada dysponuje pewnym marginesem swobody przy ustalaniu, czy w konkretnym wypadku zostały spełnione kryteria prawne, na których opierają się zastosowane środki ograniczające, to jednak pozostaje również faktem, że sądy Unii powinny zapewnić co do zasady pełną kontrolę zgodności z prawem ogółu aktów Unii (zob. wyrok z dnia 26 października 2022 r., Ovsyannikov/Rada, T‑714/20, niepublikowany, EU:T:2022:674, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

76      Skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 Karty wymaga, by sąd Unii upewnił się, że decyzja o przyjęciu lub utrzymaniu środków ograniczających, która ma dla danej osoby czy podmiotu skutek indywidualny, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw wspomnianej decyzji, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tejże decyzji – są wykazane (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 119).

77      Sąd Unii ma obowiązek przeprowadzić to badanie, zwracając się w razie potrzeby do właściwego organu Unii o przedstawienie informacji lub dowodów, poufnych lub nie, mających znaczenie dla takiego badania (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 120).

78      To do właściwego organu Unii należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko danej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie zaprzeczającego dowodu braku zasadności wspomnianych powodów (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 121).

79      W tym celu nie jest wymagane, by wspomniany organ przedstawił przed sądem Unii wszystkie informacje i dowody nieodłącznie związane z powodami podniesionymi w akcie, o którego stwierdzenie nieważności wniesiono. Jest istotne jednakże, by przedstawione informacje lub dowody wykazywały powody wysunięte przeciwko zainteresowanej osobie lub podmiotowi (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 122).

80      Jeśli właściwy organ Unii przedstawi mające znaczenie informacje lub dowody, sąd Unii powinien sprawdzić materialną prawidłowość podnoszonych okoliczności faktycznych w odniesieniu do tych informacji lub dowodów oraz ocenić moc dowodową tych ostatnich w zależności od okoliczności konkretnej sprawy i w świetle ewentualnych uwag przedstawionych w szczególności przez zainteresowaną osobę lub zainteresowany podmiot w tym względzie (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 124).

81      Oceny zasadności umieszczenia w wykazie należy dokonywać poprzez zbadanie dowodów nie w oderwaniu od siebie, lecz w kontekście, w jaki się one wpisują (zob. wyrok z dnia 16 marca 2022 r., Sabra/Rada, T‑249/20, EU:T:2022:140, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).

82      Wreszcie, w ramach oceny wagi wchodzących w grę interesów, która to ocena stanowi część kontroli proporcjonalności rozpatrywanych środków ograniczających, można uwzględnić kontekst, w który się one wpisują, fakt, iż wystąpiła pilna potrzeba przyjęcia takich środków, mających na celu wywarcie presji na reżimie syryjskim, tak aby wstrzymał on brutalne represje skierowane przeciwko ludności, oraz trudności w uzyskaniu bardziej precyzyjnych dowodów w państwie objętym wojną domową rządzonym przez reżim mający charakter autorytarny (zob. wyrok z dnia 16 marca 2022 r., Sabra/Rada, T‑249/20, EU:T:2022:140, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

83      I tak, zgodnie z orzecznictwem, w braku uprawnień do prowadzenia dochodzeń w państwach trzecich, dokonywana przez organy Unii ocena powinna de facto opierać się na dostępnych publicznie źródłach informacji, sprawozdaniach, artykułach prasowych lub innych podobnych źródłach informacji (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Haswani/Rada, T‑521/19, niepublikowany, EU:T:2020:608, pkt 142 i przytoczone tam orzecznictwo).

84      To właśnie w świetle tych zasad należy analizować omawiany zarzut.

b)      W przedmiocie zasadności umieszczenia nazwiska skarżącej w spornych wykazach

85      Nazwisko skarżącej zostało umieszczone w spornych wykazach z tego powodu, że jest ona „[c]órk[ą] Mohammeda Makhloufa [;członkiem] rodziny Makhloufów” (zob. pkt 10 powyżej). Aby uzasadnić przyjęcie środków ograniczających wobec skarżącej w zaskarżonych aktach, Rada oparła się zatem na kryterium przynależności rodzinnej, powołując się na postanowienie o otwarciu spadku (zob. pkt 17 powyżej), z którego wynika, że skarżąca jest jedną ze spadkobierczyń zmarłego.

86      Należy zauważyć, po pierwsze, że skarżąca nie kwestionuje ani prawdziwości, ani mocy dowodowej postanowienia o otwarciu spadku. Po drugie, nie kwestionuje ona także swojego pokrewieństwa ze zmarłym, a tym samym swojej przynależności do rodziny Makhloufów.

87      W tych okolicznościach Rada mogła powołać się na postanowienie o otwarciu spadku jako uzasadnienie umieszczenia nazwiska skarżącej w spornych wykazach.

88      Skarżąca podnosi jednakże, iż przepisy ustanawiające kryterium przynależności rodzinnej stoją na przeszkodzie systematycznemu umieszczaniu w wykazie na podstawie samego faktu przynależności do rodziny Makhloufów. Skarżąca przypomina, że zgodnie z decyzją 2015/1836 środkami ograniczającymi z powodu sytuacji w Syrii mogą być objęci wyłącznie wpływowi członkowie tej rodziny.

89      Należy w tym względzie przede wszystkim przypomnieć, że ogólne kryterium powiązania z reżimem syryjskim, wyrażone w art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, jeśli chodzi o zamrożenie środków finansowych będące odpowiednikiem art. 15 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, umożliwia umieszczenie w spornych wykazach osób lub podmiotów czerpiących korzyści z polityki prowadzonej przez reżim syryjski lub popierających go oraz osób z nim powiązanych.

90      Następnie w 2015 r. ogólne kryterium powiązania z reżimem syryjskim zostało uzupełnione o kryteria szczególne. Znajdują się one obecnie w art. 27 ust. 2 i art. 28 ust. 2 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836 oraz w art. 15 ust. 1a lit. b) rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828. Zgodnie z orzecznictwem przepisy te ustanawiają, w odniesieniu do siedmiu kategorii osób należących do określonych grup, wzruszalne domniemanie związków z reżimem syryjskim. Wśród tych kategorii znajdują się między innymi „członkowie rodzin Assad lub Makhlouf” (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2020 r., Makhlouf/Rada, C‑157/19 P, niepublikowany, EU:C:2020:777, pkt 98).

91      Wreszcie, w myśl orzecznictwa, wskazane w pkt 90 powyżej szczególne kryteria umieszczenia w wykazie, odnoszące się do siedmiu kategorii osób, są autonomiczne względem ogólnego kryterium powiązania z reżimem syryjskim, w związku z czym sama przynależność do jednej z tych siedmiu kategorii osób wystarcza, by umożliwić przyjęcie środków ograniczających określonych w tych artykułach, bez potrzeby przedstawiania dowodu na okoliczność, że dane osoby popierają obecny reżim syryjski lub że czerpią z tego korzyści (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2020 r., Makhlouf/Rada, C‑157/19 P, niepublikowany, EU:C:2020:777, pkt 83).

92      Należy z tego wnioskować, że wprowadzone na mocy aktów z 2015 r. kryterium przynależności rodzinnej stanowi obiektywne, autonomiczne i wystarczające kryterium dla uzasadnienia przyjęcia środków ograniczających wobec „członków rodziny […] Makhlouf” poprzez umieszczenie ich nazwisk w wykazach osób objętych takimi środkami wyłącznie na tej podstawie, że należą do tej rodziny. Wbrew twierdzeniom skarżącej przytoczonym w pkt 88 powyżej, kryterium nie jest ograniczone do „wpływowych” członków tej rodziny.

93      Niemniej art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 3 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, oraz art. 15 ust. 1b rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, stanowią zasadniczo, że osoby określone na podstawie przepisów ustanawiających kryteria umieszczenia w spornych wykazach nie są w nich umieszczane, jeśli istnieją wystarczające informacje potwierdzające, że osoby te nie są związane z reżimem syryjskim, nie wywierają na niego wpływu lub nie jest z nimi związane rzeczywiste ryzyko omijania środków ograniczających.

94      W świetle rozważań zawartych w pkt 90–92 powyżej, Rada, uwzględniając postanowienie o otwarciu spadku, mogła zatem a priori umieścić nazwisko skarżącej w spornych wykazach, opierając się na wzruszalnym domniemaniu związków z reżimem syryjskim, wynikającym z kryterium przynależności rodzinnej.

95      Następnie do skarżącej, w ramach kwestionowania zaskarżonych aktów, należało przedstawienie dowodów w celu obalenia domniemania związków z reżimem syryjskim, na którym to domniemaniu oparła się Rada.

96      Jak przypomniano w pkt 78 powyżej, w orzecznictwie przyjmuje się w tym względzie, że skoro ciężar dowodu co do zasadności powodów uzasadniających środki ograniczające spoczywa co do zasady na Radzie, od strony skarżącej nie można wymagać nadmiernie wygórowanych standardów dowodowych na potrzeby obalenia domniemania związków z reżimem syryjskim (zob. podobnie wyrok z dnia 16 marca 2022 r., Sabra/Rada, T‑249/20, EU:T:2022:140, pkt 132, 133 i przytoczone tam orzecznictwo).

97      W związku z tym należy uznać, że strona skarżąca zdołała obalić domniemanie związków z reżimem syryjskim, wprowadzone w szczególności na mocy przepisów ustanawiających kryterium przynależności rodzinnej, jeżeli podnosi ona argumenty lub okoliczności mogące istotnie podważyć rzetelność dowodów przedstawionych przez Radę lub ich ocenę, albo jeżeli przedstawia przed sądem Unii łańcuch konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak świadczących, w myśl art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 3 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, oraz art. 15 ust. 1b rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, o braku lub ustaniu związków między nią a reżimem syryjskim, braku wywierania na niego wpływu lub braku rzeczywistego ryzyka omijania przez nią środków ograniczających (zob. wyrok z dnia 16 marca 2022 r., Sabra/Rada, T‑249/20, EU:T:2022:140, pkt 133 i przytoczone tam orzecznictwo).

98      W niniejszym przypadku, aby obalić domniemanie związków z reżimem syryjskim skarżąca przedstawia zasadniczo dwie grupy argumentów, z których pierwsza wiąże się z jej życiem prywatnym i rodzinnym, zaś druga z zerwaniem relacji między rodziną Makhloufów a wspomnianym reżimem.

99      W pierwszej kolejności, skarżąca podnosi, że nie miała nigdy indywidualnego, bezpośredniego związku z reżimem syryjskim, z działalnością jej ojca lub z władzami publicznymi, oraz że w następstwie zawarcia małżeństwa z obywatelem polskim, przeniosła swoje centrum interesów życiowych za granicę. Zdaniem skarżącej jej życie prywatne i rodzinne jest obecnie oddalone od kontekstu syryjskiego. Uważa ona zatem, że jej nazwisko nie powinno być umieszczone w spornych wykazach, gdyż nie ma ona żadnego związku z tym reżimem.

100    Na poparcie swojej argumentacji skarżąca przedstawia dowody dotyczące jej małżeństwa z obywatelem Unii oraz zamieszkiwania przez nią poza Syrią, a mianowicie:

–        kopię jej aktu małżeństwa z drugim mężem, zawartego w Damaszku (Syria), a także kopię wydanego przez polskie organy paszportu męża oraz dwa wyciągi z rejestru polskich spółek, związane z udziałami należącymi do jej męża;

–        kopię karty pobytu skarżącej wydanej przez polskie organy w dniu 10 lutego 2020 r., ważnej do dnia 21 stycznia 2021 r.;

–        kopię dwóch umów najmu lokalu mieszkalnego w Warszawie (Polska), z których pierwsza została zawarta na okres od dnia 17 sierpnia 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r., zaś druga na okres od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r.;

–        kopię jej karty pobytu wydanej przez organy Zjednoczonych Emiratów Arabskich w dniu 3 marca 2022 r., ważnej do dnia 2 marca 2024 r.

101    Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem sam fakt zamieszkiwania poza Syrią nie stanowi wystarczającej okoliczności, by stwierdzić brak lub ustanie związków z reżimem syryjskim, niewywieranie na niego wpływu lub brak związku z rzeczywistym ryzykiem omijania środków ograniczających (wyroki: z dnia 12 marca 2014 r., Al Assad/Rada, T‑202/12, EU:T:2014:113, pkt 104; z dnia 14 kwietnia 2021 r., Al-Tarazi/Rada, T‑260/19, niepublikowany, EU:T:2021:187, pkt 149).

102    Ten sam wniosek narzuca się w odniesieniu do okoliczności, że skarżąca zawarła związek małżeński z obywatelem Unii, a także okoliczności, że jej małżonek posiada udziały w polskich spółkach.

103    Co się tyczy argumentu skarżącej, zgodnie z którym nie odgrywała ona nigdy roli politycznej lub gospodarczej w Syrii, należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 7 decyzji 2015/1836, środki ograniczające przyjmowane na podstawie kryterium przynależności rodzinnej nie ograniczają się do osób uczestniczących w syryjskim życiu politycznym. Adresatami tych środków, w tym zaskarżonych aktów, są bowiem członkowie między innymi rodziny Makhloufów, poprzez których, zdaniem Rady, można w szczególności wywierać bezpośredni wpływ na reżim syryjski, aby zmienił on swoją represyjną politykę. Jest tak tym bardziej, że, zgodnie z tym samym motywem, tradycyjnie władzę w Syrii sprawuje się na podstawie powiązań rodzinnych (zob. pkt 11 powyżej).

104    Wynika z tego, że argumenty skarżącej związane z jej życiem prywatnym i rodzinnym same w sobie nie mogą obalić domniemania związków z reżimem syryjskim.

105    W drugiej kolejności skarżąca podnosi, że od 2018 r. „sytuacja rodziny Makhloufów, jak powszechnie wiadomo uległa zmianie”, tak iż obecnie istnieje konflikt między tą rodziną a reżimem syryjskim. Zdaniem skarżącej jej nazwisko nie powinno być umieszczone w spornych wykazach, ponieważ nie utrzymuje ona żadnego związku z tym reżimem.

106    Na poparcie swojej argumentacji skarżąca przedstawia następujące dokumenty:

–        artykuł opublikowany w dniu 20 maja 2020 r. w portalu internetowym France 24 (dalej jako „artykuł we France 24”);

–        artykuł w języku arabskim opublikowany w dniu 12 września 2020 r. w portalu internetowym Freethinker, wraz z nieuwierzytelnionym tłumaczeniem na język francuski, który analizuje zawiadomienie o śmierci zmarłego (dalej jako „artykuł prasowy dotyczący zawiadomienia o śmierci”);

–        artykuł opublikowany w dniu 2 maja 2020 r. w portalu internetowym „Arabi21.com” (dalej jako „artykuł w Arabi21.com”);

–        komunikat z dnia 31 grudnia 2022 r. poświadczający rezygnację Hafeza Makhloufa z funkcji generała brygady armii syryjskiej.

107    Zdaniem skarżącej okoliczności, o których mowa w dokumentach wskazanych w pkt 106 powyżej, świadczą o zerwaniu związków między rodziną Makhloufów a reżimem syryjskim.

108    Należy w tym względzie zauważyć, po pierwsze, że artykuł we France 24 wspomina jedynie o istniejącym wówczas konflikcie między bratem skarżącej, Ramim Makhloufem, a rządem syryjskim, który to konflikt dotyczy tego ostatniego, jego żony, dzieci oraz jego współpracowników. W towarzyszącym temu artykułowi materiale wideo Rami Makhlouf zwraca się z apelem do swojego kuzyna, syryjskiego prezydenta Baszara Al-Assada, o interwencję w celu zakończenia represji gospodarczych skierowanych jakoby przeciwko niemu przez władze syryjskie.

109    O ile zatem artykuł we France 24 pozwala wywnioskować, że Rami Makhlouf uważa, iż władze syryjskie naruszają jego prawa majątkowe, o tyle artykuł ten nie pozwala stwierdzić braku lub ustania związków z reżimem syryjskim, niewywierania na niego wpływu lub braku związku z rzeczywistym ryzykiem omijania środków ograniczających, ani w odniesieniu do pozostałych członków rodziny Makhloufów, ani nawet w odniesieniu do samego zainteresowanego, skoro uważa się on za wystarczająco bliskiego swojemu kuzynowi, prezydentowi syryjskiemu, by zwracać się do niego bezpośrednio i publicznie o interwencję, w szczególności dla wsparcia swoich interesów.

110    Po drugie, należy zauważyć, że w artykule w Arabi21.com wspomniano o tym, iż skarżąca zareagowała za pośrednictwem sieci społecznościowych na materiał wideo, o którym mowa w pkt 108 powyżej, opublikowany przez jej brata, Ramiego Makhloufa, w którym ten ostatni krytykował reżim syryjski, zwracając się jednocześnie o interwencję do swojego kuzyna, prezydenta syryjskiego. Skarżąca w swoim wpisie prosiła o ochronę i bezpieczeństwo dla swojego brata oraz o to, by „[Bóg] trzymał tych [wulgaryzm] z dala [od jej brata]”. Takie wypowiedzi, poprzez które skarżąca pokazuje wsparcie moralne dla swojego brata, nie określając w istocie osób trzecich, które miałyby zagrażać jego interesom, nie mogą stanowić potwierdzenia jej argumentu dotyczącego zerwania relacji między rodziną Makhloufów a reżimem syryjskim.

111    Po trzecie, artykuł prasowy dotyczący zawiadomienia o śmierci wspomina przede wszystkim o rozwodzie skarżącej z jej ówczesnym małżonkiem, kuzynem syryjskiego prezydenta. Wynika z niego również, że rozwód ten był następstwem ataku hakerskiego na telefon skarżącej oraz rozpowszechnienia pewnych zdjęć, które się tam znajdowały. Okoliczność, że skarżąca rozwiodła się ze swoim ówczesnym mężem, nie jest zatem przedstawiona jako wynik powoływanego przez skarżącą zerwania relacji rodziny Makhloufów z reżimem syryjskim.

112    Poza tym o ile z artykułu prasowego dotyczącego zawiadomienia o śmierci wynika po pierwsze, że w zawiadomieniu tym nie podano żadnej daty składania kondolencji, „jaka zazwyczaj jest wpisywana”, a po drugie, że uroczystości pogrzebowe zmarłego zostały odwołane, o tyle dodano w nim, że „według pewnych źródeł decyzja w tej kwestii zapadła w wyniku bezpośrednich poleceń [syryjskiego prezydenta]”. Jednakże twierdzenie to nie znajduje oparcia w żadnym z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym stanowi czystą spekulację, tym bardziej, że powszechnie wiadomo, iż śmierć zmarłego nastąpiła we września 2020 r., a zatem wpisywała się w kontekst obostrzeń sanitarnych związanych z pandemią COVID-19.

113    Ponadto, zgodnie z artykułem prasowym dotyczącym zawiadomienia o śmierci, w zawiadomieniu tym nie pojawiają się nazwiska synów Hafeza Al-Assada, w szczególności nazwisko syryjskiego prezydenta, mimo iż jest w zwyczaju, że „rodzina zmarłego podaje nazwiska znanych i wpływowych osób”, co „dowodzi skali konfliktu rodzinnego między obiema stronami”.

114    Należy jednakże zauważyć, że te uwagi stanowią tylko dokonaną przez autora artykułu prasowego dotyczącego zawiadomienia o śmierci interpretację treści tego artykułu, opartą na wnioskowaniu prowadzonym z perspektywy pewnych praktyk społecznych, stanowiących zwyczaj w Syrii, lub na niepopartych niczym twierdzeniach. Wspomniana analiza sama w sobie nie wystarcza zatem, aby dowieść zerwania relacji między rodziną Makhloufów a reżimem syryjskim.

115    Po czwarte, skarżąca przedstawia komunikat z dnia 31 grudnia 2022 r. poświadczający rezygnację Hafeza Makhloufa z funkcji generała brygady armii syryjskiej. W tym względzie wystarczy zauważyć, że komunikat ten ogranicza się do poinformowania o odejściu generała brygady Hafeza Makhloufa w stan spoczynku od dnia 3 stycznia 2023 r., na jego wniosek. Skarżąca nie wyjaśnia znaczenia tego elementu, ani nie przedstawia dalszych szczegółów towarzyszących tej rezygnacji, ograniczając się do stwierdzenia, że „uwzględnienie [przez Sąd] tego elementu wydaje [jej] się istotne dla rozstrzygnięcia sporu”. W tych okolicznościach nie można uznać, że element ten dowodzi zerwania relacji między rodziną Makhloufów a reżimem syryjskim.

116    Wynika z tego, że dowody przedstawione przez skarżącą na poparcie dwóch grup argumentów, z których pierwsza wiąże się z jej życiem prywatnym i rodzinnym, zaś druga z zerwaniem relacji między rodziną Makhloufów a reżimem syryjskim, w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 97 powyżej, nie mogą obalić domniemania związków z tym reżimem.

117    Wniosek ten nasuwa się tym bardziej w świetle dowodów zawartych w aktach dodatkowych.

118    Akta dodatkowe zawierają, po pierwsze, artykuł w Arabi21.com i artykuł prasowy dotyczący zawiadomienia o śmierci, które zostały już przeanalizowane w pkt 110–114 powyżej, jako że skarżąca opiera się również na tych samych dowodach, aby kwestionować zasadność zaskarżonych aktów.

119    Po drugie, akta dodatkowe zawierają również:

–        artykuł opublikowany w dniu 18 marca 2021 r., w portalu internetowym „verify-sy.com”;

–        artykuł opublikowany w dniu 11 września 2019 r. w portalu internetowym Financial Times (dalej jako „artykuł w Financial Times”).

120    W artykule opublikowanym w portalu internetowym „verify-sy.com” jest mowa o fałszywym koncie na Twitterze, zarządzanym przez osobę określającą się jako „Amani Makhlouf”, będącą rzekomo siostrą Ramiego Makhloufa, które to konto w rzeczywistości nie należy do żadnego z członków rodziny Makhloufów. W tych okolicznościach dowód ten należy uznać za nieistotny w niniejszej sprawie.

121    Co się tyczy artykułu w Financial Times, jest w nim mowa o tym, że w okresie sześciu lat poprzedzających jego publikację kilku członków rodziny Makhloufów kupiło co najmniej 20 apartamentów w luksusowym kompleksie rezydencji w Moskwie (Rosja), o łącznej wartości 40 milionów dolarów amerykańskich (USD). Owe transakcje zakupu przeprowadzono z wykorzystaniem szeregu pożyczek i struktur finansowych, aby wyprowadzić środki finansowe z Syrii. W szczególności, w 2015 r. skarżąca nabyła apartament o wartości kilku milionów USD. Trzej bracia i szwagierka skarżącej również nabyli inne apartamenty w tym samym budynku.

122    W artykule w Financial Times wskazano również, że od wybuchu wojny w Syrii, inwestowanie w Rosji, państwie popierającym reżim syryjski, stało się dla członków rodzin Assadów i Makhloufów środkiem do zachowania i ochrony ich majątku przed nałożonymi na te rodziny środkami ograniczającymi. Z artykułu tego wynika, że inwestowanie w nieruchomości położone w Rosji stanowi manewr finansowy, mający na celu obejście środków ograniczających nałożonych między innymi przez Unię.

123    Przede wszystkim, skarżąca nie kwestionuje jasnych, precyzyjnych i szczegółowych informacji zawartych w artykule w Financial Times. Następnie, fakt jednoczesnego dokonania inwestycji wspomnianych w pkt 121 powyżej świadczy o istnieniu związków między skarżącą a innymi członkami rodziny Makhloufów, którzy, jak wynika z akt sprawy, również są objęci unijnymi środkami ograniczającymi. Wreszcie, należy zauważyć, że skarżąca, według jej oświadczenia osoba bez żadnego zawodu, nie wyjaśnia pochodzenia środków finansowych, które umożliwiły jej nabycie wspomnianej nieruchomości. W tych okolicznościach decyzja skarżącej o dokonaniu inwestycji w Rosji wpisuje się w kontekst, który w artykule tym scharakteryzowano jako związany z opracowaniem strategii obchodzenia unijnych środków ograniczających.

124    Należy dodać, że artykuł w Arabi21.com, który znajduje się również w aktach dodatkowych, wspomina o publicznym wsparciu, jakiego skarżąca udzieliła swojemu bratu, Ramiemu Makhloufowi, poprzez wypowiedź w sieciach społecznościowych. Jak wynika z pkt 110 powyżej, treść tej wypowiedzi wpisuje się w kontekst polityczny, który potwierdza ścisłą więź między skarżącą a jej bratem, nie tylko w sferze rodzinnej, lecz w szczególności na płaszczyźnie politycznej. Artykuł w Arabi21.com potwierdza zatem okoliczności wynikające z artykułu w Financial Times.

125    Mając na względzie powyższe, należy uznać, że ponieważ skarżąca nie zdołała obalić domniemania związków z reżimem syryjskim, zaskarżone akty opierają się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 76 powyżej.

126    Należy zatem stwierdzić, że skoro zaskarżone akty nie są obarczone błędem w ocenie, zarzut drugi należy oddalić.

3.      W przedmiocie zarzutów trzeciego i czwartego, dotyczących zasadniczo niezgodnego z prawem ograniczenia w korzystaniu z praw podstawowych

127    Na poparcie tych zarzutów skarżąca podnosi zasadniczo dwa zarzuty szczegółowe, dotyczące:

–        niezgodnego z prawem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności (pierwszy zarzut szczegółowy);

–        niezgodnego z prawem ograniczenia w korzystaniu z prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (drugi zarzut szczegółowy).

128    Skarżąca zwraca w tym względzie w szczególności uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 4 TUE „zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów”, a zgodnie z art. 28 ust. 4 decyzji 2013/255, wszystkie decyzje dotyczące umieszczenia w wykazie osób znajdującym się w jej załączniku I są podejmowane „osobno w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku z uwzględnieniem proporcjonalności środka”.

a)      W przedmiocie pierwszego zarzutu szczegółowego, dotyczącego niezgodnego z prawem ograniczenia w korzystaniu z przysługującego skarżącej prawa własności

129    Skarżąca podnosi, że zaskarżone akty, poprzez które Rada dokonała w szczególności zamrożenia wszystkich jej środków finansowych i zasobów gospodarczych, w nieuzasadniony i nieproporcjonalny sposób naruszają jej prawo własności.

130    Rada kwestionuje argumenty skarżącej.

131    Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Karty „[k]ażdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.

132    W niniejszym przypadku na mocy zaskarżonych aktów Rada dokonała zamrożenia wszystkich środków finansowych i zasobów gospodarczych skarżącej, który to środek stanowi niezaprzeczalnie ograniczenie w korzystaniu z prawa własności, o którym mowa w art. 17 ust. 1 Karty (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 358; z dnia 13 września 2013 r., Makhlouf/Rada, T‑383/11, EU:T:2013:431, pkt 99).

133    Jednakże prawo własności, chronione na podstawie art. 17 ust. 1 Karty, nie stanowi prawa bezwzględnie wiążącego, i może w rezultacie podlegać ograniczeniom na warunkach określonych w art. 52 ust. 1 Karty [zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada, T‑256/11, EU:T:2014:93, pkt 195; z dnia 22 września 2021 r., Al-Imam/Rada, T‑203/20, EU:T:2021:605, pkt 254 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].

134    Artykuł 52 ust. 1 Karty uznaje bowiem ograniczenia w korzystaniu z ustanowionych w niej praw i wolności. Zgodnie z tym postanowieniem „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w […] Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności”, przy czym „[z] zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.

135    Aby ograniczenie w korzystaniu z praw podstawowych było zgodne z prawem Unii, musi ono zatem spełniać cztery przesłanki. Po pierwsze, przedmiotowe ograniczenie powinno być „przewidziane ustawą” w tym znaczeniu, że instytucja Unii przyjmująca środki mogące ograniczać prawo lub wolność osoby fizycznej lub prawnej powinna posiadać w tym celu podstawę prawną. Po drugie, przedmiotowe ograniczenie musi szanować istotę tych praw. Po trzecie, ograniczenie to powinno rzeczywiście odpowiadać celowi interesu ogólnego uznanemu za taki w prawie Unii. Po czwarte, przedmiotowe ograniczenie musi być proporcjonalne (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lipca 2022 r., RT Francja/Rada, T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 145).

1)      W przedmiocie spełnienia pierwszej przesłanki, zgodnie z którą ograniczenie powinno być „przewidziane ustawą”

136    Aby ograniczenie w korzystaniu z prawa podstawowego, jakim jest prawo własności, było zgodne z prawem Unii, powinno być „przewidziane ustawą” w tym znaczeniu, że instytucja Unii przyjmująca środek mogący ograniczać korzystanie z tego prawa przez daną osobę powinna posiadać w tym celu podstawę prawną (zob. podobnie wyrok z dnia 5 października 2017 r., Ben Ali/Rada, T‑149/15, niepublikowany, EU:T:2017:693, pkt 161).

137    Środki ograniczające zostały „przewidziane ustawą”, jeżeli są zawarte w aktach podstawowych mających charakter ogólny i posiadających jasną podstawę prawną w prawie Unii oraz jeżeli zostały sformułowane w sposób wystarczająco precyzyjny, zarówno jeśli chodzi o ich zakres, jak i o powody uzasadniające ich stosowanie w odniesieniu do strony skarżącej (zob. wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mayaleh/Rada, T‑307/12 i T‑408/13, EU:T:2014:926, pkt 176 i przytoczone tam orzecznictwo).

138    Należy w tym względzie zauważyć, że w niniejszym przypadku zaskarżone akty zostały przyjęte zasadniczo na podstawie przepisów ustanawiających kryterium przynależności rodzinnej zawarte w aktach podstawowych. Akty te zostały przyjęte na podstawie postanowień odnoszących się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), w szczególności art. 29 TUE i art. 215 TFUE.

139    W związku z tym pierwsza ze sformułowanych w art. 52 ust. 1 Karty przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa podstawowego jest w niniejszym przypadku spełniona.

2)      W przedmiocie spełnienia drugiej przesłanki, zgodnie z którą ograniczenie prawa musi szanować istotę tego prawa

140    Aby było ono zgodne z prawem Unii, ograniczenie w korzystaniu z prawa podstawowego, jakim jest prawo własności, musi szanować istotę tego prawa.

141    W świetle prawa Unii zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych jest środkiem zabezpieczającym, nie konfiskatą mienia danej osoby [zob. podobnie wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Hassan/Rada, T‑790/14, EU:T:2016:429, pkt 77 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo]. Zaskarżone akty nie stanowią zatem środków, które pozbawiałyby skarżącą w ostateczny sposób samej istoty prawa własności.

142    Następnie, art. 28 ust. 6 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, a także art. 16 rozporządzenia nr 6/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, przewidują możliwość, po pierwsze, wykorzystania zamrożonych środków finansowych w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb lub wywiązania się z pewnych zobowiązań, a po drugie, wydania szczególnych zezwoleń na odblokowanie środków finansowych, innych aktywów i zasobów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 2021 r., Sharif/Rada, T‑540/19, niepublikowany, EU:T:2021:220, pkt 203 i przytoczone tam orzecznictwo).

143    Wreszcie, nie można tracić z pola widzenia, że środki ograniczające mają ze swej natury charakter czasowy i odwracalny, ponieważ do obowiązków Rady należy okresowy przegląd tych środków zgodnie z art. 34 zdanie drugie i trzecie decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, a także art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828 (zob. wyrok z dnia 24 listopada 2021 r., Foz/Rada, T‑258/19, niepublikowany, EU:T:2021:820, pkt 173 i przytoczone tam orzecznictwo).

144    Wynika z tego, że ze względu na przewidziany charakter i zakres zamrożenia wszystkich środków finansowych skarżącej, zaskarżone akty, mimo iż ograniczają korzystanie z przysługującego jej prawa własności, szanują istotę tego prawa.

145    Druga przesłanka sformułowana w art. 52 ust. 1 Karty jest zatem w niniejszym przypadku spełniona.

3)      W przedmiocie spełnienia trzeciej przesłanki, zgodnie z którą ograniczenie prawa powinno odpowiadać celowi interesu ogólnego uznawanemu za taki przez Unię

146    Aby ograniczenie w korzystaniu z prawa podstawowego, jakim jest prawo własności, było zgodnie z prawem Unii, ograniczenie takie powinno służyć celowi interesu ogólnego uznawanemu za taki przez Unię. Wśród tych celów znajdują się podstawowe dla wspólnoty międzynarodowej cele, jakimi są ochrona ludności cywilnej przed brutalnymi represjami oraz utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego [zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2021 r., Al-Imam/Rada, T‑203/20, EU:T:2021:605, pkt 258 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].

147    Waga celów, jakim służą rozpatrywane środki ograniczające, stanowi zatem usprawiedliwienie negatywnych skutków, nawet znacznych, dla zainteresowanych osób lub podmiotów [zob. wyrok z dnia 22 września 2021 r., Al-Imam/Rada, T‑203/20, EU:T:2021:605, pkt 254 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].

148    Wynika z tego, że skoro zaskarżone akty zmierzają do ochrony ludności cywilnej przed brutalnymi represjami oraz do utrzymania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, które są celami interesu ogólnego uznawanymi za takie przez Unię, w niniejszym przypadku spełniona jest trzecia przesłanka sformułowana w art. 52 ust. 1 Karty.

4)      W przedmiocie spełnienia czwartej przesłanki, zgodnie z którą ograniczenie prawa powinno być proporcjonalne

149    Artykuł 52 ust. 1 Karty stanowi, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności zapisanych w Karcie muszą być proporcjonalne.

150    Zasada proporcjonalności, która jest jedną z ogólnych zasad prawa Unii i jest ujęta w art. 5 ust. 4 TUE, wymaga, aby akty instytucji Unii mieściły się w granicach tego, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji celów, jakim służy dane uregulowanie, oraz nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia. Tym samym gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dolegliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 kwietnia 2019 r., Sharif/Rada, T‑5/17, EU:T:2019:216, pkt 90; z dnia 24 listopada 2021 r., Foz/Rada, T‑258/19, niepublikowany, EU:T:2021:820, pkt 168 i przytoczone tam orzecznictwo).

151    W niniejszym przypadku, jak wynika z analizy zarzutu drugiego, skarżąca nie zdołała obalić domniemania związków z reżimem syryjskim, w związku z czym należy uznać, że zaskarżone akty opierają się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 76 powyżej, tak że umieszczenie nazwiska skarżącej w spornych wykazach jest zasadne.

152    Przyjęcia środków ograniczających wobec skarżącej, jako członkini powiązanej z reżimem syryjskim rodziny Makhloufów, nie można zatem uznać za nieadekwatne, ponieważ wpisuje się ono w tak podstawowy cel interesu ogólnego, jakim dla wspólnoty międzynarodowej jest ochrona ludności cywilnej [zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2021 r., Al-Imam/Rada, T‑203/20, EU:T:2021:605, pkt 258 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].

153    Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że środki ograniczające takie jak rozpatrywane w niniejszej sprawie nie wykraczają poza to, co konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludności cywilnej, ponieważ alternatywne, mniej dolegliwe środki takie jak obowiązek uzasadnienia a posteriori wykorzystania przekazanych środków finansowych, nie pozwalają na równie skuteczne osiągnięcie zamierzonego celu, mianowicie wywarcie bezpośredniego wpływu na reżim syryjski poprzez członków rodzin Assadów i Makhloufów, aby doprowadzić do zmiany jego polityki represji, wykluczając przy tym ryzyko omijania środków ograniczających przez członków tych rodzin (zob. podobnie i w drodze analogii wyrok z dnia 16 stycznia 2019 r., Haswani/Rada, T‑477/17, niepublikowany, EU:T:2019:7, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

154    Ponadto, jak wskazuje Rada, art. 28 ust. 6 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, oraz art. 16 rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, przewidują możliwość, po pierwsze, wykorzystania zamrożonych środków finansowych w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb lub wywiązania się z pewnych zobowiązań, a po drugie, wydania szczególnych zezwoleń na odblokowanie środków finansowych, innych aktywów i zasobów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 24 listopada 2021 r., Foz/Rada, T‑258/19, niepublikowany, EU:T:2021:820, pkt 171 i przytoczone tam orzecznictwo).

155    Wynika z tego, że nie można uznać, iż umieszczenie nazwiska skarżącej w spornych wykazach wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów regulacji w dziedzinie środków ograniczających wobec Syrii. W konsekwencji spowodowanego przez zaskarżone akty ograniczenia w korzystaniu przez skarżącą z jej prawa własności nie można uznać za nieproporcjonalne.

156    Wniosku tego nie podważa argument skarżącej dotyczący możliwości zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych, które byłoby ograniczone do masy spadkowej po zmarłym.

157    Jak bowiem wynika z analizy zarzutu drugiego, z postanowienia o otwarciu spadku wynika potwierdzenie powodu umieszczenia nazwiska skarżącej w spornych wykazach, jakim jest jej przynależność do rodziny Makhloufów, uzasadniająca domniemanie związków z reżimem syryjskim, którego to domniemania skarżąca nie zdołała obalić.

158    Ponadto w niniejszym przypadku dowody znajdujące się w aktach dodatkowych pozwalają stwierdzić, że zaskarżone akty nie są oparte wyłącznie na kwestiach związanych ze spadkobraniem, ani kwestiach dotyczących majątku zmarłego przypadającego skarżącej, lecz również na istnieniu stwierdzonego ryzyka obejścia środków ograniczających przez skarżącą (zob. pkt 121–124 powyżej). Ustalone przez Radę okoliczności obciążające uzasadniają zatem zamrożenie własnych zasobów gospodarczych skarżącej.

159    W tych okolicznościach skarżąca nie może zasadnie twierdzić, że przyjęcie środków ograniczających wobec niej nie może wywołać pozytywnego skutku w postaci osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludności cywilnej w Syrii, ani że przyjęcie tych środków jest nieproporcjonalne.

160    Wynika z tego, że w niniejszym przypadku spełniona jest również czwarta przesłanka sformułowana w art. 52 ust. 1 Karty, w związku z czym ten zarzut szczegółowy należy oddalić jako bezzasadny.

b)      W przedmiocie drugiego zarzutu szczegółowego, dotyczącego niezgodnego z prawem ograniczenia w korzystaniu z przysługującego skarżącej prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego

161    Skarżąca podnosi zasadniczo, że ponieważ jej małżonek ma obywatelstwo polskie i zamieszkuje w Polsce, zaskarżone akty zakazujące jej wjazdu na terytorium Unii naruszają jej „prawo do życia rodzinnego”, gwarantowane na mocy EKPC.

162    Rada kwestionuje argumenty skarżącej.

163    W świetle rozważań zawartych w pkt 48–49 powyżej, należy zauważyć, że prawem podstawowym, do którego odnosi się zarzut skarżącej dotyczący niezgodnego z prawem ograniczenia w korzystaniu, jest prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego zapisane w art. 7 Karty.

164    Należy wskazać, że skarżąca na poparcie swoich zarzutów przedstawia kopię dwóch umów najmu lokalu mieszkalnego w Warszawie, z których pierwsza została zawarta na okres od dnia 17 sierpnia 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r., a druga na okres od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r., oraz kopię wydanej jej przez organy polskie karty pobytu ważnej do dnia 21 stycznia 2021 r.

165    Poza tym skarżąca, wskazując, że jej miejscem zamieszkania do celów niniejszego postępowania jest Warszawa oraz że jej małżonek zamieszkuje w Polsce, w którym to „państwie ma on centrum swoich interesów życiowych, zawodowych i rodzinnych”, oświadcza jednocześnie w skardze, że „ostatnio małżonkowie postanowili zamieszkiwać naprzemiennie w Dubaju (Zjednoczone Emiraty Arabskie)”. Na poparcie tego twierdzenia przedstawia ona dokument pobytowy wydany przez organy Zjednoczonych Emiratów Arabskich ważny do dnia 2 marca 2024 r.

166    Tym samym, po pierwsze, argumentacja skarżącej i dowody w aktach sprawy nie umożliwiają ustalenia, czy w dniu przyjęcia aktów pierwotnych, 21 lutego 2022 r., jej gospodarstwo domowe istotnie znajdowało się w Polsce, czy w innym państwie. Skarżąca nie dowiodła zatem, że wydany wobec niej zakaz wjazdu na terytorium Unii, a w konsekwencji do Polski, w dniu jego wejścia w życie, naruszał jej prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.

167    Po drugie, skarżąca nie może zasadnie twierdzić, że zakaz wjazdu na terytorium Unii, którym jest objęta z powodu przyjęcia zaskarżonych aktów, uniemożliwia jej prowadzenie życia w Dubaju, gdzie zgodnie z jej oświadczeniem zamieszkiwała z mężem w dacie wniesienia skargi.

168    W zakresie, w jakim skarżąca podnosi, że zaskarżone akty ograniczają korzystanie przez nią z jej prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, ponieważ stanowią przeszkodę dla jej czasowego lub stałego pobytu w Polsce z jej małżonkiem, który jest obywatelem tego państwa członkowskiego, należy zauważyć, co następuje.

169    Z orzecznictwa wynika, że gwarantowane przez art. 7 Karty prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, które istotnie może zostać naruszone przez środki w postaci zakazu wjazdu na terytorium Unii, nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom uzasadnionym obiektywnymi celami interesu ogólnego, do których dąży Unia [zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2021 r., Al-Imam/Rada, T‑203/20, EU:T:2021:605, pkt 254 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].

170    I tak, poprzez przyjmowanie środków ograniczających wchodzących w zakres WPZiB Rada co do zasady może wprowadzać ograniczenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.

171    Jednakże, jak wynika z pkt 133–134 powyżej, ponieważ te środki ograniczające stanowią ograniczenia praw podstawowych zapisanych w Karcie, muszą one spełniać przesłanki sformułowane w jej art. 52 ust. 1.

1)      W przedmiocie spełnienia przesłanek pierwszej i trzeciej, zgodnie z którymi, odpowiednio, ograniczenie powinno być „przewidziane ustawą” i odpowiadać celowi interesu ogólnego uznawanemu za taki przez Unię

172    Przede wszystkim należy zauważyć, po pierwsze, że rozważania zawarte w pkt 136–139 powyżej, odnoszące się od pierwszej przesłanki sformułowanej w art. 52 ust. 1 Karty, mają zastosowanie w drodze analogii do przepisów dotyczących ograniczeń w dziedzinie wjazdu i swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii, a także, w konsekwencji, do ograniczeń w korzystaniu z prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Po drugie, to samo odnosi się do rozważań zawartych w pkt 146 i 147 powyżej, jeśli chodzi o trzecią przesłankę sformułowaną w tym postanowieniu, dotyczącą dążenia do celu interesu ogólnego uznawanego za taki przez Unię.

173    W niniejszym przypadku przesłanki te są zatem spełnione.

2)      W przedmiocie spełnienia drugiej przesłanki, zgodnie z którą ograniczenie prawa musi szanować istotę tego prawa

174    W świetle prawa Unii środki ograniczające, nakładające ograniczenie wjazdu na terytorium Unii, które może stanowić ewentualne ograniczenie w korzystaniu z prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, są środkami tymczasowymi, które wywierają jedynie czasowy wpływ na zdolność podmiotu takiego prawa do korzystania z niego w danym przypadku na terytorium Unii, a zatem nie pozbawiają zainteresowanego samej istoty tego prawa [zob. podobnie i w drodze analogii wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Hassan/Rada, T‑790/14, EU:T:2016:429, pkt 77 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].

175    Środki ograniczające mają bowiem ze swej natury charakter czasowy i odwracalny, ponieważ do obowiązków Rady należy okresowy przegląd tych środków zgodnie z art. 34 zdanie drugie i trzecie decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, a także art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828 (zob. wyrok z dnia 24 listopada 2021 r., Foz/Rada, T‑258/19, niepublikowany, EU:T:2021:820, pkt 173 i przytoczone tam orzecznictwo).

176    Poza tym nie można tracić z pola widzenia, że art. 27 ust. 9 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, stanowi również, iż właściwy organ państwa członkowskiego może zezwolić na wjazd osoby objętej środkami ograniczającymi na terytorium tego państwa, w szczególności gdy jest to uzasadnione pilną potrzebą humanitarną, co łagodzi skutki naruszenia przysługującego tej osobie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (zob. podobnie wyrok z dnia 21 stycznia 2015 r., Makhlouf/Rada, T‑509/11, niepublikowany, EU:T:2015:33, pkt 113).

177    Mając na względzie całość powyższych rozważań, z uwagi na charakter i zakres nałożonego na skarżącą ograniczenia wjazdu na terytorium Unii, zaskarżone akty, mimo że ograniczają korzystanie z prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, szanują istotę tego prawa.

178    Zatem druga przesłanka sformułowana w art. 52 ust. 1 Karty jest w niniejszym przypadku spełniona.

3)      W przedmiocie spełnienia czwartej przesłanki, zgodnie z którą ograniczenie prawa powinno być proporcjonalne

179    Sformułowane w pkt 149–160 powyżej rozważania dotyczące koniecznego i odpowiedniego charakteru środków obejmujących zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych skarżącej mają zastosowanie w drodze analogii do przepisów zaskarżonych aktów dotyczących ograniczeń wjazdu na terytorium Unii. Zatem spowodowane środkami ograniczającymi ograniczenia w korzystaniu przez skarżącą z jej prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego nie są nieproporcjonalne (zob. podobnie w drodze analogii wyrok z dnia 12 lutego 2020 r., Kanyama/Rada, T‑167/18, niepublikowany, EU:T:2020:49, pkt 132 i przytoczone tam orzecznictwo).

180    W szczególności, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, ograniczenia w zakresie wjazdu i przemieszczania się na terytorium Unii nie wykraczają poza to, co konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludności cywilnej, ponieważ alternatywne, mniej dolegliwe środki takie jak system uprzednich zezwoleń, nie pozwalają na równie skuteczne osiągnięcie zamierzonego celu (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 września 2013 r., Makhlouf/Rada, T‑383/11, EU:T:2013:431, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 stycznia 2019 r., Haswani/Rada, T‑477/17, niepublikowany, EU:T:2019:7, pkt 76).

181    Mając na względzie powyższe, ograniczenia w korzystaniu przez skarżącą z jej prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, spowodowane przez środki ograniczające, nie mogą być zakwalifikowane jako nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego celu interesu ogólnego.

182    Wynika z tego, że w niniejszym przypadku spełniona jest również czwarta przesłanka sformułowana w art. 52 ust. 1 Karty.

183    Z powyższego wynika, że omawiany zarzut szczegółowy należy oddalić jako bezzasadny.

184    Mając na względzie powyższe rozważania, należy oddalić zarzuty trzeci i czwarty, a co za tym idzie, należy oddalić żądania stwierdzenia nieważności w całości.

C.      W przedmiocie żądań odszkodowawczych

185    Skarżąca twierdzi, że zaskarżone akty stanowią poważne naruszenie jej dobrego imienia i wnosi o zasądzenie od Rady zadośćuczynienia za poniesioną szkodę niemajątkową, której wysokość określa na 50 000 EUR w skardze oraz 50 000 EUR w piśmie dostosowującym skargę.

186    Rada kwestionuje argumenty skarżącej.

187    Wystarczy w tym względzie przypomnieć, że powstanie pozaumownej odpowiedzialności Unii za bezprawne działanie jej organów w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE zależy od łącznego spełnienia przesłanek dotyczących bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywistości szkody oraz istnienia związku przyczynowego między zarzucanym zachowaniem a podnoszoną szkodą. Ponadto, ponieważ te trzy przesłanki powstania odpowiedzialności mają charakter kumulatywny, niespełnienie jednej z nich wystarczy do oddalenia żądania odszkodowawczego, bez potrzeby badania pozostałych przesłanek (wyrok z dnia 22 czerwca 2022 r., Haswani/Rada, T‑479/21, niepublikowany, EU:T:2022:383, pkt 155).

188    Na poparcie swoich żądań odszkodowawczych skarżąca powołuje jeden zarzut niezgodności z prawem, dotyczący tego, że Rada nie dysponowała informacjami lub dowodami, aby wykazać w sposób wymagany prawem zasadność przyjętych wobec niej środków ograniczających.

189    Jednakże, jak wynika z analizy zarzutu drugiego (zob. pkt 125 powyżej), ponieważ skarżąca nie zdołała obalić domniemania związków z reżimem syryjskim, umieszczenie jej nazwiska w spornych wykazach jest zasadne w świetle kryterium przynależności rodzinnej.

190    Nie można zatem zarzucać Radzie, że zaskarżone akty są obarczone niezgodnością z prawem.

191    Wynika z tego, że nie została spełniona przesłanka odnosząca się do bezprawności zachowania w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 187 powyżej. Poza tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty zostały również oddalone, tak że nie można stwierdzić jakiejkolwiek bezprawności po stronie Rady.

192    Ponieważ przesłanki powstania odpowiedzialności Unii są kumulatywne, należy oddalić żądania odszkodowawcze bez potrzeby badania pozostałych przesłanek wskazanych w pkt 187 powyżej, ani tym bardziej dopuszczalności tych żądań.

193    Mając na względzie powyższe rozważania, odwołanie w niniejszej sprawie należy oddalić w całości.

IV.    W przedmiocie kosztów

194    Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

195    W niniejszym przypadku, ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Rady – obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów,

SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)

orzeka, co następuje:

1)      Skarga zostaje oddalona.

2)      Kinda Makhlouf zostaje obciążona kosztami postępowania.

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 17 lipca 2024 r.

Podpisy

*      Język postępowania: francuski.