Wydanie tymczasowe

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)

z dnia 29 lipca 2024 r.(*)

Odesłanie prejudycjalne – Wspieranie użycia energii ze źródeł odnawialnych – Dyrektywa 2009/28/WE – Artykuły 17 i 18 – Dyrektywa 2018/2001/WE – Artykuły 25, 29 i 30 – Kryteria zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych – Weryfikacja zgodności z tymi kryteriami – Biopaliwa stosowane w transporcie – Produkcja paliw w procesie współprzetwarzania – Dowody spełnienia wspomnianych kryteriów zrównoważonego rozwoju – Metoda bilansu masy – Metody oceny zawartości hydrorafinowanych olejów roślinnych (HVO) w paliwach wytworzonych w tym procesie – Przepisy państwa członkowskiego wymagające przeprowadzenia fizycznych badań radiowęglowych (14C) – Artykuł 34 TFUE – Swobodny przepływ towarów

W sprawie C‑624/22

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) postanowieniem z dnia 30 września 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 30 września 2022 r., w postępowaniu:

BP France SAS

przeciwko

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique,

TRYBUNAŁ (trzecia izba),

w składzie: K. Jürimäe, prezes izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego trzeciej izby, N. Piçarra, N. Jääskinen i M. Gavalec (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,

sekretarz: N. Mundhenke, administratorka,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 25 października 2023 r.,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–        w imieniu BP France SAS – M. Dantin i A. Kourtih, avocats, których wspierali A. Comtesse York von Wartenberg i J. Lopez, w charakterze ekspertów,

–        w imieniu rządu francuskiego – J.-L. Carré, V. Depenne, B. Fodda i M. Guiresse, w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu niderlandzkiego – M. K. Bulterman i A. Hanje, w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu austriackiego – A. Posch, J. Schmoll, F. Koppensteiner i F. Werni, w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu Komisji Europejskiej – B. De Meester i F. Thiran, w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 11 stycznia 2024 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 17 i 18 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U. 2009, L 140, s. 16), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. (Dz.U. 2015, L 239, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 2009/28”), art. 25, 29 i 30 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2018, L 328, s. 82), a także art. 34 TFUE.

2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką BP France SAS a ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (ministrem gospodarki, finansów oraz suwerenności przemysłowej i cyfrowej, Francja) w przedmiocie zgodności z prawem circulaire du ministre délégué, chargé des comptes publics, du 18 août 2020 concernant la taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB) [okólnika wiceministra odpowiedzialnego za rachunki publiczne z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie podatku motywacyjnego związanego z dodawaniem biopaliw (TIRIB)] (zwanego dalej „spornym okólnikiem”), nakładającego obowiązek zastosowania laboratoryjnych fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) w celu ustalenia rzeczywistej zawartości hydroproduktowanych olejów roślinnych (franc. huiles végétales hydrotraitées, zwanych dalej „HVO”) typu benzyna lub olej napędowy w paliwie wytworzonym w procesie współprzetwarzania.

 Ramy prawne

 Prawo Unii

 Dyrektywa 2009/28

3        Dyrektywa 2009/28 została uchylona i zastąpiona dyrektywą 2018/2001 ze skutkiem od dnia 1 lipca 2021 r. Artykuł 2 akapit drugi lit. i) dyrektywy 2009/28 zawierał następującą definicję:

„[…]

i)      »biopaliwa« oznaczają ciekłe lub gazowe paliwa dla transportu, produkowane z biomasy”.

4        Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązkowe krajowe cele ogólne i środki w zakresie stosowania energii ze źródeł odnawialnych”, stanowił w ust. 4:

„Każde państwo członkowskie zapewnia, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych we wszystkich rodzajach transportu w 2020 r. wynosił co najmniej 10 % końcowego zużycia energii w transporcie w tym państwie członkowskim.

[…]”.

5        Artykuł 17 owej dyrektywy, zatytułowany „Kryteria zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw i biopłynów”, stanowi w ust. 1:

„Niezależnie od tego, czy surowce były uprawiane na terenie Wspólnoty [Europejskiej] czy poza jej terytorium, energię z biopaliw i biopłynów uwzględnia się do celów, o których mowa w lit. a), b) i c), tylko wtedy, gdy spełniają one kryteria zrównoważonego rozwoju określone w ust. 2–6 niniejszego artykułu:

a)      kontrola zgodności z wymogami niniejszej dyrektywy w odniesieniu do celów krajowych;

b)      kontrola spełnienia obowiązku stosowania energii ze źródeł odnawialnych;

c)      kwalifikowalność do wsparcia finansowego wykorzystania biopaliw i biopłynów.

[…]”.

6        Ów art. 17 ust. 2–5 definiuje kryteria zrównoważonego rozwoju dotyczące produkcji biopaliw i biopłynów.

7        Wspomniany art. 17 ust. 8 stanowił:

„Dla celów, o których mowa w ust. 1 lit. a), b) i c), państwa członkowskie nie odmawiają uwzględnienia biopaliw i biopłynów uzyskanych zgodnie z niniejszym artykułem z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju”.

8        Artykuł 18 dyrektywy 2009/29, zatytułowany „Weryfikacja zgodności biopaliw i biopłynów z kryteriami zrównoważonego rozwoju”, przewidywał:

„1.      W przypadku gdy biopaliwa i biopłyny mają zostać uwzględnione dla celów, o których mowa w art. 17 ust. 1 lit. a), b) i c), państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju, określonych w art. 17 ust. 2–5. W tym celu państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych stosowania systemu bilansu masy, który:

a)      umożliwia mieszanie partii surowców lub biopaliw o różnych właściwościach zrównoważenia;

b)      wymaga, aby informacje na temat właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju, a także wielkości partii, o których mowa w lit. a), pozostały przypisane mieszance; oraz

c)      stanowi, że suma wszystkich partii wycofanych z mieszanki jest opisana jako posiadająca te same właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju i w takich samych ilościach jak suma wszystkich partii dodanych do mieszanki.

[…]

3.      Państwa członkowskie podejmują środki, aby zapewnić, że podmioty gospodarcze przedkładają wiarygodne informacje i udostępniają państwom członkowskim, na ich wniosek, dane wykorzystane do opracowania informacji. Państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych zapewnienia odpowiedniego standardu niezależnego audytu przedłożonych informacji oraz dostarczenia dowodów dokonania tej czynności. Audyt kontroluje, czy systemy stosowane przez podmioty gospodarcze są dokładne, wiarygodne i zabezpieczone przed nadużyciami. Ocenia również częstotliwość i metodologię pobierania próbek i solidność danych.

Informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, obejmują w szczególności informacje dotyczące poszanowania kryteriów zrównoważonego rozwoju, ustanowionych w art. 17 ust. 2–5, odpowiednie i użyteczne informacje na temat środków podjętych w celu ochrony gleby, wody i powietrza, rekultywacji terenów zdegradowanych, unikania nadmiernego zużycia wody na obszarach, na których jest ona dobrem rzadkim, a także odpowiednie i użyteczne informacje na temat środków podjętych w celu uwzględnienia elementów, o których mowa w art. 17 ust. 7 akapit drugi.

[…]

4.      Wspólnota podejmuje starania, aby zawrzeć dwustronne lub wielostronne umowy z państwami trzecimi, zawierające postanowienia dotyczące kryteriów zrównoważonego rozwoju równoważne przepisom niniejszej dyrektywy. W przypadku gdy Wspólnota zawrze umowy zawierające postanowienia, które obejmują kwestie objęte kryteriami zrównoważonego rozwoju zawartymi w art. 17 ust. 2–5, Komisja [Europejska] może zdecydować, że umowy te wykazują, że biopaliwa i biopłyny wytworzone z surowców uprawianych w tych krajach spełniają odnośne kryteria zrównoważonego rozwoju. […]

Komisja może zdecydować, że dobrowolne krajowe lub międzynarodowe systemy ustanawiające normy dla wytwarzania produktów biomasy zawierają dokładne dane wymagane do celów art. 17 ust. 2 lub wykazują, że partie biopaliw lub biopłynów spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w art. 17 ust. 3, 4 i 5 lub że nie zmodyfikowano ani nie usunięto żadnych materiałów w sposób zamierzony, tak by partia lub jej część mogły zostać objęte załącznikiem IX. […]

[…]

5.      Komisja przyjmuje decyzje na mocy ust. 4 wyłącznie wtedy, gdy przedmiotowa umowa lub system spełniają odpowiednie normy wiarygodności, przejrzystości i niezależności audytu. […]

Dobrowolne systemy, o których mowa w ust. 4 (»dobrowolne systemy«) regularnie, oraz nie rzadziej niż raz na rok, publikują listę swoich organów certyfikujących wykorzystywanych do niezależnych audytów, wskazującą w odniesieniu do każdego organu certyfikującego, który podmiot lub krajowy organ publiczny go uznał i który podmiot lub krajowy organ publiczny go monitoruje.

W szczególności w celu zapobiegania nadużyciom Komisja może na podstawie analizy ryzyka lub sprawozdań, o których mowa w ust. 6 akapit drugi niniejszego artykułu, określić standardy niezależnych audytów i wymagać, aby wszystkie dobrowolne systemy przestrzegały tych standardów. Dokonuje się tego w drodze aktów wykonawczych przyjmowanych zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 25 ust. 3. W aktach tych ustala się harmonogram wdrażania tych standardów przez dobrowolne systemy. Komisja może uchylać decyzje uznające dobrowolne systemy, w przypadku gdy systemy te nie wdrożą takich standardów w przewidzianym terminie.

[…]

7.      Gdy podmiot gospodarczy przedstawia dowód lub dane uzyskane w ramach umowy lub systemu będących przedmiotem decyzji podjętej zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu, państwo członkowskie nie wymaga od dostawcy, w granicach objętych tą decyzją, przedstawiania dalszego dowodu spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju, o których mowa w art. 17 ust. 2–5, ani dostarczania informacji o środkach, o których mowa w ust. 3 akapit drugi niniejszego artykułu.

[…]”.

 Dyrektywa 2018/2001

9        Zgodnie z motywami 94, 107–110 i 126 dyrektywy 2018/2001:

„(94)      Biopaliwa, biopłyny i paliwa z biomasy powinny być zawsze produkowane w sposób zrównoważony. Biopaliwa, biopłyny i paliwa z biomasy stosowane do realizacji unijnych celów określonych w niniejszej dyrektywie oraz te, które korzystają z systemów wsparcia, powinny zatem spełniać kryteria zrównoważonego rozwoju i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Harmonizacja tych kryteriów dla biopaliw i biopłynów ma podstawowe znaczenie dla osiągnięcia celów polityki energetycznej, jak określono w art. 194 ust. 1 TFUE. Taka harmonizacja zapewnia funkcjonowanie wewnętrznego rynku energii, ułatwiając tym samym państwom członkowskim handel zgodnymi z niniejszą dyrektywą biopaliwami i biopłynami, zwłaszcza w odniesieniu do spoczywającego na państwach członkowskich obowiązku nieodmawiania – z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju – uwzględnienia biopaliw i biopłynów uzyskanych zgodnie z niniejszą dyrektywą. Pozytywne skutki harmonizacji tych kryteriów dla sprawnego funkcjonowania wewnętrznego rynku energii oraz dla unikania zakłóceń konkurencji w Unii nie mogą zostać zaprzepaszczone. W odniesieniu do paliw z biomasy państwa członkowskie powinny mieć możliwość ustanowienia dodatkowych kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych.

[…]

(107)      Na podstawie doświadczeń w praktycznym wdrażaniu unijnych kryteriów zrównoważonego rozwoju należy rozszerzyć rolę dobrowolnych międzynarodowych i krajowych systemów certyfikacji, aby weryfikacja zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju odbywała się w sposób zharmonizowany.

(108)      W interesie Unii leży działanie na rzecz opracowania dobrowolnych międzynarodowych lub krajowych systemów, które określają normy dla zrównoważonej produkcji biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy i poświadczają spełnianie tych norm przez produkcję biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy. Z tego powodu należy ustanowić przepis nakazujący uznawanie systemów za dostarczające wiarygodnych dowodów i danych, jeżeli spełniają one odpowiednie normy wiarygodności, przejrzystości i niezależności audytu. W celu zapewnienia, aby zgodność z kryteriami zrównoważonego rozwoju i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych była weryfikowana w solidny i ujednolicony sposób, a w szczególności w celu zapobiegania nadużyciom, Komisja powinna mieć prawo do przyjmowania szczegółowych przepisów wykonawczych, w tym odpowiednich standardów wiarygodności, przejrzystości i niezależnego audytu, które mają być stosowane w odniesieniu do systemów dobrowolnych.

(109)      Systemy dobrowolne odgrywają coraz ważniejszą rolę w dostarczaniu dowodów zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w przypadku biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy. Komisja powinna zatem zobowiązać dobrowolne systemy, w tym te już uznane przez Komisję, do regularnego składania sprawozdań z działalności. Sprawozdania te należy udostępniać publicznie, aby zwiększyć przejrzystość i poprawić nadzór sprawowany przez Komisję. Ponadto tego rodzaju sprawozdawczość byłaby dla Komisji źródłem niezbędnych informacji do wykorzystania w sprawozdaniach dotyczących działania dobrowolnych systemów z myślą o określeniu najlepszych praktyk i przedłożeniu, w stosownych przypadkach, wniosku dotyczącego dalszego propagowania takich najlepszych praktyk.

(110)      W celu ułatwienia funkcjonowania rynku wewnętrznego dowody dotyczące kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych dla biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy, które zostały uzyskane w ramach systemu uznanego przez Komisję, powinny być akceptowane we wszystkich państwach członkowskich. Państwa członkowskie powinny przyczynić się do prawidłowego stosowania zasad certyfikacji dobrowolnych systemów, nadzorując działanie jednostek certyfikujących, które są akredytowane przez krajową jednostkę akredytującą, i informując dobrowolne systemy o istotnych obserwacjach.

[…]

(126)      W celu zmiany lub uzupełnienia innych niż istotne elementów niniejszej dyrektywy należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania aktów zgodnie z art. 290 TFUE w odniesieniu do: […] określania metodyki, według której ustalany ma być udział biopaliwa oraz biogazu dla transportu będących produktem przetwarzania biomasy we wspólnym procesie z paliwami kopalnymi oraz metodyki, według której oceniane mają być ograniczenia emisji gazów cieplarnianych pochodzące z odnawialnych ciekłych i gazowych paliw transportowych pochodzenia niebiologicznego oraz pochodzące z recyklingu paliw węglowych w celu zapewnienia, aby jednostki z tytułu ograniczenia emisji gazów cieplarnianych przyznawane były tylko raz […]”.

10      Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi w akapicie drugim:

„Stosuje się również następujące definicje:

[…]

33)       »biopaliwa« oznaczają ciekłe paliwa dla transportu, produkowane z biomasy;

[…]”.

11      Artykuł 25 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zwiększanie roli energii odnawialnej w sektorze transportu”, przewiduje w ust. 1:

„Aby zwiększyć stosowanie energii odnawialnej w sektorze transportu, każde państwo członkowskie wprowadza obowiązek, by dostawcy paliw do 2030 r. zapewnili co najmniej 14-procentowy udział energii odnawialnej w końcowym zużyciu energii w sektorze transportu (zwany dalej »udziałem minimalnym«), zgodnie z orientacyjnym kursem ustalonym przez dane państwo członkowskie i obliczonym według metody określonej w niniejszym artykule oraz w art. 26 i 27. […]

[…]”.

12      Artykuł 28 owej dyrektywy, zatytułowany „Inne postanowienia dotyczące energii odnawialnej w sektorze transportu”, stanowi w ust. 5:

„Do dnia 31 grudnia 2021 r. Komisja przyjmuje akty delegowane zgodnie z art. 35 w celu uzupełnienia niniejszej dyrektywy poprzez określenie metodyki wyznaczania udziału biopaliwa oraz biogazu dla transportu będących produktem przetwarzania we wspólnym procesie biomasy i paliw kopalnych […]”.

13      Artykuł 29 dyrektywy 2018/2001, zatytułowany „Kryteria zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych w odniesieniu do biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy”, stanowi w ust. 1:

„Energię z biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy uwzględnia się do celów, o których mowa w lit. a), b) i c) niniejszego akapitu, tylko wtedy, gdy spełniają one kryteria zrównoważonego rozwoju oraz kryteria ograniczania emisji gazów cieplarnianych określone w ust. 2– 7 i 10:

a)      wkład w realizację unijnego celu określonego w art. 3 ust. 1 i w udziały energii odnawialnej państw członkowskich;

b)      kontrola spełnienia obowiązku stosowania energii odnawialnej, w tym obowiązku określonego w art. 25;

c)      kwalifikowalność do wsparcia finansowego wykorzystania biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy.

[…]”.

14      Ów art. 29 ust. 2–7 definiuje kryteria zrównoważonego rozwoju dotyczące produkcji biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy.

15      Wspomniany art. 29 ust. 12 brzmi, jak następuje:

„Do celów, o których mowa w ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) i c) niniejszego artykułu, i bez uszczerbku dla art. 25 i 26, państwa członkowskie nie mogą odmawiać – z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju – uwzględnienia biopaliw i biopłynów uzyskanych zgodnie z niniejszym artykułem. Niniejszy ustęp pozostaje bez uszczerbku dla wsparcia publicznego udzielonego w ramach systemów wsparcia zatwierdzonych przed dniem 24 grudnia 2018 r.”.

16      Zgodnie z art. 30 dyrektywy 2018/2001, zatytułowanym „Weryfikacja zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych”:

„1.      W przypadku gdy biopaliwa, biopłyny i paliwa z biomasy lub inne paliwa kwalifikujące się do zaliczenia do licznika określonego w art. 27 ust. 1 lit. b), mają zostać uwzględnione dla celów, o których mowa w art. 23 i 25 oraz w art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) i c), państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych, określonych w art. 29 ust. 2–7 i 10. W tym celu państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych stosowania systemu bilansu masy, który:

a)      umożliwia mieszanie – np. w kontenerze, w zakładzie przetwórczym lub logistycznym, w infrastrukturze lub obiekcie do przesyłu lub dystrybucji – partii surowców lub paliw o różnych właściwościach pod względem zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych;

b)      dopuszcza mieszanie partii surowców o różnej wartości energetycznej w celu dalszego przetworzenia, pod warunkiem że wielkość partii jest dostosowana do ich wartości energetycznej;

c)      wymaga, aby informacje na temat właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych, a także wielkości partii, o których mowa w lit. a), pozostały przypisane mieszance;

d)      stanowi, że suma wszystkich partii wycofanych z mieszanki jest opisana jako posiadająca te same właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju i w takich samych ilościach jak suma wszystkich partii dodanych do mieszanki oraz zawiera wymóg, aby bilans ten został uzyskany w odpowiednim czasie.

System bilansu masy zapewnia, by każda dostawa była zaliczana tylko raz w art. 7 ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) lub c), do celów obliczenia końcowego zużycia brutto energii ze źródeł odnawialnych oraz zawiera informacje, czy na rzecz produkcji danej dostawy udzielono wsparcia oraz, jeżeli tak, jaki jest rodzaj systemu wsparcia.

2.      W przypadku gdy partia jest przetwarzana, informacje o właściwościach partii pod względem zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych koryguje się i przypisuje produktowi według następujących zasad:

a)      jeżeli w procesie przetwarzania partii surowca powstaje tylko jeden produkt, który jest przeznaczony do produkcji biopaliw, biopłynów lub paliw z biomasy, odnawialnych ciekłych i gazowych paliw transportowych pochodzenia niebiologicznego lub pochodzących z recyklingu paliw węglowych wielkość partii i powiązane wartości zrównoważonego rozwoju i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych koryguje się z zastosowaniem współczynników przeliczeniowych odzwierciedlających stosunek masy produktu przeznaczonego do takiej produkcji do masy surowca wprowadzonego do procesu;

b)      jeżeli w procesie przetwarzania partii surowca powstaje więcej niż jeden produkt, który jest przeznaczony do produkcji biopaliw, biopłynów lub paliw z biomasy, odnawialnych ciekłych i gazowych paliw transportowych pochodzenia niebiologicznego lub pochodzących z recyklingu paliw węglowych, do każdego produktu stosuje się oddzielny współczynnik przeliczeniowy i osobny bilans masowy.

3.      Państwa członkowskie podejmują środki w celu zapewnienia, aby podmioty gospodarcze przedkładały wiarygodne informacje dotyczące zgodności z progami ograniczenia emisji gazów cieplarnianych ustanowionymi i przyjętymi zgodnie z art. 25 ust. 2 oraz z kryteriami zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych określonymi w art. 29 ust. 2–7 i 10 oraz aby podmioty gospodarcze udostępniały odpowiednim państwom członkowskim, na ich wniosek, dane wykorzystane do opracowania tych informacji. Państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych zapewnienia odpowiedniego standardu niezależnego audytu przedłożonych informacji oraz dostarczenia dowodów dokonania tej czynności. W celu zachowania zgodności z art. 29 ust. 6 lit. a) i art. 29 ust. 7 lit. a) może być stosowany audyt wewnętrzny lub audyt drugiej strony do pierwszego punktu gromadzenia biomasy leśnej. W ramach audytu kontroluje się, czy systemy stosowane przez podmioty gospodarcze są dokładne, wiarygodne i zabezpieczone przed nadużyciami, z uwzględnieniem weryfikacji zapewniającej, że żadnych materiałów nie zmodyfikowano ani nie usunięto w sposób zamierzony, tak by partia lub jej część mogły stać się odpadem lub pozostałością. Ocenia również częstotliwość i metodologię pobierania próbek i solidność danych.

[…]

4.      Komisja może zdecydować, że dobrowolne systemy krajowe lub międzynarodowe ustanawiające normy dla produkcji biopaliw, biopłynów lub paliw z biomasy, lub innych paliw kwalifikujących się do zaliczenia do licznika, o którym mowa w art. 27 ust. 1 lit. b), mają podawać dokładne dane dotyczące ograniczania emisji gazów cieplarnianych do celów art. 25 ust. 2 i art. 29 ust. 10, wykazywać zgodność z art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 2 i 4 lub wykazywać, że partie biopaliw, biopłynów lub paliw z biomasy spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w art. 29 ust. 2–7. Wykazując, że kryteria określone w art. 29 ust. 6 i 7 są spełnione, operatorzy mogą dostarczyć wymagane dowody bezpośrednio na poziomie obszaru pozyskiwania. Komisja może uznać obszary przeznaczone do ochrony rzadkich, zagrożonych lub silnie zagrożonych ekosystemów lub gatunków uznanych za takie na mocy umów międzynarodowych lub zawartych w wykazach sporządzanych przez organizacje międzyrządowe lub Międzynarodową Unię Ochrony Przyrody do celów art. 29 ust. 3 akapit pierwszy lit. c) ppkt (ii).

Komisja może zdecydować, że te systemy zawierają dokładne informacje o środkach zastosowanych do celów ochrony gleby, wody i powietrza, rekultywacji terenów zdegradowanych, unikania nadmiernego zużycia wody na obszarach, na których jest ona dobrem rzadkim, oraz do celów certyfikacji biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy o niskim ryzyku spowodowania pośredniej zmiany użytkowania gruntów.

[…]

6.      Państwa członkowskie mogą utworzyć systemy krajowe, w których przestrzeganie kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych określonych w art. 29 ust. 2–7 i 10 oraz przestrzeganie progów ograniczania emisji gazów cieplarnianych w odniesieniu do odnawialnych ciekłych i gazowych paliw transportowych pochodzenia niebiologicznego oraz pochodzących z recyklingu paliw węglowych określonych i przyjętych na podstawie art. 25 ust. 2 oraz zgodnie z art. 28 ust. 5, jest weryfikowane w całym procesie kontroli pochodzenia z udziałem właściwych organów krajowych.

[…]

9.      Jeżeli podmiot gospodarczy przedstawia dowód lub dane uzyskane w ramach systemu będącego przedmiotem decyzji podjętej zgodnie z ust. 4 lub 6 niniejszego artykułu, państwo członkowskie nie wymaga od dostawcy, w granicach objętych tą decyzją, przedstawiania dalszego dowodu spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych określonych w art. 29 ust. 2–7 i 10.

[…]”.

 Rozporządzenie delegowane 2023/1640

17      Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2023/1640 z dnia 5 czerwca 2023 r. w sprawie metodyki wyznaczania udziału biopaliwa i biogazu na potrzeby transportu, będących produktem przetwarzania we wspólnym procesie biomasy i paliw kopalnych (Dz.U. 2023, L. 205, s. 1) zostało przyjęte na podstawie art. 28 ust. 5 dyrektywy 2018/2001. To rozporządzenie delegowane stanowi w art. 2, zatytułowanym „Metoda bilansu masy”:

„1.      W przypadku stosowania metody bilansu masy podmiot gospodarczy przeprowadza pełną analizę bilansu masy w odniesieniu do całkowitej masy materiału wejściowego i produktów. Zastosowanie metody bilansu masy zapewnia, aby zawartość materiału biogenicznego we wszystkich produktach była proporcjonalna do zawartości materiału biogenicznego w materiale wejściowym oraz aby udział materiału biogenicznego określony na podstawie badań radiowęglowych (¹⁴C) został przypisany do każdego produktu. W odniesieniu do każdego produktu stosuje się różne współczynniki konwersji, które najlepiej odpowiadają zmierzonej zawartości materiału biogenicznego na podstawie badań radiowęglowych (¹⁴C). Produkty uwzględniają masę utraconą poprzez gazy odlotowe, płynne ścieki przemysłowe i pozostałości stałe. Metoda bilansu masy obejmuje dodatkową analityczną charakterystykę surowców i produktów, jak np. analizy końcowe i przybliżone przepływów masowych w systemie.

[…]”.

 Prawo francuskie

 Kodeks celny

18      Artykuł 266 quindecies code des douanes (kodeksu celnego) w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym stanowił:

„I.      Podmioty zobowiązane do zapłaty krajowego podatku konsumpcyjnego przewidzianego w art. 265 są zobowiązane do zapłaty [TIRIB].

[…]

III.      [TIRIB] jest obliczany na podstawie całkowitej ilości, odpowiednio, benzyny i oleju napędowego, za które stał się wymagalny w ciągu roku kalendarzowego.

Kwota podatku jest obliczana oddzielnie dla benzyny i oddzielnie dla oleju napędowego.

Kwota ta jest równa iloczynowi podstawy opodatkowania określonej w akapicie pierwszym niniejszego pkt III i taryfy ustalonej w pkt IV, do której stosuje się współczynnik równy różnicy między krajowym docelowym udziałem procentowym w zakresie wprowadzania energii odnawialnej w transporcie, ustalonym w tym pkt IV, a udziałem energii odnawialnej zawartej w produktach objętych podstawą. Jeżeli udział energii odnawialnej jest równy krajowemu docelowemu udziałowi procentowemu w zakresie wprowadzania energii odnawialnej w transporcie lub większy od niego, podatek wynosi zero.

IV.      Stawka podatku i krajowe docelowe wartości procentowe wprowadzania energii odnawialnej w transporcie są następujące:

V.-A.-      Udział energii odnawialnej oznacza udział energii ze źródeł odnawialnych, oszacowany jako dolna wartość opałowa, w odniesieniu do którego podmiot zobowiązany do zapłaty podatku może wykazać, że jest on zawarty w paliwach wliczonych do podstawy opodatkowania, uwzględniając, w stosownych przypadkach, zasady obliczania odnoszące się do niektórych surowców określone w lit. C) i D) niniejszego pkt V oraz w przepisach VII.

Energia zawarta w biopaliwach jest odnawialna, jeżeli te biopaliwa spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w art. 17 [dyrektywy 2009/28].

A bis.-      Uwzględnia się jedynie energię zawartą w produktach, których wykrywalność została zapewniona od momentu ich wytworzenia.

Dekret określa procedury wykrywalności mające zastosowanie do każdego produktu w zależności od surowców, z których został wytworzony, oraz zasady rozliczania energii stosowane zgodnie z niniejszym pkt V.

[…]”.

 Dekret nr 2019‑570

19      Décret n^o 2019‑570, du 7 juin 2019, portant sur la taxe incitative relative à l’incorporation des biocarburants (dekret nr 2019‑570 z dnia 7 czerwca 2019 r. w sprawie podatku motywacyjnego związanego z dodawaniem biopaliw, JORF z dnia 9 czerwca 2019 r., tekst nr 13) stanowi w art. 3:

„Środki dowodowe, za pomocą których podmiot zobowiązany do zapłaty podatku motywacyjnego uzasadnia w celu zastosowania art. 266 quindecies pkt V lit. A) akapit drugi kodeksu celnego, że podlegające opodatkowaniu paliwa zawierają energię ze źródeł odnawialnych, obejmują, w stosownych przypadkach, dokumenty przewozowe i ewidencję zapasów przewidzianą w art. 158 octies pkt II lit. b) tego kodeksu, dotyczące produktów kwalifikowalnych i paliw podlegających opodatkowaniu:

1)      świadectwa dodania, wydawanych w przypadku dodania, w składzie podatkowym przeznaczonym do magazynowania produktów naftowych, produktów kwalifikowanych do paliwa podlegającego opodatkowaniu;

[…]

3)      ewidencje materiałów monitorujące energię odnawialną;

4)      certyfikaty zawartości wydane, w przypadku gdy podatek motywacyjny staje się wymagalny w odniesieniu do podlegającego opodatkowaniu paliwa uznawanego za zawierające energię ze źródeł odnawialnych;

[…]”.

20      Artykuł 4 pkt III tego dekretu stanowi:

„III. -      Ewidencje materiałów monitorujące energię odnawialną prowadzone są przez osoby, które posiadają produkty kwalifikowalne w składzie podatkowym przeznaczonym do magazynowania, w składzie podatkowym produktów energetycznych lub w zakładzie produkcyjnym korzystającym z zawieszenia opodatkowania, a także przez osoby korzystające z opcji przewidzianej w art. 5 pkt 3.

Pokazują one:

1)      „wejście i wyjście ilości posiadanych produktów kwalifikowalnych, biorąc pod uwagę w szczególności wprowadzenie, przeniesienie, nabycie i wyjście potwierdzone świadectwem;

[…]”.

21      Artykuł 7 tego dekretu ustawodawczego stanowi:

„Świadectwa i ewidencje materiałów monitorujących energię odnawialną wskazują nazwy i ilości kwalifikowalnych produktów składających się z energii odnawialnej, niezależnie od tego, czy są one dodane do paliw podlegających opodatkowaniu, wyróżniając:

1)      produkty, które nie są wytwarzane z biomasy;

2)      biopaliwa;

3)      produkty pochodzące z surowców określonych w art. 266 quindecies pkt V ppkt B.2 kodeksu celnego;

4)      produkty na bazie oleju palmowego;

5)      produkty podlegające szczególnym obowiązkom w zakresie wykrywalności przewidzianym w tytule III niniejszego dekretu.

Obejmują one również informacje potrzebne do monitorowania energii odnawialnej przewidziane przez administrację celną i akcyzową”.

22      Artykuł 8 owego dekretu ma następujące brzmienie:

„Wydawanie świadectw i sporządzenie ewidencji materiałów w celu monitorowania energii odnawialnej jest potwierdzane poświadczeniem właściwych służb celnych.

[…]”.

 Sporny okólnik

23      Punkty 109–111, 114 i 115 tego okólnika, zawarte w pkt V części A rozdziału IV spornego okólnika, zatytułowanym „Uwzględnianie rzeczywistej zawartości biopaliw przy dokonywaniu wpisów do ewidencji materiałów prowadzonych w ramach TIRIB”, stanowią:

„[109]      Ilość produktów kwalifikowalnych wpisana przy wejściu do ewidencji materiałów prowadzonych w ramach TIRIB powinna odpowiadać ilości uznanej przez służby celne w momencie dostarczenia produktu do [zakładu produkcyjnego korzystającego z zawieszenia opodatkowania] lub [składu podatkowego przeznaczonego do magazynowania (EFS franc. entrepôt fiscal de stockage)] Chodzi co do zasady o ilości określone w dokumentach towarzyszących [jednolitym dokumencie administracyjnym (DAU franc. document administratif unique), elektronicznym dokumencie administracyjnym (DAE franc. document administratif électronique), uproszczonym dokumencie towarzyszącym (DSA franc. document simplifié d’accompagnement) lub uproszczonym handlowym dokumencie towarzyszącym (DSAC franc. document simplifié d’accompagnement commercial)].

W przypadku dostaw paliw zawierających biopaliwa odbieranych na wejściu do [zakładu produkcyjnego korzystającego z zawieszenia opodatkowania] lub EFS należy przeprowadzić analizę laboratoryjną na podstawie próbki pobranej z partii paliwa w chwili jego rozładunku w celu określenia rzeczywistej zawartości biopaliwa w odebranym produkcie. Analizę tę należy przeprowadzić dla wszystkich rodzajów biopaliw.

[110]      W dokumentach towarzyszących dostawom paliwa zawierającego biopaliwa należy wskazać rzeczywistą ilość dostarczonego produktu oraz rzeczywistą ilość biopaliwa zawartego w dostarczonym paliwie. Jeżeli w dokumentach towarzyszących dostawom paliw wskazano ilość biopaliwa niezgodną z laboratoryjnymi badaniami fizycznymi, w ewidencji materiałów można zapisać tylko ilość biopaliwa rzeczywiście zawartą w odebranym paliwie, określoną w wyniku analizy fizycznej przeprowadzonej w chwili wejścia produktu do składu podatkowego. Ilości wpisane do ewidencji materiałów muszą również odpowiadać ilości biopaliwa objętej świadectwem zrównoważonego rozwoju sporządzonym przez dostawcę biopaliwa.

[111]      W przypadku hydrorafinowanych olejów roślinnych, takich jak benzyna lub olej napędowy, laboratoryjne badania radiowęglowe (¹⁴C) powinny odpowiadać ilości zapisanej w dokumentach towarzyszących z marginesem wynoszącym +/- 10 %.

[…]

[114]      Badania te będą obowiązkowe po raz pierwszy dla każdego odbioru paliwa zawierającego biopaliwa dla każdego dostawcy w 2020 r., a następnie dla każdego nowego dostawcy. Jeżeli badania fizyczne wykażą ilość biopaliw zgodną z ilością wskazaną w dokumencie towarzyszącym, badania fizyczne przyszłych dostaw od tego dostawcy nie będą już obowiązkowe, ale mogą one być przeprowadzane na wniosek służb celnych w sposób wyrywkowy.

Te badania laboratoryjne dotyczą przywozu, nabycia wewnątrzwspólnotowego i dostaw krajowych paliw zawierających biopaliwa w momencie ich odbioru w pierwszym francuskim składzie podatkowym.

[115]      Jedynym celem tych badań fizycznych jest określenie ilości biopaliw odebranych w [zakładzie produkcyjnym korzystającym z zawieszenia opodatkowania] lub w EFS, aby wprowadzić wspomnianą ilość do ewidencji materiałów prowadzonej w ramach TIRIB. Badania te nie mają na celu określenia surowca, z którego wytworzono biopaliwo. Surowiec musi być wskazany w dokumentach towarzyszących dostawie, w szczególności w świadectwie zrównoważonego rozwoju. Surowiec ten można określić metodą bilansu masy uznaną w dobrowolnych systemach zrównoważonego rozwoju”.

 Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

24      Spółka BP France dokonuje przywozu do Francji paliw zawierających HVO produkowanych w Hiszpanii zgodnie z metodą „współprzetwarzania”. Metoda ta polega na dodaniu olejów roślinnych do surowców kopalnych w rafinerii przed etapem odsiarczania, w celu przekształcenia tych olejów roślinnych w HVO w wyniku działania wodoru. Paliwa produkowane zgodnie z tą metodą stanowią w istocie mieszankę cząsteczek kopalnych i cząsteczek pochodzenia biogenicznego.

25      Paliwa te są następnie odbierane we Francji w składzie podatkowym przeznaczonym do magazynowania przed dopuszczeniem ich do konsumpcji.

26      W celu promowania użycia biopaliw w sektorze transportu władze francuskie w art. 266 quindecies kodeksu celnego ustanowiły TIRIB. Podatek ten opiera się na całkowitej ilości benzyny i olejów napędowych, które podmioty zobowiązane do zapłaty podatku wprowadzają do konsumpcji w ciągu roku kalendarzowego, do którego stosuje się taryfę wyrażoną w euro za hektolitr. Następnie do iloczynu tej podstawy stosuje się współczynnik równy różnicy między krajowym docelowym udziałem procentowym w zakresie wprowadzania energii odnawialnej w transporcie a udziałem energii odnawialnej w całkowitej objętości danych paliw. W rezultacie kwota podatku TIRIB zmniejsza się proporcjonalnie wraz ze wzrostem udziału biopaliw w produktach uwzględnionych w podstawie opodatkowania, aż do zera, jeżeli udział ten jest większy lub równy docelowemu krajowemu udziałowi procentowemu.

27      Dekret nr 2019-570 określa zasady umożliwiające podmiotowi zobowiązanemu do zapłaty tego podatku uzasadnienie, że paliwa podlegające opodatkowaniu zawierają biopaliwa. Zgodnie z art. 3, 4 i 7 tego dekretu posiadacz takich paliw w składzie podatkowym przeznaczonym do magazynowania lub w zakładzie produkcyjnym korzystającym z zawieszenia opodatkowania prowadzi księgowość materiałów monitorującą energię odnawialną i odzwierciedlającą wejście i wyjście ilości tych paliw, odróżniając w szczególności biopaliwa od produktów, które nie są wytwarzane z biomasy.

28      W dniu 18 sierpnia 2020 r. wiceminister odpowiedzialny za rachunki publiczne, wydał sporny okólnik, który przy przyjmowaniu paliw zawierających biopaliwa takich jak HVO w pierwszym francuskim składzie podatkowym przeznaczonym do magazynowania nakłada obowiązek przeprowadzenia laboratoryjnych fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) próbki tych paliw [zwanych dalej „fizycznymi badaniami radiowęglowymi (¹⁴C)”], aby określić rzeczywistą zawartość biopaliw w tych paliwach w celu obliczenia należnego TIRIB.

29      Spółka BP France wniosła do Conseil d’État (rady stanu, Francja), będącej sądem odsyłającym, skargę o stwierdzenie nieważności tego okólnika z powodu przekroczenia uprawnień w zakresie, w jakim nakłada on w odniesieniu do paliw wytworzonych w procesie przetwarzania obowiązek przeprowadzenia takich fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C).

30      Przed owym sądem spółka BP France podnosi w szczególności, że wspomniany okólnik narusza cele realizowane przez art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28 oraz przez art. 28–30 dyrektywy 2018/2001, ponieważ nakłada na podmiot gospodarczy obowiązek przedstawienia dowodów spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju innych niż przewidziane w tych artykułach.

31      Spółka BP France podnosi również, że rafineria, z której pochodzą paliwa będące przedmiotem postępowania głównego, uczestniczy w dobrowolnym systemie uznanym przez Komisję za system kompleksowy na podstawie art. 18 ust. 4 dyrektywy 2009/28. W konsekwencji metoda bilansu masy przewidziana w art. 18 ust. 1 tej dyrektywy i w art. 30 dyrektywy 2018/2001, która jest stosowana w ramach tego systemu dobrowolnego, jest wystarczająca, aby ocenić, do celów prowadzenia ewidencji materiałów w ramach TIRIB, ilość cząsteczek zwanych „cząsteczkami pochodzenia biogenicznego”, takich jak HVO, zawartą w paliwach odebranych przez tę spółkę w pierwszym francuskim składzie podatkowym przeznaczonym do magazynowania.

32      Zdaniem sądu odsyłającego fizyczne badania radiowęglowe (¹⁴C) są, w świetle aktualnego stanu wiedzy naukowej, jedyną metodą umożliwiającą zmierzenie rzeczywistej zawartości cząsteczek zwanych „cząsteczkami pochodzenia biogenicznego”, takich jak HVO, w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania.

33      Niemniej jednak sąd ów ma wątpliwości trojakiego rodzaju.

34      W pierwszej kolejności zastanawia się on nad przedmiotem art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28 oraz art. 30 dyrektywy 2018/2001. Wyraża on bowiem wątpliwości co do tego, czy jedynym przedmiotem mechanizmów monitorowania bilansu masy oraz systemów krajowych lub dobrowolnych, które artykuły te przewidują, jest ocena i uzasadnienie zrównoważonego charakteru surowców i biopaliw oraz ich mieszanek, nie zaś określenie ram oceny udziału energii ze źródeł odnawialnych, takiej jak HVO, zawartej w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania, a w konsekwencji harmonizacja uwzględnienia tej części dla celów, o których mowa w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) dyrektywy 2009/28 oraz w art. 25 i art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) dyrektywy 2018/2001.

35      W przypadku odpowiedzi przeczącej sąd ów zastanawia się, w drugiej kolejności, czy przepisy te stoją na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie w celu ustalenia ilości HVO, jaką należy wpisać w ewidencjach materiałów, które podmioty gospodarcze powinny prowadzić w celu ustalenia TIRIB, wymagało – przy odbiorze w pierwszym krajowym składzie podatkowym przywozu paliw zawierających HVO, wytworzonych w innym państwie członkowskim w procesie współprzetwarzania – przeprowadzenia fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) zawartości HVO w tych paliwach, w tym w przypadku gdy zakład produkcyjny, w którym wyprodukowano te paliwa, stosuje system bilansu masy certyfikowany przez dobrowolny system uznany przez Komisję za system kompleksowy na podstawie art. 18 ust. 4 dyrektywy 2009/28.

36      W trzeciej i ostatniej kolejności sąd ów zastanawia się nad kwestią, czy niezgodnym z art. 34 TFUE środkiem o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie jest obowiązek przeprowadzenia fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) w odniesieniu do przywozu, wprowadzenia wewnątrzwspólnotowego i krajowych dostaw paliw zawierających biopaliwa w chwili ich odbioru w pierwszym francuskim składzie podatkowym, chociaż z jednej strony taka analiza nie jest wymagana w odniesieniu do paliw zawierających biopaliwa wytworzonych w procesie współprzetwarzania w rafinerii znajdującej się we Francji, które zostają dopuszczone do konsumpcji w tym państwie członkowskim bezpośrednio po opuszczeniu zakładu produkcyjnego (bez przyjęcia ich do składu podatkowego przeznaczonego do magazynowania przed dopuszczeniem ich do konsumpcji), a z drugiej strony wspomniane państwo członkowskie akceptuje, na potrzeby przedmiotowego podatku, dokonanie oceny zawartości biopaliwa w produktach będących przedmiotem wywozu lub dopuszczenia do konsumpcji w sektorach innych niż transport na podstawie średniego miesięcznego wprowadzania przez dany skład lub dany zakład produkcyjny.

37      W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„1)      Czy art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28 oraz art. 30 dyrektywy 2018/2001 należy interpretować w ten sposób, że mechanizmy monitorowania w drodze bilansu masy oraz przewidziane w tych dyrektywach krajowe lub dobrowolne systemy mają na celu wyłącznie ocenę i uzasadnienie zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do surowców i biopaliw oraz ich mieszanek, a tym samym nie mają na celu stworzenia ram dla monitorowania i wykrywalności – w odniesieniu do produktów końcowych powstałych w wyniku współprzetwarzania – udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w tych produktach, a w konsekwencji zharmonizowania uwzględniania udziału energii zawartej w takich produktach do celów określonych w art. 17 ust. 1 [akapit pierwszy] lit. a), b) i c) dyrektywy 2009/28 oraz art. 25 i art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) i c) dyrektywy 2018/2001?

2)      W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie zawarte w poprzednim punkcie, czy te same przepisy stoją na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, w celu określenia ilości HVO, jaką należy wpisać w ewidencjach materiałów, które podmioty gospodarcze powinny prowadzić w celu ustalenia podatku motywacyjnego związanego z dodawaniem biopaliw, uiszczanego w tym państwie, jeżeli udział energii odnawialnej w paliwach dopuszczonych do konsumpcji w roku kalendarzowym jest niższy od krajowego docelowego udziału procentowego w zakresie wprowadzania energii odnawialnej w transporcie, wymagało – przy odbiorze w pierwszym krajowym składzie podatkowym przywozu paliw zawierających HVO, wyprodukowanych w innym państwie członkowskim w ramach procesu współprzetwarzania – przeprowadzenia fizycznej analizy zawartości HVO w tych paliwach, w tym w przypadku gdy zakład produkcyjny, w którym wyprodukowano te paliwa, stosuje system bilansu masy certyfikowany przez dobrowolny system uznany przez Komisję za system kompleksowy?

3)      Czy prawo Unii, a w szczególności postanowienia art. 34 [TFUE], stoi na przeszkodzie środkowi państwa członkowskiego takiemu jak środek opisany w pkt [36 niniejszego wyroku], podczas gdy, po pierwsze, paliwa zawierające biopaliwa powstałe w wyniku współprzetwarzania w rafinerii znajdującej się na jego terytorium nie podlegają takim badaniom fizycznym, jeżeli są one wprowadzane do konsumpcji w tym państwie członkowskim bezpośrednio po opuszczeniu zakładu produkcyjnego, oraz, po drugie, gdy to państwo członkowskie akceptuje – w celu określenia po opuszczeniu zakładu produkcyjnego korzystającego z zawieszenia opodatkowania lub krajowego składu podatkowego zawartości biopaliw, która do celów podatkowych może zostać przypisana do świadectw zawartości wydanych za dany okres – dokonanie oceny zawartości biopaliwa w produktach będących przedmiotem wywozu lub dopuszczenia do konsumpcji w sektorach innych niż transport na podstawie średniego miesięcznego wprowadzania przez skład lub zakład produkcyjny?”.

 W przedmiocie pytań prejudycjalnych

 W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego

38      Na wstępie należy wyjaśnić, że chociaż w pytaniu pierwszym sąd odsyłający odnosi się formalnie do art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28, które dotyczą, odpowiednio, kryteriów zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw i biopłynów oraz do weryfikacji ich przestrzegania, a także do art. 30 dyrektywy 2018/2001, który dotyczy weryfikacji zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych, to jednak w sposób oczywisty zmierza on do uzyskania wykładni również art. 29 tej drugiej dyrektywy, dotyczącego kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych w odniesieniu do biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy.

39      Tak więc poprzez pytanie pierwsze sąd ten dąży w istocie do ustalenia, czy art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28 oraz art. 29 i 30 dyrektywy 2018/2001 należy interpretować w ten sposób, że przedmiotem systemu monitorowania w drodze bilansu masy oraz dobrowolnych krajowych lub międzynarodowych systemów przewidzianych w tych artykułach jest jedynie ocena i uzasadnienie zrównoważonego charakteru surowców i biopaliw oraz ich mieszanek, nie zaś określenie ram oceny udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania.

40      W tym względzie należy stwierdzić, że przepisy dyrektywy 2009/28 i przepisy dyrektywy 2018/2001, o których wykładnię zwrócono się do Trybunału w niniejszej sprawie, mają zasadniczo podobny przedmiot i treść na potrzeby wykładni, jakiej Trybunał będzie musiał dokonać w tej sprawie (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 września 2022 r., VD i SR, C‑339/20 i C‑397/20, EU:C:2022:703, pkt 64).

41      W pierwszej kolejności, jak wynika z art. 17 dyrektywy 2009/28 i art. 29 dyrektywy 2018/2001 w związku z  motywem 94 tej ostatniej, prawodawca Unii zamierzał dokonać harmonizacji kryteriów zrównoważonego rozwoju, które muszą bezwzględnie spełniać biopaliwa, aby pochodząca z nich energia mogła zostać uwzględniona w każdym państwie członkowskim do trzech celów, o których mowa, odpowiednio, w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) i w art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) tych dyrektyw. Celami tymi są, po pierwsze, weryfikacja zakresu, w jakim państwa członkowskie spełniają swoje cele krajowe i cel Unii określone, odpowiednio, w art. 3 dyrektywy 2009/28 i w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2018/2001, po drugie, ocena zgodności z ich obowiązkami w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, w tym, co się tyczy dyrektywy 2018/2001, ocena minimalnego udziału energii odnawialnej w końcowym zużyciu energii w sektorze transportu, określona w art. 25 tej ostatniej dyrektywy, a także, po trzecie, ewentualna kwalifikowalność do wsparcia finansowego wykorzystania biopaliw i biopłynów (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 28).

42      Te kryteria zrównoważonego rozwoju dotyczą pochodzenia surowców organicznych, z których wytworzono biopaliwa, lub też warunków produkcji tych surowców. I tak na przykład biopaliwa wytworzone z surowców uzyskanych z terenów o wysokiej wartości różnorodności biologicznej nie mogą być brane pod uwagę do celów, o których mowa w art. 17 ust. 1 dyrektywy 2009/28 lub w art. 29 ust. 1 dyrektywy 2018/2001.

43      Harmonizacja dokonana w art. 17 dyrektywy 2018/28 i w art. 29 dyrektywy 2018/2001 ma zatem bardzo specyficzny charakter w zakresie, w jakim odnosi się ona jedynie do biopaliw określonych, odpowiednio, w art. 2 akapit drugi lit. i) dyrektywy 2009/28 i w art. 2 akapit drugi pkt 33 dyrektywy 2018/2001 jako ciekłe lub gazowe paliwa lub biopaliwa dla transportu produkowane z biomasy, oraz w zakresie, w jakim ogranicza się ona do sprecyzowania, jakie kryteria zrównoważonego rozwoju powinny spełniać takie biopaliwa, aby wytwarzana z nich energia mogła być uwzględniana przez państwa członkowskie do trzech szczególnych celów wskazanych w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) i art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) tych dyrektyw. W tak określonych ramach owa harmonizacja ma ponadto charakter wyczerpujący, ponieważ we wspomnianych art. 17 ust. 8 i art. 29 ust. 12 sprecyzowano bowiem, że państwa członkowskie nie mogą dla tych trzech celów odmówić – z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju – uwzględnienia biopaliw spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju ustanowione w art. 17 i 29 tych dyrektyw (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 32).

44      Z jednej strony art. 17 dyrektywy 2009/28 i art. 29 dyrektywy 2018/2001 zmierzają w ten sposób do zapewnienia w celu zagwarantowania wysokiego poziomu ochrony środowiska, do którego odnosi się art. 95 ust. 3 WE, który stał się obecnie art. 114 ust. 3 TFUE, by biopaliwa mogły być uwzględniane przez państwa członkowskie do trzech celów związanych z ochroną środowiska wskazanych w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) i w art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) tych dyrektyw, jedynie pod warunkiem poszanowania kryteriów zrównoważonego rozwoju nałożonych w niniejszym przypadku przez ustawodawcę Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 33).

45      Z drugiej strony art. 17 dyrektywy 2009/28 i art. 29 dyrektywy 2018/2001 w związku z motywami 94 i 110 tej drugiej dyrektywy mają na celu ułatwienie handlu zrównoważonymi biopaliwami między państwami członkowskimi. Takie ułatwienie wynika głównie z faktu, że – jak podkreślono w pkt 43 niniejszego wyroku – w przypadku gdy biopaliwa, w tym te pochodzące z innych państw członkowskich, spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w art. 17 i 29, art. 17 ust. 8 dyrektywy 2009/28 i art. 29 ust. 12 dyrektywy 2018/2001 zakazują państwom członkowskim odmowy uwzględnienia tych zrównoważonych biopaliw do trzech celów wymienionych w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) i art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) tych dyrektyw „z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju” niż te, o których mowa w art. 17 i w art. 29 tych dyrektyw (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 34).

46      O ile art. 17 dyrektywy 2009/28 i art. 29 dyrektywy 2018/2001 pozwalają w tym zakresie między innymi na ułatwienie handlu zrównoważonymi biopaliwami, o tyle z powyższego nie można wywieść, że przedmiotem tych artykułów jest również uregulowanie oceny udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania, a w konsekwencji zharmonizowanie uwzględnienia tego udziału w trzech celach, o których mowa w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) i w art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) tych dyrektyw. Jak bowiem wskazano powyżej, przedmiotem wspomnianych art. 17 i 29 jest jedynie uregulowanie, poprzez ich harmonizację, kryteriów zrównoważonego rozwoju, które muszą być spełnione przez biopaliwa, aby owe biopaliwa mogły zostać uwzględnione przez państwo członkowskie do tych trzech celów.

47      W tym kontekście art. 18 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2009/28 i art. 30 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2018/2001 przewidują jedynie, że w przypadku gdy biopaliwa mają zostać uwzględnione do trzech celów, o których mowa, odpowiednio, w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) dyrektywy 2009/28 i w art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) dyrektywy 2018/2001, państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju określonych w owym art. 17 ust. 2–5 i w owym art. 29 ust. 2–7 (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 36).

48      W tym celu z owych art. 18 ust. 1 zdanie drugie i art. 30 ust. 1 zdanie drugie wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane wymagać od tych podmiotów stosowania systemu zwanego „bilansem masy”, który powinien spełniać określone cechy ogólne, wyszczególnione, odpowiednio, w lit. a)–c) i w lit. a)–d) tych przepisów. Zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a)–c) system taki powinien zatem, po pierwsze, umożliwiać mieszanie partii surowców lub biopaliw o różnych właściwościach zrównoważenia, po drugie, wymagać, aby informacje na temat właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju, a także wielkości owych partii pozostały przypisane mieszance, po trzecie, umożliwiać mieszanie, w celu dalszego przetworzenia, partii surowców o różnej wartości energetycznej, pod warunkiem że wielkość partii jest dostosowana do ich wartości energetycznej, i po czwarte, stanowić, że suma wszystkich partii wycofanych z mieszanki jest opisana jako posiadająca te same właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju i w takich samych ilościach jak suma wszystkich partii dodanych do mieszanki (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 37).

49      Wspomnianych przepisów nie można jednak interpretować w ten sposób, że przedmiotem ich jest uregulowanie również oceny udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania, a w konsekwencji zharmonizowanie uwzględnienia tego udziału do celów, o których mowa w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) dyrektywy 2009/28 i w art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) dyrektywy 2018/2001.

50      Po pierwsze, należy bowiem stwierdzić, że z uwagi na ich brzmienie przedmiotem art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 i art. 30 ust. 1 dyrektywy 2018/2001 jest wyłącznie ustanowienie mechanizmów weryfikacji mających na celu zagwarantowanie prawidłowego stosowania, odpowiednio, art. 17 dyrektywy 2009/28 i art. 29 dyrektywy 2018/2001. W związku z tym informacje, które podmioty gospodarcze mają obowiązek przedłożyć państwom członkowskim na podstawie owego art. 18 ust. 3 akapit drugi i owego art. 30 ust. 3 akapit pierwszy obejmują przede wszystkim spełnienie kryteriów zrównoważonego rozwoju określonych w owym art. 17 ust. 2–5 i w owym art. 29 ust. 2–7.

51      Po drugie, należy również przypomnieć, że systemy weryfikacji tych kryteriów zrównoważonego rozwoju nałożone, w stosownych przypadkach, na podmioty gospodarcze przez państwa członkowskie zgodnie z art. 18 ust. 1 i 3 dyrektywy 2009/28 oraz art. 30 ust. 1 i 3 dyrektywy 2018/2001 stanowią tylko jeden ze sposobów zapewnienia takiej weryfikacji na podstawie tych dyrektyw. Jak bowiem wynika z owego art. 18 ust. 4 i 5 oraz z owego art. 30 ust. 4 i 6, systemy krajowe lub międzynarodowe, zwane „dobrowolnymi”, które ze swej strony również obejmują w szczególności przepisy dotyczące systemu bilansu masy, mogą zostać zatwierdzone przez Komisję, ponieważ wspomniany art. 18 ust. 7 i wspomniany art. 30 ust. 9 przewidują w tym względzie, że jeżeli podmiot gospodarczy przedstawia dowód lub dane uzyskane w ramach takiego systemu, państwa członkowskie nie wymagają od tego podmiotu gospodarczego przedstawiania dalszych dowodów spełnienia wspomnianych kryteriów zrównoważonego rozwoju.

52      Ponadto, jak wynika z motywów 107, 109 i 110 dyrektywy 2018/2001, na podstawie doświadczeń praktycznego wdrażania tychże kryteriów zrównoważonego rozwoju prawodawca Unii zamierzał wzmocnić w sposób zharmonizowany rolę dobrowolnych krajowych lub międzynarodowych systemów certyfikacji nie w ocenie udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania, lecz wyłącznie w weryfikacji przestrzegania kryteriów zrównoważonego rozwoju określonych w art. 17 ust. 2–5 dyrektywy 2009/28 i w art. 29 ust. 2–7 dyrektywy 2018/2001.

53      Wreszcie z art. 28 ust. 5 dyrektywy 2018/2001 w związku z jej motywem 126 wynika, że prawodawca Unii powierzył Komisji uprawnienie do przyjmowania aktów delegowanych w celu uzupełnienia tej dyrektywy poprzez określenie metodyki wyznaczania udziału biopaliwa oraz biogazu dla transportu będących produktem przetwarzania biomasy i paliw kopalnych we wspólnym procesie (tzw. procesie „współprzetwarzania”).

54      Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 51–55 opinii, okoliczność, że w dniu 5 czerwca 2023 r. Komisja przyjęła w wykonaniu tego przepisu rozporządzenie delegowane 2023/1640 potwierdza, że prawodawca Unii nie zamierzał, by metoda bilansu masy przewidziana w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2018/2001 umożliwiała zapewnienie oceny udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w paliwach wytwarzanych w ramach procesu współprzetwarzania, a w konsekwencji nie zamierzał zharmonizować uwzględniania tego udziału do celów określonych w art. 25 i art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) tej dyrektywy.

55      Z powyższego wynika, że ponieważ art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28 oraz art. 29 i 30 dyrektywy 2018/2001 nie mają za przedmiot uregulowania oceny udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania, nie mogą one zatem stać na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które wymagają przeprowadzenia fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) zawartości HVO w tych paliwach, przy odbiorze w pierwszym składzie podatkowym tego państwa członkowskiego, nawet jeśli rzeczone paliwa są produkowane przez podmiot gospodarczy, który korzysta z dobrowolnego systemu monitorowania bilansu masy uznanego przez Komisję za kompleksowy na podstawie art. 18 ust. 4 dyrektywy 2009/28 i art. 30 ust. 4 dyrektywy 2018/2001.

56      W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze brzmi: art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28 oraz art. 29 i 30 dyrektywy 2018/2001 należy interpretować w ten sposób, że przedmiotem systemu monitorowania w drodze bilansu masy oraz dobrowolnych krajowych lub międzynarodowych systemów przewidzianych w tych artykułach jest ocena i uzasadnienie zrównoważonego charakteru surowców i biopaliw oraz ich mieszanek, nie zaś określenie ram oceny udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania.

57      Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, nie ma konieczności odpowiadania na pytanie drugie.

 W przedmiocie pytania trzeciego

58      Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 34 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które dla celów obliczenia podatku motywacyjnego związanego z dodawaniem biopaliw wymagają fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) zawartości HVO w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania przeprowadzonych przy odbiorze tych ostatnich w pierwszym składzie podatkowym tego państwa członkowskiego, w przypadku gdy paliwa te zostały wytworzone w zakładzie produkcyjnym znajdującym się w innym państwie członkowskim, które korzysta z systemu bilansu masy certyfikowanego przez system dobrowolny uznany przez Komisję na podstawie art. 18 ust. 4 dyrektywy 2009/28 i na podstawie art. 30 ust. 4 dyrektywy 2018/2001 za kompleksowy, a paliwa wytworzone w tym procesie w pierwszym państwie członkowskim nie podlegają takim badaniom, jeżeli zostają dopuszczone do konsumpcji bezpośrednio po opuszczeniu zakładu produkcyjnego, a władze tego pierwszego państwa członkowskiego akceptują, w celu określenia po opuszczeniu zakładu produkcyjnego korzystającego z zawieszenia opodatkowania lub krajowego składu podatkowego zawartości biopaliw, jaka może zostać przyznana dla celów tego podatku, dokonanie – na podstawie średniego miesięcznego wprowadzania przez dany skład lub dany zakład produkcyjny – oceny zawartości biopaliwa w produktach będących przedmiotem wywozu lub dopuszczenia do konsumpcji w sektorach innych niż transport.

59      Na wstępie należy przypomnieć, że w sytuacji gdy dana dziedzina jest przedmiotem wyczerpującej harmonizacji na poziomie Unii, wszelkie środki krajowe regulujące tę kwestię podlegają ocenie na podstawie przepisów środka harmonizującego, a nie przepisów prawa pierwotnego (wyroki: z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 76; z dnia 4 października 2018 r., L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, pkt 52).

60      Jak zostało stwierdzone w pkt 46 i 49 niniejszego wyroku, ani dyrektywa 2009/28, ani dyrektywa 2018/2001 nie zharmonizowały w sposób wyczerpujący metod kontroli umożliwiających określenie zawartości HVO w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania, w związku z czym państwa członkowskie zachowują swobodę uznania w tym względzie, będąc jednocześnie zobowiązane do przestrzegania art. 34 TFUE.

61      Po tym wyjaśnieniu należy przypomnieć, że art. 34 TFUE, zakazujący stosowania między państwami członkowskimi środków o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w przywozie, dotyczy wszelkich przepisów państw członkowskich mogących bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudniać handel w Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 lipca 1974 r., Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, pkt 5; a także z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).

62      W tym względzie należy stwierdzić, że wymóg przeprowadzenia fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) zawartości HVO w paliwie wytworzonym w procesie współprzetwarzania, taki jak wymóg wynikający z art. 266 quindecies kodeksu celnego w związku z art. 3 dekretu nr 2019-570 i spornym okólnikiem, może bezpośrednio i rzeczywiście utrudniać przywóz do Francji biopaliw wytworzonych w tym procesie pochodzących z innych państw członkowskich.

63      Jak bowiem wynika w szczególności z pkt 114 spornego okólnika, wymóg ten ma zastosowanie wyłącznie do przywozu, do wprowadzenia wewnątrzwspólnotowego i do krajowych dostaw paliwa zawierającego biopaliwo w chwili ich odbioru w pierwszym francuskim składzie podatkowym, nie zaś, jak podkreśla sąd odsyłający, do biopaliw wyprodukowanych w procesie współprzetwarzania w rafinerii znajdującej się we Francji, które zostały dopuszczone bezpośrednio do konsumpcji w tym państwie członkowskim bez przyjęcia ich do składu podatkowego przeznaczonego do magazynowania.

64      Wspomniany wymóg może utrudnić dostęp do rynku francuskiego w odniesieniu do paliw wytworzonych zgodnie z tym procesem pochodzących z państw członkowskich innych niż Francja, co zresztą przyznał rząd francuski na rozprawie, ponieważ naraża on te paliwa na koszty czyniące droższym ich przywóz do tego państwa członkowskiego, na które to koszty nie są narażone porównywalne produkty wyprodukowane w tym państwie członkowskim, nieprzyjmowane do składu podatkowego przeznaczonego do magazynowania i bezpośrednio dopuszczane do konsumpcji w tym państwie członkowskim.

65      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem środek krajowy stanowiący środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi może być uzasadniony jednym ze względów interesu ogólnego wymienionych w art. 36 TFUE lub wymogami nadrzędnymi. W obu przypadkach odnośny środek krajowy powinien być, zgodnie z zasadą proporcjonalności, odpowiedni dla zapewnienia osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyrok z dnia 4 października 2018 r., L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).

66      W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że wymóg przeprowadzenia fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) paliw wytworzonych w procesie współprzetwarzania pozwala na obliczenie podstawy TIRIB i w ten sposób przyczynia się do promowania dodawania biopaliw, a tym samym wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych, co ma zasadniczo na celu ochronę środowiska. W związku z tym wymóg ten służy, zgodnie z celami określonymi, odpowiednio, w art. 3 ust. 4 dyrektywy 2009/28 oraz w art. 3 i 25 dyrektywy 2018/2001, zapewnieniu rzeczywistego wdrożenia redukcji emisji gazów cieplarnianych, należących do głównych przyczyn zmian klimatu, z którymi Unia i jej państwa członkowskie zobowiązały się walczyć (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2018 r., L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).

67      Podobnie w zakresie, w jakim wymóg ten ma na celu, zgodnie z pkt 109, 110, 114 i 115 spornego okólnika, określenie rzeczywistych ilości biopaliw zawartych w paliwie wytworzonym w procesie współprzetwarzania w chwili ich odbioru w składzie podatkowym przeznaczonym do magazynowania, w celu obliczenia podstawy TIRIB, należy uznać, jak zauważył rząd francuski na rozprawie, że ten sam wymóg przyczynia się do zapobiegania ryzyku oszustwa w łańcuchu produkcyjnym takich paliw. Jak bowiem podkreślił sąd krajowy, taka kontrola pozwala ustalić z całą pewnością rzeczywistą zawartość HVO w partii paliwa wytworzonego w tym procesie i w związku z tym dokładnie obliczyć TIRIB.

68      Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem cele ochrony środowiska jak też walka z oszustwami mogą uzasadniać środki krajowe, które utrudniają handel w obrębie Unii, pod warunkiem że środki te są proporcjonalne do zamierzonego celu (wyrok z dnia 4 października 2018 r., L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).

69      Należy zatem zbadać, czy uregulowanie krajowe, takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, spełnia wymogi wynikające z zasady proporcjonalności, to znaczy, czy nadaje się do osiągnięcia zgodnych z prawem celów, do których zmierza, oraz czy jest do tego niezbędne (wyrok z dnia 4 października 2018 r., L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo).

70      Co się tyczy przydatności fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C), o których mowa w spornym okólniku, do osiągnięcia tych celów, należy zauważyć, że zdaniem sądu odsyłającego nie istnieją – w świetle aktualnego stanu wiedzy naukowej – inne metody kontroli pozwalające na określenie rzeczywistej zawartości cząsteczek zwanych „cząsteczkami pochodzenia biogenicznego”, takich jak HVO, w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania.

71      W tym względzie należy zauważyć, że rozporządzenie delegowane 2023/1640 przewiduje w art. 2, że fizyczne badania radiowęglowe (¹⁴C), jeżeli nie są jedyną metodą określania zawartości biogenicznej paliwa wytworzonego w procesie współprzetwarzania, stanowią przynajmniej dodatkową metodę weryfikacji, jeżeli dany podmiot gospodarczy stosuje inne metody.

72      Wymóg przeprowadzenia tej analizy okazuje się zatem odpowiedni do osiągnięcia celów wskazanych w pkt 66 i 67 niniejszego wyroku.

73      Należy jednak również przypomnieć, że środek ograniczający może być uznany za właściwy dla zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli jego osiągnięcie jest rzeczywistym przedmiotem troski tego ustawodawstwa w sposób spójny i systematyczny (wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

74      Z postanowienia odsyłającego wynika zaś, że wymóg przeprowadzenia fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) wpisuje się w bardziej ogólną politykę mającą na celu promowanie wykorzystania energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych. Niemniej jednak, na podstawie informacji dostarczonych przez sąd odsyłający, okazuje się, że skorzystanie z tej analizy nie jest wymagane, po pierwsze, w odniesieniu do biopaliw wytworzonych w procesie współprzetwarzania w rafinerii znajdującej się na terytorium Francji, które zostają dopuszczone do konsumpcji w tym państwie członkowskim bezpośrednio po opuszczeniu zakładu produkcyjnego, bez przyjęcia ich do składu podatkowego, a po drugie, w przypadku oceny zawartości biopaliw w wywozie lub dopuszczeniu do konsumpcji w sektorach innych niż transport na podstawie średniej miesięcznej ilości biopaliw do danego składu lub zakładu produkcyjnego.

75      W tych okolicznościach, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 100 i 102 opinii i z zastrzeżeniem weryfikacji, której przeprowadzenie należy do sądu odsyłającego, wymóg taki nie okazuje się właściwy do zapewnienia realizacji zamierzonych celów, ponieważ nie odpowiada on rzeczywiście trosce o ich osiągnięcie w sposób spójny i systematyczny.

76      W zakresie, w jakim zarówno w uwagach na piśmie, jak i na rozprawie rząd francuski podniósł, że prawo francuskie nie przewiduje w rzeczywistości odmiennego traktowania biopaliw w zależności od ich pochodzenia, należy przypomnieć, że Trybunał jest zobowiązany uwzględnić, w ramach podziału kompetencji między sądami Unii a sądami krajowymi, kontekst faktyczny i prawny, w który wpisują się pytania prejudycjalne, tak jak został on określony w postanowieniu odsyłającym. Zatem badania odesłania prejudycjalnego nie można dokonywać z punktu widzenia wykładni prawa krajowego, na którą powołuje się rząd państwa członkowskiego [wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., État belge (Okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji o przekazaniu), C‑194/19, EU:C:2021:270, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo].

77      W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie trzecie brzmi: art. 34 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które dla celów obliczenia podatku motywacyjnego związanego z dodawaniem biopaliw wymagają fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) zawartości biopaliw (HVO) w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania przeprowadzonych przy odbiorze tych ostatnich w pierwszym składzie podatkowym tego państwa członkowskiego, w przypadku gdy paliwa te zostały wytworzone w zakładzie produkcyjnym znajdującym się w innym państwie członkowskim, które korzysta z dobrowolnego systemu monitorowania bilansu masy uznanego przez Komisję na podstawie art. 18 ust. 4 dyrektywy 2009/28 i na podstawie art. 30 ust. 4 dyrektywy 2018/2001 za kompleksowy, a paliwa wytworzone w tym procesie w pierwszym państwie członkowskim nie podlegają takim badaniom, jeżeli zostają dopuszczone do konsumpcji bezpośrednio po opuszczeniu zakładu produkcyjnego, a władze tego pierwszego państwa członkowskiego akceptują, w celu określenia po opuszczeniu zakładu produkcyjnego korzystającego z zawieszenia opodatkowania lub krajowego składu podatkowego zawartości biopaliw, jaka może zostać przyznana dla celów tego podatku, dokonanie – na podstawie średniego miesięcznego wprowadzania przez dany skład lub dany zakład produkcyjny – oceny zawartości biopaliwa w produktach będących przedmiotem wywozu lub dopuszczenia do konsumpcji w sektorach innych niż transport.

 W przedmiocie kosztów

78      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)      Artykuły 17 i 18 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r., oraz art. 29 i 30 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych

należy interpretować w ten sposób, że:

przedmiotem systemu monitorowania w drodze bilansu masy oraz dobrowolnych krajowych lub międzynarodowych systemów przewidzianych w tych artykułach jest ocena i uzasadnienie zrównoważonego charakteru surowców i biopaliw oraz ich mieszanek, nie zaś określenie ram oceny udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania.

2)      Artykuł 34 TFUE

należy interpretować w ten sposób, że:

stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które dla celów obliczenia podatku motywacyjnego związanego z dodawaniem biopaliw wymagają fizycznych badań radiowęglowych (¹⁴C) zawartości biopaliw (HVO) w paliwach wytworzonych w procesie współprzetwarzania przeprowadzonych przy odbiorze tych ostatnich w pierwszym składzie podatkowym tego państwa członkowskiego, w przypadku gdy paliwa te zostały wytworzone w zakładzie produkcyjnym znajdującym się w innym państwie członkowskim, które korzysta z dobrowolnego systemu monitorowania bilansu masy uznanego przez Komisję Europejską na podstawie art. 18 ust. 4 dyrektywy 2009/28 i na podstawie art. 30 ust. 4 dyrektywy 2018/2001 za kompleksowy, a paliwa wytworzone w tym procesie w pierwszym państwie członkowskim nie podlegają takim badaniom, jeżeli zostają dopuszczone do konsumpcji bezpośrednio po opuszczeniu zakładu produkcyjnego, a władze tego pierwszego państwa członkowskiego akceptują, w celu określenia po opuszczeniu zakładu produkcyjnego korzystającego z zawieszenia opodatkowania lub krajowego składu podatkowego zawartości biopaliw, jaka może zostać przyznana dla celów tego podatku, dokonanie – na podstawie średniego miesięcznego wprowadzania przez dany skład lub dany zakład produkcyjny – oceny zawartości biopaliwa w produktach będących przedmiotem wywozu lub dopuszczenia do konsumpcji w sektorach innych niż transport.

Podpisy

*      Język postępowania: francuski.