1.

W katalogu „środków zapobiegających zakażeniu” ( 2 ), które były wprowadzane przez organy publiczne na całym świecie w celu kontrolowania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19, znaczące miejsce zajmowały ograniczenia mobilności osób. O ile najbardziej drastycznymi z owych środków były lockdowny, o tyle istotny element reakcji stanowiły również ograniczenia w ruchu międzynarodowym. Na różnych etapach pandemii państwa wprowadzały bowiem zakazy wjazdu na swoje terytoria lub zakazy wyjazdu ze swoich terytoriów i zaostrzały w celu ich wdrożenia kontrolę graniczną.

2.

Z tej konwencji nie wyłamały się państwa członkowskie Unii Europejskiej. Podczas „pierwszej fali” pandemii, która rozpoczęła się w marcu 2020 r. ( 3 ), państwa członkowskie nie tylko wspólnie ustanowiły zakaz wjazdu do Unii Europejskiej, czym częściowo odseparowały „twierdzę Europa” od reszty świata ( 4 ), lecz wprowadzały także różnorodne ograniczenia mobilności transgranicznej wobec siebie nawzajem, co przełożyło się na bezprecedensową liczbę zamkniętych granic wewnątrz Unii Europejskiej ( 5 ).

3.

Większość tych środków została wprawdzie zniesiona z końcem czerwca 2020 r., jednak niektóre państwa członkowskie, w obawie przed (podówczas) potencjalną „drugą falą” COVID-19, utrzymały zapobiegawczo ograniczenia w ruchu międzynarodowym. Przedmiotem rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli, Belgia) jest zgodność z prawem Unii niektórych spośród tych środków, które zostały wdrożone przez rząd belgijski na początku lipca 2020 r. i polegały na wprowadzeniu zakazu „innych niż niezbędne” podróży między innymi do i z pewnych krajów uznanych za kraje o wysokim ryzyku zakażenia dla podróżnych, na objęciu osób mających miejsce zamieszkania w Belgii wymogami dotyczącymi kwarantanny i testów z chwilą ich powrotu z tych krajów oraz na przeprowadzaniu czynności kontrolnych na granicach belgijskich lub w ich pobliżu w celu wyegzekwowania owych ograniczeń związanych z podróżą.

4.

Niniejsza sprawa nie jest pierwszą wniesioną do Trybunału sprawą dotyczącą COVID-19. Nie po raz pierwszy Trybunał staje też przed koniecznością zbadania zgodności z prawem środków podjętych w celu kontrolowania rozprzestrzeniania się choroby epidemicznej ( 6 ). Niemniej jednak jak dotąd do Trybunału nigdy nie zwracano się o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem Unii środków ostrożności, które – ze względu na sam swój charakter i swoją surowość – sprawiły, że w posadach zatrząsł się jeden z głównych fundamentów Unii Europejskiej, będący jednocześnie jednym z jej najważniejszych osiągnięć, mianowicie „przestrzeń […] bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób” ( 7 ). W niniejszej sprawie na pierwszy plan wysuwa się również odwieczna kwestia równowagi, jaką organy publiczne powinny zapewnić w społeczeństwie demokratycznym między z jednej strony zgodnym z prawem celem skutecznego zwalczania zagrożeń dla społeczeństwa oraz z drugiej strony prawami podstawowymi osób, których dotyczą podjęte w tym zakresie środki. Trybunał miał już wprawdzie okazję pochylić się nad tym zagadnieniem w szczególności w odniesieniu do zwalczania przestępczości i terroryzmu ( 8 ), jednak tym razem po raz pierwszy będzie musiał przeanalizować je w kontekście zagrożenia stwarzanego przez pandemię.

5.

Artykuł 4 dyrektywy 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich ( 9 ) (zwanej dalej „dyrektywą o obywatelstwie”), zatytułowany „Prawo wyjazdu”, stanowi w ust. 1, że „[b]ez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport oraz członkowie ich rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, lecz posiadają ważny paszport, mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego, w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego”.

6.

Artykuł 5 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo wjazdu”, stanowi w ust. 1, że „[b]ez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, państwa członkowskie przyznają obywatelom Unii prawo wjazdu na ich terytorium z ważnym dokumentem tożsamości lub paszportem oraz przyznają prawo wjazdu na ich terytorium członkom rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, z ważnym paszportem”.

7.

Rozdział VI dyrektywy o obywatelstwie jest zatytułowany „Ograniczenia w prawie wjazdu i prawie pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”. W rozdziale tym znajduje się art. 27, zatytułowany „Zasady ogólne”, który stanowi w ust. 1, że „[z] zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału, państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się […] obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych”.

8.

Znajdujący się w tym samym rozdziale art. 29, zatytułowany „Zdrowie publiczne”, stanowi w ust. 1, że „[jedynymi] [c]horobami, które uzasadniają wprowadzenie środków ograniczających swobodę przemieszczania się, są potencjalne choroby epidemiczne określone przez odpowiednie instrumenty Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) […]”.

9.

Artykuł 22 rozporządzenia (UE) 2016/399 w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeksu granicznego Schengen) ( 10 ) (zwanego dalej „kodeksem granicznym Schengen”), zatytułowany „Przekraczanie granic wewnętrznych”, stanowi, że „[g]ranice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa”.

10.

Artykuł 25 tego kodeksu, zatytułowany „Ogólne ramy tymczasowego przywracania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych”, stanowi w ust. 1 i 2:

„1.   W przypadku gdy na obszarze bez wewnętrznej kontroli granicznej zaistnieje poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w danym państwie członkowskim, to państwo członkowskie może w drodze wyjątku przywrócić kontrolę graniczną na wszystkich lub poszczególnych odcinkach swoich granic wewnętrznych na ograniczony okres, nie dłuższy niż 30 dni, lub na okres przewidywalnego istnienia tego poważnego zagrożenia, jeśli przekracza on 30 dni. Zakres i czas trwania tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie mogą przekraczać tego, co jest ściśle niezbędne do reakcji na dane poważne zagrożenie.

2.   Kontrola graniczna na granicach wewnętrznych zostaje przywrócona jedynie jako ostateczność oraz zgodnie z art. 27, 28 i 29. Kryteria, o których mowa – odpowiednio – w art. 26 i 30, są uwzględniane w każdym przypadku, gdy rozważana jest decyzja o przywróceniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych zgodnie z – odpowiednio – art. 27, 28 lub 29”.

11.

Rząd belgijski wprowadził w ramach szeregu „natychmiastowych środków” służących ograniczeniu rozprzestrzeniania się COVID-19 na terytorium Belgii ograniczenia związane z podróżą. Przepisy mające zastosowanie w tym względzie zmieniały się jednak w miarę upływu czasu. Bieg wydarzeń w zakresie istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy można streścić w sposób zaprezentowany poniżej.

12.

Początkowo, w okresie od dnia 23 marca do dnia 15 czerwca 2020 r., wszystkie inne niż niezbędne podróże z i do Belgii były co do zasady zakazane ( 11 ). Następnie, w okresie od dnia 15 czerwca do dnia 12 lipca 2020 r., funkcjonował wyjątek od tego zakazu, który miał zastosowanie do „krajów UE+” ( 12 ). Podróże do i z tych krajów były dozwolone, pod warunkiem, że zezwalał na nie dany kraj ( 13 ). Wreszcie rząd belgijski postanowił, że dopuszczalność podróży innych niż niezbędne do Belgii z tych krajów oraz z Belgii do tych krajów będzie zależała od sytuacji epidemicznej panującej w każdym kraju.

13.

W tym celu wprowadzono w życie art. 18 rozporządzenia ministra z dnia 30 czerwca 2020 r. ustanawiającego natychmiastowe środki mające na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu się koronawirusa COVID-19, zmienionego Ministerieel besluit van 10 juli 2020 (rozporządzeniem ministra z dnia 10 lipca 2020 r.) (Moniteur belge z dnia 10 lipca 2020 r., s. 51609) (zwanych łącznie „spornym rozporządzeniem”). Przepis ten miał następujące brzmienie:

„§ 1 Zakazuje się innych niż niezbędne podróży do i z Belgii.

§ 2 Na zasadzie odstępstwa od § 1 […] dopuszcza się:

[…]”.

14.

W związku z tym począwszy od dnia 12 lipca 2020 r. do dnia, który nie został wskazany w postanowieniu odsyłającym, władze belgijskie używały klasyfikacji kolorystycznej, w ramach której kraje UE+ dzieliły się na „czerwone”, „pomarańczowe” i „zielone” w zależności od panującej w nich sytuacji epidemicznej. Zgodnie z tą klasyfikacją:

15.

Na potrzeby opisanej powyżej klasyfikacji kolorystycznej ocena sytuacji epidemicznej panującej w każdym kraju lub regionie była przeprowadzana zgodnie z metodyką podaną w pisemnej opinii wydanej przez organ doradczy rządu belgijskiego ( 15 ). Najważniejszymi używanymi kryteriami były: po pierwsze, łączna liczba nowych zakażeń (zwana dalej „zachorowalnością”) w ciągu poprzednich 14 dni w przeliczeniu na 100000 mieszkańców na szczeblu krajowym lub regionalnym (jeżeli dostępne były dane na poziomie niższym niż krajowy); po drugie, tendencja współczynnika zakażalności; oraz, po trzecie, ewentualne wprowadzone na szczeblu krajowym lub regionalnym środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się. W związku z tym kraje klasyfikowano jako:

16.

Danych o zakażeniach w każdym kraju lub regionie (o ile były one dostępne) dostarczało ECDC, które otrzymywało je od odpowiednich krajów. Informacje na temat stosowanych w danym kraju lub regionie ewentualnych środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się były uzyskiwane i dostarczane przez belgijskie ministerstwo spraw zagranicznych. Celeval miał co najmniej raz w tygodniu przekazywać informacje dotyczące klasyfikacji kolorystycznej krajów.

17.

Artykuł 22 spornego rozporządzenia stanowił w szczególności, że naruszenie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności jego art. 18, skutkuje nałożeniem kar wskazanych w art. 187 ustawy z dnia 15 maja 2007 r. o bezpieczeństwie cywilnym ( 16 ). Ten ostatni przepis przewiduje zasadniczo, że odmowa zastosowania się do takich środków lub niezastosowanie się do nich w wyniku niedbalstwa podlega, w czasie pokoju, karze pozbawienia wolności w wymiarze od ośmiu dni do trzech miesięcy oraz karze grzywny w wysokości od 26 do 500 EUR albo tylko jednej z tych kar. Stanowi on ponadto, że minister spraw wewnętrznych lub w stosownych przypadkach burmistrz lub komendant policji właściwy dla danego obszaru „może dodatkowo zarządzić wykonanie tych środków z urzędu” oraz obciążyć kosztami tego wykonania sprawców naruszenia.

18.

Spółka NORDIC INFO BV (zwana dalej „Nordic Info”) jest organizatorem turystyki z siedzibą w Belgii i zajmuje się organizacją oraz sprzedażą wycieczek do krajów nordyckich, w szczególności do Szwecji.

19.

W dnu 12 lipca 2020 r. po raz pierwszy opublikowano na stronie internetowej belgijskiego ministerstwa spraw zagranicznych klasyfikację kolorystyczną krajów UE+, o której mowa w art. 18 § 2 pkt 1 spornego rozporządzenia. Z uwagi na sytuację epidemiczną panującą w Szwecji kraj ten sklasyfikowano jako „czerwony”. O ile począwszy od dnia 15 czerwca 2020 r. Belgia nie stosowała w przypadku tego kraju żadnych ograniczeń związanych z podróżą ( 17 ), o tyle wskutek owej klasyfikacji zakazano na podstawie tego przepisu innych niż niezbędne podróży do i z Szwecji. Ponadto na osoby mające miejsce zamieszkania w Belgii nałożono z chwilą ich powrotu ze Szwecji wymogi dotyczące kwarantanny i testów zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami regionalnymi.

20.

Następnie Nordic Info odwołało wszystkie wycieczki do Szwecji zaplanowane na sezon letni 2020, przekazało informacje podróżnym znajdującym się wówczas w Szwecji oraz udzieliło im pomocy przy powrocie do Belgii.

21.

W dniu 15 lipca 2020 r. klasyfikacja kolorystyczna krajów UE+ na stronie internetowej belgijskiego ministerstwa spraw zagranicznych została zaktualizowana. Kod kolorystyczny Szwecji zmieniono z „czerwonego” na „pomarańczowy”. Tym samym podróże do tego państwa, będące podróżami innymi niż niezbędne, nie były już zakazane, lecz jedynie nie były one zalecane, a osoby mające miejsce zamieszkania w Belgii przestały podlegać po powrocie wymogom dotyczącym kwarantanny i testów.

22.

Nordic Info wytoczyło następnie przed Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzycznym sądem pierwszej instancji w Brukseli) przeciwko Belgische Staat (państwu belgijskiemu) powództwo z tytułu odpowiedzialności cywilnej, w którym domagała się odszkodowania w tymczasowej wysokości 481431,00 EUR, powiększonej o odsetki, i zwróciła się o wyznaczenie biegłego w celu oszacowania ostatecznej szkody, jaką poniosła w wyniku odwołania zaplanowanych wycieczek do Szwecji ( 18 ).

23.

Nordic Info twierdzi zasadniczo, że rząd belgijski naruszył prawo, gdy zdecydował o wprowadzeniu rozpatrywanych ograniczeń związanych z podróżą. Skarżąca w postępowaniu głównym podnosi w szczególności, po pierwsze, że owe środki były sprzeczne z dyrektywą o obywatelstwie, ponieważ ograniczały zagwarantowane w niej prawo do swobodnego przemieszczania się, podczas gdy takie odstępstwo nie było dopuszczalne na żadnej podstawie prawnej. Po drugie, środki te oznaczały w praktyce przywrócenie kontroli granicznej na granicach Belgii z innymi państwami członkowskimi, z naruszeniem warunków określonych w tym względzie w kodeksie granicznym Schengen.

24.

W tych okolicznościach Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

25.

Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z dnia 7 lutego 2022 r. został złożony w dniu 23 lutego 2022 r. Nordic Info, rządy belgijski, rumuński, norweski i szwajcarski oraz Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie. Rządy belgijski, rumuński i norweski oraz Komisja były reprezentowane na rozprawie, która odbyła się w dniu 10 stycznia 2023 r.

26.

Niniejsza sprawa dotyczy zgodności z prawem Unii dwóch powiązanych ze sobą, aczkolwiek odrębnych, pakietów środków wprowadzonych w życie przez rząd belgijski w lipcu 2020 r. ( 19 ) z myślą o kontrolowaniu rozprzestrzeniania się COVID-19. Jej przedmiotem są przede wszystkim pewne ograniczenia związane z podróżą, mianowicie, po pierwsze, zakaz podróży innych niż niezbędne, na podstawie którego podróżnym zakazuje się opuszczania terytorium belgijskiego w celu wyjazdu do krajów uznanych za kraje o „wysokim ryzyku” zakażenia, a także – z wyłączeniem obywateli belgijskich i osób mających miejsce zamieszkania w Belgii –how wjazdu na terytorium tego kraju z tych krajów, oraz, po drugie, wymogi dotyczące kwarantanny i badań przesiewowych nakładane na obywateli belgijskich i osoby mające miejsce zamieszkania w Belgii ( 20 ) z chwilą ich powrotu z tych krajów. Ponadto niniejsza sprawa dotyczy przeprowadzania czynności kontrolnych wobec osób, które przekroczyły granicę belgijską lub zamierzały to uczynić, w celu wyegzekwowania owych ograniczeń związanych z podróżą.

27.

Na gruncie prawa Unii takie środki podlegają odmiennym zasadom. Z jednej strony ograniczenia związane z podróżą, w zakresie, w jakim są stosowane wobec obywateli państw członkowskich ( 21 ) zamierzających podróżować po Unii Europejskiej, są objęte zakresem stosowania różnych norm prawa pierwotnego i wtórnego Unii, które gwarantują tym obywatelom prawo do swobodnego przemieszczania się. Ta kwestia stanowi sedno pierwszego pytania prejudycjalnego. Z drugiej strony przedmiotem regulacji tychże norm nie jest odprawa graniczna ( 22 ). Jeśli bowiem chodzi o państwa członkowskie, do których stosuje się dorobek Schengen, takie jak Belgia ( 23 ), zgodność z prawem takiej odprawy należy badać na podstawie przepisów kodeksu granicznego Schengen. Ta kwestia stanowi centralny punkt pytania drugiego zadanego przez sąd krajowy.

28.

W poniższych podtytułach przeanalizuję kolejno te dwa pytania.

29.

Na potrzeby oceny spornych ograniczeń związanych z podróżą oraz w obliczu dyskusji, jaka wywiązała się przed Trybunałem, istotne wydaje mi się wyjaśnienie szeregu kwestii, mianowicie, odpowiednich norm dotyczących swobodnego przemieszczania się (rozdział 1), ich terytorialnego zakresu (rozdział 2), stopnia, w jakim owe ograniczenia utrudniły korzystanie z zagwarantowanych w nich praw (rozdział 3), tego, czy państwa członkowskie mogą w rozpatrywanych okolicznościach „wyjątkowo” odstąpić od prawa Unii (rozdział 4), i wreszcie, zgodności z prawem tych ograniczeń w świetle owych norm (rozdział 5).

30.

Ograniczenia związane z podróżą, w rodzaju tych, które zostały wprowadzone przez Belgię, stanowią środki o zasięgu ogólnym dotyczące wielu osób. Mogły to być osoby o różnym statusie prawnym, na przykład obywatele państw członkowskich, obywatele państw trzecich mający prawo pobytu w Belgii. Osoby te mogły zamierzać podróżować w różne miejsca lub przybywać z różnych miejsc, a więc z innych państw członkowskich Unii lub z państw trzecich, i to z różnych powodów, a mianowicie związanych z życiem zawodowym, rodzinnym, czy z czasem wolnym, itd. W zależności od tych zmiennych te same ograniczenia związane z podróżą można oceniać w świetle przepisów należących do różnych porządków krajowych, prawa Unii oraz norm prawa międzynarodowego regulujących przepływ osób przez granice.

31.

Niemniej jednak w kontekście analizowanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest zadaniem Trybunału przeprowadzenie holistycznej kontroli zgodności takich środków z prawem. Trybunał ma bowiem dokonać wykładni prawa Unii, która będzie dla sądu odsyłającego użyteczna w celu rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym w świetle rozpatrywanego przezeń stanu faktycznego.

32.

Niniejsza sprawa jest pod tym względem dosyć nietypowa. Zgodność z prawem przedmiotowych ograniczeń związanych z podróżą nie jest bowiem kwestionowana przez konkretną jednostkę, której uniemożliwiono wyjazd do danego miejsca lub też przyjazd z niego. Mamy w niej natomiast do czynienia z roszczeniem z tytułu odpowiedzialności cywilnej zgłoszonym przez spółkę, której jako belgijskiego organizatora turystyki organizującego wycieczki w szczególności do Szwecji owe ograniczenia dotyczyły pośrednio. W postępowaniu przed sądem krajowym Nordic Info nie powołuje się jednak na przysługującą mu swobodę świadczenia transgranicznych usług turystycznych, która jest chroniona na podstawie różnych uregulowań prawa Unii ( 24 ). Powołuje się ono natomiast na prawo do swobodnego przemieszczania się, przysługujące, zgodnie z prawem Unii, jego dotychczasowym i potencjalnym klientom, którzy, jak się zakłada, są obywatelami państw członkowskich. W niniejszej sprawie Trybunał powinien zatem ograniczyć się zasadniczo do zbadania norm dotyczących tego prawa.

33.

Pragnę zauważyć, że w myśl art. 20 ust. 1 TFUE obywatele państw członkowskich posiadają status obywateli Unii. Na podstawie tego statusu przysługuje im w szczególności, zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. a) i art. 21 ust. 1 tego traktatu oraz art. 45 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) ( 25 ), między innymi prawo do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich, które nie zależy od celu takiego przemieszczania się i które obejmuje podróże turystyczne. Z tego prawa można korzystać na warunkach ustanowionych w aktach prawa wtórnego przyjętych w celu jego wykonania ( 26 ), w tym w szczególności w dyrektywie o obywatelstwie ( 27 ).

34.

Zagwarantowane obywatelom Unii prawo do swobodnego przemieszczania składa się z dwóch elementów. Oznacza ono, po pierwsze, prawo wyjazdu, wyrażone w art. 4 dyrektywy o obywatelstwie. Jest to przysługujące wszystkim obywatelom Unii prawo do opuszczenia terytorium dowolnego państwa członkowskiego, w tym własnego państwa członkowskiego ( 28 ), w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego ( 29 ), które obwarowano jedynie warunkiem posiadania przez nich ważnego dowodu tożsamości lub paszportu i które – jak ponownie zaznaczam – nie zależy od celu wyjazdu ( 30 ). W związku z tym zakresem stosowania owego prawa jest objęta sytuacja obywateli belgijskich i innych obywateli Unii zamierzających opuścić terytorium belgijskie w celu wyjazdu na wakacje do Szwecji ( 31 ).

35.

Po drugie, prawo do swobodnego przemieszczania się oznacza prawo wjazdu, choć w tym przypadku ramy prawne są nieco bardziej skomplikowane. Zasadniczo z jednej strony art. 5 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie przyznaje obywatelom państwa członkowskiego prawo wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego, które obwarowano jedynie warunkiem posiadania przez nich ważnego dokumentu tożsamości lub paszportu i które – również i w tym przypadku – nie zależy od celu wjazdu. Z drugiej strony przepis ten nie reguluje wjazdu obywateli Unii do ich własnego państwa członkowskiego ( 32 ). Niemniej jednak, po pierwsze, prawo osoby do wjazdu na terytorium państwa, którego jest ona obywatelem, wypływa z ugruntowanej zasady prawa międzynarodowego, która została potwierdzona między innymi w art. 3 ust. 2 protokołu nr 4 do EKPC ( 33 ). Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 21 ust. 1 TFUE ma zastosowanie do szczególnej sytuacji obywatela Unii, który powraca do swojego własnego państwa członkowskiego po tym, jak skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się w ten sposób, że podróżował za granicę ( 34 ). Podsumowując, w niniejszej sprawie obywatele belgijscy i inni obywatele Unii byli beneficjentami, choć na różnych podstawach prawnych, prawa do wjazdu na terytorium belgijskie po tym, jak odbyli na przykład wycieczkę turystyczną do Szwecji.

36.

W tym miejscu niniejszej opinii chciałbym się odnieść do kwestii, która choć jest nieco poboczna, to w dyskusji przed Trybunałem poświęcono jej jednak sporo miejsca. Konkretnie rzecz ujmując, z postanowienia odsyłającego wynika, że Nordic Info regularnie organizuje wycieczki nie tylko do Szwecji, ale także do Islandii i Norwegii. Te państwa nie należą wprawdzie do Unii Europejskiej, ale stanowią część obszaru Schengen ( 35 ). W związku z tym sporne ograniczenia związane z podróżą miały w odniesieniu do nich zastosowanie w taki sam sposób jak w odniesieniu do państw członkowskich ( 36 ). W tym kontekście sąd krajowy wskazuje, że choć roszczenie odszkodowawcze zgłoszone przez Nordic Info dotyczy przede wszystkim szkody poniesionej przez tę spółkę w związku z odwołaniem wycieczek do Szwecji, to Nordic Info „nie wyklucza żadnych elementów szkody”. Sąd ten wydaje się zatem sygnalizować, że skarżąca może na późniejszym etapie postępowania głównego zmienić lub przynajmniej doprecyzować swoje roszczenie, tak aby obejmowało ono ewentualne przypadki odwołania wycieczek do Islandii lub Norwegii. Dlatego też w pytaniu pierwszym sądu krajowego jest mowa o obywatelach Unii zamierzających udać się z Belgii do pewnych „państw wewnątrz [Unii Europejskiej] i strefy Schengen” (oraz zamierzających udać się z tych państw do Belgii).

37.

W świetle powyższego Trybunał zapytał na rozprawie interwenientów, czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – normy dotyczące swobodnego przepływu osób ustanowione w dyrektywie o obywatelstwie mają zastosowanie w odniesieniu do Islandii i Norwegii.

38.

Podobnie jak rządy belgijski i rumuński nie jestem przekonany, że Trybunał powinien zająć się tą kwestią w wyroku, jaki ma wydać w niniejszej sprawie. Pomijając już fakt, że sąd krajowy nie zwraca się o jej wyjaśnienie, gdyż wydaje się, iż wie, jak należy się do niej ustosunkować ( 37 ), nie ma też pewności, czy udzielenie takich wyjaśnień z urzędu okaże się dla tego sądu użyteczne na potrzeby rozstrzygnięcia rozpatrywanej przezeń sprawy. Trybunał wydałby bowiem w istocie opinię doradczą w przedmiocie zagadnienia, które – na obecnym etapie postępowania głównego – jest w dużej mierze hipotetyczne ( 38 ), na wypadek, gdyby miało ono się stać istotne później, jeżeli Nordic Info zmieniłoby lub doprecyzowało swoje roszczenie. W kontekście postępowania prejudycjalnego Trybunał z reguły nie przyjmuje – i słusznie – takiego spekulatywnego podejścia ( 39 ).

39.

Gdyby mimo to Trybunał postanowił wypowiedzieć się w tej kwestii, przedstawię pomocniczo poniższe uwagi.

40.

Ogólnie rzecz biorąc, normy dotyczące swobodnego przepływu osób, które ustanowiono w traktacie FUE i aktach prawa wtórnego przyjętych w celu ich wykonania, regulują, jak już wspomniałem, sytuację obywateli Unii podróżujących między państwami członkowskimi, a nie przepływ osób między państwem członkowskim, takim jak Belgia, a państwami trzecimi, takimi jak Islandia lub Norwegia. Okoliczność, że te ostatnie państwa stanowią część strefy Schengen, jest w tym względzie pozbawiona znaczenia, ponieważ owe normy nie stanowią części tego dorobku.

41.

Islandia i Norwegia są jednak również, podobnie jak wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej oraz sama Unia, stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym ( 40 ) (zwanego dalej „porozumieniem EOG”). W załącznikach ( 41 ) do tego porozumienia znajdują się dwa wyraźne odniesienia do dyrektywy o obywatelstwie, które wprowadzono do nich wraz z wejściem w życie decyzji Wspólnego Komitetu EOG nr 158/2007 z dnia 7 grudnia 2007 r. ( 42 ) (zwanej dalej „decyzją Wspólnego Komitetu”). Poprzez owe odniesienia dyrektywa ta została włączona do prawa EOG z pewnymi niewielkimi dostosowaniami ( 43 ), a tym samym wiąże ona umawiające się strony tego porozumienia ( 44 ).

42.

Niemniej jednak, biorąc pod uwagę fakt, że owe załączniki są poświęcone odpowiednio swobodnemu przepływowi pracowników i prawu przedsiębiorczości oraz że w każdym z nich wskazano, iż dyrektywa o obywatelstwie „ma odpowiednio zastosowanie w dziedzinach objętych [danym] załącznikiem”, należy jeszcze wyjaśnić, czy owa dyrektywa została włączona do porozumienia EOG jedynie w części, mianowicie wyłącznie w związku z przemieszczaniem się obywateli państw członkowskich Unii i państw EFTA wewnątrz Europejskiego Obszaru Gospodarczego (zwanego dalej „EOG”) w konkretnych celach, jakimi są odpowiednio zatrudnienie i podejmowanie działalności na własny rachunek, czy też w całości, w ten sposób, iż reguluje ona owo przemieszczanie się w dowolnym celu, tak jak czyni to w odniesieniu do Unii Europejskiej ( 45 ). W tym kontekście przedmiotem szczególnie ożywionej dyskusji przed Trybunałem była kwestia, czy osoby „nieaktywne gospodarczo”, to znaczy takie osoby jak na przykład studenci, emeryci itp., które ani nie są zatrudnione, ani nie prowadzą działalności na własny rachunek, korzystają, wewnątrz EOG, z gwarantowanego tą dyrektywą prawa do swobodnego przemieszczania się.

43.

W istocie, o ile porozumienie EOG zawiera, podobnie jak traktat FUE, postanowienia gwarantujące swobodny przepływ osób w celach gospodarczych ( 46 ), o tyle brak jest w nim postanowień podobnych do art. 20 i 21 TFUE, które regulują przepływ wewnątrz Unii Europejskiej tych „nieaktywnych gospodarczo” obywateli. W rzeczywistości całe pojęcie „obywatelstwa Unii” nie znajduje odpowiednika w tym porozumieniu ( 47 ).

44.

Trybunał nie wypowiedział się jeszcze wprawdzie w tej kwestii ( 48 ), ale uczynił to Trybunał EFTA. W wyroku Gunnarsson ( 49 ) orzekł on, że dyrektywa o obywatelstwie ma zastosowanie do przepływu wewnątrz EOG osób „nieaktywnych gospodarczo”, niezależnie od braku w porozumieniu EOG postanowienia równoważnego art. 20 i 21 TFUE. Zasadniczo Trybunał EFTA przypomniał, że prawo do swobodnego przemieszczania się przysługujące osobom nieaktywnym gospodarczo było zagwarantowane w prawie Unii oraz w prawie EOG, jeszcze zanim wprowadzono instytucję „obywatelstwa Unii” i przyjęto te postanowienia, w różnych dyrektywach ( 50 ), które od samego początku były włączone do tego porozumienia. Dyrektywa o obywatelstwie uchyliła i zastąpiła owe dyrektywy, zaś decyzją Wspólnego Komitetu tę zmianę uwzględniono w prawie EOG. Choć w prawie Unii przepływ osób „nieaktywnych gospodarczo” jest obecnie powiązany z instytucją „obywatelstwa Unii” i choć ta instytucja nie ma odpowiednika w prawie EOG, nie oznacza to według Trybunału EFTA, że jednostki mają być „pozbawione praw, które już nabyły” na podstawie tego porozumienia przed wprowadzeniem tej instytucji i które „zostały zachowane” w tej dyrektywie ( 51 ).

45.

Prawdą jest, że Trybunał Sprawiedliwości nie pozostaje oczywiście związany orzeczeniami Trybunału EFTA. Niemniej jednak uważam, że ogólna zasada prawa międzynarodowego dotycząca przestrzegania zobowiązań umownych (pacta sunt servanda) ( 52 ), „uprzywilejowane stosunki łączące Unię, jej państwa członkowskie i państwa EFTA” ( 53 ) oraz potrzeba zapewnienia, w możliwie jak najszerszym zakresie, jednolitego stosowania porozumienia EOG we wszystkich umawiających się stronach oznaczają, że Trybunał musi uwzględnić te orzeczenia przy dokonywaniu wykładni owego porozumienia ( 54 ). W istocie proponowałbym Trybunałowi, aby się do nich stosował, chyba że istnieją ważne powody, aby tego nie czynić.

46.

To zastrzeżenie nie aktualizuje się moim zdaniem w niniejszym przypadku. Tok rozumowania przedstawiony przez Trybunał EFTA w wyroku Gunnarsson jest przekonujący. Fakt, że w prawie EOG nie istnieje „obywatelstwo EOG”, nie uzasadnia zawężania przedmiotowego zakresu stosowania dyrektywy, która jako taka została włączona do porozumienia EOG. W końcu niektóre z przepisów dyrektywy o obywatelstwie są adresowane konkretnie do osób nieaktywnych gospodarczo ( 55 ). Gdyby Wspólny Komitet zamierzał wyłączyć te osoby z zakresu stosowania owej dyrektywy na gruncie prawa EOG, to mógłby z łatwością opatrzyć te przepisy wyraźnym zastrzeżeniem. Decyzja Wspólnego Komitetu nie zawiera jednak takiego zastrzeżenia. W związku z tym jedynie te prawa, które nie mają podstawy prawnej w samej dyrektywie i które wypływają wyłącznie z art. 20 i 21 TFUE, nie mają zastosowania wewnątrz EOG ze względu na brak równoważnego postanowienia w porozumieniu EOG ( 56 ).

47.

Podsumowując, normy zawarte w dyrektywie o obywatelstwie regulują moim zdaniem, dla dowolnego celu, także przepływ obywateli państw członkowskich Unii i państw EFTA wewnątrz EOG. W związku z tym osoby te korzystają, na warunkach określonych w tej dyrektywie, z prawa do swobodnego przemieszczania się w szczególności między Belgią a Islandią lub Norwegią ( 57 ).

48.

Bezsporne jest, że ograniczenia związane z podróżą, takie jak te analizowane w postępowaniu głównym, utrudniły obywatelom Unii korzystanie z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się.

49.

Po pierwsze, zakaz podróży innych niż niezbędne w zakresie, w jakim znajdował zastosowanie do obywateli Unii zamierzających opuścić terytorium belgijskie i udać się do państw członkowskich sklasyfikowanych jako „czerwone” w ramach przedmiotowej klasyfikacji kolorystycznej, ograniczył dość drastycznie prawo wyjazdu zagwarantowane między innymi w art. 4 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie. Jest tak, pomimo że podróżowanie do innych państw członkowskich (mianowicie tych sklasyfikowanych jako „zielone” lub „żółte”) nie było tymczasem ograniczone. Moim zdaniem wystarczy, że owe osoby nie mogły swobodnie udać się do wybranego przez siebie państwa ( 58 ). Jeśli chodzi o „czerwone” państwa członkowskie, możliwość korzystania przez obywateli Unii z tego prawa była znacznie utrudniona. W rzeczywistości prawa tego odmawiano w przypadku wielu celów podróży, takich jak turystyka. Ponadto sporny zakaz podróżowania, w zakresie, w jakim znajdował zastosowanie do obywateli Unii – z wyjątkiem obywateli belgijskich ( 59 ) i obywateli innych państw członkowskich mających miejsce zamieszkania w Belgii ( 60 ) – zamierzających wjechać na terytorium belgijskie z „czerwonego” państwa członkowskiego, ograniczył z podobnych powodów i w równie poważny sposób prawo wjazdu zagwarantowane między innymi w art. 5 ust. 1 owej dyrektywy.

50.

Po drugie, wymogi dotyczące kwarantanny i badań przesiewowych, w zakresie, w jakim znajdowały zastosowanie do innych niż obywatele belgijscy obywateli Unii mający miejsce zamieszkania w Belgii, z chwilą powrotu z podróży innej niż niezbędna do „czerwonego” państwa członkowskiego, ograniczyły również prawo wjazdu ustanowione w art. 5 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie. W szczególności obowiązek kwarantanny drastycznie ograniczył możliwość przemieszczania się wewnątrz terytorium Belgii, co moim zdaniem wywarło skutek równoważny z opóźnieniem wjazdu na to terytorium. Wymogi te w zakresie, w jakim znajdowały zastosowanie do obywateli belgijskich w tych samych okolicznościach, mimo że nie podlegały zasadzie potwierdzonej w art. 3 ust. 2 protokołu nr 4 do EKPC ( 61 ), ograniczyły moim zdaniem z podobnych powodów prawo do swobodnego przemieszczania się, które zagwarantowano w art. 21 TFUE.

51.

W tym miejscu niniejszej opinii pragnę się odnieść, mając na uwadze niektóre argumenty przytoczone przez interwenientów w postępowaniu przed Trybunałem, do ważnej kwestii dotyczącej możliwości odstąpienia przez państwa członkowskie od prawa Unii podczas pandemii COVID-19.

52.

W istocie zdaniem tych interwenientów owa pandemia stanowiła, przynajmniej w pierwszych miesiącach, „sytuację kryzysową” wymagającą pilnej interwencji organów publicznych. W tym względzie odnotowuję, że w rożnych momentach pandemii w szeregu państw członkowskich wprowadzono „stany nadzwyczajne”, które wiązały się z tymczasowym zawieszeniem obowiązywania na ich terytoriach przepisów zwykłych lub z odstąpieniem od ich stosowania w celu wdrożenia pilnych środków uznanych za konieczne z uwagi na zaistnienie owej sytuacji kryzysowej. W istocie wiele z tych środków, zwłaszcza powszechne lockdowny, przywodziło na myśl środki obowiązujące w czasie wojny.

53.

Rodzi to pytanie, czy przy dokonywaniu oceny spornych środków należy stosować, zamiast „zwykłych” zasad Unii i przewidzianych dla nich „zwykłych” wyjątków, jakieś „nadzwyczajne” ramy prawne. W tym względzie przypominam, że w art. 347 TFUE ustanowiono „klauzulę ochronną”, w której uznano zasadniczo, iż państwa członkowskie mogą przyjmować środki, których podjęcie mogą uznać za konieczne w szczególności w przypadku „poważnych zaburzeń wewnętrznych zagrażających porządkowi publicznemu” ( 62 ). To postanowienie, które nigdy nie było interpretowane przez Trybunał, mogłoby teoretycznie pozwalać w takich okolicznościach na ogólne odstępstwo od całości uregulowań tego traktatu i tych przyjętych na jego podstawie, w tym także poszczególnych norm dotyczących swobodnego przepływu osób ( 63 ). Rozumie się samo przez się, że kwestia, czy pandemia COVID-19 spowodowała takie „poważne zaburzenia wewnętrzne” w państwach członkowskich, a jeżeli tak, to w jakim zakresie ( 64 ), jak również kwestia ewentualnych innych warunków i ograniczeń związanych z tą „klauzulą ochronną” mają niezwykle delikatny charakter.

54.

Niemniej jednak, pomijając już fakt, że rząd belgijski nie powołał się na art. 347 TFUE ( 65 ) ani w postępowaniu przed Trybunałem, ani nigdzie indziej, orzekanie w przedmiocie tego postanowienia byłoby w każdym wypadku konieczne tylko wtedy, gdyby przepisów krajowych, takich jak te analizowane w postępowaniu głównym, nie można było uzasadnić na gruncie „zwykłych” zasad Unii i przewidzianych dla nich „zwykłych” wyjątków ( 66 ). Jak jednak wyjaśnię w dalszej części niniejszej opinii, rzeczone zasady są na tyle elastyczne, że umożliwiają uwzględnienie specyfiki rozpatrywanej sytuacji.

55.

Nawet na gruncie „zwykłego” prawa Unii przysługujące obywatelom Unii prawo do swobodnego przemieszczania się nie ma charakteru bezwzględnego. Może ono podlegać ograniczeniom ( 67 ). Aby ewentualne ograniczenie było zgodne z prawem Unii, musi ono jednak spełniać w szczególności określone w nim warunki. W zakresie, w jakim sporne ograniczenia związane z podróżą wchodzą w zakres stosowania dyrektywy o obywatelstwie, należy je oceniać w świetle warunków ustanowionych w rozdziale VI tej dyrektywy. Ponadto w zakresie, w jakim owe ograniczenia miały zastosowanie do obywateli belgijskich, którzy powracali do Belgii po tym, jak skorzystali z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się, przypominam, że choć ta sytuacja nie podlega regulacji dyrektywy o obywatelstwie, lecz art. 21 TFUE, to przewidziane w tej dyrektywie warunki zastosowania odstępstwa mają zastosowanie w drodze analogii ( 68 ).

56.

Artykuł 27 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie, który stanowi przepis wprowadzający do jej rozdziału VI, ustanawia zasadę ogólną, zgodnie z którą państwa członkowskie mogą ograniczyć „swobodę przemieszczania się” obywateli Unii, kierując się względami „porządku publicznego”, „bezpieczeństwa publicznego” lub „zdrowia publicznego”. Ta zasada ogólna została doprecyzowana w dalszej części tego rozdziału. W szczególności art. 29 ust. 1 owej dyrektywy przewiduje możliwość ograniczania przez państwa członkowskie tej „swobody” ze względu na „zdrowie publiczne”. Jeśli chodzi o zgodność z prawem przepisów krajowych przyjętych na takich podstawach, owe dwa przepisy należy zatem odczytywać łącznie. Wspólnie nakładają one szereg warunków, które zostaną szczegółowo omówione poniżej i które muszą być przestrzegane w każdym przypadku ( 69 ).

57.

Podczas gdy rząd belgijski powołał się zarówno w postępowaniu przed sądem odsyłającym, jak i przed Trybunałem na art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie, Nordic Info podnosi, że owe przepisy, niezależnie od tego, czy spełnione są określone w nich warunki, nie dotyczą ograniczeń związanych z podróżą, takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego. W związku z tym należy zbadać in abstracto zakres stosowania tych przepisów [lit. a)], a następnie dokonać oceny in concreto środków krajowych w świetle warunków określonych w tych przepisach [lit. b)].

58.

Zdaniem Nordic Info zakres stosowania art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie nie jest, ogólnie rzecz ujmując, na tyle szeroki, aby można było nim objąć – w całości lub przynajmniej w części – ograniczenia związane z podróżą takie jak te będące przedmiotem sporu, ponieważ owe przepisy dopuszczają jedynie ograniczenie prawa wjazdu, a nie prawa wyjazdu (sekcja 1), oraz w każdym wypadku zezwalają wyłącznie na „indywidualne”, a nie na „ogólne”, ograniczenia swobodnego przemieszczania się (sekcja 2). W poniższych sekcjach odniosę się kolejno do tych zastrzeżeń.

59.

Przypominam, że art. 27 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie zezwala państwom członkowskim na ograniczenie „swobody przemieszczania się” ze względów zdrowia publicznego, przy czym nie precyzuje dokładniej, jakiego rodzaju środki mogą być podejmowane przez organy krajowe.

60.

W pierwszej kolejności zaliczają się do nich ewentualne ograniczenia prawa wjazdu ustanowionego w art. 5 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie. Z jednej strony obejmują one ewentualny zakaz wjazdu na terytorium państwa członkowskiego. W tym zakresie obowiązują jednak pewne zastrzeżenia. Państwo członkowskie nie może nigdy powołać się na ten przepis, aby odmówić wjazdu na swoje terytorium własnym obywatelom; jest tak z tej prostej przyczyny, że owa dyrektywa nie znajduje zastosowania w takiej sytuacji, a na przeszkodzie temu stoi zasada potwierdzona w art. 3 ust. 2 protokołu nr 4 do EKPC ( 70 ). Ponadto z art. 29 ust. 2 dyrektywy o obywatelstwie wynika, że państwo członkowskie nie może zakazać ze względów „zdrowia publicznego” wjazdu obywateli innych państw członkowskich, którzy mają miejsce zamieszkania na jego terytorium, po tym, jak odbyli oni na przykład wycieczkę do Szwecji ( 71 ). Z drugiej strony państwo członkowskie może co do zasady nałożyć na obywateli Unii, którym nie można zakazać wjazdu na terytorium krajowe, z chwilą ich wjazdu, innego rodzaju ograniczenia, które nie mają skutku równoważnego z odmową wjazdu. Do tej kategorii zaliczałyby się wymogi dotyczące kwarantanny i testów nakładane na osoby mające miejsce zamieszkania w Belgii z chwilą ich powrotu z krajów „wysokiego ryzyka” ( 72 ).

61.

W drugiej kolejności uważam – wbrew temu, co utrzymuje Nordic Info – że art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie mogą obejmować swoim zakresem również ewentualne ograniczenia prawa wyjazdu ustanowionego w art. 4 ust. 1 owej dyrektywy, takie jak zakaz wyjazdu ( 73 ). Choć tytuł rozdziału VI może w tym względzie wprowadzać czytelnika w błąd ( 74 ), to, po pierwsze, użyte w nim sformułowanie „swoboda przemieszczania się” jest w sposób oczywisty na tyle szerokie, że obejmuje swoim zakresem owo prawo. Po drugie, z faktu, że art. 29 ust. 2 odnosi się w istocie do konkretnego środka, mianowicie odmowy pozwolenia na wjazd, nie wynika, iż ze względów „zdrowia publicznego” dopuszczalne są jedynie ograniczenia prawa wjazdu, gdyż celem tego przepisu nie jest wyliczenie wszystkich ograniczeń swobody przemieszczania się, które są dopuszczalne na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1, lecz po prostu określenie ram stosowania tego środka. Ta wykładnia jest ponadto zgodna z celem ustanowionego w tych uregulowaniach odstępstwa dotyczącego „zdrowia publicznego”, które, jak wynika z brzmienia tego ostatniego przepisu, pozwala państwu członkowskiemu na zapewnienie na swoim terytorium oraz swoim mieszkańcom ochrony przed rozprzestrzenianiem się niektórych chorób zakaźnych lub zaraźliwych. Można się zgodzić z tym, że autorzy art. 29 ust. 1 (prawdopodobnie) mieli na myśli sytuację, w której państwo członkowskie uniemożliwia podróżnym będącym nosicielami takich chorób wjazd na swoje terytorium i „zawleczenie” ze sobą choroby. Niemniej jednak ochrona terytorium państwa może również w niektórych sytuacjach uzasadniać ograniczenie wyjazdu osobom mającym w nim miejsce zamieszkania, tak aby nie dopuścić do tego, by z chwilą powrotu „przywlekły” one ze sobą takie choroby ( 75 ). Ta wykładnia znajduje wreszcie potwierdzenie w przebiegu prac przygotowawczych ( 76 ) poprzedzających przyjęcie dyrektywy o obywatelstwie ( 77 ).

62.

Środki krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym miały zasięg ogólny. W istocie zakaz podróżowania oraz wymogi dotyczące kwarantanny i testów były w sposób systematyczny stosowane do abstrakcyjnych i szerokich kategorii osób w sytuacjach określonych obiektywnie, mianowicie do osób podróżujących do lub z państwa członkowskiego Unii będącego państwem „wysokiego ryzyka” w celu innym niż niezbędny, do osób podróżujących do lub z państwa trzeciego nienależącego do strefy Schengen itd.

63.

Nordic Info utrzymuje tymczasem, że na podstawie art. 27 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie w związku z jej art. 29 ust. 1 uzasadnione mogą być wyłącznie indywidualne środki ograniczające prawo do swobodnego przemieszczania się. Tego rodzaju środki można podejmować jedynie z uwzględnieniem specyfiki każdego przypadku, jeżeli ocena indywidualna sytuacji danej osoby wykazuje, że taka osoba stanowi zagrożenie dla zdrowia publicznego, ponieważ ma objawy jednej z chorób wymienionych w tym przepisie lub ponieważ zostało potwierdzone, iż była narażona na jedną z takich chorób, a tym samym istnieje rzeczywiste ryzyko, że zostanie zakażona tą chorobą oraz że będzie ją rozprzestrzeniać.

64.

Uważam, tak samo jak rządy belgijski, rumuński i norweski oraz Komisja, że ogólne ograniczenia swobody przemieszczania się można wprowadzać na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie ze względów „zdrowia publicznego” bez konieczności przeprowadzania takiej indywidualnej oceny każdego przypadku ( 78 ).

65.

Po pierwsze, w tych przepisach jest mowa odpowiednio o „ograniczeniach”, jakie mogą wprowadzić państwa członkowskie, oraz o „środkach ograniczających swobodę przemieszczania się”, jakie mogą one podjąć ze względów „zdrowia publicznego”. Te pojemne terminy mogą obejmować zarówno środki indywidualne, jak i ogólne.

66.

Po drugie, za tą interpretacją przemawia ogólna systematyka rozdziału VI dyrektywy o obywatelstwie. O ile bowiem art. 27 ust. 2 stanowi, że środki podejmowane ze względów „porządku publicznego” lub „bezpieczeństwa publicznego”„[muszą] opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby” oraz że „[n]ie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”, o tyle art. 29 nie przewiduje takiego wymogu w odniesieniu do środków podejmowanych ze względów „zdrowia publicznego” ( 79 ).

67.

Trzeba przyznać, że ta różnica w brzmieniu nie może sama w sobie być rozstrzygająca. Tekst dyrektywy o obywatelstwie nie jest pozbawiony niespójności ( 80 ). W przeszłości Trybunał rozciągał, co należy uznać za słuszne podejście, wymóg przeprowadzenia oceny indywidualnej na inne przepisy dyrektywy o obywatelstwie, w których nie było o niej mowy w sposób wyraźny. Uczynił on tak w szczególności w wyroku McCarthy i in. ( 81 ) w odniesieniu do środków przyjętych w wypadku nadużycia prawa na podstawie art. 35 owej dyrektywy.

68.

Trybunał powinien jednak zachować ostrożność w odniesieniu do środków przyjętych ze względów „zdrowia publicznego” na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 owej dyrektywy. Pragnę bowiem, po trzecie, zauważyć, podobnie jak rządy belgijski, rumuński i norweski oraz Komisja, że logiczne jest, aby w przypadku zagrożeń dla „zdrowia publicznego” pozostawić państwom członkowskim większy margines swobody aniżeli w przypadku zagrożeń dla „porządku publicznego” lub „bezpieczeństwa publicznego” oraz działań noszących znamiona nadużycia, ponieważ są to po prostu różne kwestie.

69.

Z jednej strony zagrożenia dla „porządku publicznego” lub „bezpieczeństwa publicznego” wynikają zwykle z zachowania podejmowanego przez pewne konkretne osoby, takie jak terroryści lub niebezpieczni przestępcy. W związku z tym organy publiczne co do zasady nie powinny mieć możliwości przyjmowania, w szczególności z uwagi na znaczenie przysługującego obywatelom Unii prawa do swobodnego przemieszczania się, ze względów ostrożnościowych środków o charakterze powszechnym, takich jak zakaz wjazdu wszystkich osób przybywających z określonych krajów, który byłby uzasadniony tym, że niektóre z tych osób mogą być niebezpieczne. Oprócz tego, że wykraczałby on ponad to, co jest konieczne w tym względzie, uważam, iż w społeczeństwie demokratycznym organy publiczne nie powinny móc, z wyłączeniem zupełnie szczególnych przypadków, zakładać, że jednostki są niebezpieczne tylko z tego powodu, iż należą do tak szerokiej i abstrakcyjnej kategorii osób ( 82 ). W tym miejscu znaczenia nabierają kwestie godności osobistej. W istocie w wielu przypadkach takie podejście opierałoby się na uprzedzeniach ( 83 ). Ta sama logika ma zastosowanie w odniesieniu do zapobiegania nadużywaniu prawa do swobodnego przemieszczania się. Nawet w obliczu licznych przypadków noszącego znamiona nadużycia wjazdu obywateli państw trzecich podających się za członków rodzin obywateli Unii państwa członkowskie nie mogą ze względów ostrożnościowych przyjmować środków o charakterze powszechnym, pozbawiających wszystkich tych członków rodzin prawa, jakie wywodzą oni w szczególności z dyrektywy o obywatelstwie ( 84 ).

70.

Z drugiej strony zagrożenie dla „zdrowia publicznego”, którego dotyczy art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie, mianowicie ryzyko rozprzestrzeniania „potencjalnych chorób epidemicznych” lub „innych chorób zakaźnych lub zakaźnych chorób pasożytniczych” na terytorium państwa członkowskiego, zwykle nie wykazuje związku z zachowaniem podejmowanym przez pewne konkretne osoby. Istotnym czynnikiem w tym względzie może być sytuacja epidemiczna panująca w danym państwie ( 85 ). W niektórych sytuacjach, w zależności od stopnia zaraźliwości, zakażona może być znaczna część populacji, o ile nie cała populacja. W tym kontekście środki indywidualne podejmowane w miejscu, w którym podróżni wjeżdżają na terytorium państwa członkowskiego lub z niego wyjeżdżają, na podstawie widocznych objawów lub potwierdzonego narażenia na daną chorobę, mogą nie zawsze być wystarczająco skuteczne dla zapobieżenia lub ograniczenia ich rozprzestrzeniania się ( 86 ). Przyjmowane zapobiegawczo ogólne ograniczenia swobodnego przemieszczania się, które są ukierunkowane na przykład na wszystkie osoby podróżujące z niektórych krajów lub regionów „wysokiego ryzyka”, mogą okazać się konieczne w tym celu. Artykuł 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie należy rozumieć w ten sposób. O ile przepisy te, jako klauzule derogacyjne, podlegają wykładni ścisłej ( 87 ), o tyle ta wykładnia musi zapewniać, że są one odpowiednie do zamierzonego celu ( 88 ). Ponadto zgodnie z art. 168 ust. 1 TFUE „[p]rzy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego”, co odnosi się również do swobodnego przepływu osób; imperatyw ten jest tak istotny, że ponownie wyrażono go w art. 35 zdanie drugie karty. Zwalczanie epidemii stanowi nieodłączny element tego celu ( 89 ).

71.

Przed zakończeniem rozważań w ramach niniejszej sekcji należy jeszcze zbadać jeden, ostatni kontrargument. W art. 30 i 31 dyrektywy o obywatelstwie przewidziano bowiem zabezpieczenia dla obywateli Unii poddanych środkom ograniczającym prawa, jakie wywodzą oni z tej dyrektywy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 organy krajowe odpowiednio powiadamiają „osoby zainteresowane” o „każdej decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1” oraz informują je o „względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, na podstawie których podjęto decyzję w ich przypadku”. Ponadto art. 31 ust. 1 owej dyrektywy stanowi, że owe organy zapewniają, iż „osoby zainteresowane” mają możliwość „odwołania się [od] […] lub domaga[nia] się dokonania rewizji każdej decyzji podjętej wobec nich ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.

72.

W tym kontekście Nordic Info podnosi, że z okoliczności, iż w tych przepisach jest konsekwentnie mowa o „decyzjach” skierowanych do określonych „osób zainteresowanych”, w sposób konieczny wynika, że na podstawie art. 27 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie można podejmować jedynie środki indywidualne, czyli że jest tak nawet w przypadku środków podejmowanych ze względów „zdrowia publicznego”. Można również zasadnie zauważyć, że skoro przedmiotowe zabezpieczenia mają na celu, jak ujął to Trybunał, „umożliwienie danej osobie wskazania okoliczności i argumentów dotyczących jej indywidualnej sytuacji” ( 90 ), zezwolenie państwom członkowskim na podejmowanie na podstawie tego przepisu środków o zasięgu ogólnym mogłoby czynić je bezprzedmiotowymi.

73.

Nie uważam, aby tak było. Po pierwsze, jak podkreśla Komisja, celem art. 30 i 31 dyrektywy o obywatelstwie nie jest określenie rodzaju środków, jakie mogą być podejmowane na podstawie jej art. 27 ust. 1, lecz jedynie ustanowienie pewnych zabezpieczeń mających zastosowanie wówczas, gdy takie środki zostają podjęte. Okoliczność, że w art. 30 i 31 użyto terminu „decyzja”, a nie terminów „ograniczenia” lub „środki”, które mają szerszy zakres, odzwierciedla jedynie fakt, iż – jak można wywnioskować z powyższego – często zachodzi konieczność przyjęcia środków indywidualnych na podstawie tej dyrektywy, zaś prawodawca Unii, gdy opracowywał te przepisy, miał niewątpliwie na myśli właśnie te środki. Generalnie terminy „środki” i „decyzje” są w dyrektywie o obywatelstwie używane najwyraźniej zamiennie i nie zawsze w spójny sposób ( 91 ), co oznacza, że nie można wyciągnąć żadnych wniosków z faktu posłużenia się w danym przepisie jednym czy drugim z nich. Po drugie, choć te przepisy nie zostały opracowane pod kątem środków ogólnych, nie oznacza to, że możliwość podjęcia takich środków ze względów „zdrowia publicznego” pozbawiłaby je wszelkiej skuteczności. Obywatele Unii powinni nadal mieć możliwość, do pewnego stopnia, „wskazania okoliczności i argumentów dotyczących [ich] indywidualnej sytuacji”. Do tego aspektu powrócę w pkt 115–119 niniejszej opinii.

74.

W poprzednich sekcjach wyjaśniłem, dlaczego środki krajowe takie jak te, które są przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, mogą co do zasady być uzasadnione na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie.

75.

Aby jednak takie środki były w pełni zgodne z tymi przepisami, muszą one spełniać wszystkie wynikające z nich warunki. Dokładniej rzecz ujmując, muszą one zostać wdrożone w odpowiedzi na poważne, rzeczywiste i istotne zagrożenie dla „zdrowia publicznego” (sekcja 1) oraz być zgodne z zasadami pewności prawa (sekcja 2), równego traktowania (sekcja 3) i proporcjonalności (sekcja 4). Do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, że tak jest w istocie. Ponadto ostatecznie to sąd odsyłający, który jako jedyny jest właściwy do dokonania oceny stanu faktycznego, będzie musiał rozstrzygnąć, czy te warunki zostały spełnione w okolicznościach rozpatrywanych w postępowaniu głównym. Trybunał może jednak w oparciu o dostępne mu elementy udzielić w tym względzie wskazówek. W tym celu w poniższych sekcjach przeanalizuję kolejno owe warunki.

76.

Jak wskazano powyżej, możliwość powołania się na względy „zdrowia publicznego”, którą przewidziano w art. 27 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie, jest ujęta w art. 29. Ten ostatni przepis w sposób precyzyjny definiuje okoliczności, w jakich można skutecznie powoływać się na te względy ( 92 ). Zgodnie z jego ust. 1 uzasadnieniem dla wprowadzenia środków ograniczających swobodę przemieszczania się mogą być tylko niektóre choroby. Zaliczają się do nich „potencjalne choroby epidemiczne określone przez odpowiednie instrumenty [WHO]”, to znaczy przez Międzynarodowe przepisy zdrowotne (2005) (zwane dalej „IHR”) ( 93 ).

77.

Do tej kategorii niewątpliwie należy COVID-19. Pragnę zauważyć, że w dniu 30 stycznia 2020 r. ( 94 ) dyrektor generalny WHO stwierdził, iż wystąpienie tej choroby stanowi „stan zagrożenia zdrowia publicznego o zasięgu międzynarodowym” w rozumieniu tego instrumentu ( 95 ). Ponadto w dniu 11 marca 2020 r. ta sama instytucja ogłosiła, ze względu na gwałtowny wzrost liczby zgłaszanych przypadków COVID-19 oraz dotkniętych tą chorobą krajów, stan pandemii COVID-19 ( 96 ).

78.

Niemniej jednak okoliczność, że pewne środki zostały przyjęte z myślą o takiej chorobie, nie wystarcza do uznania ich za uzasadnione w świetle art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, gdy organy krajowe powołują się na względy „zdrowia publicznego” jako na uzasadnienie ograniczenia przysługującego obywatelom Unii prawa do swobodnego przemieszczania się, muszą one w sposób przekonujący udowodnić, iż przedmiotowe środki są niezbędne dla zapewnienia skutecznej ochrony interesów określonych w tych przepisach ( 97 ). Choć z samego ratio legis art. 29 ust. 1 wynika, że – ogólnie rzecz biorąc – wymienione w tym przepisie choroby uważa się za stwarzające poważne zagrożenie dla „zdrowia publicznego”, to środków podejmowanych w celu zapobiegania takiej chorobie nie można rutynowo nakładać na obywateli Unii ( 98 ) – owo zagrożenie musi być w danych okolicznościach rzeczywiste, a nie jedynie hipotetyczne. Organy publiczne powinny zatem wykazać, w drodze oceny ryzyka opartej o najbardziej wiarygodne dane naukowe dostępne w danym momencie i najnowsze wyniki badań międzynarodowych, stopień prawdopodobieństwa wystąpienia przedmiotowego zagrożenia oraz dotkliwości wpływu na „zdrowie publiczne” w razie jego wystąpienia ( 99 ).

79.

Jak jednak podniosły interweniujące rządy oraz Komisja, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika również, że jeżeli po przeprowadzeniu takiej oceny ryzyka utrzymuje się niepewność co do istnienia lub zakresu podnoszonego zagrożenia dla „zdrowia publicznego”, ale pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla tego interesu, gdyby to zagrożenie miało się zmaterializować, państwo członkowskie może, zgodnie z zasadą ostrożności, podjąć środki bez konieczności oczekiwania, aż waga i rzeczywiste istnienie tego zagrożenia zostaną w pełni wykazane ( 100 ). Chociaż nie można się obyć bez pewnych dowodów świadczących o konieczności podjęcia środków ostrożności, wymogi w zakresie ciężaru dowodu są w takich okolicznościach niskie, co oznacza, że organy krajowe mogą działać z niezbędną pilnością. W związku z tym sąd, który ma ocenić takie środki, powinien moim zdaniem ograniczyć się do skontrolowania, czy dokonana przez organy ocena istnienia rzeczywistego i poważnego zagrożenia dla „zdrowia publicznego” opiera się na uzasadnionych podstawach.

80.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że tak właśnie przedstawiała się sytuacja w odniesieniu do COVID-19 w szczycie „pierwszej fali” pandemii w Unii Europejskiej. Gwałtowny wzrost liczby przypadków spowodował wówczas, że choroba ta przerodziła się w „kryzys zdrowotny”. Niezależnie od niepewności naukowej co do pochodzenia, zdolności przenoszenia się, dynamiki zakażeń oraz wpływu nowego (wówczas) koronawirusa, organy publiczne miały bardziej niż wystarczająco uzasadnione podstawy, by przypuszczać, że pandemia stanowi rzeczywiste i poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa świadczenia opieki zdrowotnej (ponieważ krajowe systemy opieki zdrowotnej mierzyły się z bardzo dużym napływem osób wymagających hospitalizacji) oraz dla samego życia i integralności fizycznej ludności. Trudno jest ponadto zaprzeczyć, że w tym czasie pandemia „mogła mieć bardzo poważne konsekwencje, nie tylko dla zdrowia, ale i dla społeczeństwa, gospodarki, funkcjonowania państwa oraz szeroko rozumianego życia” ( 101 ).

81.

W związku z tym organy publiczne mogły zasadnie – by nie ująć tego bardziej kategorycznie – przyjąć, że kontrolowanie rozprzestrzeniania się COVID-19 jest konieczne dla ochrony systemów opieki zdrowotnej i ograniczenia wpływu wirusa na całe społeczeństwo oraz że w tym celu muszą one wdrożyć szereg „środków zapobiegających zakażeniu”, w tym ograniczeń związanych z podróżą, tak aby spróbować spowolnić przenoszenie zakażenia w społeczności ( 102 ) w odniesieniu do tej choroby ( 103 ).

82.

Na potrzeby sprawy w postępowaniu głównym kluczowe jest jednak ustalenie, czy w Belgii, w czasie, w którym sporne środki zostały przyjęte i wdrożone ze szkodą dla Nordic Info, a więc – z grubsza rzecz ujmując – na początku lipca 2020 r., sytuacja w dalszym ciągu wyglądała w ten sposób. Zgodność z prawem tych środków należy bowiem oceniać w świetle kontekstu panującego kryzysu ( 104 ).

83.

W tym czasie „pierwsza fala” nie była już tak dotkliwa. Już od maja zaczęto dostrzegać poprawę ogólnej sytuacji epidemicznej w Unii Europejskiej, co dało powody do „ostrożnego optymizmu” ( 105 ) do tego stopnia, że Komisja zachęciła państwa członkowskie do rozważenia stopniowego łagodzenia oraz, w ostatecznym rozrachunku, zniesienia ograniczeń związanych z podróżą, jakie wprowadziły one wobec siebie na początku marca ( 106 ). Ta poprawa została potwierdzona w czerwcu. W związku z tym kilka państw członkowskich zniosło te ograniczenia od dnia 15 czerwca, a Komisja zachęciła pozostałe państwa członkowskie, aby uczyniły to samo. Tymczasowe ograniczenie podróży innych niż niezbędne w Unii Europejskiej zostało także złagodzone od dnia 30 czerwca ( 107 ).

84.

Rząd belgijski podniósł jednak, że choć na początku lipca sytuacja epidemiczna w Unii Europejskiej uległa w ogólnym ujęciu poprawie, to pandemia ani się wówczas nie zakończyła, ani też nie znajdowała się w pełni pod kontrolą. W rzeczywistości sytuacja w tym zakresie była bardzo zróżnicowana w zależności od kraju. O ile w Belgii udało się ją ustabilizować, o tyle obiektywne dane ( 108 ) wskazywały na znaczące wzrosty liczby zakażeń w innych państwach członkowskich, w tym w Szwecji. Ze względu na dużą zdolność rozprzestrzeniania się wirusa ( 109 ) władze belgijskie uznały, że ryzyko pełnego nawrotu pandemii na terytorium krajowym – (podówczas) potencjalnej „drugiej fali” – było rzeczywiste, szczególnie w przypadku zbyt wczesnego zniesienia środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się, które miałoby się zbiec z początkiem wakacji letnich. W związku z tym władze te postanowiły utrzymać niektóre z tych środków, w tym sporne ograniczenia związane z podróżą, dostosowując je do tego ryzyka.

85.

Moim zdaniem ocena ryzyka dla „zdrowia publicznego”, dokonana przez organy belgijskie w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, wydaje się zasadna w świetle zasady ostrożności ( 110 ). Sporne ograniczenia związane z podróżą jawiły się zatem jako uzasadnione na gruncie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie. Okoliczność, że w tym czasie nie istniała żadna dopuszczona bądź skuteczna metoda leczenia lub szczepionka mogąca złagodzić potencjalny wpływ wirusa na populację, zdaje się potwierdzać zasadność tej oceny. Jak jednak podkreśliła Komisja, stopień ryzyka zależałby również od przewidywanej zdolności w szczególności belgijskiego systemu opieki zdrowotnej do sprostania ewentualnemu nowemu wzrostowi liczby zakażeń na terytorium krajowym, co musiałby zweryfikować sąd odsyłający ( 111 ).

86.

Z kolei okoliczność, że mniej więcej w tym samym czasie inne państwa członkowskie zniosły niektóre lub wszystkie środki, jakie wprowadziły w celu ograniczenia przenoszenia się wirusa, nie jest w tym względzie rozstrzygająca. Zważywszy bowiem, po pierwsze, że zdrowie i życie ludzkie zajmują czołowe miejsce wśród interesów chronionych traktatem FUE ( 112 ); po drugie, że kompetencje w tej dziedzinie zostały w większości pozostawione państwom członkowskim ( 113 ); oraz, po trzecie, że wszelkie działania Unii muszą być prowadzone w poszanowaniu „obowiązków” państw członkowskich w tej dziedzinie ( 114 ), Trybunał konsekwentnie orzekał, iż to do państw członkowskich należy w szczególności decyzja o tym, na jakim „poziomu, chcą zapewnić ochronę zdrowia publicznego”, w związku z czym należy im przyznać w tym względzie „zakres uznania” ( 115 ). W związku z tym okoliczność, że niektóre państwa członkowskie najwyraźniej uznały poziom ryzyka związanego z COVID-19 za akceptowalny, nie podważa zasadności dokonanej przez organy belgijskie oceny w przedmiocie konieczności utrzymania w mocy środków ostrożności w Belgii ( 116 ).

87.

O ile na pierwszy rzut oka organy belgijskie miały uzasadnione powody, aby w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wprowadzić środki ostrożności, o tyle warunkiem zgodności tych środków z art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie jest jeszcze to, że powinny one były być przejrzyste, to znaczy zgodne z zasadą pewności prawa. Zasada ta wymaga zwłaszcza, aby przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a ich skutki przewidywalne, zwłaszcza wówczas, gdy pociągają one za sobą, tak jak w niniejszym przypadku, niekorzystne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw ( 117 ).

88.

Moim zdaniem sporne środki zostały sformułowane na tyle jasno i precyzyjnie, że umożliwiły zainteresowanym osobom dostosowanie do nich swojego zachowania. Po pierwsze, środki te zostały jasno określone – były nimi zakaz podróżowania oraz wymogi dotyczące kwarantanny i testów. Po drugie, wykaz krajów „wysokiego ryzyka” / krajów „czerwonych”, w odniesieniu do których miały one zastosowanie, znajdował się na specjalnej stronie internetowej, a zatem był łatwo dostępny. Po trzecie, prawdą jest, że środki te opierały się na pojęciu „podróży innych niż niezbędne”, którego otwarty charakter wzbudzał niepewność u osób zamierzających podróżować do i z Belgii. Rząd belgijski wyjaśnił, że choć owo pojęcie nie zostało doprecyzowane w mających zastosowanie przepisach, to w internecie zamieszczono jednak przykładowy wykaz celów podróży uznanych za „niezbędne”, który odpowiadał wykazowi stosowanemu w kontekście tymczasowego ograniczenia innych niż niezbędne podróży do Unii Europejskiej ( 118 ). Niewątpliwie pomógł on ludziom zrozumieć, czy planowana przez nich podróż mogła zostać uznana za niezbędną, czy też nie. Niemniej jednak choć na podstawie tego wykazu niektóre podróże, na przykład wycieczki turystyczne, były wyraźnie zakazane, to część zawartych w nim pozycji, takich jak „podróże z niezbędnych przyczyn rodzinnych”, również miała charakter otwarty. W tym względzie wydaje mi się, że zgodnie z zasadą pewności prawa organy krajowe były zobowiązane do ustanowienia mechanizmu umożliwiającego członkom społeczeństwa, przy użyciu odpowiednich środków, zadanie z wyprzedzeniem pytania, czy dany rodzaj podróży, na przykład podróż z przyczyn rodzinnych, jest uważany za niezbędny, czy też nie, tak aby nie dopuścić do sytuacji, w której w momencie wyjazdu lub przyjazdu spotka ich nieoczekiwana odmowa. W istocie rząd belgijski wyjaśnił, że zamieścił w internecie listę często zadawanych pytań. Gdy jakieś pytanie było często zadawane przez członków społeczeństwa, organy zawsze udzielały na nie odpowiedzi z wykorzystaniem tej listy. Wydaje się, że ten mechanizm spełnia wymóg, który opisałem powyżej.

89.

Aby można było uznać, że sporne środki są zgodne z art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie, powinny one były także być stosowane w sposób niedyskryminacyjny ( 119 ).

90.

Ten aspekt można omówić pokrótce, ponieważ nasuwa się wniosek, że tak właśnie było. Po pierwsze, zakaz wyjazdu z terytorium belgijskiego do krajów „wysokiego ryzyka / krajów „czerwonych” miał zastosowanie bez względu na przynależność państwową podróżnych. Po drugie, co się tyczy zakazu wjazdu, prawdą jest, że ów środek nie miał zastosowania do obywateli belgijskich i obywateli innych państw członkowskich mających miejsce zamieszkania w Belgii, natomiast miał zastosowanie do pozostałych obywateli Unii. Owa różnica w traktowaniu jest jednak uzasadniona, ponieważ osoby należące do tych kategorii nie znajdują się w porównywalnej sytuacji ( 120 ). Po trzecie, odbycie kwarantanny i poddanie się testom z chwilą powrotu z tych krajów przez osoby mające miejsce zamieszkania w Belgii było od nich wymagane niezależnie od ich przynależności państwowej.

91.

Aby można uznać, że sporne środki są zgodne z art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie, muszą one dodatkowo być zgodne z zasadą proporcjonalności ( 121 ). Jak wyjaśnię szczegółowo w poniższych podpunktach, ocena tego wymogu obejmuje badanie trzech kryteriów, które muszą być spełnione łącznie, mianowicie tego, czy owe środki były „odpowiednie” [ppkt i)], „konieczne” [ppkt ii)] i „proporcjonalne sensu stricto” [ppkt iii)].

92.

Przed dokonaniem szczegółowej analizy każdego z tych kryteriów należy jednak przedstawić pewne wyjaśnienia w przedmiocie poziomu kontroli owej zasady, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak zaznaczył rząd norweski, w sprawach dotyczących zdrowia publicznego konieczna jest w tym względzie pewna powściągliwość. Trybunał wielokrotnie wskazywał bowiem, że z uwagi na „zakres uznania” przysługujący państwom członkowskim w tej dziedzinie, mają one określić nie tylko poziom, na jakim chcą zapewnić ochronę zdrowia publicznego na swoim terytorium, lecz także „spos[ób] osiągnięcia tego poziomu” ( 122 ). Co więcej, ten zakres uznania jest szczególnie szeroki w okolicznościach takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, w których organy publiczne mają na celu zareagowanie na pandemię wywołaną nowym wirusem na jej wciąż stosunkowo wczesnym etapie, na którym nadal utrzymuje się niepewność, i dysponują ograniczonym czasem lub nie mają pełnej wiedzy, aby móc rozważyć, jakie środki są najbardziej odpowiednie. W takiej sytuacji zasada ostrożności wymaga, aby organy publiczne dysponowały znaczną swobodą w podejmowaniu działań ( 123 ).

93.

Wyjaśniam, że nie oznacza to, iż owe organy miały swoistą carte blanche, jeśli chodzi o ich reakcję na pandemię COVID-19, co wykluczałoby możliwość kontroli sądowej ich działań tym zakresie. W rzeczywistości kontrola sądowa była tym bardziej niezbędna, że ze względu na pilny charakter sytuacji środki wprowadzane w celu zwalczania rozprzestrzeniania się tej choroby były zwykle podejmowane jedynie przez rządy, z pominięciem normalnego demokratycznego procesu podejmowania decyzji, w szczególności zaś bez uprzedniej kontroli ze strony parlamentu.

94.

W związku z tym aby pogodzić ze sobą z jednej strony ten szeroki margines swobody oraz z drugiej strony konieczność poszanowania norm prawnych, zakres kontroli sądowej zasady proporcjonalności w niniejszej sprawie powinien moim zdaniem również i w tym przypadku ograniczać się do kwestii, czy organy mogły zasadnie przyjąć, że sporne środki były odpowiednie i konieczne do zarządzania omówionym powyżej ryzykiem dla „zdrowia publicznego” oraz proporcjonalne sensu stricto ( 124 ).

95.

Pragnę też od razu wyjaśnić, że mniej więcej w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy instytucje Unii Europejskiej przyjęły ( 125 ), w wykonaniu przysługującej Unii ograniczonej kompetencji w dziedzinie zdrowia publicznego ( 126 ), szereg komunikatów, zaleceń i wytycznych w celu promowania pewnego stopnia koordynacji między poszczególnymi środkami podejmowanymi przez państwa członkowskie w odpowiedzi na pandemię ( 127 ). Choć te instrumenty „miękkiego prawa” z definicji nie wiązały państw członkowskich, to jednak państwa te musiały należycie je uwzględniać zgodnie z zasadą lojalnej współpracy. W związku z tym rekomendowane w nich zasady i standardy są w niniejszej sprawie istotnymi elementami kontekstu.

96.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału warunek, aby każdy środek ograniczający swobodne przemieszczanie się był „odpowiedni”, obejmuje dwa kryteria, które mają być spełnione łącznie – po pierwsze, musi on móc przyczynić się do osiągnięcia zamierzonego celu oraz, po drugie, „rzeczywiście zmierza[ć] […] do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny” ( 128 ).

97.

Aby spełnione było pierwsze kryterium składające się na warunek „odpowiedniości”, rząd belgijski musiał wykazać, że ograniczenia związane z podróżą, takie jak te będące przedmiotem sporu, mogły się przyczynić do zapobieżenia ryzyku ponownego wzrostu liczby przypadków COVID-19 na terytorium belgijskim. Konieczne jest przedstawienie spójnych dowodów naukowych w tym przedmiocie. Niemniej jednak również i w tym przypadku, w myśl zasady ostrożności, wymogi w zakresie ciężaru dowodu są niskie. O ile bowiem w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy zagrożenie wywołane pandemią wydawało się rzeczywiste i poważne, o tyle istniał znaczny stopień niepewności, jeśli chodzi o dostępne rozwiązania, które pozwoliłyby mu zaradzić.

98.

W tym względzie rząd ten podniósł, że choć w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie było możliwe ustalenie z całą pewnością, iż owe środki będą miały skutek zapobiegawczy, to jednak w oparciu o dostępne w tym czasie dane naukowe zasadne wydawało się przyjęcie, że będzie mogło tak być. W szczególności pomiędzy krajowymi ekspertami w dziedzinie medycyny i doradcami rządu panował „szeroki konsensus” co do tego, że międzynarodowy przepływ osób w znacznym stopniu przyczynia się do rozprzestrzeniania się COVID-19. Ograniczenie tego przepływu wydawało się zatem stanowić odpowiedni środek kontrolowania pandemii.

99.

Zgadam się z tym, że organy belgijskie mogły zasadnie przyjąć, iż ograniczenia związane z podróżą przyczynią się do osiągnięcia zamierzonego celu w zakresie „zdrowia publicznego”. W tym względzie należy jednak przedstawić dalsze wyjaśnienia, ponieważ nie jest to tak oczywiste, jak utrzymywały przed Trybunałem interweniujące rządy oraz Komisja.

100.

Jeśli bowiem chodzi o podstawę naukową takich środków, pragnę zauważyć, że przed pandemią COVID-19 powszechnie przyjmowano, iż ograniczenia związane z podróżą nie są skuteczne przy opanowywaniu ognisk chorób epidemicznych ( 129 ). W związku z tym w pierwszych tygodniach pandemii WHO nie zalecało wprowadzania takich ograniczeń w odniesieniu do Chin lub innych państw ( 130 ). Jak jednak wiadomo, większość krajów zignorowała zalecenie WHO w tym względzie ( 131 ). Instytucje Unii same zatwierdziły ograniczenia związane z podróżą wprowadzone w Unii Europejskiej przez państwa członkowskie i zaleciły nałożenie skoordynowanych tymczasowych ograniczeń podróży innych niż niezbędne, odbywających się do Unii Europejskiej, gdyż uznały, że duży napływ osób podróżujących z państw dotkniętych wirusem wiąże się z „zawleczeniem” znacznej liczby „zagranicznych” przypadków COVID-19 do państw ich wjazdu, co mogło wywołać, i co w istocie wywołało, lokalne ogniska epidemiczne ( 132 ). W tym kontekście w różnych pracach naukowych opublikowanych wiosną 2020 r. sugerowano, że owe ograniczenia związane z podróżą rzeczywiście przyczyniają się do ograniczenia w danych krajach liczby pierwszych przypadków choroby oraz jej ognisk, a przynajmniej opóźniają pojawienie się tychże ( 133 ). WHO ostatecznie zmieniło swoje stanowisko i uznało, że owe ograniczenia mają w tym względzie pewną wartość ( 134 ).

101.

Należy jednak zauważyć, że w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy choroba COVID-19 występowała już na terytorium belgijskim. Można racjonalnie zastanawiać się nad sensem ograniczenia ruchu międzynarodowego w sytuacji, w której wirus rozprzestrzenił się już wśród członków lokalnej populacji. Niemniej jednak, jak podnosi rząd belgijski oraz niezależnie od faktu, że dostępne wówczas w tym względzie dowody były ograniczone i niejednoznaczne ( 135 ), można było zasadnie założyć, iż w okolicznościach, w których, po pierwsze, sytuacja epidemiczna była bardzo zróżnicowana w zależności od państwa członkowskiego, gdyż w niektórych państwach stopień przenoszenia się wirusa był wysoki, zaś na terytorium belgijskim panowała stosunkowo bezpieczna sytuacja ( 136 ), oraz w których, po drugie, oczekiwano w miarę zbliżania się lata, iż z tych krajów o wysokiej zachorowalności przybędzie lub powróci, w celach turystycznych, znaczna liczba podróżnych, sensowne będzie utrzymanie pewnych ograniczeń związanych z podróżą w ruchu między Belgią a tymi krajami. Mogło to przyczynić się – w ograniczonym, choć znaczącym zakresie ( 137 ) – do zapobieżenia ryzyku nowego wzrostu liczby przypadków COVID-19 na terytorium Belgii. Mogło to bowiem zapobiec zawleczeniu znacznej liczby „zagranicznych” przypadków COVID-19, które mogłyby z kolei zaburzyć kruchą równowagę lokalną. W rzeczywistości samo WHO rozważało możliwość wprowadzenia lub utrzymania takich ograniczeń jako jednego z odpowiednich środków pozwalających w takich okolicznościach na ograniczenie przenoszenia zakażenia w społeczności ( 138 ).

102.

Oczywiście gdy zostanie ustalone – w racjonalnym stopniu – że ograniczenie międzynarodowego przepływu osób może wpłynąć na ograniczenie rozprzestrzeniania się COVID-19, nie będzie można mieć wątpliwości, jak podniosły rządy interweniujące w postępowaniu przed Trybunałem, iż sporny zakaz podróży innych niż niezbędne był odpowiedni do celów ograniczenia takiego ruchu pomiędzy Belgią a krajami „wysokiego ryzyka”, o których mowa. Zakaz „wjazdu” zapobiegał ryzyku „zawleczenia” przypadków choroby przez podróżnych przyjeżdżających z takich obszarów. Zakaz „wyjazdu” uniemożliwiał osobom mającym miejsce zamieszkania w Belgii udanie się na te obszary, z takim samym skutkiem jak ten wskazany powyżej. Ponadto wymogi dotyczące kwarantanny i badań przesiewowych nałożone na osoby mające miejsce zamieszkania w Belgii umożliwiły organom, jak argumentuje rząd belgijski, dokładne monitorowanie stanu zdrowia tych osób, co mogło się przyczynić do wykrycia i odizolowania tych zawleczonych przypadków, których tak bardzo się obawiano, a tym samym do ograniczenia ryzyka przeniesienia się wirusa na członków lokalnej populacji ( 139 ).

103.

Rozstrzygnięcie, czy sporne ograniczenia związane z podróżą „rzeczywiście zmierzały” do osiągnięcia zamierzonego celu w zakresie „zdrowia publicznego”, zależy od tego, czy owe środki wpisywały się w szerszą strategię mającą na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się COVID-19 ( 140 ). Wydaje się, że tak właśnie było. Rząd belgijski wskazał, że w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stosowane były inne „środki zapobiegające zakażeniu” mające na celu niedopuszczenie do przenoszenia zakażenia w społeczności, takie jak środki higieniczne, testy, izolacja i ustalanie kontaktów zakaźnych. Ponadto, jeżeli państwo członkowskie ogranicza, tak jak w tym czasie uczyniła to Belgia, podróże z i do innych państw członkowskich z uwagi na ich relatywnie gorszą sytuację epidemiczną, względy spójności wymagają moim zdaniem, aby nałożyło ono podobne ograniczenia w podróżowaniu do i z obszarów w obrębie terytorium krajowego, na których sytuacja epidemiologiczna jest równie poważna ( 141 ). Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy tak właśnie było wówczas w Belgii. Powinno to zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający.

104.

Jeśli chodzi o kwestię, czy sporne środki były wprowadzane w życie w sposób spójny i systematyczny, przypominam, że ich stosowanie było uzależnione od sytuacji epidemicznej panującej w danych państwach, który to czynnik pozostaje wyraźnie skorelowany z zamierzonym celem w zakresie zdrowia publicznego. Ponadto wszystkie kraje, w których panowała podobna sytuacja epidemiczna, były w tym względzie traktowane tak samo. Co więcej, ocena sytuacji panującej w każdym kraju była przeprowadzana na podstawie racjonalnie wiarygodnych i aktualnych danych udostępnianych przez ECDC ( 142 ), co niewątpliwie przyczyniło się do spójności całego systemu.

105.

Okoliczność, że sporne ograniczenia nie miały zastosowania do podróży w „niezbędnych” celach, nie podważa moim zdaniem ich spójności. W istocie ograniczona liczba celów podróży została uznana za „niezbędne”. Zakres tego wyłączenia nie był zatem tego rodzaju, że mógł uniemożliwić osiągnięcie zamierzonego celu w dziedzinie zdrowia publicznego ( 143 ). W rzeczywistości owo wyłączenie było konieczne w świetle tego celu. Utrudnianie niektórych takich niezbędnych podróży, zwłaszcza zaś przemieszczania się pracowników o krytycznym znaczeniu, takich jak pracownicy służby zdrowia, stanęłoby na przeszkodzie walce z COVID-19. Wreszcie, jak wyjaśnię szczegółowo w dalszej części niniejszej opinii, owo wyłączenie stanowiło warunek pozwalający zapewnić ścisłą proporcjonalność tych środków ( 144 ). Ponadto chciałbym przypomnieć, że przedmiotowe środki były ukierunkowane na potencjalny napływ podróżnych w celach turystycznych, który nie był objęty rzeczonym wyłączeniem.

106.

Warunek, aby każdy środek ograniczający swobodne przemieszczanie się był „konieczny”, również obejmuje dwa kryteria. Należy ustalić, po pierwsze, czy istnieją środki alternatywne, które byłyby w takim samym stopniu skuteczne z punktu widzenia osiągnięcia zamierzonego celu co wybrany środek, a przy tym mniej od niego restrykcyjne ( 145 ), oraz, po drugie, czy ów środek jest „ściśle niezbędny”, czyli nie wykracza poza to, co niezbędne dla osiągnięcia owego celu ( 146 ).

107.

Na wstępie pragnę przypomnieć, że do każdego państwa członkowskiego należy decyzja zarówno o poziomie, na jakim chce ono zapewnić ochronę zdrowia publicznego na swoim terytorium, jak i o sposobie osiągnięcia tego poziomu – pod warunkiem, iż spełnione są wymogi wypływające z prawa Unii. Okoliczność, że inne państwa członkowskie mogły stosować mniej surowe środki, nie ma zatem charakteru rozstrzygającego ( 147 ). Oczywiście im wyższy jest zamierzony poziom ochrony zdrowia publicznego, tym bardziej zdecydowane są środki konieczne do jego osiągnięcia. W analizowanym przypadku Belgia niewątpliwie dążyła do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony.

108.

Co się tyczy istnienia środków alternatywnych wobec spornych ograniczeń związanych z podróżą, które to środki byłyby równie skuteczne z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego, a przy tym w mniejszym stopniu ograniczałyby swobodę przemieszczania się, pragnę zauważyć, że spoczywający w tym względzie na organach krajowych ciężar dowodu nie idzie tak daleko, iż wymaga od nich wykazania, że żaden inny środek nie stanowi takiej realnej alternatywy ( 148 ). Dlatego też w niniejszej sprawie nie jest konieczne badanie każdego jednego środka, jaki można by sobie wyobrazić. Wystarczy omówić najbardziej oczywiste środki alternatywne, które były przedmiotem dyskusji przed Trybunałem.

109.

Po pierwsze, nakładanie indywidualnych środków w postaci odmowy wjazdu lub kwarantanny wyłącznie na niektórych podróżnych, na przykład tych, którzy mają objawy choroby, byłoby oczywiście mniej restrykcyjne. Nie byłoby jednak ono równie skuteczne, jeśli chodzi o zapobieganie ryzyku „zawleczenia” przypadków COVID-19 w stopniu zamierzonym przez organy belgijskie. Nawet przy założeniu, iż możliwy byłby przesiew na podstawie objawów przeprowadzany u wszystkich podróżnych w miejscu ich wjazdu na terytorium belgijskie, można było rozsądnie założyć, że taki przesiew pozwoli jedynie na zidentyfikowanie niektórych nosicieli choroby oraz że część z nich, to znaczy osoby przechodzące infekcję bezobjawowo lub osoby, u których objawy jeszcze nie wystąpiły, nie zostanie wykryta podczas takiej kontroli ( 149 ). Podobne mankamenty wystąpiłyby w przypadku ogólnych badań przesiewowych podróżnych wykonywanych z użyciem szybkich testów ( 150 ).

110.

Po drugie, samo nałożenie kwarantanny na wszystkich podróżnych przybywających lub powracających z krajów „wysokiego ryzyka” również nie pozwoliłoby osiągnąć stopnia ochrony zamierzonego przez władze belgijskie z taką samą skutecznością jak zakaz podróży do i z tych krajów połączony z wymogami dotyczącymi kwarantanny mającymi zastosowanie wyłącznie do osób mających miejsce zamieszkania w Belgii. Jest oczywiste, że poddanie podróżnych trwającej odpowiednio długo kwarantannie przyczynia się w pewnym stopniu do ograniczenia ryzyka, o którym mowa powyżej ( 151 ). W teorii pozwala to zapewnić, że wszyscy, w tym również bezobjawowi nosiciele oraz osoby w fazie inkubacji, w której objawy jeszcze nie występują, zostają odizolowani od reszty lokalnej populacji i w związku z tym nie zapoczątkowują łańcuchów zakażeń. Jak jednak podnoszą rządy belgijski i norweski, o ile zakaz podróżowania zapobiega ryzyku zawleczenia „zagranicznych” przypadków COVID-19 na terytorium krajowe, o tyle kwarantanna stanowi jedynie środek naprawczy, który znajduje zastosowanie wówczas, gdy takie przypadki zostały już zawleczone, i który w zależności od warunków jego stosowania jest jedynie częściowo skuteczny, jeśli chodzi o ograniczenie ryzyka dalszego przenoszenia się zakażeń na członków lokalnej populacji. Nakładanie kwarantanny domowej, jak najwyraźniej miało to miejsce w niniejszej sprawie, wiąże się z tego rodzaju mankamentami. Pomijając już fakt, że ludzie mogą nie przestrzegać w pełni obowiązku izolacji, często mieszkają oni pod jednym dachem z innymi członkami rodziny, którzy sami mogą zostać zakażeni i rozprzestrzeniać chorobę ( 152 ).

111.

Jeśli chodzi o ustalenie, czy sporne ograniczenia związane z podróżą nie wykraczały poza to, co niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu w zakresie „zdrowia publicznego”, pragnę przypomnieć, że owe środki miały zastosowanie wyłącznie do krajów uznanych za kraje o wysokim ryzyku zakażenia dla podróżnych. Ponadto wydaje się – choć powinno to zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający – że jeżeli tylko dostępne były dane na temat współczynnika zakażalności w obrębie danego kraju, a więc na szczeblu regionalnym, ograniczenia stosowano w sposób bardziej ukierunkowany, to znaczy jedynie w odniesieniu do podróży między Belgią a problematycznymi regionami ( 153 ).

112.

Prawdą jest, że możliwe było opracowanie lepiej dostosowanych środków, które mogłyby pozwolić na przyjęcie jeszcze bardziej ukierunkowanego podejścia. Ocena sytuacji epidemicznej panującej w danym państwie mogła być bardziej precyzyjna. Uwzględnienie aspektów takich jak wskaźnik liczby testów, struktura populacji itp. mogłoby pozwolić na dokładniejszą ocenę ( 154 ). Nie ulega jednak wątpliwości, że sprawiłoby to, iż przeprowadzenie takiej oceny stałoby się bardziej skomplikowane, podczas gdy liczył się czas. Jak podnoszą rządy belgijski i norweski, prawo Unii zezwala organom krajowym na przyjęcie łatwych w stosowaniu i wdrażaniu zasad, nawet jeśli mogą one nie prowadzić do rozwiązania idealnego w każdej jednej sytuacji ( 155 ).

113.

Pragnę również przypomnieć, że aby środki ograniczające prawo do swobodnego przemieszczania się spełniały warunek, o którym mowa w niniejszym podpunkcie, muszą im towarzyszyć pewne gwarancje pozwalające zapewnić, iż ingerencja w to prawo jest skutecznie ograniczona do tego, co ściśle niezbędne ( 156 ).

114.

W niniejszym przypadku pierwszą gwarancją chroniącą przed taką niepotrzebną ingerencją była moim zdaniem regularna ponowna ocena spornych ograniczeń związanych z podróżą ( 157 ). Jak podkreśliły interweniujące rządy oraz Komisja, sytuacja epidemiczna w każdym kraju lub regionie była poddawana regularnemu przeglądowi w celu zapewnienia, że owe ograniczenia mają zastosowanie w odniesieniu do danego obszaru tak długo, jak długo owa sytuacja pozostaje problematyczna. Dane o współczynniku zakażalności na szczeblu krajowym lub regionalnym były, jak się wydaje, aktualizowane co tydzień ( 158 ), tak że organy publiczne mogły dynamicznie dostosowywać klasyfikację kolorystyczną ( 159 ). Co się tyczy ogólnej potrzeby istnienia takich środków, do sądu odsyłającego należeć będzie ustalenie, czy w stosownych rozporządzeniach zawarto „klauzulę wygaśnięcia”, przewidującą ich uchylenie w określonym terminie, lub też czy organy belgijskie przynajmniej monitorowały rozwój zagrożenia uzasadniającego owe środki.

115.

Sąd odsyłający powinien także zweryfikować, czy zapewniono zabezpieczenia proceduralne ustanowione w art. 30 i 31 dyrektywy o obywatelstwie. Wprawdzie te przepisy, jak zasygnalizowałem już w pkt 73 niniejszej opinii, nie zostały opracowane pod kątem środków ogólnych takich jak te będące przedmiotem niniejszej sprawy, jednak owe zabezpieczenia nadal miały zastosowanie. Zostały one w istocie pomyślane w celu „zapewnienia wysokiego poziomu ochrony praw obywateli Unii” w przypadku ograniczenia przysługującej im swobody przemieszczania się, jak również w celu „przestrzegania zasady, że każde działanie podjęte przez władze musi zostać odpowiednio uzasadnione” ( 160 ). Rozpatrywane zabezpieczenia stanowią ponadto szczególny wyraz zasady skutecznej ochrony sądowej zagwarantowanej w art. 47 karty, co należy traktować jako kolejny powód przemawiający za tym, że ich zakres powinien być szeroki. Niemniej jednak zgadzam się z rządem belgijskim i Komisją, że w niniejszej sprawie konieczne są pewne dostosowania.

116.

Z jednej strony, jeśli chodzi o obowiązki „powiadomienia na piśmie”„osoby zainteresowanej” o „decyzji” ograniczającej swobodne przemieszczanie się oraz przekazania tej osobie informacji na temat względów, na podstawie których podjęto tę „decyzję”, które to obowiązki ustanowiono odpowiednio w art. 30 ust. 1 i 2 dyrektywy o obywatelstwie, oczywiste jest, że sporne ograniczenia związane z podróżą nie mogły zostać w ten sposób notyfikowane, zaś informacji nie można było indywidualnie przekazać wszystkim osobom, które były objęte ich zakresem. Ochrona zapewniana przez te zabezpieczenia powinna jednak zostać zagwarantowana w odpowiedni sposób. Na rozprawie rząd belgijski argumentował, że informacje o przyjęciu tych ograniczeń oraz o względach „zdrowia publicznego”, na których się one opierały, były często przekazywane ogółowi społeczeństwa za pośrednictwem różnych mediów masowego przekazu, co moim zdaniem czyni zadość temu wymogowi ( 161 ).

117.

Co się natomiast tyczy, z drugiej strony, ustanowionego w art. 31 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie obowiązku zapewnienia obywatelom Unii dostępu do sądowych procedur odwoławczych pozwalających im się odwołać od każdej „decyzji” ograniczającej ich prawo do swobodnego przemieszczania się lub też domagać się dokonania rewizji każdej takiej „decyzji”, według mnie nie oznacza on, że obywatele Unii powinni mieć prawo do bezpośredniego zaskarżenia środków ogólnych takich jak te, które są przedmiotem sporu, jeżeli taka możliwość nie została przewidziana w prawie krajowym. Uważam bowiem, że ten przepis należy odczytywać w świetle art. 47 karty i wypływającego zeń zasadniczego wymogu ( 162 ). Przypominam, że zagwarantowana w tym postanowieniu zasada skutecznej ochrony sądowej nie wymaga sama z siebie istnienia odrębnego środka prawnego mającego za przedmiot kontrolę przepisów prawa krajowego z prawem Unii, o ile istnieje środek prawny lub środki prawne pozwalające zapewnić, w sposób incydentalny, ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii ( 163 ).

118.

Sądy belgijskie mogły na kilka sposobów zapewnić podczas pandemii ochronę sądową praw, jakie obywatele Unii wywodzą z dyrektywy o obywatelstwie. Po pierwsze, każde działanie chociażby organu policji, który ze względu na obowiązywanie spornych ograniczeń związanych z podróżą odmawia wpuszczenia danej osoby na pokład samolotu lub nakłada karę za podjęcie próby wejścia na pokład, kwalifikowałoby się samo w sobie jako „decyzja” w rozumieniu art. 31 ust. 1 owej dyrektywy ( 164 ) i jako takie powinno móc podlegać kontroli sądowej. W takim kontekście zainteresowana osoba powinna mieć możliwość podniesienia, jako kwestii incydentalnej, zgodności z prawem Unii środków ogólnych, na podstawie których podjęto ową „decyzję”. Po drugie, doprowadzenie do takiej kontroli było najwyraźniej możliwe – skoro Nordic Info wystąpiło z takim żądaniem – w ramach rozpatrywania powództwa o odszkodowanie przeciwko państwu ( 165 ).

119.

W kontekście tych procedur odwoławczych obywatel Unii powinien być w stanie nie tylko zakwestionować ogólną zgodność tych środków z prawem Unii, lecz także podnieść, że nie należało ich wobec niego egzekwować. Taka osoba powinna móc na przykład zarzucić, że niesłusznie odmówiono jej prawa wejścia na pokład samolotu w sytuacji, w której podróżowała w „niezbędnym” celu. Sądy powinny być w stanie skontrolować na przykład, czy organy mogły w sposób uprawniony przyjąć, że dana podróż, choć odbywana z przyczyn rodzinnych, nie zaliczała się jednak do kategorii „podróży z niezbędnych przyczyn rodzinnych” ( 166 ), lub czy szczególne okoliczności osobiste powinny stanowić uzasadnienie, wykraczające poza zakres tych ogólnych kategorii podróży uznawanych za niezbędne, dla zastosowania wyjątkowego odstępstwa od zakazu podróżowania ( 167 ).

120.

Przy badaniu proporcjonalności sensu stricto należy dokonać oceny niedogodności wynikających z danego środka oraz tego, czy są one proporcjonalne w stosunku do zamierzonych celów ( 168 ). Wymóg ten został w dużej mierze pominięty przez interweniujące rządy i Komisję w przedstawionych przez nie uwagach. Można im jednak wybaczyć to uchybienie, ponieważ w „klasycznym” orzecznictwie Trybunału w dziedzinie swobodnego przemieszczania się w zasadzie nie ma mowy o tym etapie badania proporcjonalności ( 169 ). Pojawia się on natomiast dość konsekwentnie w wydawanych przezeń orzeczeniach w przedmiocie zgodności z prawem środków krajowych ograniczających korzystanie z praw podstawowych zagwarantowanych w karcie w świetle jej art. 52 ust. 1 ( 170 ). W tym kontekście Trybunał zapytał na rozprawie rząd belgijski i Komisję, czy sąd odsyłający powinien w istocie zbadać również kwestię ścisłej proporcjonalności spornych ograniczeń związanych z podróżą. Ci interwenienci przyznali, że tak właśnie powinno być. Ja także jestem przekonany, z przedstawionych poniżej powodów, że jest to właściwe podejście.

121.

Środki ograniczające swobodny przepływ osób powodują, ogólnie rzecz ujmując, pewne problemy z punktu widzenia praw podstawowych. Niezależnie od faktu, że przysługujące obywatelom Unii prawo do swobodnego przemieszczania się jest samo w sobie chronione w karcie ( 171 ), środki krajowe ograniczające to prawo ograniczają zazwyczaj jednocześnie inne zagwarantowane w niej prawa i wolności. Z pewnością jest tak w niniejszej sprawie. Sporne ograniczenia związane z podróżą, z racji tego, że utrudniły przemieszczanie się pomiędzy państwami członkowskimi, mogły zależnie od okoliczności ograniczyć (i) prawo do życia prywatnego i rodzinnego chronionego w art. 7 (w zakresie, w jakim mogły one w szczególności powodować rozdzielenie rodzin) ( 172 ); (ii) prawo do nauki chronione w art. 14 (w zakresie, w jakim mogły one na przykład uniemożliwić studentom uczęszczanie na zajęcia na zagranicznej uczelni); (iii) prawo do pracy zagwarantowane w art. 15 (w zakresie, w jakim mogły one uniemożliwić ludziom podjęcie pracy za granicą) oraz (iv) wolność prowadzenia działalności gospodarczej chronioną w art. 16 (w szczególności dlatego, że uczyniły one praktycznie niemożliwym świadczenie usług turystycznych obejmujących kraje „wysokiego ryzyka”).

122.

W takich sytuacjach przesłanki odstępstwa od prawa do swobodnego przemieszczania się, które ustanowiono w art. 27 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie, należy interpretować w sposób zgodny z wymogami wypływającymi z karty. Przepis ten nie zezwala bowiem na ograniczenia swobodnego przepływu osób, które nie byłyby dopuszczalne w świetle art. 52 ust. 1 karty. Moim zdaniem wynika stąd, że badanie proporcjonalności na podstawie pierwszej z tych norm powinno być tak samo rygorystyczne jak badanie proporcjonalności na podstawie drugiej z nich.

123.

Jeśli chodzi bowiem o ochronę praw podstawowych, poszczególne etapy badania proporcjonalności różnią się od siebie pod pewnym istotnym względem. Wymogi „odpowiedniości” i „konieczności” dotyczą wyłącznie skuteczności danych środków w odniesieniu do zamierzonego celu. Ostatecznie nie chodzi tutaj o nic więcej niż o ograniczoną kontrolę sądową kwestii, czy organy dokonały w tym zakresie oceny stanu faktycznego w sposób racjonalnie poprawny. Kontrola ta zależy ponadto w dużej mierze od względów abstrakcyjnych, takich jak „poziom ochrony” danego interesu, jaki zamierzały osiągnąć organy publiczne. Jak już wskazałem, im wyższy jest ten poziom ochrony, tym więcej pojawi się „koniecznych” środków ograniczających, nawet tych szczególnie drastycznych. Tymczasem jednak pewne środki, niezależnie od tego, jak bardzo „konieczne” mogą się one okazać dla celów ochrony pewnych interesów, po prostu naruszają inne interesy w tak dużym stopniu, że nie da się ich zaakceptować w społeczeństwie demokratycznym. Na tym właśnie polega wymóg „proporcjonalności sensu stricto”. W ramach tego wymogu korzyści, jakie przynoszą sporne środki w odniesieniu do zamierzonego celu, są porównywane z niedogodnościami, jakie stwarzają one z punktu widzenia praw podstawowych ( 173 ). Jak zauważył rzecznik generalny H. Saugmandsgaard Øe w opinii w sprawie Tele2 Sverige i in. ( 174 ), owo ważenie interesów „otwiera […] dyskusję na temat wartości, jakie należy przyjąć w demokratycznym społeczeństwie, i ostatecznie na temat modelu społeczeństwa, w jakim pragniemy żyć”. Dyskusja ta jest niezbędna nawet w przypadku środków w dziedzinie „zdrowia publicznego” ( 175 ), zaś ja osobiście dodałbym, że jest tak szczególnie w przypadku środków podjętych podczas pandemii COVID-19, a to ze względu na ich bezprecedensowy wpływ na całą ludność państw członkowskich ( 176 ).

124.

Przejdę teraz do kwestii ścisłej proporcjonalności spornych ograniczeń związanych z podróżą i zaznaczę, że – jak już wcześniej zasygnalizowano – z jednej strony owe środki ograniczyły, zależnie od okoliczności, różne prawa podstawowe i wolności chronione kartą. Z drugiej strony wydawały się one odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celu interesu ogólnego uznawanego przez Unię, mianowicie ochrony zdrowia publicznego. Ponadto, jak zauważyły rządy belgijski i norweski, wdrożenie takich środków było wymagane na potrzeby ochrony „prawa do zdrowia” populacji krajowych, co zostało uznane w różnych instrumentach międzynarodowych, których stronami są państwa członkowskie i które nakładają na nie pozytywne obowiązki podjęcia odpowiednich kroków w szczególności w celu zwalczania chorób epidemicznych ( 177 ). W tym kontekście należy zachować „właściwą równowagę” między tymi różnymi prawami i interesami ( 178 ).

125.

Oczywiście takie utrzymywanie równowagi interesów nie było łatwe. Utrzymanie pandemii pod kontrolą przy jednoczesnym ograniczeniu wpływu środków sanitarnych na swobody obywatelskie bez wątpienia stanowiło skomplikowane zadanie. Organy publiczne musiały, i to dość szybko, mając na uwadze dynamicznie zmieniającą się sytuację, w jakiej się znalazły, dokonać wielu wyborów politycznych, gospodarczych i społecznych. W rzeczywistości było to prawdopodobnie jedno z największych wyzwań, z jakimi organy publiczne musiały się zmierzyć w najnowszej historii.

126.

Szczególnych trudności nastręczało wyważenie wad i zalet ograniczeń związanych z podróżą, takich jak te będące przedmiotem sporu. Z jednej strony takie środki mogły się przyczynić do ograniczenia rozprzestrzeniania się COVID-19. Z drugiej strony były one w stanie wywołać poważne zakłócenia w życiu społecznym i gospodarczym ( 179 ).

127.

Po pierwsze, ograniczenia związane z podróżą miały ogromny wpływ na prowadzenie działalności gospodarczej i skorelowaną z nią wolność, którą zagwarantowano w art. 16 karty. Niespotykane dotąd konsekwencje dotknęły zwłaszcza sektor turystyki. Z powodu tych ograniczeń działalność w szczególności organizatorów turystyki, takich jak Nordic Info, została zasadniczo wstrzymana ( 180 ). Niemniej jednak przy ważeniu konkurencyjnych wobec siebie wartości organy publiczne mogły moim zdaniem zasadnie uznać, że zdrowie publiczne powinno przeważać nad takimi względami gospodarczymi ( 181 ) lub że niekontrolowana pandemia może w dłuższej perspektywie wywołać jeszcze poważniejsze skutki gospodarcze, jeżeli tymczasowo nie zostaną podjęte żadne środki w celu ograniczenia jej rozprzestrzeniania się. Ponadto zarówno na szczeblu Unii, jak i na szczeblu krajowym przyjęto także inne środki służące złagodzeniu wpływu owych ograniczeń na ten sektor ( 182 ).

128.

Po drugie, ograniczenia związane z podróżą spowodowały poważne niedogodności dla jednostek. Leżą one mocno na sercu prawnikom zajmującym się prawem Unii, ponieważ owe środki w istocie uderzyły najdotkliwiej w „ukochane dziecko” prawa Unii, mianowicie w przemieszczającego się obywatela Unii. Status ten wraz ze sprzężonym z nim prawem do swobodnego przemieszczania się został pomyślany jako narzędzie służące usamowolnieniu jednostek w drodze pobierania nauki, podejmowania pracy, nawiązywania przyjaźni, budowania więzi rodzinnych itp. w całej Unii Europejskiej. Wiązał się z nim cały styl życia – wielu spośród tych obywateli nie wyobraża sobie świata bez podróży zagranicznych. Nagle ta sama mobilność, której tak bardzo sprzyjała Unia Europejska, zaczęła być postrzegana jako zagrożenie i została odpowiednio ograniczona ( 183 ).

129.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że ograniczenia związane z podróżą – ogólnie rzecz ujmując – mogą mieć dla obywateli Unii różnorodne skutki, które są zależne od okoliczności. Przykładowo uniemożliwienie danej osobie powrotu do domu lub połączenia się z najbliższymi w innym kraju narusza przysługujące tej osobie prawo podstawowe do życia prywatnego i życia rodzinnego w większym stopniu niż zwykłe uniemożliwienie jej wyjazdu na wycieczkę turystyczną do Szwecji. Dlatego też zazwyczaj ścisłą proporcjonalność takich środków należy oceniać in concreto, w świetle indywidualnej sytuacji osób, których one dotyczą ( 184 ).

130.

W pkt 70 niniejszej opinii wyjaśniłem, że jeśli chodzi o ograniczenia związane z podróżą, które przyjęto w odpowiedzi na zagrożenie stwarzane przez chorobę epidemiczną, dokonywanie takich indywidualnych ocen często nie byłoby możliwe bez szkody dla skuteczności owych ograniczeń. W tym zakresie można podejmować środki ogólne. W razie przyjęcia takiego założenia należy jednak przeprowadzić ocenę proporcjonalności in abstracto poprzez rozróżnienie różnych kategorii osób i okoliczności, tak aby uwzględnić fakt, że pewne cele podróży zasługują na ochronę w większym stopniu niż inne i powinny mieć pierwszeństwo przed wymaganiami w zakresie zdrowia publicznego ( 185 ).

131.

Rząd belgijski podniósł podczas rozprawy w odpowiedzi na pytanie zadane mu przez Trybunał, że sporne ograniczenia związane z podróżą są oparte na tej logice. W szczególności to właśnie w celu zapewnienia ścisłej proporcjonalności tych środków z zakresu ich stosowania wyłączono osoby podróżujące w „niezbędnych” celach, zwłaszcza „z niezbędnych przyczyn rodzinnych”.

132.

Moim zdaniem zakładając, że ogólne kategorie niezbędnych podróży były postrzegane na tyle szeroko, iż czyniło to zadość wymogom dotyczącym w szczególności prawa podstawowego do życia prywatnego i rodzinnego, oraz jeżeli dowody niezbędne do wykazania, że dana podróż była niezbędna, nie są tego rodzaju, że czynią wykazanie tego faktu nadmiernie utrudnionym w praktyce ( 186 ), w istocie przyczyniło się to do zapewnienia ścisłej proporcjonalności spornych środków ( 187 ). Uważam jednak, że oprócz tych ogólnych kategorii sporne środki powinny również być egzekwowane w sposób elastyczny. Inne szczególne okoliczności osobiste powinny były móc stanowić uzasadnienie dla zastosowania wyjątkowych odstępstw w chwili egzekwowania tych środków. Osoby tymczasowo przebywające w Belgii powinny były mieć możliwość powrotu do państwa członkowskiego miejsca zamieszkania, czy to do Szwecji, czy też do innego kraju „wysokiego ryzyka” ( 188 ). Tego rodzaju odstępstwo ze względów związanych z prawami podstawowymi mogły (i powinny) były uzasadniać również pewne inne okoliczności natury humanitarnej. Zweryfikowanie tej kwestii należy do sądu odsyłającego.

133.

Organy publiczne mogły natomiast zasadnie uznać, że choć podróże w celach turystycznych są istotne, mogą tymczasowo ustąpić miejsca wymogom w zakresie zdrowia publicznego. Co więcej, w tym względzie należy pamiętać, że sporne ograniczenia obowiązywały tylko w odniesieniu do niektórych krajów „wysokiego ryzyka”, podczas gdy podróże do innych krajów były dozwolone. Również i to pozwoliło się przyczynić do spełnienia przez sporne środki wymogu ścisłej proporcjonalności.

134.

W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytanie pierwsze udzielił następującej odpowiedzi: art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie stoją one na przeszkodzie środkom krajowym, wdrożonym w odpowiedzi na wywołane przez pandemię poważne i rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia publicznego, które obejmują z jednej strony zakaz podróżowania do i z krajów, w których panuje relatywnie gorsza sytuacja epidemiczna niż w danym państwie członkowskim, oraz z drugiej strony wymogi dotyczące kwarantanny i testów znajdujące zastosowanie do osób mających miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim z chwilą ich powrotu z takich krajów.

135.

W postępowaniu przed sądem odsyłającym Nordic Info podnosi, że w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organy belgijskie przeprowadzały, w celu wyegzekwowania ograniczeń związanych z podróżą będących przedmiotem mojej analizy dotyczącej pytania pierwszego, czynności kontrolne na granicach między Belgią a innymi państwami strefy Schengen z naruszeniem przepisów kodeksu granicznego Schengen.

136.

Przypominam, że z myślą o urzeczywistnieniu przyświecającego Unii Europejskiej celu, jakim jest utworzenie „[przestrzeni] […] bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób” ( 189 ), w kodeksie granicznym Schengen przewidziano zasadę, zgodnie z którą nie przeprowadza się kontroli granicznej osób przekraczających „granice wewnętrzne” ( 190 ) między państwami, do których ma zastosowanie dorobek Schengen, takich jak Belgia i Szwecja ( 191 ). Tę zasadę wyrażono w art. 22 owego kodeksu, który stanowi, że granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób. Niemniej jednak w drodze wyjątku art. 25–35 tego kodeksu zezwalają, pod pewnymi warunkami, na tymczasowe przywrócenie takich kontroli.

137.

W niniejszej sprawie Nordic Info utrzymuje, że sporne czynności kontrolne były przeprowadzane z naruszeniem art. 22 kodeksu granicznego Schengen. Ponadto zdaniem tej spółki nie zostały spełnione warunki wyjątkowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, przewidziane w art. 25 i nast. tego kodeksu.

138.

W postanowieniu odsyłającym sąd krajowy zdaje się wychodzić z założenia, że czynności kontrolne przeprowadzane przez organy belgijskie rzeczywiście stanowiły „odprawę graniczną” w rozumieniu art. 22 kodeksu granicznego Schengen, w związku z czym wydaje się zastanawiać nad ich zgodnością z prawem w świetle wyłącznie art. 25 i nast. tego kodeksu. W swoich uwagach rząd belgijski kwestionuje jednak to założenie. Ponadto pytanie drugie zostało sformułowane w sposób szeroki i otwarty, w związku z czym obejmuje potencjalnie również tę kwestię. Dlatego też uważam za stosowne, aby najpierw dokonać kilku uściśleń co do kwalifikacji spornych czynności kontrolnych (rozdział 1), a następnie przeanalizować warunki tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych (rozdział 2).

139.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera jasnych informacji na temat czynności kontrolnych przeprowadzanych przez organy belgijskie w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w celu wyegzekwowania spornych ograniczeń związanych z podróżą. Sąd odsyłający ogranicza się do wyjaśnienia, powielonego zresztą w pytaniu drugim, że zakaz podróżowania ustanowiony w art. 18 spornego rozporządzenia ( 192 ) podlega „kontroli i sankcjom” w wypadku naruszenia oraz że może on być „stosowany z urzędu” przez właściwe organy. W pozostałym zakresie sąd ten przytacza treść niektórych odpowiednich przepisów prawa belgijskiego, jednak nie wyjaśnia, do czego prowadziły one w praktyce. Tak czy inaczej, na podstawie akt sprawy oraz w szczególności odpowiedzi udzielonych przez rząd belgijski na pytania zadane mu przez Trybunał można zrekonstruować opisane poniżej elementy.

140.

Z jednej strony bezsporne jest, że w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organy belgijskie nie przywróciły formalnie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych Belgii z innymi państwami strefy Schengen zgodnie z art. 25 i nast. kodeksu granicznego Schengen. Z drugiej strony funkcjonariusze policji przeprowadzali w tym czasie pewne czynności kontrolne, mianowicie:

141.

Zdaniem rządu belgijskiego owe czynności kontrolne nie stanowiły „odprawy granicznej” w rozumieniu art. 22 kodeksu granicznego Schengen. Były to jedynie przypadki „wykonywani[a] uprawnień policyjnych przez właściwe organy państw członkowskich na mocy prawa krajowego […] [na] obszar[ach] przygranicznych”, które ponadto nie miały „skutku równoważnego z odprawą graniczną” w rozumieniu art. 23 lit. a) tego kodeksu. W związku z tym nie były one objęte zakazem kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, jak zostało to wyjaśnione w tym ostatnim przepisie.

142.

Odpowiednia kwalifikacja spornych czynności kontrolnych stanowi oczywiście kwestię, którą powinien rozstrzygnąć sąd odsyłający. Aby udzielić owemu sądowi wskazówek w tym względzie, poczynię jednak kilka uwag.

143.

Z jednej strony może się wydawać, na pierwszy rzut oka, że sporne czynności kontrolne odpowiadają definicji „odprawy granicznej” zawartej w art. 2 pkt 11 kodeksu granicznego Schengen. Po pierwsze bowiem, jak się wydaje, były one „przeprowadzane na przejściach granicznych” lub w pobliżu tych przejść, przynajmniej jeśli chodzi o drogi i porty lotnicze ( 193 ), choć w tym względzie przypadek stacji kolejowych nie jest aż tak odmienny ( 194 ). Po drugie, były one najpewniej przeprowadzane „w celu zapewnienia, aby można było zezwolić na wjazd osób […] na terytorium państw[a] członkowski[ego] lub aby można było zezwolić na opuszczenie przez nie tego terytorium”, ponieważ funkcjonariusze policji weryfikowali najwyraźniej, czy podróżni spełniają przynajmniej jeden z nałożonych w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy warunków pozwalających „zezwolić na wjazd” lub „na opuszczenie” terytorium belgijskiego; warunkami tymi było odbywanie podróży w „niezbędnym celu” albo, alternatywnie, nieprzybywanie z kraju „wysokiego ryzyka” lub niepodejmowanie próby udania się do takiego kraju.

144.

Z drugiej strony okoliczność, że sporne czynności kontrolne były najwyraźniej przeprowadzane nie w obiektach stacjonarnych, lecz przez mobilne jednostki funkcjonariuszy policji, których lokalizacja zmieniała się w czasie, w połączeniu z faktem, iż nie miały one charakteru rutynowego ( 195 ), lecz były wybiórczą „kontrolą wyrywkową”, wyraźnie przemawia ( 196 ) za tym, że stanowiły one, jak twierdzi rząd belgijski, przypadki „wykonywani[a] uprawnień policyjnych […] [na] obszar[ach] przygranicznych”, jak przewidziano to w art. 23 lit. a) kodeksu granicznego Schengen. Jeżeli intensywność i częstotliwość tych czynności kontrolnych, które to kwestie muszą zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający na podstawie odpowiednich przepisów prawa belgijskiego, nie były tego rodzaju, że sprawiały, iż miały one „skut[ek] równoważn[y] z odprawą graniczną”, nie były one rzeczywiście objęte zakazem ustanowionym w art. 22 tego kodeksu ( 197 ). Okoliczność, że w art. 23 lit. a) ppkt (ii) mowa jest jedynie o czynnościach kontrolnych przeprowadzanych w odpowiedzi na „zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego”, a nie na „zagrożenia dla zdrowia publicznego”, jest w tym względzie pozbawiona znaczenia. Przepis ten ani nie stanowi bowiem podstawy prawnej dla wykonywania „uprawnień policyjnych”, ani też nie określa, z jakich powodów mogą być one wykonywane (ponieważ powody te zdefiniowano w odpowiednich przepisach krajowych), zaś scenariusz, w którym czynności kontrolne są przeprowadzane ze względów bezpieczeństwa publicznego, został podany jedynie tytułem przykładu ( 198 ).

145.

W poprzednim rozdziale wyjaśniłem, dlaczego uważam, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, że czynności kontrolne takie jak te przeprowadzane w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy przez organy belgijskie w celu wyegzekwowania spornych ograniczeń związanych z podróżą nie stanowią niedozwolonej „odprawy granicznej” na granicach wewnętrznych w rozumieniu art. 22 kodeksu granicznego Schengen. W związku z tym kwestia, czy w Belgii spełnione były wówczas warunki wyjątkowego przywrócenia kontroli granicznej na tych granicach, nie wydaje się już istotna. Odniosę się jednak do niej dla pełności wywodu ( 199 ).

146.

W art. 25 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen ustanowiono ogólne ramy tymczasowego przywracania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Przepis ten stanowi w szczególności, że ta kontrola może zostać przywrócona „w przypadku gdy […] zaistnieje poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego” w danym państwie członkowskim. Jak wyjaśnię poniżej, konieczne jest także spełnienie innych warunków formalno- i materialnoprawnych ( 200 ).

147.

Niezależnie jednak od tego, czy owe pozostałe warunki były spełnione w Belgii w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Nordic Info utrzymuje, że przywrócenie kontroli granicznej było wyraźnie niemożliwe w okolicznościach takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym z tej prostej przyczyny, iż w art. 25 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen wśród względów uzasadniających wprowadzenie takiego środka nie wymieniono „zdrowia publicznego”. Z postanowienia odsyłającego wynika, że ta kwestia stanowi sedno pytania drugiego zadanego przez sąd odsyłający. Dlatego też najpierw omówię in abstracto zakres stosowania tego przepisu [lit. a)], a następnie przedstawię kilka krótkich uwag na temat tego, czy w rozpatrywanych okolicznościach spełnione zostały warunki wprowadzenia w życie takiego środka [lit. b)].

148.

Moim zdaniem przytoczony przez Nordic Info argument dotyczący względów, z jakich można zgodnie z prawem przywrócić kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych na podstawie art. 25 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen, nie jest pozbawiony znaczenia ( 201 ).

149.

O ile bowiem w art. 27 ust. 1 dyrektywy o obywatelstwie względy „porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego” (podkreślenie moje) zostały wyraźnie wymienione jako względy umożliwiające ograniczenie swobodnego przemieszczania się, o tyle w art. 25 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen wspomniano jedynie, w odniesieniu do kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, o „poważn[ym] zagrożeni[u] porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego”, natomiast najwyraźniej pominięto „zdrowie publiczne”. W tym kodeksie jest w istocie mowa o zapobieganiu „zagrożeniom dla zdrowia publicznego” państw członkowskich, ale tylko w związku z wjazdem obywateli państw trzecich przybywających na granice zewnętrzne ( 202 ). Ponadto z analizy genezy tego kodeksu zdaje się wynikać, że różnica między tymi systemami nie jest skutkiem zwykłego przeoczenia, lecz świadomego wyboru prawodawcy Unii.

150.

W tym względzie przypominam, że konwencja wykonawcza do układu z Schengen ( 203 ), podpisana w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. ( 204 ), nie odnosiła się do „zdrowia publicznego” ani w kontekście warunków wjazdu cudzoziemców, ani w kontekście tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych ( 205 ). W swoim wniosku ustawodawczym, na podstawie którego uchwalono pierwszą wersję kodeksu granicznego Schengen ( 206 ), Komisja zaproponowała jednak w szczególności dodanie do istniejących warunków wjazdu warunku, zgodnie z którym cudzoziemcy nie mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia publicznego ( 207 ), a także przewidziała, że kontrola graniczna może zostać przywrócona w przypadku „poważnego zagrożenia dla porządku publicznego, zdrowia publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego” ( 208 ). Podczas pierwszego czytania Parlament Europejski zmienił jednak przepisy dotyczące kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w ten sposób, że wykreślił z nich wszelkie odesłania do „zdrowia publicznego” ( 209 ). Odnośna poprawka ostała się w toku procesu legislacyjnego.

151.

W tym kontekście podobnie jak rządy belgijski, norweski i szwajcarski oraz Komisja uważam, że choć „zagrożenia zdrowia publicznego” nie mogą same w sobie uzasadniać przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych na podstawie art. 25 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen, to jednak pewne sytuacje związane ze zdrowiem publicznym są na tyle poważne, iż można je podciągnąć pod zakres pojęcia „poważnego zagrożenia porządku publicznego”, którym posłużono się w tym przepisie ( 210 ).

152.

Chociaż pojęcie „poważnego zagrożenia porządku publicznego” nie zostało zdefiniowane w kodeksie granicznym Schengen, to jednak z jego motywu 27 wynika, że prawodawca Unii zamierzał, aby w tym względzie stosowana była definicja sformułowana przez Trybunał w jego orzecznictwie dotyczącym swobodnego przemieszczania się. Zgodnie z odpowiednim orzecznictwem odwołanie się do pojęcia „porządku publicznego” wymaga istnienia „rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa” ( 211 ).

153.

Po pierwsze, ochronę ludności przed szkodami, realizowaną w szczególności w drodze zwalczania chorób epidemicznych, w powiązaniu z zapewnieniem tej ludności opieki zdrowotnej, da się bez problemu uznać za element tych „podstawowych interesów społeczeństwa”. W istocie może to być jedna z „podstawowych funkcji państwa”, jakie Unia Europejska „szanuje” na podstawie art. 4 ust. 2 TUE. Po drugie, ryzyko stwarzane przez takie choroby może w pewnych okolicznościach być wystarczająco istotne, aby stanowić „rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie” dla tych „interesów” ( 212 ).

154.

Nie dostrzegam powodu, dla którego określoną pandemię, jeżeli wpisuje się ona w przywołaną powyżej definicję „porządku publicznego”, należałoby wyłączyć z zakresu stosowania art. 25 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen. Brzmienie tego przepisu nie zawiera bowiem żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do rodzaju „zagrożenia dla porządku publicznego”, które może uzasadniać przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Jest nim objęte każde takie zagrożenie, o ile jest ono „poważne”. Moim zdaniem takiej wykładni nie wykluczają omówione powyżej elementy związane z genezą tego aktu prawnego ( 213 ). Pragnę wyjaśnić, iż nie oznacza to, że pojęcia „zdrowia publicznego” i „porządku publicznego” pokrywają się ze sobą oraz że na gruncie drugiego z nich zawsze da się uzasadnić taki środek. Byłoby tak jedynie w szczególnych przypadkach, w których sytuacja w dziedzinie zdrowia publicznego jest na tyle trudna, że poważnie zagraża porządkowi publicznemu ( 214 ).

155.

Ponieważ sąd odsyłający w zasadzie nie docieka, czy warunki przywrócenia kontroli granicznej zostały spełnione w rozpatrywanych okolicznościach, a także mając na uwadze fakt, że wszelkie wyjaśnienia dotyczące tej kwestii prawdopodobnie będą pozbawione znaczenia dla sprawy w postępowaniu głównym, ograniczę się do przedstawienia kilku uwag na temat tego aspektu.

156.

W pierwszej kolejności, jak już wyjaśniłem, przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych jest uzasadnione, w świetle art. 25 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen, jeżeli następuje w odpowiedzi na „poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w danym państwie członkowskim”. Co się tyczy kwestii, czy pandemia COVID-19 faktycznie stanowiła takie „zagrożenie” w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, odsyłam do pkt 76–86 niniejszej opinii.

157.

W drugiej kolejności z art. 25 ust. 2 i art. 26 kodeksu granicznego Schengen wynika, że wprowadzenie takiego środka w życie musi być zgodne z zasadą proporcjonalności ( 215 ).

158.

Po pierwsze, jeśli chodzi o ustalenie, czy przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych jest odpowiednim środkiem pozwalającym zażegnać „poważne zagrożenie porządku publicznego”, jakie w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy mogła stanowić pandemia COVID-19, odsyłam do pkt 97–102 niniejszej opinii, w których omówiono (niewielki) wpływ ograniczeń międzynarodowego przepływu osób na rozprzestrzenianie się choroby epidemicznej. Niemniej jednak wydaje mi się, że w zakresie, w jakim ograniczenia związane z podróżą, takie jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie, były w tym względzie odpowiednie, to samo można powiedzieć o przywróceniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Taki środek przyczynił się bowiem (lub mógł się przyczynić) do egzekwowania tych ograniczeń, a tym samym do ich systematycznego i spójnego stosowania.

159.

Po drugie, rozstrzygnięcie, czy przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych było konieczne, zależy zasadniczo od ustalenia, czy środki alternatywne pozwoliłyby na egzekwowanie spornych ograniczeń związanych z podróżą w mniej restrykcyjny, a przy tym równie skuteczny, sposób. W tym względzie chciałbym zauważyć, że wybiórcze „kontrole wyrywkowe” przeprowadzane na danym terytorium, w tym na obszarach przygranicznych, którym towarzyszą skuteczne i odstraszające sankcje nakładane w przypadku niezastosowania się do tych środków, mogłyby zapewne stanowić mniej restrykcyjną, a przy tym równie skuteczną, metodę ich egzekwowania – i rzeczywiście, wydaje się, iż dokładnie właśnie takie podejście zastosowały organy belgijskie w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych niniejszej sprawy ( 216 ).

160.

Po trzecie, jeśli chodzi o ścisłą proporcjonalność przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, odsyłam do rozważań przedstawionych w pkt 120–133 niniejszej opinii, w których omówiłem dopuszczalność w społeczeństwie demokratycznym ograniczeń międzynarodowego przepływu osób ze względów „zdrowia publicznego”. Pragnę także dodać, że odprawa graniczna sama w sobie wiąże się z pewnymi niedogodnościami ( 217 ), które wykraczają poza uciążliwości spowodowane materialnymi ograniczeniami związanymi z podróżą. Odprawa graniczna dokonywana przez państwa członkowskie podczas pandemii istotnie utrudniła przepływy osób podróżujących w „niezbędnych” celach, do których z tego powodu zakazy podróżowania nie miały zastosowania, i dla których swobodne przemieszczanie się przez granice miało kluczowe znaczenie. Wpływ tych odpraw na pracowników przygranicznych i pracowników służby zdrowia był niekiedy znaczny, zwłaszcza wówczas, gdy powodowały one tworzenie się długich kolejek i dużych opóźnień. To samo dotyczy przepływu towarów przez granice. Aby zapewnić właściwą równowagę między ewentualnymi zaletami i wadami kontroli granicznej, należy przynajmniej wprowadzić w życie pewne środki, takie jak zalecany przez Komisję system uprzywilejowanych korytarzy, aby usprawnić przepływ osób o krytycznym znaczeniu i podstawowych towarów ( 218 ).

161.

Wreszcie, przypominam, że przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych wymaga zastosowania określonej procedury. W szczególności, jak stanowi art. 27 kodeksu granicznego Schengen, organy krajowe muszą powiadomić o swoich zamiarach organy pozostałych państw członkowskich oraz Komisję najpóźniej cztery tygodnie przed planowanym przywróceniem kontroli granicznej. Wyjątkowo mogą one, zgodnie z art. 28, w trybie natychmiastowym przywrócić kontrolę graniczną, dokonując równoczesnego powiadomienia o tym środku. W każdym razie nie można się obejść bez powiadomienia. Wydaje się, że ten wymóg nie został spełniony przez wszystkie państwa członkowskie, które wdrożyły taki środek podczas pandemii ( 219 ).

162.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie drugie Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: art. 25 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen co do zasady nie stoi na przeszkodzie tymczasowemu przywróceniu przez państwo członkowskie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w odpowiedzi na pandemię, o ile jest ona na tyle istotna, że można ją uznać za „poważne zagrożenie porządku publicznego” w rozumieniu tego przepisu oraz o ile spełnione są wszystkie wymienione w nim warunki.

163.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli, Belgia) odpowiedział następująco: