1.

Rozpatrywane sprawy połączone dotyczą odwołań, w których spółki wnoszące odwołanie domagają się uchylenia postanowień z dnia 29 listopada 2021 r., Grupa Azoty i in./Komisja (T‑726/20, niepublikowane) oraz z dnia 29 listopada 2021 r., Advansa Manufacturing i in./Komisja (T‑741/20, niepublikowane) (zwanych dalej „zaskarżonymi postanowieniami”), w drodze których Sąd odrzucił jako niedopuszczalne ich skargi o stwierdzenie częściowej nieważności komunikatu Komisji z dnia 25 września 2020 r. zatytułowanego „Wytyczne w sprawie niektórych środków pomocy państwa w kontekście systemu handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych po 2021 r.” (zwanego dalej „spornymi wytycznymi”) ( 2 ).

2.

Trybunał będzie miał tym samym okazję do przedstawienia wyjaśnień o dużym znaczeniu dotyczących wykładni niektórych przesłanek dopuszczalności skarg wnoszonych przez jednostki do Sądu, a mianowicie pojęcia „aktu zaskarżalnego” i przesłanki bezpośredniego oddziaływania, jak również związku pomiędzy tymi dwoma przesłankami.

3.

Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32) ustanowiła system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej (zwany dalej „EU ETS”) w celu wspierania zmniejszania tych emisji w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób. Dyrektywa ta została między innymi zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87 (Dz.U. 2018, L 76, s. 3), mającą w szczególności na celu usprawnienie i przedłużenie EU ETS na okres 2021–2030.

4.

Artykuł 10a ust. 6 dyrektywy 2003/87, po zmianach wprowadzonych dyrektywą 2018/410, ma następujące brzmienie:

„Państwa członkowskie powinny przyjąć środki finansowe, zgodnie z akapitem drugim i czwartym, na rzecz sektorów lub podsektorów, które są narażone na rzeczywiste ryzyko ucieczki emisji z powodu znacznych kosztów pośrednich faktycznie ponoszonych w wyniku przeniesienia kosztów związanych z emisją gazów cieplarnianych na ceny energii elektrycznej, pod warunkiem że takie środki finansowe są zgodne z zasadami pomocy państwa, a zwłaszcza nie powodują nieuzasadnionych zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym. […]”.

5.

Sporne wytyczne zastępują, począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r., komunikat z dnia 5 czerwca 2012 r. zatytułowany „Wytyczne w sprawie niektórych środków pomocy państwa w kontekście systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych po 2012 r.” (Dz.U. 2012, C 158, s. 4).

6.

W pkt 7 spornych wytycznych Komisja wskazuje, że określa w tych wytycznych warunki, na jakich można uznać środki pomocy w kontekście EU ETS za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.

7.

W pkt 9 spornych wytycznych Komisja wyjaśnia, że zasady określone w tych wytycznych „mają zastosowanie jedynie do szczególnych środków pomocy przewidzianych w art. 10a ust. 6 i art. 10b dyrektywy 2003/87/WE”.

8.

Zgodnie z pkt 21 spornych wytycznych:

„Aby ograniczyć ryzyko zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym, pomoc musi być ograniczona do sektorów, które są narażone na rzeczywiste ryzyko ucieczki emisji z powodu znacznych kosztów pośrednich faktycznie ponoszonych w wyniku przenoszenia kosztów związanych z emisją gazów cieplarnianych na ceny energii elektrycznej. Dla celów niniejszych wytycznych uznaje się, że rzeczywiste ryzyko ucieczki emisji istnieje tylko wtedy, jeżeli beneficjent prowadzi działalność w jednym z sektorów wymienionych w załączniku I”.

9.

Wnoszące odwołanie, Grupa Azoty S.A., Azomureș SA i Lipasmata Kavalas LTD Ypokatastima Allodapis, są przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w sektorze produkcji nawozów i związków azotowych, obecnie objętej kodem NACE 20.15.

10.

Sektor ten nie znajduje się na liście zawartej w załączniku I do spornych wytycznych, chociaż został on umieszczony na liście znajdującej się w załączniku II do wytycznych z 2012 r., które miały zastosowanie do dnia 31 grudnia 2020 r.

11.

Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniach 15 i 16 grudnia 2020 r. skarżące w pierwszej instancji wniosły na podstawie art. 263 TFUE skargi o stwierdzenie nieważności załącznika I do spornych wytycznych.

12.

W drodze zaskarżonych postanowień Sąd uznał te skargi za niedopuszczalne.

13.

W pkt 26 tych postanowień Sąd przypomniał, że dopuszczalność skargi wniesionej przez osobę fizyczną lub prawną na akt, którego nie jest ona adresatem, jest na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE uzależniona od spełnienia przesłanki uznania istnienia po stronie tej osoby legitymacji procesowej czynnej, która występuje w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, skargę taką można wnieść pod warunkiem, że akt dotyczy tej osoby bezpośrednio i indywidualnie. Po drugie, osoba taka może wnieść skargę na akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych, jeżeli dotyczy on jej bezpośrednio.

14.

W pkt 27 rzeczonych postanowień Sąd wywnioskował z tego, że konieczne było zbadanie, czy skarżące w pierwszej instancji, które nie są adresatami spornych wytycznych, znajdują się – w stosunku do nich – w jednej z tych dwóch sytuacji. Ponieważ każda z tych sytuacji wymaga, aby zaskarżony akt dotyczył strony skarżącej bezpośrednio, Sąd uznał, że należy najpierw zbadać tę przesłankę.

15.

W tym względzie w pkt 29 tych postanowień Sąd przypomniał, że przesłanka związana z tym, aby akt będący przedmiotem skargi dotyczył danej osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio, wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch kryteriów, a mianowicie sporny akt, po pierwsze, musi wywierać bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki, i, po drugie, nie może on pozostawiać żadnego zakresu uznania swoim adresatom, zobowiązanym do jego wykonania, które ma charakter czysto automatyczny i wynika z samych uregulowań Unii, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich

16.

Zdaniem Sądu sporne wytyczne nie wywierają bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżących w pierwszej instancji.

17.

Na poparcie tej oceny Sąd w pkt 40–42 zaskarżonych postanowień w szczególności wskazał, iż uznanie w spornych wytycznych, że rzeczywiste ryzyko ucieczki emisji istnieje tylko wtedy, gdy beneficjent pomocy prowadzi działalność w jednym z sektorów wymienionych w załączniku I do tych wytycznych, nie wyklucza z prawnego punktu widzenia, nawet jeśli ze względów celowościowych jest to mało prawdopodobne, że państwa członkowskie mogą zgłaszać Komisji środki pomocy na rzecz przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorach innych niż wymienione w tym załączniku oraz mogą starać się wykazać, iż, pomimo niespełnienia jednego z kryteriów określonych w rzeczonych wytycznych, pomoc dla takich przedsiębiorstw jest zgodna z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Uznając, że w takim przypadku jest bardzo prawdopodobne, że Komisja przyjmie na mocy rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) (zwanego dalej „rozporządzeniem 2015/1589”) decyzję stwierdzającą niezgodność proponowanej pomocy z rynkiem wewnętrznym, Sąd wskazał niemniej, że jedynie taka decyzja może wywołać bezpośrednie skutki prawne w stosunku do przedsiębiorstw, które miały być beneficjentami pomocy, i, w zakresie, w jakim dotyczyłaby ona tych przedsiębiorstw bezpośrednio, mogłaby być przedmiotem wniesionej przez nie skargi o stwierdzenie nieważności.

18.

Ponadto, w pkt 38 zaskarżonych postanowień Sąd wyjaśnił, że, w przypadku, gdy państwo członkowskie zadecyduje, iż nie przyjmuje żadnych środków pomocy wchodzących w zakres spornych wytycznych, Komisja nie podejmie żadnej decyzji na podstawie rozporządzenia 2015/1589. Zatem również w tym przypadku wytyczne te nie wpływają na sytuację prawną skarżących w pierwszej instancji bezpośrednio.

19.

W swych odwołaniach wnoszące je wnoszą do Trybunału o:

20.

Komisja wnosi do Trybunału o:

21.

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 16 września 2022 r. sprawy C‑73/22 P i C‑77/22 P zostały połączone do celów ewentualnego ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.

22.

Niniejsze odwołanie opiera się na dwóch zarzutach. Zarzut pierwszy opiera się na niewystarczającym uzasadnieniu zaskarżonych postanowień, natomiast w zarzucie drugim wnoszące odwołanie podnoszą tytułem żądania głównego, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż sporne wytyczne nie dotyczą ich bezpośrednio, oraz, tytułem żądania ewentualnego, że Sąd powinien był zbadać skargi co do istoty przed rozstrzygnięciem o ich dopuszczalności.

23.

Na wniosek Trybunału niniejsza opinia będzie dotyczyć wyłącznie zarzutu drugiego.

24.

Zdaniem wnoszących odwołanie zawarta w zaskarżonych postanowieniach ocena bezpośredniego oddziaływania opiera się na trzech nieistotnych – a nawet błędnych – założeniach.

25.

Po pierwsze, Sąd wyszedł z założenia, że z punktu widzenia art. 263 TFUE wszystkie wytyczne Komisji należy kwalifikować w ten sam sposób, które to podejście było błędne. W tym względzie Sąd niesłusznie oparł się na precedensach dotyczących wytycznych, które pozostawiają zakres uznania lub określają wyjątki, na które mogą powoływać się państwa członkowskie. Ponadto Sąd uznał, że sporne wytyczne są wiążące jedynie dla Komisji. Pomija przy tym fakt, że zostały one opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, seria C, że są skierowane bezpośrednio do państw członkowskich, że nie pozostawiają im żadnego zakresu uznania lub wyjątków w odniesieniu do sektorów gospodarki kwalifikujących się do pomocy, która może być przyznana na podstawie art. 10a ust. 6 dyrektywy 2003/87, po zmianach wprowadzonych dyrektywą 2018/410, oraz że, ze względu na to, iż zawierają sformułowania o charakterze wiążącym, mają pełnić rolę przepisów normatywnych.

26.

Po drugie, Sąd niesłusznie oparł się na możliwości zgłoszenia przez państwo członkowskie Komisji środków pomocy na rzecz przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorach innych niż wymienione w załączniku I do spornych wytycznych i próby wykazania przez nie, że środki te są jednak zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. W tym względzie wnoszące odwołanie zauważają, że o ile prawdą jest, iż z prawnego punktu widzenia istnieje taka możliwość, to okoliczność ta nie zmienia faktu, że sporne wytyczne wykluczają przyznanie podmiotom gospodarczym prowadzącym działalność w niewymienionych w jej załączniku I sektorach pomocy przewidzianej w art. 10a ust. 6 dyrektywy 2003/87, po zmianach wprowadzonych dyrektywą 2018/410. Wykluczenie to nie jest w żaden sposób rekompensowane przez ogólną możliwość przyznania pomocy państwa na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Wszelkie przewidywania dotyczące przyznania takiej pomocy są bowiem czysto spekulacyjne, podczas gdy pomoc, o której mowa w tym art. 10a ust. 6 jest formalnie przewidziana w tym przepisie, który w swej treści zachęca do ustanowienia takiej pomocy.

27.

Po trzecie, Sąd oparł się na błędnym założeniu, że jedynie decyzja przyjęta przez Komisję na podstawie rozporządzenia 2015/1589 może dotyczyć podmiotu gospodarczego bezpośrednio. Skarżące w pierwszej instancji zostały zatem pozbawione jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Ze względu na to bowiem, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do ustanowienia programu pomocy na mocy art. 10a ust. 6 dyrektywy 2003/87 po zmianach wprowadzonych dyrektywą 2018/410, prawdopodobne jest, że nie zostałoby dokonane żadne zgłoszenie, a zatem Komisja nie przyjęłaby żadnej decyzji Komisji. Taka sytuacja, z jej brakiem pomocy dla skarżących w pierwszej instancji, jest niemal identyczna z sytuacją, w której program pomocy obejmujący sektor produkcji nawozów i związków azotowych, ustanowiony na podstawie art. 10a ust. 6 i zgłoszony Komisji, byłby przedmiotem niekorzystnej decyzji Komisji. Różnica między nimi polega jednak na tym, że w tej pierwszej sytuacji skarżące w pierwszej instancji nie dysponują środkami zaskarżenia, natomiast w drugiej dysponują takowymi, co jest nie do przyjęcia, ponieważ w obu przypadkach ich sytuacja okazuje się być taka sama.

28.

Tytułem żądania ewentualnego wnoszące odwołanie wnoszą do Trybunału o uchylenie zaskarżonych postanowień ze względu na to, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności Sąd powinien był rozpoznać skargi co do istoty.

29.

Komisja przeciwstawia się wszystkim tym argumentom.

30.

Przyjęte w niniejszej opinii moje rozumowanie będzie miało następującą strukturę: po sformułowaniu kilku uwag wstępnych, przedstawię, po pierwsze, powody, dla których uważam, że spornych wytycznych nie można uznać za „akt zaskarżalny” i że nie mogą one jako takie być przedmiotem skargi na podstawie art. 263 TFUE. Po drugie, stwierdzę, że badanie, czy spełniona jest przesłanka bezpośredniego oddziaływania, nie może być skutecznie przeprowadzone w przypadku instrumentu takiego jak sporne wytyczne, co przemawia za przyjęciem wykładni, zgodnie z którą nie są one zaskarżalne. Po trzecie, wyjaśnię, dlaczego rozumowanie przyjęte w wyroku Deutsche Post i Niemcy/Komisja (zwanego dalej „wyrokiem Deutsche Post”) ( 3 ) nie ma zastosowania do spornych wytycznych. Po czwarte, wskażę, że Sąd w żaden sposób nie był zobowiązany do rozpoznania skarg co do istoty przed wydaniem rozstrzygniecia w przedmiocie ich dopuszczalności.

31.

Podnoszona przed Trybunałem kwestia dopuszczalności skarg wnoszonych przez osoby prawne w dziedzinie prawa pomocy państwa dotyczyła dotychczas, według mojej wiedzy, wyłącznie skarg skierowanych przeciwko decyzjom Komisji wydanym w następstwie wstępnego badania pomocy (art. 4 rozporządzenia 2015/1589) lub zamykającym formalne postępowanie wyjaśniające (art. 9 rozporządzenia 2015/1589) w przedmiocie tego, czy środek pomocy zaproponowany i zgłoszony lub – w przypadku braku zgłoszenia – przyznany stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a jeśli tak, to czy taki środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na gruncie jednego z uzasadnień określonych w art. 107 ust. 2 i 3 TFUE.

32.

Podniesiona w niniejszym zarzucie kwestia prawna, która dotyczy konkretnie możliwości zaskarżenia wytycznych Komisji, jest zatem dla Trybunału nowa, a ponadto – w odniesieniu do dostępu do wymiaru sprawiedliwości w Unii – niewątpliwie delikatna.

33.

Wydając zaskarżone postanowienia Sąd orzeka w tej kwestii po raz trzeci. W dwóch poprzednich przypadkach ( 4 ) Sąd kierował się takim samym rozumowaniem prawnym jak to rozwinięte w niniejszej sprawie, co sprawia, że tym ważniejsze jest zajęcie przez Trybunał stanowiska co do prawidłowości takiego rozumowania w wyroku, jaki ma zostać wydany.

34.

Należy przypomnieć istotny dla sprawy kontekst. Artykuł 108 ust. 3 TFUE ustanawia kontrolę prewencyjną nowych planów pomocy (jak również zmian pomocy istniejącej). Zorganizowany w ten sposób mechanizm prewencyjny ma na celu zapewnienie, że wdrażane są wyłącznie środki zgodne z rynkiem wewnętrznym. Ocena zgodności tych środków z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE należy do wyłącznej kompetencji Komisji działającej pod kontrolą sądów Unii. W tym względzie Komisja dysponuje szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych, których wykonywanie wiąże się z ocenami gospodarczymi i społecznymi, a zatem jest ona uprawniona do ustalania kryteriów, na podstawie których zamierza oceniać zgodność z rynkiem wewnętrznym środków pomocy przewidzianych przez państwa członkowskie.

35.

W tym celu w swojej praktyce administracyjnej Komisja szeroko wykorzystuje instrumenty „prawa miękkiego” (soft laws), takie jak wytyczne, ramy prawne i komunikaty, aby ustrukturyzować wykonywanie przez nią uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie oceny. Jak przyznał Trybunał ( 5 ), instrumenty te przyczyniają się bowiem do zapewnienia przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa działań Komisji.

36.

Instrumenty, o których mowa, obejmują zasady horyzontalne regulujące poszczególne kategorie pomocy (w szczególności: pomoc regionalną; pomoc w zakresie badań, rozwoju i innowacji; pomoc w zakresie ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji); zasady dotyczące konkretnych instrumentów pomocy (w zakresie gwarancji, opodatkowania, krótkoterminowych ubezpieczeń kredytów eksportowych); zasady sektorowe (w szczególności w sektorach rolnictwa, energii i środowiska, finansów, mediów); a także zasady dotyczące pomocy na wsparcie gospodarki w kontekście wybuchu pandemii COVID-19 i w następstwie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Sporne wytyczne zawierają zasady sektorowe dotyczące pomocy w kontekście systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

37.

Jak już zostało wspomniane powyżej, w zaskarżonych postanowieniach Sąd zbadał jedynie kwestię, czy sporne wytyczne dotyczyły skarżących w pierwszej instancji bezpośrednio, w celu ustalenia, czy miały one legitymację procesową niezbędną do wniesienia skargi na przedmiotowy akt. Wymiana pism procesowych, do jakiej doszło między wnoszącymi odwołanie a Komisją w toku niniejszego postępowania dotyczyła tego zagadnienia prawnego.

38.

Jestem jednak przekonany, że w wyroku, jaki ma zostać wydany, Trybunał powinien najpierw zbadać, czy sporne wytyczne stanowią akt, który może stanowić przedmiot skargi na podstawie art. 263 TFUE w rozumieniu właściwego orzecznictwa, tak zwany „akt zaskarżalny”. Należy bowiem przypomnieć, że kwestia tego, czy wytyczne te są zaskarżalne, dotycząca dopuszczalności wniesionej do Sądu skargi o stwierdzenie nieważności, stanowi zarzut oparty na normie porządku publicznego, który Trybunał, rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym, ma obowiązek rozpatrzyć z urzędu ( 6 ).

39.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zaskarżalne są wszelkie akty wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych, a owe skutki należy oceniać z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów, takich jak treść danego aktu, przy uwzględnieniu w razie potrzeby okoliczności jego przyjęcia, a także uprawnień instytucji, która go wydała ( 7 ). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału bezsporne jest również, że, w przypadku, gdy stroną skarżącą jest osoba fizyczna lub prawna, czynna legitymacja procesowa przysługuje tylko wtedy, gdy wspomniane wiążące skutki prawne są tego rodzaju, że mogą naruszyć interesy strony skarżącej, zmieniając w istotny sposób jej sytuację prawną ( 8 ). Innymi słowy, w tym przypadku zaskarżalny charakter może zostać przypisany jedynie aktowi, który wywołuje wiążące skutki prawne w sferze prawnej strony skarżącej.

40.

Biorąc pod uwagę powyższe, uważam, że sporne wytyczne nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności złożonej przez skarżące w pierwszej instancji na podstawie art. 263 TFUE.

41.

Tytułem wstępu wskazane zostało, że intensywność normatywna wynikająca z wyczerpującego charakteru wykazu zawartego w załączniku I do spornych wytycznych nie prowadzi do wniosku, że stanowią one akt zaskarżalny. Jeżeli bowiem sporne wytyczne nie mogą wywołać wiążących skutków prawnych w sferze prawnej wnoszących odwołanie, co postaram się wykazać w niniejszej opinii, to nie ma potrzeby, jak już wyjaśniono powyżej, rozpatrywania treści tego aktu (ani kontekstu towarzyszącego jego przyjęciu).

42.

W tym względzie należy najpierw przypomnieć, że w orzecznictwie w dziedzinie pomocy państwa Trybunał określił już skutki wywierane przez wytyczne, stwierdzając, iż gdy Komisja przyjmuje takie normy postępowania i ogłasza poprzez ich publikację, że będzie je stosować do przypadków w nich przewidzianych, instytucja ta sama sobie wyznacza granice uznania i nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim przypadku, na sankcję z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań ( 9 ). Innymi słowy, ów skutek polega na ograniczeniu wykonywania przez Komisję jej własnych uprawnień dyskrecjonalnych. Instytucja ta jest zatem zobowiązana do zatwierdzania środków pomocy zgodnych z przepisami wytycznych i nie może od nich odstąpić, chyba że przedstawi uzasadniony powód, zgodnie z mechanizmem znanym jako „comply or explain”. W przeciwnym razie naruszenie zasad, które Komisja narzuciła sama sobie przez Komisję, mogłoby prowadzić do naruszenia wyżej wymienionych zasad ogólnych.

43.

Następnie Trybunał wyjaśnił w wyroku Kotnik i in. ( 10 ), że skutek wytycznych ogranicza się do wspomnianego samoograniczenia uprawnień dyskrecjonalnych Komisji, i odrzucił argument, zgodnie z którym są one de facto wiążące dla państw członkowskich, ponieważ byłoby co najmniej nieprawdopodobne, aby państwo członkowskie zgłosiło środek pomocy niespełniający wymogów określonych w wytycznych i w ten sposób naraziło się na ryzyko ewentualnej negatywnej decyzji Komisji w sprawie wdrożenia danego środka pomocy. Trybunał uznał bowiem w tym względzie, że państwa członkowskie zachowują uprawnienie do notyfikowania Komisji projektów pomocy, które nie spełniają przesłanek przewidzianych w owych wytycznych, i Komisja może zezwolić na takie projekty w wyjątkowych okolicznościach na mocy bezpośredniego zastosowania art. 107 ust. 3 TFUE ( 11 ).

44.

Moc prawna nadana wytycznym nie stanowi więc, zgodnie z orzecznictwem omówionym w dwóch punktach powyżej, ich nieodłącznego atrybutu, lecz jest związana z ich wdrażaniem w ramach praktyki decyzyjnej Komisji. Innymi słowy, to jedynie decyzja Komisji w sprawie zgodności środka pomocy z rynkiem wewnętrznym może mieć wiążące skutki prawne w stosunku do osób trzecich.

45.

Wykładnię tę potwierdza, jak mi się wydaje, orzecznictwo dotyczące wytycznych w dziedzinie postępowań antymonopolowych. Choć rzeczywiście prawdą jest, iż w wyrokach Dansk Rørindustri i in./Komisja i Ziegler/Komisja Trybunał uznał, że „z tego powodu nie można wykluczyć, że takie ogólnie obowiązujące normy postępowania, pod pewnymi warunkami i w zależności od ich treści, mogą wywoływać skutki prawne” ( 12 ), niemniej w tych przypadkach skarżące w pierwszej instancji zakwestionowały zgodność z prawem decyzji Komisji w świetle przepisów rozpatrywanych wówczas wytycznych. Trybunał zajął zatem stanowisko w kwestii tego, czy przepisy te stanowią część ram prawnych regulujących przyjęcie decyzji przez Komisję i, w związku z tym, wywołują skutki prawne wobec tej instytucji w tym sensie, że nie może ona od nich odstąpić bez narażenia się na sankcje z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii ( 13 ).

46.

Z kolei przyjęcie wykładni, zgodnie z którą należałoby uznać zaskarżalny charakter spornych wytycznych byłoby mało przekonujące, ponieważ oznaczałoby, że wiążące wobec osób trzecich skutki prawne mogłyby poprzedzać zgłoszenie środka pomocy przez dane państwo członkowskie i jego zbadanie przez Komisję w ramach procedury administracyjnej. Wydaje mi się bowiem, że jej zgodność z podstawowymi zasadami kontroli pomocy państwa byłaby co najmniej wątpliwa z dwóch zasadniczych powodów.

47.

Po pierwsze, wykładnia ta nie uwzględniałaby w wystarczający sposób centralnej roli, jaką odgrywa w ramach kontroli pomocy państwa jej zgłoszenie. W tym względzie należy przypomnieć, że ustanowiony w art. 108 ust. 3 TFUE obowiązek zgłoszenia stanowi jeden z podstawowych elementów systemu kontroli ustanowionego przez traktaty w tej dziedzinie. Jak wskazał już Trybunał ( 14 ), ten obowiązek zgłoszenia ma zasadnicze znaczenie dla umożliwienia Komisji w pełni wykonywanie zadania kontroli, które zostało jej powierzone w art. 107 i 108 TFUE w dziedzinie pomocy państwa, a w szczególności ocenę, w ramach wykonywania wyłącznej kompetencji przysługującej jej w tym względzie, zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE.

48.

Nie przekonuje mnie jednak argumentacja, zgodnie z którą państwa członkowskie są skłaniane do zgłaszania programu pomocy wyłącznie na rzecz przedsiębiorstw działających w sektorach faktycznie wymienionych w załączniku I, z wyłączeniem wnoszących odwołanie, ponieważ, z jednej strony, na podstawie art. 10a ust. 6 dyrektywy 2003/87 po zmianach wprowadzonych dyrektywą 2018/410 państwa te są zachęcane do wprowadzenia środków finansowych na rzecz sektorów narażonych na rzeczywiste ryzyko ucieczki emisji z powodu kosztów pośrednich („powinny”), a z drugiej strony, załącznik I zawiera wyczerpujący wykaz tych sektorów, który nie obejmuje tego, w którym prowadzą działalność wnoszące odwołanie. Stwierdzam bowiem, że Trybunał niedawno w sposób dorozumiany odrzucił przedstawiony w opinii rzecznika generalnego argument, zgodnie z którym zaskarżalny charakter instrumentu „prawa miękkiego” zależy wyłącznie od tego, czy instrument ten jest w stanie wywołać zmiany w zachowaniu adresatów, przy czym nie jest konieczne, aby wywoływał on wobec nich formalnie wiążące skutki ( 15 ).

49.

Po drugie, i, co ważniejsze, przyjęcie takiej wykładni pozbawiłaby moim zdaniem znaczenia zasadę, zgodnie z którą wytyczne nie mogą wpływać na zakres prawa pierwotnego. Bezsporne jest bowiem, że Komisja jest związana wytycznymi i komunikatami, które wydaje w zakresie kontroli pomocy państwa, o ile teksty te nie stanowią odstępstwa od właściwego stosowania norm traktatu, ponieważ ich wykładni nie można dokonywać w sposób, który zawęża zakres stosowania art. 107 i 108 TFUE lub który jest sprzeczny z celami tych postanowień ( 16 ).

50.

Prawidłowe określenie zakresu stosowania art. 107 TFUE w indywidualnym przypadku nie może być zaś zagwarantowane bez przyjęcia decyzji Komisji kończącej postępowanie administracyjne (lub jego etap), w której instytucja ta rozstrzyga, czy stan faktyczny i gospodarczy istniejący w chwili przyjęcia jej decyzji wymaga od niej odstąpienia od przepisów wytycznych w celu zapewnienia zgodności z art. 107 i 108 TFUE ( 17 ).

51.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał stwierdził, że sporne wytyczne nie stanowią aktu zaskarżalnego i nie mogą jako takie być przedmiotem skargi na podstawie art. 263 TFUE.

52.

Po dokładnym przeanalizowaniu wymogu, iż dane akty winny „dotycz[yć skarżącej] bezpośrednio” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, z analizy tego, czy przesłanka ta została spełniona w przypadku spornych wytycznych wynika moim zdaniem, że przyjęcie założenia dotyczącego zaskarżalności spornego aktu było błędne, co przemawia za przyjęciem wykładni zaproponowanej w poprzedniej części niniejszej opinii.

53.

Bezsporne jest, że przesłanka bezpośredniego oddziaływania wymaga spełnienia dwóch kumulatywnych kryteriów ( 18 ), a mianowicie, aby środek ten, po pierwsze, wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki, i, po drugie, nie pozostawiał żadnych uprawnień dyskrecjonalnych swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jego wykonania, co ma charakter czysto automatyczny i wynika z samych uregulowań Unii, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich ( 19 ).

54.

Pierwsze kryterium wymaga ustalenia, czy zobowiązanie podjęte przez Komisję w spornych wytycznych, polegające na uznaniu pomocy, o której mowa w art. 10a ust. 6 dyrektywy 2003/87 po zmianach wprowadzonych dyrektywą 2018/410, za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli jest ona przyznawana sektorom wymienionym w sposób wyczerpujący w załączniku I do tych wytycznych, wpływa bezpośrednio na sytuację prawną wnoszących odwołanie.

55.

W pkt 38–42 zaskarżonych postanowień Sąd stwierdził w istocie, że okoliczność, iż państwa członkowskie mają możliwość zgłoszenia Komisji środka pomocy, który nie spełnia przesłanek określonych w spornych wytycznych, stanowi przeszkodę dla uznania tego bezpośredniego charakteru. W niniejszej sprawie istnienie wyczerpującego wykazu sektorów kwalifikujących się do pomocy, znajdującego się w załączniku I do tych wytycznych, nie może, zdaniem Sądu, „z prawnego punktu widzenia” wykluczyć możliwości zgłoszenia przez państwa członkowskie Komisji środka pomocy na rzecz przedsiębiorstw, które prowadzą działalność w sektorach innych niż wymienione w owym załączniku.

56.

Następnie Sąd wskazał w istocie, iż okoliczność, że państwo członkowskie może nie zawsze być gotowe do podjęcia ryzyka zgłoszenia Komisji środków pomocy, które nie są zgodne ze spornymi wytycznymi, jest w tym przypadku nieistotna, a decydujące znaczenie ma to, że, z „prawnego punktu widzenia” państwo członkowskie może być w stanie udowodnić, że pomoc przyznana przedsiębiorstwu prowadzącemu działalność w sektorze innym niż te wymienione w załączniku I, mimo że nie spełnia przesłanek zawartych w tych wytycznych, jest zgodna z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Chociaż jest wprawdzie bardzo prawdopodobne, że Komisja przyjęłaby na podstawie spornych wytycznych decyzję, w której uznałaby tę pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, „tylko taka decyzja mogłaby mieć bezpośrednie skutki prawne dla przedsiębiorstw, które miałyby skorzystać z pomocy” ( 20 ).

57.

Moim zdaniem rozumowanie Sądu byłoby prawidłowe, gdyby zostało rozwinięte w ramach badania kwestii, czy wytyczne te można uznać za akt zaskarżalny. Rozumowanie to opiera się w rzeczywistości na braku wiążących skutków prawnych dla państw członkowskich, co prowadzi, jak wyjaśniono powyżej, do wniosku, że sporne wytyczne nie wywołują takich skutków w odniesieniu do skarżących w pierwszej instancji.

58.

W tym względzie należy zauważyć, że sedno argumentacji Sądu, czyli pkt 41 zaskarżonych postanowień, stanowi jedynie przeniesienie rozwiązania prawnego przyjętego przez rzecznika generalnego N. Wahla w pkt 43 i 44 jego opinii przedstawionej w sprawie Kotnik i in. ( 21 ). Jak wspomniano powyżej, sprawa ta dotyczyła w szczególności kwestii, czy wytyczne przyjęte w dziedzinie pomocy państwa mogą wywoływać wiążące skutki prawne wobec państw członkowskich.

59.

I tak, stwierdzenie Sądu, że na istnienie bezpośredniego oddziaływania spornych wytycznych na skarżące w pierwszej instancji nie ma wpływu okoliczność, iż państwo członkowskie nie zawsze chce ponosić ryzyko związane ze zgłoszeniem środka pomocy, który nie jest w pełni zgodny z wytycznymi, jest poparte następującym uzasadnieniem: „chodzi o względy celowościowe, które mogą być istotne z punktu widzenia przyjęcia decyzji politycznych przez państwo członkowskie, ale które nie mogą wpływać na charakter i skutki aktu Unii wynikające z postanowień traktatów” ( 22 ). Uzasadnienie to, które niemalże słowo w słowo powiela opinię rzecznika generalnego N. Wahla, świadczy moim zdaniem szczególnie wyraźnie o tym, że przedstawione w pkt 38–42 zaskarżonych postanowień rozumowanie Sądu nie odpowiada badaniu spełnienia przesłanki bezpośredniego oddziaływania.

60.

Jeśli chodzi o drugie kryterium bezpośredniego oddziaływania, wszelkie próby zastosowania go do niniejszego przypadku wydają mi się skazane na porażkę. Kryterium to zostało bowiem ustanowione przez Trybunał w celu wykluczenia istnienia bezpośredniego oddziaływania w sytuacji, gdy oddziaływanie takie wynika z wykorzystania uprawnień dyskrecjonalnych przez adresata odpowiedzialnego za wdrożenie danego aktu, którym niezmiennie jest inna instytucja europejska lub władze krajowe.

61.

W dziedzinie pomocy państwa adresatami są zazwyczaj państwa członkowskie, ponieważ stosowana procedura administracyjna polega głównie na dialogu między Komisją a danym państwem członkowskim. Wydaje mi się jednak, że państwa członkowskie nie mogą zostać określeni jako „adresaci odpowiedzialni za wdrożenie” spornych wytycznych. Wręcz przeciwnie, z wyroku Kotnik wynika, że to jedynie Komisja sama odpowiada za wdrożenie swoich wytycznych.

62.

Stwierdzenie to wydaje mi się świadczyć o tym, że rozpatrywane kryterium, które ma na celu określenie ewentualnego działania autonomicznej woli pomiędzy aktem prawnym Unii a skutkami, jakie wywiera on na stronie skarżącej ( 23 ), nie może zostać użytecznie zastosowane do instrumentu „prawa miękkiego”, takiego jak sporne wytyczne, który wywiera samoograniczający skutek jedynie po stronie instytucji, która go przyjęła. W takiej sytuacji nie ma bowiem potrzeby rozważania istnienia takiej autonomicznej woli, ponieważ skutki spornych wytycznych pozostają w sferze prawnej Komisji, a jedynie wydana przez tę instytucję decyzja w sprawie zgodności z rynkiem wewnętrznym przyjętego środka pomocy w rozumieniu art. 10a ust. 6 dyrektywy 2003/87 po zmianach wprowadzonych dyrektywą 2018/410 może wywołać wiążące skutki prawne wobec wnoszących odwołanie.

63.

W trosce o kompletność wywodu pragnę dodać, że brak możliwości zastosowania testu bezpośredniego oddziaływania do spornych wytycznych logicznie oznacza, iż rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w wyroku Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja ( 24 ) nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Ponadto rozwiązanie to jest w pełni zgodne z wykładnią zaproponowaną w niniejszej opinii w odniesieniu do braku wiążących skutków prawnych spornych wytycznych wobec osób trzecich.

64.

W wyroku Montessori Trybunał w istocie przyjął taką wykładnię przesłanki bezpośredniego oddziaływania, która umożliwia przedsiębiorstwu, które skierowało do Komisji skargę, uzyskanie dostępu do Sądu, aby ten dokonał on kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej przez Komisję w przedmiocie środka, o którym mowa w tej skardze, pod warunkiem, że przedsiębiorstwo to przedstawia w odpowiedni sposób przed Sądem powody, dla których może ono zostać postawione w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej ze względu na tę decyzję ( 25 ). Moim zdaniem prawo każdego podmiotu gospodarczego do uniknięcia zakłócenia konkurencji przez środek krajowy, na którym opiera się ta wykładnia, nie może uzasadniać zastosowania tego kryterium do przypadku takiego jak w niniejszej sprawie, który nie dotyczy decyzji Komisji, lecz przyjętych przez tę instytucję wytycznych, które nie wywołują wiążących skutków prawnych dla przedsiębiorstw wnoszących odwołanie.

65.

Na tym etapie konieczne jest wskazanie, że rozumowanie, jakie przyjął Trybunał w wyroku Deutsche Post nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W owym wyroku Trybunał zauważył najpierw, iż orzecznictwo, zgodnie z którym dany akt jest zaskarżalny jedynie wtedy, gdy wiążące skutki prawne tego aktu są tego rodzaju, iż mogą wpłynąć na interes strony skarżącej, zmieniając w określony sposób jej sytuację prawną, zostało rozwinięte w ramach skarg wnoszonych przez osoby fizyczne lub prawne na akty do nich skierowane. Następnie i przede wszystkim stwierdził on, że w przypadku skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez osobę fizyczną lub prawną na akt, którego nie jest ona adresatem, wyżej wskazany wymóg częściowo pokrywa się z wymogami określonymi w art. 263 akapit czwarty TFUE (bezpośrednie i indywidualne oddziaływanie lub tylko bezpośrednie oddziaływanie w przypadku aktu regulacyjnego) ( 26 ).

66.

Rozumowanie to nie jest moim zdaniem uzasadnione w przypadku, gdy chodzi o instrument „prawa miękkiego” taki jak sporne wytyczne, którego jedynym skutkiem jest ograniczenie uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących jego autorowi.

67.

Instrumentem, którego zaskarżalny charakter był przedmiotem sprawy, w której wydano wyrok Deutsche Post, była decyzja Komisji nakazująca państwu członkowskiemu udzielenie informacji o rzekomo bezprawnej pomocy, przewidziana w art. 10 ust. 3 poprzedniego rozporządzenia regulującego procedurę w dziedzinie pomocy państwa (obecnie art. 12 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589) ( 27 ). Nie chodziło tam zatem o instrument „prawa miękkiego”, mający na celu ograniczenie uprawnień dyskrecjonalnych instytucji, która go przyjęła, lecz o akt służący celom procedury administracyjnej i mający adresata (wszystkie państwa członkowskie), który był całkowicie odrębny od jego autora (Komisja), a Trybunał miał w szczególności za zadanie rozstrzygnąć, czy dopuszczalna jest skarga wniesiona przeciwko temu aktowi przez Deutsche Post, będącą beneficjentem środka, do którego odnosiły się informacje wymienione w decyzji nakazującej.

68.

Należy również zauważyć, że aż do chwili obecnej wyrok ten nigdy nie został przywołany przez Trybunał w dziedzinie pomocy państwa, a raz tylko – w sprawie dotyczącej innej gałęzi prawa Unii ( 28 ), w odniesieniu do której obowiązują te same względy, które zostały przedstawione w punkcie powyżej. Przedmiotem sporu była dopuszczalność skargi na pismo Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji wskazujące powody, dla których organ ten nie zamierzał przeprowadzić ostatecznej wyceny ex post Banco Popular Español SA po przyjęciu programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do tego banku, przy czym skarżącymi były podmioty zarządzające funduszami inwestycyjnymi, które posiadały różnego rodzaju instrumenty kapitałowe tego banku.

69.

W związku z tym uważam, że zaproponowana wykładnia, zgodnie z którą sporne wytyczne nie mogą wywoływać wiążących skutków prawnych wobec skarżących w pierwszej instancji i tym samym nie stanowią aktu mogącego być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 263 TFUE, nie może zostać podważona poprzez powołanie się na zastosowanie w niniejszej sprawie rozumowania, którym kierował się Trybunał w wyroku Deutsche Post.

70.

Na końcu chciałbym poczynić dwie uwagi.

71.

Przede wszystkim, zdaję sobie sprawę, że w przypadku uznania, iż sporne wytyczne nie są zaskarżalne, wnoszące odwołanie w omawianej tu sprawie nie mogłyby, z powodu braku krajowych środków wykonawczych, zwrócić się do sądu krajowego, aby zakwestionować zgodność z prawem załącznika I do spornych wytycznych. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że jakkolwiek warunek dotyczący wiążących skutków prawnych należy interpretować w świetle prawa do skutecznej ochrony sądowej, zagwarantowanego w art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), Trybunał wskazał już, iż celem tego prawa nie jest jednak zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, w tym w szczególności przesłanek dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądów Unii. Wykładnia pojęcia „aktu zaskarżalnego” w świetle art. 47 karty nie może prowadzić bowiem do wykluczenia zastosowania tego warunku, pod groźbą przekroczenia kompetencji powierzonych w traktacie FUE sądom Unii ( 29 ).

72.

Ponadto, chociaż zdaję sobie sprawę z dominującego poglądu o potrzebie poszerzenia kanałów dostępu jednostek do europejskiego wymiaru sprawiedliwości, zastanawiam się, czy byłoby pożądane, jako zasada ogólna, aby Trybunał stwierdził, że instrument „prawa miękkiego”, taki jak sporne wytyczne, jest aktem zaskarżalnym i że każdy konkurent, który może wykazać, że spełnia przesłankę bezpośredniego oddziaływania, określoną w wyroku Montessori, byłby tym samym uprawniony do zaskarżenia go przed sądem, ponieważ akt ten stanowi „akt regulacyjny” w rozumieniu art. 263 ust. 4 akapit ostatni TFUE. Pragnę zauważyć w tym zakresie, iż, ze względu na szybkość ich przyjmowania i możliwość dostosowania do zmiennych sytuacji gospodarczych, te instrumenty „prawa miękkiego” zostały wykorzystane, na przykład, do określenia ram reakcji państw członkowskich na niedawne sytuacje kryzysowe spowodowane załamaniem się systemu bankowego, wybuchem pandemii COVID-19 oraz wybuchem wojny na Ukrainie. Czy w takich sytuacjach moglibyśmy domagać się od Komisji przyjmowania aktów mających na celu uczynienie wykonywania przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych bardziej przewidywalnym i przejrzystym, wiedząc, że zgodność z prawem niektórych przepisów może zostać zakwestionowana bezpośrednio przed Sądem? Czy wzrost liczby takich postępowań sądowych, który wydaje mi się łatwy do przewidzenia w takiej sytuacji, nie sparaliżuje działań wyjaśniających tej instytucji? Czy dokonanie przez samą Komisję przeglądu problematycznych przepisów tych aktów nie jest z punktu widzenia zainteresowanych podmiotów gospodarczych wystarczająco zadowalające?

73.

Tytułem żądania ewentualnego wnoszące odwołanie wnoszą do Trybunału, jak wskazano powyżej, o uchylenie zaskarżonych postanowień ze względu na to, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności Sąd powinien był rozpoznać skargi co do istoty.

74.

W tym względzie przypominają one, iż Sąd, zgodnie z art. 130(3) §7 swego regulaminu postępowania przed pozostawia kwestie formalne i incydentalne do rozstrzygnięcia w wyroku, jeżeli uzasadniają to szczególne okoliczności. Do celów należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości Sąd powinien był uznać, że takie okoliczności występują w niniejszej sprawie, ze względu na pokrywanie się ocen, których Sąd musiał dokonać w celu ustalenia, czy sporne wytyczne dotyczą skarżących w pierwszej instancji bezpośrednio, a które to oceny odnosiły się do charakteru, treści i kontekstu tych wytycznych, z ocenami, których Sąd musiał dokonać w celu rozstrzygnięcia zarzutu pierwszego. Ten ostatni dotyczył kwestii, czy Komisja jest uprawniona do nakładania niezależnych obowiązków prawnych na państwa członkowskie, dokonując w ten sposób przeniesienia kompetencji, które zdaniem wnoszących odwołanie przysługują tym państwom z mocy prawa.

75.

Moim zdaniem art. 130 regulaminu postępowania przed Sądem pozostawia jego wyłącznej ocenie podjęcie decyzji bądź to o wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi w możliwie najkrótszym czasie bądź o pozostawieniu tej kwestii do czasu wydania przezeń orzeczenia co do istoty sprawy, z uwzględnieniem istnienia szczególnych okoliczności. Wynika z tego, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzucanego zastrzeżenia dotyczącego wydania przez Sąd rozstrzygnięcia wyłącznie w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności ( 30 ). W każdym razie te szczególne okoliczności nie występują w niniejszej sprawie, ponieważ, nawet jeśli oceny, których należało dokonać w celu ustalenia, czy sporne wytyczne dotyczą skarżących w pierwszej instancji bezpośrednio, oraz oceny, których przeprowadzenie było niezbędne do rozstrzygnięcia zarzutu pierwszego co do istoty, pokrywają się, Sąd w ramach należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości nie był zobowiązany do pozostawienia rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skarg wniesionych w pierwszej instancji na później. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 130(3) § 7 regulaminu postępowania przed Sądem, zasada ta zobowiązywała Sąd do wydania rozstrzygnięcia w możliwie najkrótszym czasie. Rozpatrywany zarzut jest zatem bezzasadny.

76.

Biorąc pod uwagę powyższe uważam, że Sąd, opierając się w celu stwierdzenia niedopuszczalności skarg o stwierdzenie częściowej nieważności spornych wytycznych na ustaleniu, zgodnie z którym sporne wytyczne nie dotyczą skarżących w pierwszej instancji bezpośrednio, w sposób dorozumiany, lecz niewątpliwy, zakwalifikował te wytyczne jako akt, na który można wnieść skargę, i tym samym naruszył prawo.

77.

Moim zdaniem naruszenie prawa, którego dopuścił się Sąd, nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonych postanowień, ponieważ ich sentencje, w których skargi na sporne wytyczne zostały odrzucone jako niedopuszczalne, zostały oparte na podstawie prawnej, zgodnie z którą wytyczne są niezaskarżalne. Tym samym Trybunał powinien zastąpić tą podstawą błędną podstawę przyjętą przez Sąd ( 31 ).

78.

Proponuję zatem, aby Trybunał, w przypadku oddalenia również zarzutu pierwszego, oddalił odwołania w całości.

79.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut drugi odwołań, a w przypadku oddalenia również zarzutu pierwszego odwołań – oddalił odwołania w całości.