1.

Niniejsze odesłanie prejudycjalne dotyczy transgranicznego stosowania art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) w sprawie, która nie jest związana ze swobodnym przepływem osób w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

2.

W niniejszej sprawie sankcje i postępowania w sprawie nałożenia sankcji prowadzone przez organy dwóch państw członkowskich, Niemiec i Włoch, są zbieżne ( 2 ). Ukarane zachowania przypisuje się jednemu konglomeratowi przedsiębiorstw motoryzacyjnych z siedzibą w Niemczech, którego skutki odczuwane są w obu państwach (spośród wielu innych).

3.

W tego rodzaju sporach problem związany ze stosowaniem ograniczeń prawa do ne bis in idem na podstawie art. 52 karty pojawia się, gdy postępowania wszczęte przez organy dwóch państw członkowskich nie są prowadzone w sposób wystarczająco skoordynowany, co prowadzi do dualizmu sankcji.

4.

Trybunał orzekł bowiem, że koordynacja postępowań w sprawie nałożenia sankcji jest wymogiem koniecznym do przyjęcia tych ograniczeń. Należy jednak wyjaśnić, czy możliwe (i realistyczne) jest utrzymanie tego wymogu, w przypadku gdy dochodzi do kumulacji postępowań w sprawie nałożenia sankcji dwóch państw członkowskich, prowadzonych przez organy właściwe w różnych dziedzinach działalności, i nie istnieje prawny mechanizm koordynacji ich działań ( 3 ).

5.

Artykuł 50 („Zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary”) stanowi:

„Nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii”.

6.

Artykuł 52 („Zakres […] praw […]”) stanowi:

„1.   Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.

[…]”.

7.

Zgodnie z art. 1:

„Celem niniejszej dyrektywy jest przyczynienie się do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego i osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony konsumentów poprzez zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do nieuczciwych praktyk handlowych szkodzących interesom gospodarczym konsumentów”.

8.

Artykuł 3 ust. 4 stanowi:

„W przypadku kolizji pomiędzy przepisami niniejszej dyrektywy a innymi przepisami prawnymi Wspólnoty regulującymi szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych te ostatnie mają pierwszeństwo i stosuje się je do tych szczególnych aspektów”.

9.

Artykuł 13 stanowił:

„Państwa członkowskie ustanawiają sankcje za naruszenie przepisów krajowych przyjętych w celu wykonania niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie niezbędne działania w celu zapewnienia ich egzekwowania. Sankcje te muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.

10.

Ten sam art. 13, po zmianie wprowadzonej dyrektywą (UE) 2019/2161 ( 5 ), ze skutkiem od dnia 28 maja 2022 r., otrzymał następujące brzmienie:

„1.   Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń przepisów krajowych przyjętych na mocy niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonywania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby przy nakładaniu sankcji uwzględniano, w stosownych przypadkach, następujące niewyczerpujące i przykładowe kryteria:

[…]

[…]

3.   Państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadku gdy zgodnie z art. 21 rozporządzenia (UE) 2017/2394 mają zostać nałożone kary, kary te przewidywały możliwość nakładania grzywien w postępowaniach administracyjnych albo możliwość wszczęcia postępowania sądowego w celu nałożenia grzywien, przy czym maksymalna wysokość tych grzywien musi stanowić co najmniej 4 % rocznego obrotu przedsiębiorcy w państwie członkowskim lub państwach członkowskich, których dotyczy dane naruszenie. […]

[…]”.

11.

Artykuł 20 ust. 2 stanowi:

„Praktyka handlowa jest nieuczciwa, jeżeli jest sprzeczna z wymogami staranności zawodowej i w sposób znaczący zniekształca lub może w sposób znaczący zniekształcić zachowanie gospodarcze względem produktu przeciętnego konsumenta, do którego dociera bądź do którego jest skierowana, lub przeciętnego członka grupy konsumentów, jeżeli praktyka handlowa skierowana jest do określonej grupy konsumentów”.

12.

W art. 20 ust. 4 wskazano dwie kategorie nieuczciwych praktyk: praktyki wprowadzające w błąd (o których mowa w art. 21, 22 i 23) oraz praktyki agresywne (o których mowa w art. 24, 25 i 26).

13.

Artykuł 27 ust. 9 stanowi:

„Wraz ze środkiem zakazującym nieuczciwej praktyki handlowej urząd podejmuje decyzję o zastosowaniu administracyjnej sankcji pieniężnej w wysokości od 5000 EUR do 5000000 EUR, biorąc pod uwagę wagę i czas trwania naruszenia. W przypadku nieuczciwych praktyk handlowych dotyczących zgodności, o których mowa w art. 21 ust. 3 i 4, sankcja nie może być niższa niż 50000 EUR”.

14.

Decyzją nr 26137 z dnia 4 sierpnia 2016 r. AGCM nałożył na Volkswagen Group Italia SpA i Volkswagen Aktiengesellschaft (zwane dalej odpowiednio „VWGI” i „VWAG”) sankcję pieniężną w wysokości 5 mln EUR, uznawszy, że spółki te dopuściły się nieuczciwych praktyk handlowych, o których mowa w art. 21 ust. 1 lit. b), art. 23 ust. 1 lit. d) oraz art. 21 ust. 3 i 4 kodeksu konsumenta. Przepisy te transponują dyrektywę 2005/29 do prawa włoskiego.

15.

Zgodnie z postanowieniem odsyłającym naruszenia przypisane VWGI i VWAG przez AGCM polegały na:

16.

Spółki VWGI i VWAG zaskarżyły decyzję AGCM do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy).

17.

W 2018 r., po wydaniu decyzji przez AGCM nr 26137 z 2016 r., ale przed wydaniem wyroku przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum), prokuratura w Brunszwiku doręczyła VWAG nakaz, w drodze którego nałożyła na VWAG zgodnie z Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (ustawą o wykroczeniach administracyjnych, zwaną dalej „OWiG”) sankcję w wysokości 1 mld EUR ( 9 ).

18.

Kara ta dotyczyła między innymi tych samych czynów, które zostały objęte sankcją nałożoną przez AGCM. Sąd odsyłający podkreśla, że zachowania zarzucane w Niemczech polegały na:

19.

Nakaz prokuratury w Brunszwiku uprawomocnił się w dniu 13 czerwca 2018 r., ponieważ VWAG zrzekła się przysługującego jej prawa do zaskarżenia, a ponadto w dniu 18 czerwca 2018 r. zapłaciła sankcję pieniężną.

20.

W dniu 3 kwietnia 2019 r. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) oddalił wyrokiem nr 6920/2019 skargę VWGI i VWAG, mimo iż te dwie spółki powołały się na nakaz prokuratury w Brunszwiku.

21.

W szczególności VWGI i VWAG powołały się na szereg orzeczeń sądów innych państw członkowskich, w których zakończono krajowe postępowania dotyczące zmiany pomiarów emisji, ze względu na to, że czyny te zostały już ukarane w Niemczech.

22.

Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) odrzucił ten argument. Orzekł on, że sankcja nałożona przez AGCM opiera się na innej podstawie prawnej niż sankcja zastosowana w Niemczech oraz że zasada ne bis in idem nie stoi na przeszkodzie tej pierwszej.

23.

VWGI i VWAG wniosły odwołanie od wyroku Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum) do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która kieruje do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

24.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony do Trybunału w dniu 11 stycznia 2022 r.

25.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez AGCM, stowarzyszenie Codacons ( 10 ), VWGI, rządy niderlandzki i włoski oraz przez Komisję Europejską.

26.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 19 stycznia 2023 r., udział wzięły AGCM, VWGI, rządy niderlandzki i włoski oraz Komisja.

27.

AGCM uważa, że pytania prejudycjalne powinny zostać uznane za niedopuszczalne z dwóch powodów:

28.

Żaden z tych dwóch argumentów nie wydaje mi się na tyle przekonujący, aby uznać, że odesłanie prejudycjalne jest niedopuszczalne.

29.

W odniesieniu do pierwszego z nich art. 51 ust. 1 karty stanowi, że postanowienia karty mają zastosowanie do państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii ( 12 ). Ponieważ decyzja AGCM opiera się na przepisach włoskiego kodeksu konsumenta, który transponuje dyrektywę 2005/29, jest to dziedzina, w której państwo członkowskie stosuje prawo Unii.

30.

Okoliczność ta jest wystarczająca, aby zastosować art. 50 karty, niezależnie od tego, czy ponadto orzeczenie prokuratury niemieckiej zostało wydane na podstawie przepisu krajowego transponującego prawo Unii.

31.

Co więcej, choć niemiecka sankcja jest bezpośrednio objęta OWiG (ustawą, która co do zasady jest niezwiązana z prawem Unii), to ostatecznie poprzez nią karze się nie tylko samo formalne naruszenie obowiązków w zakresie nadzoru, lecz także pośrednio materialne naruszenia przepisów prawa Unii regulujących procedurę homologacji pojazdu ( 13 ). W tym znaczeniu w ramach owej sankcji stosuje się również prawo Unii i w związku z tym musi ona być zgodna z kartą, a w szczególności z art. 50 karty.

32.

Nie można również uwzględnić drugiego zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez AGCM, który dotyczy raczej istoty sporu niż przesłanek dopuszczalności odesłania prejudycjalnego.

33.

Czyny będące przedmiotem postępowań włoskiego i niemieckiego w sprawie nałożenia sankcji są ze sobą ściśle związane, ponieważ w obu przypadkach chodzi o: a) nieuzasadnione zamontowanie urządzenia, które fałszuje badania emisji; oraz b) promocję i sprzedaż pojazdów w innym państwie członkowskim z zatajeniem tej okoliczności.

34.

Pragnę powtórzyć, że kwestia, czy związek ten jest wystarczający dla oceny tożsamości czynów, za które nałożono sankcję w obu postępowaniach, dotyczy istoty sprawy, a nie przesłanek dopuszczalności odesłania prejudycjalnego.

35.

Zanim zaproponuję odpowiedź sądowi odsyłającemu, przedstawię dwa uściślenia dotyczące przepisów, o których sąd odsyłający wspomina w swoim trzecim pytaniu prejudycjalnym.

36.

Spośród tych przepisów art. 3 ust. 4 i art. 13 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2005/29, ani art. 54 KWUS nie wydają mi się istotne w niniejszej sprawie.

37.

Co się tyczy art. 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29 ( 14 ) w świetle motywu 10 tej dyrektywy, wynika z niego, że dyrektywę tę stosuje się w przypadku braku przepisów szczególnych prawa Unii regulujących szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych. Przepis ten odnosi się do kolizji pomiędzy przepisami prawa Unii, a nie pomiędzy przepisami prawa krajowego ( 15 ).

38.

Artykuł ten jest przejawem zasady szczególności: procedura przewidziana w dyrektywie 2005/29 ma charakter pomocniczy w stosunku do bardziej szczegółowych procedur przewidzianych w prawie Unii, które mają na celu ukaranie w przypadku nieuczciwych praktyk handlowych ( 16 ). Nie jest to przepis prawny, który stanowi uszczegółowienie zasady ne bis in idem chronionej na mocy art. 50 karty. Ma on po prostu zapobiec kumulacji postępowań regulowanych różnymi przepisami w dziedzinie karania nieuczciwych praktyk handlowych.

39.

Jeśli chodzi o art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/29, został on włączony do niej dyrektywą 2019/2161 ( 17 ) i obowiązuje dopiero od dnia 28 maja 2022 r. ( 18 ). W konsekwencji nie ma on zastosowania ratione temporis do czynów, za które nałożono sankcję w postępowaniu głównym.

40.

W odniesieniu do art. 54 KWUS Trybunał stwierdził, że „zasada ne bis in idem wyrażona w tym artykule ma na celu uniknięcie w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości sytuacji, gdy osoba, której proces zakończył się wydaniem prawomocnego wyroku, jest ścigana za te same czyny na terytorium kilku państw członkowskich […]” ( 19 ).

41.

Chociaż niniejsza sprawa dotyczy transgranicznego stosowania zasady ne bis in idem z udziałem organów Niemiec i Włoch, to jednak ochrona swobodnego przepływu osób, która stanowi ratio legis art. 54 KWUS, nie jest przedmiotem sporu.

42.

W oparciu o całość powyższych rozważań uważam, że należy udzielić odpowiedzi sądowi odsyłającemu wyłącznie w świetle art. 50 karty.

43.

Consiglio di Stato (rada stanu) zmierza do ustalenia, czy sankcje nałożone za nieuczciwe praktyki handlowe na mocy przepisów krajowych transponujących dyrektywę 2005/29 mogą być uznane za sankcje administracyjne o charakterze karnym. Kwota tych sankcji może wynosić od 5 tys. EUR do 5 mln EUR.

44.

Zasada ne bis in idem, ustanowiona w art. 50 karty, zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym w rozumieniu tego artykułu za te same czyny przeciwko tej samej osobie ( 20 ).

45.

Do sądu odsyłającego należy ocena w każdym przypadku charakteru karnego postępowań i sankcji przy zastosowaniu kryteriów przyjętych przez Trybunał, które odsyłają do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ( 21 ) (zwanych „kryteriami Engela”) ( 22 ). Trybunał może jednak udzielić dalszych wyjaśnień, aby ukierunkować sąd krajowy w dokonywanej przez niego wykładni.

46.

Wspomniane kryteria dotyczą: i) kwalifikacji prawnej naruszenia w prawie krajowym; ii) charakteru sankcji; iii) surowości sankcji, która może zostać nałożona ( 23 ).

47.

W prawie włoskim naruszenia (jak również postępowanie w sprawie stwierdzenia naruszenia) przewidziane w art. 21 i 23 kodeksu konsumenta są określone jako administracyjne. Taki sam charakter ma sankcja pieniężna mająca zastosowanie na podstawie art. 27 ust. 9 tego kodeksu.

48.

W odniesieniu do sankcji nałożonej przez prokuraturę w Brunszwiku sąd odsyłający nie ma wątpliwości co do jej charakteru karnego.

49.

Nominalnie administracyjne naruszenie i sankcja zgodnie z prawem krajowym mogą jednak mieć charakter karny dla celów niniejszej sprawy. Trybunał orzekł, że stosowanie art. 50 karty nie ogranicza się tylko do postępowań i sankcji kwalifikowanych jako „karne” przez prawo krajowe, lecz obejmuje – niezależnie od takiej kwalifikacji w prawie krajowym – postępowania i sankcje, które należy uważać za mające charakter karny na podstawie dwóch pozostałych kryteriów wymienionych powyżej ( 24 ).

50.

W odniesieniu do charakteru sankcji należy zbadać, czy „ma [ona] w szczególności cel represyjny […]. Z powyższego wynika, że sankcja o celu represyjnym wykazuje charakter karny w rozumieniu art. 50 karty oraz że sama okoliczność, iż służy ona również celowi prewencyjnemu, nie może pozbawić jej kwalifikacji jako sankcji o charakterze karnym. […] [W] samym charakterze sankcji karnych leży to, iż zmierzają one zarówno do represjonowania niedozwolonych zachowań, jak i do zapobiegania im. Natomiast środek, który ogranicza się do naprawienia szkody wyrządzonej danym przestępstwem, nie ma charakteru karnego” ( 25 ).

51.

Artykuł 27 ust. 9 kodeksu konsumenta stanowi, że sankcję pieniężną nakłada się obowiązkowo oprócz innych środków przewidzianych w celu ukarania nieuczciwych praktyk handlowych, w szczególności zakazu kontynuowania lub powtarzania takich praktyk.

52.

Zdaniem rządu włoskiego to właśnie te środki, a nie sankcja pieniężna przewidziana w art. 27 ust. 9 kodeksu konsumenta, mają charakter represyjny. Sankcja pieniężna ma na celu zneutralizowanie przewagi konkurencyjnej uzyskanej przez przedsiębiorstwo w wyniku jego oszukańczego zachowania wobec konsumentów oraz przywrócenie konkurencji na rynku, istniejącej przed zastosowaniem nieuczciwej praktyki handlowej.

53.

Bez uszczerbku dla ostatecznej oceny sądu odsyłającego, nie uważam argumentu rządu włoskiego za przekonujący w tej kwestii. Wręcz przeciwnie, jestem zdania, że sankcja pieniężna przewidziana w art. 27 ust. 9 kodeksu konsumenta ma charakter represyjny: jej głównym celem nie jest naprawienie szkody poniesionej przez osoby trzecie w wyniku naruszenia, lecz ukaranie bezprawnego zachowania ( 26 ).

54.

Artykuł ten nie zawiera bowiem żadnej wskazówki co do charakteru reparacyjnego sankcji, ani też wysokość sankcji nie zależy od skutków naruszenia dla osób trzecich.

55.

Wreszcie, dla celów niniejszej sprawy nie ma znaczenia, że oprócz celu represyjnego sankcja ma cel prewencyjny, a mianowicie zniechęcenie przedsiębiorstw do stosowania nieuczciwych praktyk handlowych.

56.

Górna granica sankcji przewidzianej w art. 27 ust. 9 kodeksu konsumenta wynosi 5 mln EUR, co stanowi wysoką kwotę, wskazującą na surowość sankcji ( 27 ).

57.

Niewątpliwie sankcja w wysokości 5 mln EUR może nie być szczególnie dotkliwa dla przedsiębiorstwa międzynarodowego o wysokich obrotach, jak ma to miejsce w przypadku VWAG ( 28 ).

58.

Okoliczność ta nie podważa jednak poważnie dotkliwego charakteru sankcji przewidzianej ustawą. Mogłaby ona co najwyżej stanowić zachętę dla ustawodawcy do zwiększenia kwoty grzywien w przypadku nieuczciwych praktyk handlowych poprzez zastąpienie stałej kwoty kwotą proporcjonalną do obrotów ( 29 ).

59.

Ponadto surowość sankcji powinna być oceniana na podstawie jej obiektywnych cech, a nie na podstawie jej wpływu, w szczególności na konkretne ukarane przedsiębiorstwo.

60.

Podsumowując, uważam, że sankcja administracyjna taka jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, której kwota może wynieść 5 mln EUR, nałożona z powodu stosowania nieuczciwych praktyk handlowych, ma charakter materialnie karny w rozumieniu art. 50 karty.

61.

Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy) zmierza do ustalenia, czy art. 50 karty stoi na przeszkodzie „przepisom krajowym, które zezwalają na utrzymanie w mocy w toku postępowania i uprawomocnienie się administracyjnej sankcji pieniężnej o charakterze karnym wobec osoby prawnej za bezprawne zachowania stanowiące nieuczciwe praktyki handlowe, w odniesieniu do których w międzyczasie zapadł prawomocny wyrok sądu karnego skazujący tę osobę w innym państwie członkowskim, jeżeli drugi wyrok skazujący uprawomocnił się przed zaistnieniem powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do środka zaskarżenia na drodze sądowej pierwszej administracyjnej sankcji pieniężnej o charakterze karnym”.

62.

Zdaniem Trybunału „[s]tosowanie zasady ne bis in idem zależy od spełnienia podwójnego warunku, a mianowicie, po pierwsze, od istnienia wcześniejszego, prawomocnego orzeczenia (warunek »bis«), a po drugie, od tożsamości czynów będących przedmiotem wcześniejszego orzeczenia oraz późniejszych postępowań lub późniejszych orzeczeń (warunek »idem«)” ( 30 ).

63.

„[A]by orzeczenie sądowe można było uznać za prawomocny wyrok wydany w przedmiocie czynów będących przedmiotem innego postępowania, należy upewnić się nie tylko, że owo orzeczenie się uprawomocniło, lecz także że zostało wydane w następstwie dokonania oceny sprawy co do istoty” ( 31 ).

64.

Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że orzeczenie prokuratury w Brunszwiku uprawomocniło się w dniu 13 czerwca 2018 r. oraz że zostało ono wydane w sposób uzasadniony po dokonaniu oceny sprawy co do istoty. W tym dniu włoskie postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia sankcji zostało już wszczęte, ale nie zakończone: decyzja AGCM z dnia 4 sierpnia 2016 r. została zaskarżona i nie była (ani nie jest) jeszcze prawomocna.

65.

Mimo iż oba postępowania były prowadzone częściowo równolegle w czasie (zgodnie z informacjami przedstawionymi na rozprawie nakładały się one na siebie przez 4 miesiące), sankcja nałożona przez prokuraturę w Brunszwiku uprawomocniła się, zanim organy włoskie wydały prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie tych samych czynów i tych samych przedsiębiorstw. Nie ma w tym względzie znaczenia, że prawomocny charakter niemieckiego orzeczenia wynika z okoliczności, iż VWAG nie zaskarżyła tego orzeczenia ( 32 ).

66.

Mamy zatem do czynienia z dwoma postępowaniami w sprawie nałożenia sankcji, z których jedno zakończyło się prawomocną sankcją, co wymaga wyjaśnienia, czy oba te postępowania dotyczyły tych samych czynów i były skierowane przeciwko tej samej osobie.

67.

Zgodnie z przeważającą w orzecznictwie Trybunału tezą zakaz ponownego karania dotyczy tych samych okoliczności faktycznych (idem factum), rozumianych jako całokształt konkretnych, nierozdzielnie ze sobą powiązanych okoliczności, niezależnie od ich kwalifikacji prawnej (idem crimen).

68.

Jak wskazuje sąd odsyłający, dwa postępowania będące przedmiotem postępowania głównego dotyczą tej samej osoby prawnej (VWAG). Niewątpliwie decyzja włoska dotyczyła również VWGI, ale fakt ten niekoniecznie podważa tożsamość podmiotową, ponieważ to ostatnie przedsiębiorstwo należy do pierwszego przedsiębiorstwa i pozostaje pod jego kontrolą.

69.

W każdym razie, biorąc pod uwagę zastrzeżenia wyrażone w tym względzie przez AGCM, rozstrzygnięcie debaty na temat tożsamości podmiotowej zainteresowanych przedsiębiorstw będzie należało do Consiglio di Stato (rady stanu).

70.

Jeśli chodzi o tożsamość przedmiotową, art. 50 karty zakazuje nakładania za identyczne czyny kilku sankcji o charakterze karnym po zakończeniu różnych wszczętych w tym celu postępowań ( 33 ).

71.

Nie wystarczy zatem, że chodzi o podobne czyny, lecz muszą one być takie same. Tożsamość okoliczności faktycznych należy rozumieć jako całokształt konkretnych okoliczności wynikających ze zdarzeń, które są w istocie takie same w zakresie, w jakim dotyczą tego samego sprawcy i są ze sobą nierozdzielnie powiązane w czasie i przestrzeni ( 34 ).

72.

Po stwierdzeniu tożsamości czynów ich kwalifikacja prawna w prawie krajowym staje się drugorzędna. Drugorzędna jest również rozbieżność interesów prawnych chronionych w jednym lub drugim państwie w celu stwierdzenia tożsamości czynu, ponieważ zakres ochrony przyznany w art. 50 karty nie może być różny w zależności od państwa członkowskiego ( 35 ).

73.

W wyrokach bpost i Nordzucker Trybunał potwierdził pierwszeństwo tożsamości okoliczności faktycznych (idem factum) przed tożsamością pod względem prawnym (idem crimen). Trybunał potwierdził to w dziedzinie przepisów dotyczących wolnej konkurencji, niuansując swoje wcześniejsze orzecznictwo w tej kwestii ( 36 ).

74.

Rząd włoski zaproponował na rozprawie ( 37 ), że w przypadku gdy koordynacja pomiędzy organami krajowymi nie jest możliwa, należy wziąć pod uwagę interesy ogólne chronione przez przepisy dwóch zainteresowanych państw członkowskich w celu ustalenia, czy istnieje tożsamość okoliczności faktycznych.

75.

Jeśli dobrze rozumiem, chodziłoby o powrót do orzecznictwa Trybunału dotyczącego stosowania zasady ne bis in idem w dziedzinie reguł konkurencji, które wymagało tożsamości okoliczności faktycznych i tożsamości chronionych interesów prawnych w celu ustalenia istnienia idem. Uważam jednak, że teza ta została podważona w wyrokach bpost i Nordzucker.

76.

Do Consiglio di Stato (rady stanu) należy ustalenie, czy w niniejszej sprawie czyny są identyczne pod względem materialnym i czasowym. W postanowieniu odsyłającym Consiglio di Stato (rada stanu) wskazuje na „podobieństwo, jeśli nie tożsamość” ukaranych czynów, a następnie podkreśla „jednorodność zachowań”, ponieważ w obu postępowaniach ukarano zachowania związane z wprowadzaniem do obrotu pojazdów wyposażonych w zmanipulowane urządzenia oraz z reklamą, w której kładziono wprowadzający w błąd nacisk na zgodność z przepisami w zakresie ochrony środowiska ( 38 ).

77.

Trybunał może jednak przedstawić sądowi odsyłającemu następujące elementy do rozważenia w tej kwestii:

78.

Gdyby sąd odsyłający uznał, w świetle tych rozważań, że występuje idem factum, dualizm postępowań stanowiłby co do zasady i z zastrzeżeniem tego, co zostanie przeanalizowane poniżej, naruszenie zagwarantowanego w art. 50 karty prawa podstawowego ( 43 ).

79.

Consiglio di Stato (rada stanu) zwraca się z pytaniem, czy dyrektywa 2005/29 [w szczególności art. 3 ust. 4 i art. 13 ust. 2 lit. e) tej dyrektywy] może uzasadniać „odstępstwo od zakazu ne bis in idem ustanowionego w art. 50 karty”.

80.

Wskazałem już powody ( 44 ), dla których uważam, że art. 3 ust. 4 i art. 13 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2005/29 nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Odniosę się zatem tylko do art. 50 karty i możliwości powołania się na art. 52 ust. 1 zdanie pierwsze karty w celu dopuszczenia odstępstwa od tego zakazu.

81.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ograniczenie prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 karty może być uzasadnione na podstawie art. 52 ust. 1 karty ( 45 ), jeżeli spełnione są określone warunki: i) istnieje przepis ustawowy; ii) szanowana jest istota prawa; iii) istnieje wzgląd interesu ogólnego lub konieczność ochrony prawa podstawowego; oraz iv) ograniczenie jest zgodne z zasadami konieczności i proporcjonalności.

82.

Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy – jak wydaje się wynikać z jego postanowienia – interwencja prokuratury w Brunszwiku i włoskiego AGCM jest zgodna z przepisami prawa.

83.

Wydaje się, że nie ma większych wątpliwości w tym względzie, ponieważ AGCM zastosował kodeks konsumenta, a prokuratura w Brunszwiku – OWiG.

84.

Wydaje się, że sąd odsyłający nie ma również wątpliwości co do spełnienia tego warunku w zawisłym przed nim sporze.

85.

Przewidziany w art. 52 ust. 1 karty wyjątek od zakazu ponownego sądzenia lub karania za ten sam czyn musi odpowiadać uznanemu celowi (lub uznanym celom) leżącym w interesie ogólnym lub potrzebie ochrony praw i wolności innych osób.

86.

Jak już wskazałem, tożsamość interesów prawnych chronionych przepisami, na podstawie których nakładane są obie sankcje, nie ma już znaczenia dla kwalifikacji idem ( 46 ).

87.

Jednakże od czasu wyroku Menci te same interesy prawne mogą być istotne dla stosowania wyjątków opartych na art. 52 karty. Konieczne będzie, aby przepisy chroniły uzupełniające się, ale nie identyczne interesy ogólne. Gdyby celem obu postępowań krajowych była ochrona tego samego interesu ogólnego, charakter komplementarny zostałby utracony, a ich kumulacja nie mogłaby być uzasadniona na podstawie art. 52 karty ( 47 ).

88.

W niniejszej sprawie nie wydaje się, aby ustawodawstwa niemieckie i włoskie dążyły do osiągnięcia identycznych, lecz uzupełniających się celów:

89.

Zatem cele te uzupełniają się wzajemnie: przestrzeganie obowiązku nadzoru przedsiębiorstw sprzyja ochronie praw konsumentów, którzy nabywają produkty tych przedsiębiorstw. Pragnę powtórzyć, że oba cele opierają się na względach interesu ogólnego, co Trybunał miał okazję potwierdzić ( 49 ).

90.

Ograniczenie zasady non bis in idem na podstawie art. 52 ust. 1 karty musi być ponadto proporcjonalne i konieczne.

91.

Trybunał wypracował ogólne orzecznictwo dotyczące proporcjonalności i konieczności ograniczenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy, o którym to orzecznictwie świadczą przytoczone poniżej rozważania:

92.

Podsumowując, Trybunał wymaga przeanalizowania, czy spełnione są następujące trzy kryteria:

93.

Do sądu odsyłającego należy również ustalenie w świetle wszystkich okoliczności, czy te trzy kryteria zostały spełnione w postępowaniu głównym. Jednakże, w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi Trybunał mógłby przedstawić mu następujące wyjaśnienia.

94.

W postanowieniu odsyłającym nie wskazano żadnych przepisów krajowych, włoskich lub niemieckich, które przewidywałyby w sposób szczególny możliwość (i warunki) prowadzenia równoległych postępowań i nakładania niezależnych sankcji w odniesieniu do tych samych czynów, w przypadku gdy czyny te są popełniane w dwóch państwach członkowskich.

95.

Inną sprawą jest, czy zarówno OWiG, jak i przepisy włoskiego kodeksu konsumenta dotyczące nieuczciwych praktyk handlowych stanowią solidne podstawy prawne do prowadzenia postępowania i nakładania sankcji. Jak już wskazałem, jasność i precyzyjność tych przepisów nie wydaje się budzić wątpliwości.

96.

Z tego punktu widzenia VWAG mogła przewidzieć i spodziewać się, że w obu państwach członkowskich (i w innych) zostanie ukarana z powodu swojego zachowania związanego z manipulowaniem silnikami, sprzedażą samochodów z takimi silnikami i reklamą ukrywającą tę manipulację.

97.

Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że kumulacja sankcji włoskiej z sankcją niemiecką nie jest nieproporcjonalna do ukaranego zachowania, biorąc pod uwagę obroty VWAG i korzyść finansową, jaką to przedsiębiorstwo międzynarodowe odniosło w wyniku manipulowania silnikami (szacowaną na 995 mln EUR).

98.

Sankcja organu niemieckiego wynosi 1 mld EUR, a sankcja organu włoskiego – 5 mln EUR. Suma obu sankcji nie wydaje się zatem nadmierna w celu ukarania zachowania objętego sankcjami.

99.

Niewątpliwie sankcja niemiecka obejmuje część ściśle „karną” oraz część odpowiadającą neutralizacji korzyści osiągniętej przez VWAG. Jednakże okoliczność ta sama w sobie nie stoi na przeszkodzie temu, że chodzi o sankcję o dużej kwocie. Podobnie jest w przypadku sankcji nałożonej przez AGCM, która jest najwyższą, jaką można było nałożyć zgodnie z włoskimi przepisami transponującymi dyrektywę 2005/29.

100.

W każdym razie pragnę powtórzyć, że kumulacja sankcji nie wydaje się nieproporcjonalna w stosunku do wagi popełnionego naruszenia i korzyści osiągniętych przez VWAG.

101.

Koordynacja między postępowaniami w sprawie nałożenia sankcji niemieckim i włoskim oraz dowód na wystarczająco ścisły związek materialny i czasowy między tymi postępowaniami budzą w niniejszej sprawie poważne wątpliwości.

102.

Zwrócę szczególną uwagę na tę kwestię, ponieważ – co pragnę z góry wskazać – uważam, że, o ile sąd odsyłający nie posiada dodatkowych informacji przeciwnych, w obu postępowaniach prowadzonych przez prokuraturę w Brunszwiku i włoski AGCM nie było koordynacji.

103.

Można by co najwyżej przyjąć, że między oboma postępowaniami istniał związek materialny i że były one prowadzone w zbliżonym czasie, ale pragnę powtórzyć, że wymóg koordynacji nie został spełniony.

104.

W niektórych dziedzinach prawa Unii istnieją mechanizmy koordynacji działań organów krajowych (między nimi oraz z Komisją lub innym organem Unii) w celu ułatwienia współpracy, wzajemnej pomocy i wymiany informacji, w szczególności w odniesieniu do prowadzenia postępowań w sprawie nałożenia sankcji:

105.

Mechanizmy te ułatwiają stosowanie zasady ne bis in idem poprzez unikanie powielania postępowań w sprawie nałożenia sankcji w odniesieniu do tych samych czynów w sporach transgranicznych z udziałem kilku państw członkowskich ( 56 ).

106.

Natomiast w niniejszym sporze nie istniał żaden szczególny mechanizm koordynacji dostępny dla organów krajowych dysponujących niejednorodnymi uprawnieniami.

107.

Niewątpliwie rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 ( 57 ), mające zastosowanie w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, następnie zastąpione rozporządzeniem 2017/2394, przewiduje środek współpracy i koordynacji między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów. AGCM jest jednym z takich organów i mógłby skorzystać z tego instrumentu, ale nie miało to miejsca w przypadku prokuratury w Brunszwiku ( 58 ).

108.

W odpowiedzi na pytania Trybunału strony przedstawiły na rozprawie następujące informacje:

109.

W każdym razie moim zdaniem w niniejszym odesłaniu zwrócono uwagę na trudność w stosowaniu orzecznictwa Trybunału, w którym dopuszcza się ograniczenia art. 50 karty oparte na art. 52 karty, w sprawach takich jak niniejsza.

110.

W szczególności wydaje się, że trudno jest spełnić wymóg koordynacji w przypadku kumulacji postępowań i sankcji przez organy krajowe dwóch państw posiadające uprawnienia w różnych dziedzinach, w odniesieniu do których nie istnieją szczególne mechanizmy koordynacji przewidziane w prawie Unii ( 60 ).

111.

Ponadto orzecznictwo Trybunału dotyczące wymogu koordynacji między organami w przypadku kumulacji postępowań i sankcji mogłoby mieć w takich przypadkach paradoksalny skutek:

112.

Być może z tych lub podobnych powodów rząd włoski zaproponował na rozprawie pomocniczo ( 61 ), aby nie stosować wymogu koordynacji, a jedynie sprawdzić proporcjonalność kumulacji sankcji. Komisja z kolei opowiedziała się za łagodną wykładnią wymogu koordynacji, posuwając się do stwierdzenia, że kryterium koordynacji nie jest konieczne w przypadkach takich jak rozpatrywany w niniejszej sprawie ( 62 ).

113.

Ze swej strony nie żywię zbytniej nadziei, że Trybunał zmieni swoje orzecznictwo w tej dziedzinie. Skoro Trybunał nie uwzględnił stanowiska, które zająłem w opinii w sprawie Menci ( 63 ), ani późniejszej krytyki rzecznika generalnego M. Bobeka ( 64 ) w odniesieniu do kryterium określonego w wyroku Menci (powtórzonego następnie w wyrokach bpost i Nordzucker), nie jest prawdopodobne, by uczynił to obecnie.

114.

Trybunał ma zatem do dyspozycji trzy możliwości:

115.

Spójność z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału przemawiałaby moim zdaniem za trzecim rozwiązaniem. Proponuję zastosowanie tego rozwiązania również w niniejszej sprawie zarówno ze wspomnianego powodu, jak i dlatego, że uważam, iż zastosowanie art. 50 karty ma pierwszeństwo, oraz jestem zdania, że art. 52 ust. 1 karty nie obejmuje mnożenia wszczętych postępowań i sankcji nałożonych przez organy krajowe w różnych dziedzinach wobec tej samej osoby za te same czyny, w przypadku gdy nie ma wystarczającej koordynacji między działaniami tych organów.

116.

W świetle powyższego proponuję Trybunałowi, aby udzielił następującej odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy):

Artykuł 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że: