1.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony przez Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia) w ramach sporu pomiędzy Bursa Română de Mărfuri SA (zwaną dalej „BRM”) a Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE) (krajowym organem regulacji energetyki, Rumunia) w przedmiocie odmowy udzielenia BRM koncesji na organizację i zarządzanie scentralizowanymi rynkami energii elektrycznej.

2.

Pytania prejudycjalne będące przedmiotem niniejszej ukierunkowanej opinii dotyczą, po pierwsze tego, czy rozporządzenie (UE) 2019/943 ( 2 ), interpretowane w świetle dyrektywy (UE) 2019/944 ( 3 ), zakazuje państwom członkowskim wydawania jednej koncesji na organizację rynków energii elektrycznej i zarządzanie nimi a także wymaga od nich zakończenia istniejącego monopolu prawnego w tym zakresie, oraz po drugie tego, czy zasady wolnej konkurencji ustanowione w tym rozporządzeniu mają zastosowanie do operatora rynku energii elektrycznej, również przy uwzględnieniu pojęcia „rynków energii elektrycznej”, zdefiniowanego w tym rozporządzeniu dzięki odesłaniu do tej dyrektywy.

3.

Artykuł 1 rozporządzenia nr 2019/943, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie ma na celu:

[…]

[…]”.

4.

Artykuł 2 tego rozporządzenia zawiera następujące definicje:

„Stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]

[…]

[…]”.

5.

Artykuł 3 przywołanego rozporządzenia, zatytułowany „Zasady dotyczące funkcjonowania rynków energii elektrycznej”, stanowi:

„Państwa członkowskie, organy regulacyjne, operatorzy systemów przesyłowych, operatorzy systemów dystrybucyjnych, operatorzy rynku oraz operatorzy delegowani zapewniają funkcjonowanie rynków energii elektrycznej zgodnie z następującymi zasadami:

[…]

[…]

[…]”.

6.

Artykuł 10 tego rozporządzenia, zatytułowany „Techniczne limity cenowe”, przewiduje w ust. 4 i 5:

„4.   Organy regulacyjne lub […] [wyznaczone właściwe organy] identyfikują polityki i środki stosowane na ich terytorium, które mogłyby pośrednio przyczyniać się do zakłócenia procesu kształtowania się cen hurtowych, w tym ograniczenia ofert zakupu w związku z uruchomieniem energii bilansującej, mechanizmy zdolności wytwórczych, środki stosowane przez operatorów systemów przesyłowych, środki zmierzające do zakwestionowania wyników działania praw rynku lub mające na celu zapobieganie nadużywaniu pozycji dominującej czy też nieefektywnie określone obszary rynkowe.

5.   W przypadku gdy organ regulacyjny lub wyznaczony właściwy organ zidentyfikuje politykę lub środek, które mogłyby służyć do zakłócenia procesu kształtowania się cen hurtowych, podejmuje wszelkie odpowiednie działania, aby wyeliminować lub, gdy jest to niemożliwe, ograniczyć wpływ tej polityki lub środka na zachowania w procesie składania ofert zakupu. […]”.

7.

Artykuł 2 dyrektywy 2019/944 zawiera następujące definicje:

„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]”.

8.

Zgodnie z art. 72 dyrektywy 2019/944 dyrektywa ta uchyliła i zastąpiła dyrektywę 2009/72/WE ( 5 ) ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2021 r., przy czym większość przepisów nowej dyrektywy miało zastosowanie, zgodnie z art. 73 pierwszej dyrektywy, od tej daty.

9.

Artykuł 4 rozporządzenia (UE) 2015/1222 ( 6 ), zatytułowany „Wyznaczenie NEMO i odwołanie ich wyznaczenia”, przewiduje w ust. 1:

„Każde państwo członkowskie połączone siecią energetyczną z obszarem rynkowym innego państwa członkowskiego zapewnia wyznaczenie […] co najmniej jednego NEMO do przeprowadzania jednolitego łączenia rynków dnia następnego lub dnia bieżącego. […]”.

10.

Artykuł 5 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wyznaczenie NEMO w przypadku istnienia krajowego monopolu prawnego w odniesieniu do usług obrotu energią”, stanowi:

„1.   Jeżeli w momencie wejścia w życie niniejszego rozporządzenia w państwie członkowskim lub w obszarze rynkowym państwa członkowskiego istnieje już krajowy monopol prawny w odniesieniu do usług obrotu energią na rynkach dnia następnego i dnia bieżącego, który wyklucza wyznaczenie więcej niż jednego NEMO, wówczas zainteresowane państwo członkowskie musi w ciągu dwóch miesięcy od daty wejścia w życie niniejszego rozporządzenia powiadomić o tym fakcie Komisję i może odmówić wyznaczenia więcej niż jednego NEMO na obszar rynkowy.

[…]

2.   Do celów niniejszego rozporządzenia uznaje się, że krajowy monopol prawny ma miejsce wtedy, gdy prawo krajowe przewiduje wyraźnie, że nie więcej niż jeden podmiot w państwie członkowskim lub w obszarze rynkowym państwa członkowskiego może świadczyć usługi obrotu energią na rynkach dnia następnego i dnia bieżącego.

3.   Dwa lata od wejścia w życie niniejszego rozporządzenia Komisja przekazuje sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie […]. Na podstawie tego sprawozdania i jeżeli Komisja uzna, że nie jest uzasadniona kontynuacja krajowych monopoli prawnych […], Komisja może rozważyć wprowadzenie odpowiednich środków prawnych lub innych stosownych środków w celu dalszego zwiększenia konkurencji i obrotu między państwami członkowskimi i w ich obrębie. […]”.

11.

Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012 ( 7 ), przewiduje w art. 10 ust. 2 lit. f):

„Właściwy organ wydaje koncesje na:

[…]

12.

BRM jest spółką, która na podstawie rumuńskiej ustawy posiada ogólne kompetencje do zarządzania zamówieniami w interesie publicznym.

13.

W dniu 20 sierpnia 2020 r. spółka ta złożyła do ANRE wniosek o wydanie koncesji na organizację i zarządzanie scentralizowanymi rynkami energii elektrycznej ( 8 ).

14.

Ponieważ ANRE oddaliło ten wniosek ze względu na to, że spółce OPCOM udzielono jednej dostępnej koncesji zgodnie z art. 10 ust. 2 lit. f) ustawy nr 123/2012, BRM wniósł do Curtea de Apel Bucureşti (sądu apelacyjnego w Bukareszcie), sądu odsyłającego, skargę zmierzającą do nakazania ANRE wydania jej żądanej koncesji. Federaţia Europeană a Comercianţilor de Energie (Europejskiej Federacji Handlowców Energią) przystąpiła do sprawy w charakterze interwenienta.

15.

BRM podniósł zasadniczo, że rozporządzenie 2019/943 w związku z dyrektywą 2019/944 nakładało na ANRE obowiązek unikania jakiegokolwiek monopolu na scentralizowanych rynkach energii elektrycznej, podczas gdy ANRE odpowiedziało, że w dniu wejścia w życie ustawy nr 123/2012 koncesja na zarządzanie tymi rynkami była już ważnie przyznana spółce OPCOM na podstawie rozporządzenia 2015/1222 oraz że żaden przepis rozporządzenia 2019/943 nie nakładał na państwa członkowskie obowiązku wyznaczenia kilku podmiotów, których funkcją jest zarządzanie tymi rynkami.

16.

W tych okolicznościach Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

17.

Uwagi na piśmie przedstawiły BRM, rządy rumuński, grecki, włoski i cypryjski oraz Komisja Europejska. BRM, Europejska Federacja Handlowców Energią, rządy rumuński i grecki oraz Komisja przedstawiły również uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 22 czerwca 2022 r.

18.

Zgodnie z wnioskiem Trybunału w niniejszej opinii skupię się na analizie pytań prejudycjalnych pierwszego i drugiego.

19.

Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy rozporządzenie 2019/943, a w szczególności jego art. 1 lit. b) i art. 3 należy, w świetle przepisów dyrektywy 2019/944 poddawać takiej wykładni, że zakazuje ono państwom członkowskim od dnia jego wejścia w życie wydawania jednej koncesji na organizację rynków energii elektrycznej i zarządzania nimi oraz wymaga od nich zakończenia istniejącego w tym zakresie monopolu prawnego.

20.

W tym względzie należy zauważyć, że w Rumunii art. 10 ust. 2 lit. f) ustawy nr 123/2012 stanowi, że operatorowi rynku energii elektrycznej może być przyznana tylko jedna koncesja i że koncesja ta została przyznana przez ANRE spółce OPCOM. Działalność będąca przedmiotem tej koncesji polega w szczególności na zarządzaniu scentralizowanym rynkiem energii elektrycznej, co dotyczy zasadniczo zarządzania dwoma rodzajami wymiany handlowej między sprzedawcami i nabywcami energii elektrycznej: z jednej strony transakcje krótkoterminowe, czyli umowy przewidujące dostawę energii elektrycznej w tym samym dniu lub w dniu następnym, a z drugiej strony transakcje długoterminowe, czyli umowy przewidujące dostawę energii elektrycznej w dłuższym terminie.

21.

W pierwszej kolejności pragnę zauważyć, że rozporządzenie 2019/943 i dyrektywa 2019/944 ( 9 ), które ustanawiają ogólne zasady funkcjonowania rynków energii elektrycznej, nie przewidują szczególnych przepisów dotyczących świadczenia usług wymiany między sprzedającymi a nabywcami na tych rynkach.

22.

Po pierwsze bowiem art. 1 lit. b) i c) oraz art. 3 tego rozporządzenia, na które powołuje się BRM ze względu na to, że przepisy te nakładają na krajowe organy regulacyjne obowiązek wspierania konkurencji między podmiotami działającymi na rynkach energii elektrycznej, nie stoją same w sobie na przeszkodzie istnieniu monopolu na organizację scentralizowanych rynków energii elektrycznej i zarządzanie nimi. Po drugie, skutku takiego nie wywołuje art. 10 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia, na który również powołuje się BRM, ponieważ przepisy te zobowiązują właściwe organy do określenia polityki i środków, które mogą przyczynić się do pośredniego ograniczenia kształtowania się cen hurtowych, a w przypadku gdy zidentyfikują one taką politykę lub środek, do przyjęcia wszelkich odpowiednich środków w celu wyeliminowania lub ograniczenia wpływu tych polityk i środków.

23.

W drugiej kolejności przypominam, że rozporządzenie 2015/1222 ustanawia zasady dotyczące wyznaczania operatorów na rynku energii elektrycznej (NEMO) w celu zapewnienia jednolitego łączenia rynków dnia następnego lub dnia bieżącego.

24.

Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia każdy kandydat spełniający kryteria w nim określone może zostać wyznaczony na NEMO, a takie wskazanie może zostać odrzucone tylko wtedy, gdy kryteria wskazania nie zostały spełnione, lub w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia.

25.

Artykuł 5 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia przewiduje odstępstwo umożliwiające państwom członkowskim utrzymanie krajowego monopolu prawnego w odniesieniu do usług obrotu energią elektryczną na rynkach dnia następnego i dnia bieżącego. Odstępstwo to dotyczy wyłącznie usług na rynkach dnia następnego i dnia bieżącego i musi być, jak każde odstępstwo, interpretowane ściśle ( 10 ). Dlatego nie można go rozszerzyć na inne rynki energii elektrycznej, takie jak rynek usług długoterminowych.

26.

Podsumowując, o ile utrzymanie monopolu prawnego na usługi obrotu energią elektryczną na rynkach dnia następnego i dnia bieżącego może być uzasadnione w rozumieniu art. 5 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2015/1222, o tyle żaden przepis prawa Unii dotyczący wewnętrznego rynku energii elektrycznej, a w szczególności rozporządzenie 2019/943 i dyrektywa 2019/944, nie przewiduje utrzymania monopolu prawnego na usługi obrotu energią elektryczną na rynku długoterminowym ( 11 ).

27.

Niemniej jednak, ponieważ wykładnia przepisów Unii dotyczących rynków energii elektrycznej nie jest rozstrzygająca co do zgodności z prawem monopolu prawnego na usługi obrotu energią elektryczną na rynku długoterminowym, powstaje pytanie, czy taki monopol nie stanowi ograniczenia swobody przedsiębiorczości ustanowionej w art. 49 TFUE lub, w takim wypadku, swobody świadczenia usług ustanowionej w art. 56 TFUE ( 12 ), a jeśli tak, to czy jest on uzasadniony względami interesu ogólnego i proporcjonalności.

28.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału za ograniczenia swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług należy uznać wszelkie środki, które zakazują, ograniczają lub zmniejszają atrakcyjność korzystania z tych swobód ( 13 ).

29.

Zważywszy, że zgodnie z prawem krajowym przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich nie mogą świadczyć usług pośrednictwa w transakcjach obrotu energią elektryczną na rynku usług długoterminowych w Rumunii, ani za pośrednictwem zakładu w tym państwie członkowskim, ani też w wymiarze transgranicznym, ponieważ nie mogą uzyskać koncesji w tym celu, takie przepisy, które poddają wykonywanie działalności gospodarczej systemowi wyłączności mogą być uznane za ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług.

30.

W związku z tym art. 10 ust. 2 lit. f) ustawy nr 123/2012 może zostać uznany za zgodny z art. 49 TFUE lub art. 56 TFUE tylko wtedy, gdy okazuje się, że jest uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego i jest proporcjonalny do zamierzonego celu.

31.

Ponieważ jednak sąd odsyłający nie podniósł tej kwestii, nie przedstawił żadnych informacji co do uzasadnionego powodu, który mógłby ewentualnie tłumaczyć ograniczenie wyżej wymienionych wolności ( 14 ). W tych okolicznościach jestem zdania, że Trybunał nie jest w stanie rozstrzygnąć takiej kwestii, a tym bardziej wynikającej z niej kwestii koniecznego i proporcjonalnego charakteru tego ograniczenia swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług.

32.

Proponuję zatem, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, że wykładni rozporządzenia 2019/943, a w szczególności jego art. 1 lit. b) i art. 3 w świetle przepisów dyrektywy 2019/944, należy dokonywać w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie przepisom krajowym, które dopuszczają wyłącznie jedną koncesję na usługi obrotu energią elektryczną na rynkach dnia następnego i dnia bieżącego zgodnie z art. 5 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2015/1222. Ponadto przepisy te należy poddawać takiej wykładni, że nie stoją one na przeszkodzie utrzymaniu monopolu prawnego na usługi obrotu energią elektryczną na rynku długoterminowym, którego zgodność z prawem należy oceniać w świetle w szczególności zasad swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług ustanowionych w art. 49 i 56 TFUE.

33.

W drugim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy rozporządzenie 2019/943, a w szczególności jego art. 1 lit. b) i c) oraz art. 3, należy poddawać takiej wykładni, że zasady wolnej konkurencji mają zastosowanie do operatora rynku energii elektrycznej. W tym względzie sąd ten rozważa również, czy jest istotna okoliczność, że pojęcie „rynków energii elektrycznej” figurujące w art. 2 pkt 40 tego rozporządzenia zostało zdefiniowane poprzez odesłanie do definicji tego pojęcia z art. 2 pkt 9 dyrektywy 2019/944.

34.

W świetle licznych definicji i odniesień przekrojowych, w szczególności w rozporządzeniu 2019/943 i w dyrektywie 2019/944, wydaje mi się, że przepisy tego rozporządzenia dotyczą operatorów rynku energii elektrycznej, takich jak spółka OPCOM.

35.

Wyznaczony operator rynku energii elektrycznej lub NEMO wchodzi bowiem w zakres definicji „operatora rynku” w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 2019/943, który „oznacza podmiot świadczący usługę, w której oferty sprzedaży energii elektrycznej są kojarzone z ofertami zakupu energii elektrycznej” ( 15 ) albo w szerszej definicji „uczestnika rynku” w rozumieniu art. 2 pkt 25 tego rozporządzenia, który „oznacza osobę fizyczną lub prawną, która kupuje, sprzedaje lub wytwarza energię elektryczną, zajmuje się agregacją lub jest operatorem odpowiedzi odbioru lub usług magazynowania energii, co obejmuje składanie zleceń transakcji na jednym lub większej liczbie rynków energii elektrycznej, w tym na rynkach bilansujących energii” ( 16 ).

36.

Proponuję zatem, aby na drugie pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, że rozporządzenie 2019/943, a w szczególności jego art. 1 lit. b) i c) oraz art. 3, należy poddawać takiej wykładni, że ustanowione zasady wolnej konkurencji mają zastosowanie do operatora rynku energii elektrycznej.

37.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: