1.

Czy obowiązek staranności administracji Unii Europejskiej, rozumiany jako obowiązek rozważenia wszystkich istotnych elementów przy wykonywaniu jej uprawnień stanowi normę prawną mającą na celu przyznanie uprawnień jednostkom, której naruszenie może skutkować powstaniem odpowiedzialności pozaumownej Unii? Jest to zasadnicza kwestia, którą Trybunał będzie musiał rozstrzygnąć w ramach badania zarzutu podniesionego przez wnoszące odwołanie na poparcie ich odwołań od czterech wyroków Sądu Unii Europejskiej ( 2 ).

2.

Zaskarżonymi wyrokami Sąd oddalił skargi o odszkodowanie kilku producentów wysokotemperaturowej smoły węglowej (zwanej dalej „CTPHT”) ( 3 ), twierdzących, że ponieśli szkodę w wyniku błędnej klasyfikacji wspomnianej substancji jako stwarzającej zagrożenie dla środowiska wodnego. Ponieważ rzeczona klasyfikacja była konsekwencją oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję Europejską, stwierdzonego we wcześniejszych wyrokach Sądu ( 4 ) i Trybunału ( 5 ), niezgodność z prawem aktu, który spowodował szkodę, jest bezsporna. Jednakże niezgodność aktu z prawem nie jest sama w sobie wystarczająca, aby powstała odpowiedzialność pozaumowna Unii. Jedną z przesłanek, które muszą być spełnione, aby tak było, jest wymaganie, aby szkoda była wynikiem naruszenia normy, której celem jest przyznanie uprawnień jednostkom. W niniejszej sprawie powstaje pytanie, czy obowiązek uwzględnienia przez administrację Unii wszystkich istotnych elementów przy wykonywaniu przez nią swoich uprawnień stanowi taką normę.

3.

Artykuł 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1272/2008 ( 6 ) stanowi:

„Substancja lub mieszanina spełniająca kryteria dotyczące zagrożeń wynikających z właściwości fizycznych, zagrożeń dla zdrowia lub środowiska określone w częściach 2–5 załącznika I jest substancją stwarzającą zagrożenie i powinna zostać zaklasyfikowana według odpowiednich klas zagrożenia przewidzianych w tym załączniku”.

4.

Załącznik I do rozporządzenia nr 1272/2008 określa kryteria klasyfikacji substancji i mieszanin w ramach klas zagrożenia. Punkt 4.1.3.5.5 wspomnianego załącznika zawiera przepisy określające metodę klasyfikacji, czyli „metodę sumowania”.

5.

Okoliczności poprzedzające spór zostały szczegółowo przedstawione w zaskarżonych wyrokach, do których odsyłam w celu uzyskania dokładniejszych danych ( 7 ). Dla celów niniejszych postępowań ograniczę się do przypomnienia poniższych kwestii.

6.

Wyrokiem w sprawie Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja ( 8 ) Sąd stwierdził nieważność rozporządzenia (UE) nr 944/2013 ( 9 ) w zakresie, w jakim na mocy tego aktu CTPHT została zaklasyfikowana do substancji o toksyczności ostrej kategorii 1 dla środowiska wodnego (H400) oraz toksyczności przewlekłej kategorii 1 dla środowiska wodnego (H410).

7.

W pkt 30–34 wspomnianego wyroku Sąd stwierdził, co następuje:

„30. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie w związku z tym, że klasyfikując CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o chronicznej [przewlekłej] toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) w oparciu o jej składniki, uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uwzględnienia wszystkich istotnych czynników i okoliczności, by należycie ocenić poziom występowania szesnastu [wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (zwanych dalej »WWA«)] w CTPHT i ich skutki chemiczne.

31. Zgodnie bowiem z pkt 7.6 dokumentu referencyjnego do celów klasyfikacji CTPHT na podstawie jej składników założono, że wszystkie WWA obecne w CTPHT rozpuściły się w fazie wodnej i że w związku z tym były dostępne dla organizmów wodnych. Wspomniano w nim również, że prowadzi to prawdopodobnie do zawyżenia toksyczności CTPHT oraz że w zakresie, w jakim skład [Water-Accommodated Fraction (frakcji dostosowanej do wody)] był niepewny, owo oszacowanie toksyczności można było uznać za najbardziej niekorzystny scenariusz.

32. Jednakże ani Komisja, ani ECHA nie były w stanie wykazać przed Sądem, że opierając klasyfikację CTPHT jako substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o chronicznej [przewlekłej] toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) na założeniu, zgodnie z którym wszystkie WWA obecne w tej substancji rozpuściły się w fazie wodnej, a zatem były dostępne dla organizmów wodnych, Komisja uwzględniła fakt, że zgodnie z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego, zatytułowanego »Właściwości fizykochemiczne«, składniki CTPHT zostały uwolnione z CTPHT jedynie w ograniczonym zakresie i że substancja ta była bardzo stabilna.

33. Po pierwsze bowiem, ani opinia [Komitetu ds. Oceny Ryzyka, zwanego dalej „RAC”)] o CTPHT, ani dokument referencyjny nie zawierają uzasadnienia, które wykazywałoby, że przyjmując, iż wszystkie WWA obecne w tej substancji rozpuszczają się w fazie wodnej, a zatem były i są dostępne dla organizmów wodnych, uwzględniono niską rozpuszczalność CTPHT w wodzie. Ponadto w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu Komisja i ECHA były w stanie wykazać jedynie, że podczas procedury klasyfikacyjnej CTPHT uwzględniona została rozpuszczalność w wodzie każdego z szesnastu składników WWA rozpatrywanych osobno. Co więcej, w odpowiedzi na pytanie Sądu podczas rozprawy Komisja i ECHA wskazały jedynie, że przyjęto, iż wszystkie WWA składające się na CTPHT rozpuszczają się w wodzie, gdyż badanie toksyczności wodnej tej substancji było prowadzone na podstawie jej składników. Rozumowanie takie nie wykazuje jednakże, że uwzględniona została słaba rozpuszczalność tej substancji.

34. Po drugie, należy stwierdzić, że zgodnie z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego najwyższy poziom rozpuszczalności CTPHT w wodzie w odniesieniu do [jednego ładunku] wynosił 0,0014%. Mając na uwadze tę niską rozpuszczalność CTPHT w wodzie, Komisja w żaden sposób nie wykazała, że może oprzeć omawianą klasyfikację tej substancji na założeniu, że wszystkie WWA obecne w CTPHT rozpuszczają się w fazie wodnej i są dostępne dla organizmów wodnych. Z tabeli 7.6.2 w dokumencie referencyjnym wynika bowiem, że szesnaście WWA będących składnikami CTPHT stanowi 9,2% tej substancji. Przyjmując, że wszystkie te WWA rozpuszczają się w wodzie, Komisja zatem w istocie oparła omawianą klasyfikację na założeniu, że 9,2% CTPHT może rozpuszczać się w wodzie. Tymczasem, jak wynika z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego, taka wartość nie jest realistyczna, jeżeli wziąć pod uwagę, że najwyższy poziom wynosi 0,0014%”.

8.

Komisja wniosła odwołanie od wspomnianego wyroku.

9.

Trybunał oddalił odwołanie Komisji wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. ( 10 ).

10.

W pkt 39 oraz 46–55 wspomnianego wyroku Trybunał w szczególności rozważył, co następuje:

„39. Prawdą jest, że pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 nie ma na celu zastosowania kryteriów innych niż te, które są wyraźnie określone w tym przepisie. Należy jednak stwierdzić, że żaden przepis nie zakazuje w sposób wyraźny uwzględnienia innych czynników, które mogą być istotne dla klasyfikacji substancji UVCB.

[…]

46. Ścisłe i automatyczne stosowanie metody sumowania we wszystkich okolicznościach może prowadzić do zaniżenia toksyczności dla środowiska wodnego substancji UVCB, której składniki są znane w niewielkim stopniu. Taki wynik nie może zostać uznany za zgodny z celem rozporządzenia nr 1272/2008 służącym ochronie środowiska i zdrowia ludzi.

47. Należy zatem stwierdzić, że Komisja, stosując metodę sumowania w celu ustalenia, czy substancja UVCB jest objęta kategoriami toksyczności ostrej i toksyczności przewlekłej dla środowiska wodnego, nie jest zobowiązana do ograniczenia swej oceny jedynie do czynników wyraźnie wskazanych w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, z wyłączeniem wszelkich innych. Zgodnie z ciążącym na Komisji obowiązkiem staranności jest ona zobowiązana do zbadania w sposób staranny i bezstronny innych czynników, które, mimo że nie zostały wyraźnie wskazane we wspomnianych przepisach, są jednak istotne.

[…]

50. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zawarte w jego pkt 28, zgodnie z którym »w celu uznania, że substancja zalicza się do kategorii toksyczności ostrej lub przewlekłej, to właśnie ta substancja, a nie jedynie jej składniki, powinna spełniać kryteria klasyfikacji«, nie jest kwestionowane.

51. Metoda klasyfikacji, o której mowa w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, opiera się na założeniu, że uwzględnione składniki są całkowicie rozpuszczalne. Na podstawie tego założenia ta metoda sumowania oznacza, że istnieje poziom stężenia składników, poniżej którego wartość progowa wynosząca 25% nie może zostać osiągnięta, i polega ona zatem na obliczeniu sumy stężeń składników objętych kategoriami toksyczności ostrej lub przewlekłej, z których każda jest ważona według współczynnika M odpowiadającego ich profilowi toksyczności.

52. Z ową metodą związane jest jednak nierozerwalnie to, że traci ona na wiarygodności w sytuacjach, w których suma ważona składników przekracza poziom stężenia odpowiadający wartości progowej wynoszącej 25% w proporcji niższej niż stosunek między zaobserwowanym poziomem rozpuszczalności na poziomie danej substancji rozpatrywanej jako całość i hipotetycznym poziomem rozpuszczalności wynoszącym 100%. W takich sytuacjach staje się bowiem wówczas możliwe, że metoda sumowania doprowadzi w szczególnych wypadkach do wyniku wyższego lub niższego niż poziom odpowiadający określonej w rozporządzeniu wartości progowej 25%, na podstawie której uwzględniany jest hipotetyczny poziom rozpuszczalności składników lub poziom rozpuszczalności substancji rozpatrywanej jako całość.

53. Bezsporne jest, że z tabeli 7.6.2 załącznika I do sprawozdania załączonego do opinii RAC wynika, że z jednej strony metoda sumowania skutkuje wynikiem 14521% i że z drugiej strony wynik ten jest 581 razy wyższy niż najniższy poziom wymagany, aby po dokonaniu ważenia według współczynników M została osiągnięta wartość progowa wynosząca 25%. Bezsporne jest również, że z pkt 1.3 tego dokumentu, zatytułowanego »Właściwości fizykochemiczne«, wynika ponadto, iż najwyższy poziom rozpuszczalności CTPHT w wodzie wynosił 0,0014%, czyli był to poziom około 71000 razy niższy niż stosowany dla uwzględnionych składników hipotetyczny poziom rozpuszczalności wynoszący 100%.

54. Sąd nie dopuścił się zatem przeinaczenia ani nie dokonał błędnej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych, kiedy orzekł w pkt 34 zaskarżonego wyroku, że »[p]rzyjmując, że te [składniki] rozpuszczają się w wodzie, Komisja zatem w istocie oparła omawianą klasyfikację na założeniu, że 9,2% CTPHT może rozpuszczać się w wodzie. Tymczasem, jak wynika z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego [załączonego do opinii RAC], taka wartość nie jest realistyczna, jeżeli wziąć pod uwagę, że najwyższy poziom wynosi 0,0014%«.

55. Stwierdziwszy w pkt 32 tego wyroku, że »ani Komisja, ani ECHA nie były w stanie wykazać […], [iż] […] Komisja uwzględniła fakt, że zgodnie z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego [załączonego do opinii RAC], zatytułowanego ‘Właściwości fizykochemiczne’, składniki CTPHT zostały uwolnione z CTPHT jedynie w ograniczonym zakresie i że substancja ta była bardzo stabilna«, Sąd orzekł w pkt 30 wspomnianego wyroku, nie naruszając prawa, że »Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie w związku z tym, że klasyfikując CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o chronicznej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) w oparciu o jego składniki, uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uwzględnienia wszystkich istotnych czynników i okoliczności, by należycie ocenić poziom występowania szesnastu składników […] w CTPHT i ich skutki chemiczne«”.

11.

Sześcioma pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 23 października 2018 r. wnoszące odwołanie i dwie inne spółki wniosły skargi o odszkodowanie w celu uzyskania naprawienia szkody poniesionej ich zdaniem wskutek niezgodnego z prawem zaklasyfikowania CTPHT do substancji o toksyczności ostrej kategorii 1 dla środowiska wodnego (H400) i o toksyczności przewlekłej kategorii 1 dla środowiska wodnego (H410).

12.

Sześcioma wyrokami wydanymi w dniu 16 grudnia 2020 r., w tym również zaskarżonymi wyrokami ( 11 ), Sąd oddalił wspomniane skargi.

13.

W pkt 70, 71, 96, 98 i 114 pierwszego z zaskarżonych wyroków Sąd orzekł, co następuje:

„70. W każdym wypadku odpowiedź na pytanie, czy w niniejszej sprawie można podnieść na poparcie niniejszego żądania odszkodowawczego naruszenie normy zawartej w metodzie sumowania, na której opiera się niezgodne z prawem sklasyfikowanie CTPHT, pod kątem dodania lub zaostrzenia obowiązków mających wpływ na sytuację prawną skarżącej, byłaby decydująca dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jedynie w przypadku, gdyby naruszenie to było wystarczająco istotne w rozumieniu przywołanego powyżej orzecznictwa, co należy zbadać w dalszej kolejności ( 12 ).

71 Jeśli chodzi o zarzucane przez skarżącą w replice naruszenie obowiązku staranności nierozerwalnie związane z zasadą dobrej administracji, należy stwierdzić, że w skardze skarżąca formalnie nie podniosła w sposób konkretny i odrębny naruszenia wspomnianego obowiązku staranności na poparcie swojego żądania odszkodowawczego. Nie wydaje się również, aby twierdzenie to można było uznać za rozszerzenie argumentu już zawartego w skardze. W tych okolicznościach żądanie odszkodowawcze w zakresie, w jakim opiera się na naruszeniu obowiązku staranności, należy – jak podniosła Komisja w swoich uwagach w przedmiocie odpowiedzi na pisemne pytanie skierowane w tym względzie do skarżącej – uznać za niedopuszczalne ( 13 ).

[…]

96. Jeśli chodzi, w pierwszej kolejności, o kryterium dotyczące stopnia jasności i precyzji naruszonej normy, a mianowicie pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem tego punktu metoda sumowania jawi się jako niemal mechaniczne obliczenie, na podstawie którego Komisja weryfikuje, czy suma stężeń (wyrażona w procentach) wysoce toksycznych składników mieszaniny mnożonych przez odpowiednie współczynniki M wynosi co najmniej 25%. Jeśli tak jest, mieszanina, w niniejszym przypadku CTPHT, »jest klasyfikowana« do kategorii toksyczności ostrej lub przewlekłej 1 […] [Punkt] 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 nie ma na celu zastosowania kryteriów innych niż te, które są wyraźnie określone w tym przepisie ( 14 ).

[…]

98. Nie można zatem uznać, że pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 ustanowił, w dniu przyjęcia rozporządzenia nr 944/2013, normę, która była całkowicie jasna w kwestii istnienia zakresu uznania, jakim dysponowała Komisja przy stosowaniu metody sumowania. Jego brzmienie nie sugeruje istnienia takiego zakresu uznania, a zwłaszcza nie wskazuje, że czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę, jest rozpuszczalność mieszaniny. W tym względzie należy stwierdzić, że Sąd, a w szczególności Trybunał uznał istnienie zakresu swobodnego uznania, który powinien był skłonić Komisję do uwzględnienia innych czynników niż te, o których wyraźnie mowa w pkt 4.1.3.5.5, w oparciu o względy, które nie wynikają ani bezpośrednio, ani wyraźnie z brzmienia tego punktu. Dokładniej rzecz ujmując, Trybunał odwołał się do rozważań związanych z bardziej ogólnym kontekstem regulacyjnym, a mianowicie w szczególności z faktem, że metoda sumowania nie pomija ograniczeń metodologicznych […]. Te trudności interpretacyjne, które komplikują zastosowanie metody sumowania i na które wskazuje zresztą wspomniany wyrok, stoją na przeszkodzie temu, by zachowanie Komisji mogło zostać uznane za oczywiście i poważnie sprzeczne z naruszoną normą prawną […] ( 15 ).

[…]

114. W świetle powyższego błąd popełniony przez Komisję jest zatem usprawiedliwiony. Z uwagi na brak jasności i trudności w interpretacji odpowiednich przepisów znajdujących się w załączniku I do rozporządzenia nr 1272/2008 w odniesieniu do uwzględnienia czynników innych niż te wyraźnie przewidziane przy stosowaniu metody sumowania, zachowanie Komisji nie różni się od zachowania, jakiego można racjonalnie oczekiwać od organu administracji działającego ze zwykłą ostrożnością i starannością w analogicznej sytuacji, czyli sytuacji charakteryzującej się złożonością naukową związaną z klasyfikacją substancji o nieznanym składzie, takiej jak CTPHT, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Takie zachowanie nie jest równoznaczne z oczywistym i poważnym naruszeniem granic przysługującego Komisji zakresu uznania. W konsekwencji popełniony błąd nie stanowi wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej, w związku z czym w niniejszej sprawie w każdym wypadku nie powstaje odpowiedzialność pozaumowna Unii. Stwierdzenie to odnosi się zarówno do naruszenia metody sumowania, jak i, tytułem uzupełnienia i z powodów przedstawionych powyżej, do podniesionego naruszenia obowiązku staranności ( 16 )”.

14.

W odwołaniach, mających co do zasady identyczne brzmienie, zarejestrowanych pod numerami C‑65/21 P, C‑73/21 P, C‑74/21 P i C‑75/21 P, wnoszące odwołania wnoszą do Trybunału o:

15.

Komisja, popierana przez ECHA, wnosi do Trybunału o:

16.

Królestwo Hiszpanii, występujące w charakterze interwenienta popierającego Komisję, wnosi do Trybunału o:

17.

Sprawy zostały połączone dla celów wydania wyroku. Nie została przeprowadzona rozprawa.

18.

Wnoszące odwołania wniosły odwołania od zaskarżonych wyroków, którymi Sąd oddalił ich skargi o odszkodowanie. We wspomnianych wyrokach Sąd stwierdził na podstawie wyroków Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja ( 17 ) oraz Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. ( 18 ) (zwanych dalej „wyrokami stwierdzającymi nieważność”), że akt, który miał spowodować szkodę po stronie skarżących, był niezgodny z prawem z uwagi na oczywisty błąd w ocenie popełniony przez Komisję. Niemniej jednak orzekł, że rzeczony błąd jest usprawiedliwiony i w konsekwencji nie stanowi wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej, a zatem nie powstaje w niniejszej sprawie odpowiedzialność pozaumowna Unii ( 19 ).

19.

Odwołania wnoszących odwołanie są oparte na sześciu zarzutach, z których pierwszy dotyczy błędu popełnionego przez Sąd, który oddalił ich zarzut dotyczący obowiązku staranności; drugi dotyczy naruszenia prawa popełnionego ich zdaniem przez Sąd, który orzekł, że nie istnieje wyraźny precedens; trzeci dotyczy błędnego uznania ram prawnych za złożone; czwarty dotyczy błędnego zastosowania kryterium ostrożności i staranności; piąty – niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonych wyroków i, wreszcie, szósty – naruszenia prawa przez Sąd poprzez uznanie, że działanie Komisji może być usprawiedliwione na podstawie zasady ostrożności.

20.

Zgodnie z wnioskiem Trybunału niniejsza opinia zostanie ograniczona do analizy części pierwszej zarzutu czwartego odwołań. Jednakże część pierwsza zarzutu czwartego wydaje się pokrywać z zarzutem pierwszym przedstawionym w odwołaniach w zakresie, w jakim dotyczą one kwestii staranności Komisji. Należy zatem przeanalizować w pierwszej kolejności związek między tą częścią a zarzutem pierwszym odwołań, aby uwzględnić wszystkie aspekty problematyki wspólnej dla dwóch zarzutów przedstawionych w odwołaniach.

21.

W zarzucie pierwszym odwołań wnoszące odwołania podnoszą, że Sąd błędnie oddalił ( 20 ) jako niedopuszczalny ich zarzut oparty na naruszeniu obowiązku staranności. Sąd ich zdaniem naruszył prawo, oceniając, że wspomniany zarzut podniesiony w replikach powinien być odróżniony od zarzutu przedstawionego w skargach, opartego na oczywistym błędzie w ocenie Komisji, polegającym na tym, że nie zbadała ona z należytą starannością oraz bezstronnością wszystkich istotnych elementów w celu klasyfikacji CTPHT. Wnoszące odwołanie powołują się w tym zakresie na wyrok Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. ( 21 ), w którym Trybunał orzekł, że instytucja, która uchybia obowiązkowi zbadania z należytą starannością i bezstronnością wszystkich istotnych elementów, siłą rzeczy narusza obowiązek staranności. W rezultacie ich zdaniem argumentu opartego na istnieniu naruszenia obowiązku staranności nie trzeba było podnosić oddzielnie i w niezależny sposób, tak jakby chodziło o argument autonomiczny ( 22 ).

22.

Komisja, popierana przez ECHA, uważa, że argument oparty na naruszeniu obowiązku staranności jest bezskuteczny, ponieważ Sąd oddalił skargi w wyniku stwierdzenia, że popełniony błąd nie stanowi wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej.

23.

Rząd hiszpański wskazuje, że naruszenie obowiązku staranności powinno było zostać podniesione przez wnoszące odwołanie w skargach w sposób wyraźny i autonomiczny. W przeciwnym razie warunek dotyczący konieczności wskazania naruszonej normy prawnej byłby w sposób dorozumiany spełniony w ramach każdego żądania o naprawienie szkody, ponieważ obowiązek staranności jest nieodłącznie związany z zasadą dobrej administracji i ma ogólne zastosowanie do działań instytucji.

24.

W ramach zarzutu czwartego odwołań wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd błędnie orzekł, iż Komisja działała jako zwyczajnie ostrożny i staranny organ administracji oraz że jej błąd w klasyfikacji CTPHT był w związku z tym usprawiedliwiony. W pierwszej części tego zarzutu zarzucają Sądowi, że nie przeprowadził analizy w odniesieniu do wniesionych przez nie żądań. Zamiast badać, czy rozpuszczalność została wyraźnie wymieniona jako jeden z istotnych elementów w rozporządzeniu nr 1272/2008, zdaniem wnoszących odwołania Sąd powinien był zbadać, czy Komisja przestrzegała ugruntowanej zasady prawa, zgodnie z którą należy wziąć pod uwagę wszystkie istotne elementy.

25.

Komisja, popierana przez ECHA, uważa, że zarzut czwarty należy oddalić jako bezskuteczny i bezzasadny. Jednakże w odpowiedzi na odwołanie podnosi ona argumenty dotyczące części drugiej wspomnianego zarzutu, która nie jest przedmiotem niniejszej opinii.

26.

Rząd hiszpański uważa, że zarzut dotyczący błędu podniesiony w zarzucie czwartym odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomina, że zasada staranności wymaga oceny, czy w ramach danego działania administracyjnego zastosowano minimalny dopuszczalny poziom staranności, czy poziom ten był racjonalny w okolicznościach danej sprawy, proporcjonalny do wagi sprawy, jak również zgodny z poziomem zwykle stosowanym przez organ administracyjny w podobnych sprawach.

27.

Z powyższego wynika, że kwestia obowiązku staranności Komisji została podniesiona w tych dwóch zarzutach w różnych kontekstach. O ile w ramach zarzutu pierwszego obowiązek ten jest wyraźnie zakwalifikowany jako norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom, to w zarzucie czwartym jest on traktowany raczej jako kryterium oceny wagi naruszenia normy prawnej.

28.

Jednakże niezależnie od dokładnego brzmienia i kontekstu należy moim zdaniem uznać, że w obu przypadkach zarzuca się Komisji naruszenie tego samego obowiązku staranności, rozumianego jako obowiązek zbadania wszystkich istotnych elementów sprawy, na których opiera się jej ocena. W pierwszym zarzucie odwołania wnoszące odwołanie wyjaśniają, że obowiązek staranności, na który powołują się w swoich replikach, należy rozumieć jako równoważny ze spoczywającym na administracji obowiązkiem uwzględnienia w ramach wykonywania swoich uprawnień wszystkich istotnych elementów sprawy. Naruszenie tego obowiązku leży u podstaw zastrzeżenia będącego przedmiotem części pierwszej zarzutu czwartego odwołania.

29.

Czy wspomniany obowiązek stanowi normę przyznającą uprawnienia jednostkom, której naruszenie może skutkować odpowiedzialnością pozaumowną Unii?

30.

Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii zależy od łącznego spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie, pierwszej z nich – istnienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom (zwanej dalej „pierwszą przesłanką”), drugiej – rzeczywistego charakteru szkody oraz trzeciej – istnienia związku przyczynowego między naruszeniem obowiązku spoczywającego na autorze aktu a poniesioną przez poszkodowanych szkodą ( 23 ).

31.

Kumulatywny charakter tych przesłanek oznacza, że jeżeli jedna z nich nie jest spełniona, odpowiedzialność pozaumowna Unii nie powstaje ( 24 ). Z tego względu w niniejszej sprawie Sąd, stwierdziwszy, że błąd Komisji w klasyfikacji CTPHT nie stanowi wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej, doszedł do wniosku, że odpowiedzialność pozaumowna Unii nie powstała, i w konsekwencji nie przystąpił do analizy innych przesłanek wspomnianej odpowiedzialności.

32.

Zarówno odwołania, jak i niniejsza opinia dotyczą pierwszej przesłanki.

33.

Wspomniana przesłanka obejmuje dwa odrębne aspekty, z których pierwszy odnosi się do charakteru normy, której naruszenie może pociągnąć za sobą odpowiedzialność pozaumowną Unii („norma prawna mająca na celu przyznanie uprawnień jednostkom”), a drugi dotyczy powagi naruszenia naruszonej normy („wystarczająco istotne naruszenie”). Te dwa aspekty stanowią dwie kumulatywne przesłanki szczegółowe pierwszej przesłanki, co skutkuje tym, że pierwsza przesłanka nie jest spełniona, jeśli jedna z przesłanek szczegółowych nie jest spełniona.

34.

Główna składowa pierwszej przesłanki, a mianowicie pojęcie „normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom”, została przejęta przez Trybunał z jego orzecznictwa dotyczącego odpowiedzialności państw członkowskich za naruszenie prawa Unii ( 25 ). Zastąpiwszy nim poprzednio używane pojęcie „nadrzędnej normy prawnej chroniącej jednostki”, Trybunał ustanowił zasadę paralelizmu między odpowiedzialnością Unii z jednej strony a odpowiedzialnością państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii z drugiej strony ( 26 ).

35.

Konkretniej, w wyroku Bergaderm i Goupil/Komisja ( 27 ), Trybunał odnosząc się do wyroku Brasserie du pêcheur i Factortame ( 28 ), orzekł, że przesłanki powstania odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego nie mogą, w braku szczególnego uzasadnienia, różnić się od przesłanek regulujących odpowiedzialność Unii w porównywalnych okolicznościach ( 29 ).

36.

Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika zatem, że odpowiedzialność pozaumowna Unii może powstać nie w wyniku każdego wystarczająco istotnego naruszenia normy Unii, ale wyłącznie wystarczająco istotnego naruszenia normy mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom ( 30 ).

37.

Jak wyjaśnił Trybunał, celem tego ograniczenia jest, bez uszczerbku dla zasad mających zastosowanie do oceny legalności aktu Unii, ograniczenie ponoszenia takiej odpowiedzialności wyłącznie do sytuacji, w których niezgodne z prawem postępowanie instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii wyrządziło szkodę jednostce poprzez naruszenie jej interesów szczególnie chronionych przez prawo Unii ( 31 ).

38.

W orzecznictwie Trybunału i Sądu pojęcie „normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom” interpretuje się w sposób szeroki ( 32 ). W ten sposób zakwalifikowano zasady, które zapewniają jednostce ochronę praw podstawowych, takie jak zasady równości traktowania przedsiębiorstw, nieretroaktywności decyzji, proporcjonalności, ochrony uprawnionych oczekiwań, jak również poszanowania życia prywatnego i rodzinnego ( 33 ). Jedynie norm ściśle proceduralnych czy dotyczących rozdziału kompetencji nie uważa się za mające na celu ochronę jednostek ( 34 ).

39.

W orzecznictwie dotyczącym drugiego aspektu pierwszej przesłanki Trybunał doprecyzował, że wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom ma miejsce wówczas, gdy wiąże się ono z oczywistym i poważnym wykroczeniem przez daną instytucję poza granice przysługującego jej swobodnego uznania ( 35 ). Elementami, jakie należy wziąć w tym względzie pod uwagę, są w szczególności złożoność sytuacji, które podlegają uregulowaniu, stopień jasności i precyzji naruszonej normy, a także zakres uznania, jaki naruszona norma pozostawia instytucji Unii ( 36 ). W odniesieniu do tego ostatniego elementu, gdy danej instytucji lub organowi Unii przysługuje pewien zakres uznania, tylko oczywiste i poważne przekroczenie przez tę instytucję lub organ granic tego uznania może stanowić takie wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii ( 37 ).

40.

W każdym razie co do zasady jedynie stwierdzenie istnienia nieprawidłowości, których nie dopuściłby się w podobnych okolicznościach organ administracji działający ze zwykłą ostrożnością i starannością, powoduje powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii ( 38 ).

41.

Skargi o odszkodowanie wnoszących odwołania i ich odwołania dotyczą spoczywającego na administracji obowiązku uwzględnienia wszystkich istotnych elementów i okoliczności przy wykonywaniu swoich uprawnień, który to obowiązek, zdaniem wnoszących odwołania, jest „automatycznie” związany z obowiązkiem staranności nieodłącznie wiążącym się z zasadą dobrej administracji.

42.

Zasada ta (lub prawo) jest ustanowiona w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Jeśli decydujące znaczenie dla uznania, że norma ma na celu przyznanie praw jednostkom, miałaby okoliczność, że służy ona ochronie interesów jednostek szczególnie chronionych przez prawo Unii, to ustanowienie tej normy jako prawa podstawowego w karcie zakończyłoby dyskusję na temat jego charakteru. Tak jednak nie jest ( 39 ).

43.

Oprócz klasycznej kwestii klasyfikacji przepisu karty jako „ustanawiającego prawo lub zasadę” z orzecznictwa Trybunału w sposób wyraźny wynika, że naruszenie niektórych uprawnień, takich jak wynikające z obowiązku uzasadniania przez administrację swoich decyzji, wspomnianego w sposób wyraźny w art. 41 ust. 2 lit. c) karty, nie zawsze skutkuje powstaniem odpowiedzialności pozaumownej Unii ( 40 ). Sam Trybunał nie wydaje się więc uważać ustanowienia jako prawa w karcie za decydujące dla zaklasyfikowania prawa do dobrej administracji jako normy, której celem jest przyznanie uprawnień jednostkom. Nie każdy obowiązek administracji musi bowiem automatycznie prowadzić do powstania prawa podmiotowego po stronie jednostek.

44.

W tym względzie według Sądu prawo do dobrej administracji nie przyznaje samo w sobie praw jednostkom, chyba że stanowi ono wyraz praw szczególnych, takich jak prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, prawo do bycia wysłuchanym, prawo dostępu do akt i prawo do uzasadnienia decyzji ( 41 ).

45.

Do takich szczególnych praw można by zaliczyć prawo związane z obowiązkiem staranności administracji, rozumianym jako spoczywający na właściwej instytucji obowiązek zbadania, z zachowaniem staranności i bezstronności, wszystkich istotnych elementów sprawy, wynikający z orzecznictwa Trybunału między innymi w sprawie Technische Universität München ( 42 ). W wyroku tym Trybunał nie stwierdził jednak, by naruszenie wspomnianego obowiązku mogło powodować odpowiedzialność pozaumowną Unii.

46.

W tym względzie Trybunał orzekł w wyroku Masdar(UK)/Komisja ( 43 ), że jest możliwe, aby administracja Unii poniosła odpowiedzialność pozaumowną za niedozwolone zachowanie, jeżeli nie działa z należytą starannością i z tego powodu wyrządza szkodę ( 44 ). Trybunał orzekł, że ten obowiązek staranności jest związany z zasadą dobrej administracji. Ma on zastosowanie w sposób ogólny do działania administracji unijnej w jej stosunkach z ogółem ( 45 ) i zakłada, że administracja unijna powinna działać starannie i ostrożnie ( 46 ).

47.

Jednakże rozważania sformułowane przez Trybunał w powyższym wyroku dotyczyły działań, które Komisja podjęła w szczególnym kontekście. Żądanie odszkodowania przez skarżącą zostało zgłoszone w ramach stosunku umownego między Komisją i jej kontrahentem z jednej strony a wspomnianym kontrahentem i skarżącą jako podwykonawcą tego kontrahenta z drugiej strony. Skarga opierała się między innymi na zarzutach, że Komisja, wykonując swoje uprawnienie do zawieszenia płatności z tytułu umowy w przypadku nieprawidłowości, których dopuścił się współwykonawca, powinna była dochować należytej staranności, aby nie wyrządzić szkody podwykonawcy. Pomijając fakt, że Trybunał nie podzielił poglądu skarżącej co do treści obowiązku staranności w tej sprawie, należy podkreślić, że w tym wyroku Trybunał nie scharakteryzował obowiązku staranności jako „normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom”.

48.

Wydaje się, że taką kwalifikację częściej przyjmuje się w orzecznictwie Sądu ( 47 ). O ile w niektórych wyrokach trudno jest ustalić, czy obowiązek staranności jest postrzegany jako naruszona norma prawna, czy też jako kryterium oceny wagi naruszenia innej normy ( 48 ), o tyle w innych wyrokach Sąd w sposób wyraźny orzekł, że obowiązek staranności czy nawet zasadę dobrej administracji należy zakwalifikować jako „normę prawną mającą na celu przyznanie uprawnień jednostkom” ( 49 ).

49.

Trudno jest jednak mówić o jasnej i jednoznacznej kwalifikacji wspomnianego obowiązku. Sam Sąd przyznaje, że obowiązek staranności może być brany pod uwagę nie jako norma przyznająca uprawnienia jednostkom, ale jako jedno z kryteriów dla uznania, że nieprawidłowość lub błąd popełniony przez daną instytucję stanowi wystarczająco istotne naruszenie prawa, służąc tym samym „określeniu istotności” naruszenia innej zasady lub innej normy prawa Unii ( 50 ).

50.

W każdym razie kwalifikacja obowiązku staranności jako „normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom” nie jest oczywista. Zbyt elastyczne podejście do wspomnianej kwalifikacji zostało w sposób wyraźny poddane krytyce przez rzecznika generalnego N. Wahla w opinii w sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich/Staelen ( 51 ). Tenże rzecznik wskazał, że ma wątpliwości co do odpowiedzi, jakiej należy udzielić na pytanie dotyczące kwestii, czy naruszenie prawa do dobrej administracji daje podstawę do żądania odszkodowania ( 52 ), i stwierdził, że „ustalenie, czy w danym przypadku naruszenie zasady [staranności] stanowi naruszenie praw przyznanych jednostkom, uzależnione jest od okoliczności” ( 53 ).

51.

Podzielam to stanowisko.

52.

Z jednej strony przypominam ( 54 ), że pierwszy z aspektów pierwszej przesłanki ma na celu ograniczenie ponoszenia rzeczonej odpowiedzialności do sytuacji, w których niezgodne z prawem postępowanie instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii wyrządziło szkodę jednostce poprzez naruszenie jej interesów szczególnie chronionych przez prawo Unii. Nie widzę powodu, dla którego te szczególne interesy nie miałyby obejmować interesu jednostek do tego, aby ich sprawy były rozpatrywane przez administrację, biorącą pod uwagę wszystkie istotne elementy sprawy. Jest to prawo jednostki do tego, aby administracja nie określała jej sytuacji w sposób arbitralny i abstrakcyjny.

53.

Z drugiej strony nie można moim zdaniem analizować obowiązku staranności spoczywającego na administracji w sposób abstrakcyjny, bez uwzględnienia konkretnego przypadku. Działania administracji Unii mają różnorodny charakter. Jeśli chodzi o obowiązek uwzględnienia przez administrację wszystkich istotnych okoliczności, różni się on w zależności od tego, czy chodzi o dochodzenie ( 55 ), wykonanie obowiązków umownych ( 56 ) przyjęcie aktów delegowanych i aktów wykonawczych ( 57 ) lub inne postępowanie administracyjne prowadzące do określenia sytuacji prawnej osoby fizycznej. O ile we wszystkich wspomnianych sytuacjach można twierdzić, że administracja ma obowiązek uwzględnienia wszystkich istotnych elementów, to w każdej z nich obowiązek ten będzie miał szczególną treść, określoną przez przepisy mające zastosowanie w danym przypadku.

54.

A zatem obowiązek staranności, będący ogólnym obowiązkiem administracji Unii, jest obowiązkiem o zmiennej geometrii. W praktyce, w przypadku każdego rodzaju interwencji administracji, rozważenie wszystkich istotnych okoliczności będzie musiało być poprzedzone analizą zakresu uprawnień administracji i przysługującego jej zakresu uznania, zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie w danym przypadku.

55.

Odnosi się to w szczególności do przyjmowania przez organy administracji aktów delegowanych lub wykonawczych o zasięgu ogólnym lub aktów indywidualnych. W tej sytuacji o zakresie obowiązku staranności administracji decydują zastosowane w sprawie przepisy, które wyznaczają zakres uprawnień administracji i jej zakres uznania. Na ich podstawie administracja ustala wszystkie istotne okoliczności, które należy wziąć pod uwagę. Nie można analizować obowiązku staranności administracji bez uwzględnienia konkretnej sytuacji, której dotyczą te przepisy. Tylko w połączeniu ze wspomnianymi przepisami obowiązek staranności może stanowić normę prawną przyznającą uprawnienia jednostkom, której naruszenie może skutkować powstaniem odpowiedzialności pozaumownej Unii ( 58 ).

56.

Wnoszące odwołanie przywołują na poparcie swoich żądań naprawienia szkody ustalenia poczynione przez Sąd i Trybunał w wyrokach stwierdzających nieważność. Należy zatem rozumieć, że powołują się one na naruszenie obowiązku przez Komisję, stwierdzone przez Sąd i Trybunał w wyrokach stwierdzających nieważność. Chodzi w szczególności o ustalenie Sądu ( 59 ), że „[Komisja] uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uwzględnienia wszystkich istotnych elementów i okoliczności” ( 60 ).

57.

W tym kontekście z fragmentów wyroków stwierdzających nieważność przywołanych w pkt 7 i 10 niniejszej opinii wynika, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie przy stosowaniu szczególnych zasad klasyfikacji substancji zawartych w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008. Błąd ten, popełniony w ramach stosowania konkretnej normy prawnej, polegał na nienależytym uwzględnieniu dla celów klasyfikacji CTPHT poziomu obecności w tej substancji szesnastu składników WWA i ich skutków chemicznych.

58.

W związku z tym należy uznać, że – jak słusznie wskazują wnoszące odwołanie w replikach przed Sądem – w niniejszej sprawie normą prawną przyznającą im uprawnienia był obowiązek staranności Komisji w połączeniu z przepisami dotyczącymi klasyfikacji substancji zawartymi w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008. Zakres obowiązku staranności Komisji został zatem określony w przepisach rozporządzenia nr 1272/2008.

59.

Wnoszące odwołanie zarzucają Sądowi, że nie zbadał wagi naruszenia przez Komisję obowiązku staranności, rozumianego jako obowiązek uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności przy wykonywaniu swoich uprawnień.

60.

W tym względzie oczywiście prawdą jest, że Sąd nie analizował tej kwestii w sposób wyraźny w zaskarżonych wyrokach. Sąd oddalił bowiem zarzut dotyczący naruszenia wspomnianego obowiązku.

61.

Jednakże, jak wynika z pkt 55 niniejszej opinii, nie można analizować wagi naruszenia obowiązku staranności w sposób abstrakcyjny, bez uwzględnienia zastosowanych norm prawnych. Ponadto w mojej ocenie nie można wykluczyć, że analiza wagi naruszenia zastosowanych norm prawnych będzie stanowiła jednocześnie analizę wagi naruszenia obowiązku staranności przy ich stosowaniu. Tak byłoby w przypadku, gdyby taka analiza dotyczyła okoliczności mających takie samo znaczenie dla każdego z tych naruszeń.

62.

Moim zdaniem tak właśnie jest w tym przypadku. Sąd nie podważył ustaleń dokonanych w wyrokach stwierdzających nieważność, zgodnie z którymi niezgodność z prawem zaskarżonego aktu wynika z oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję, polegającego na nieuwzględnieniu wszystkich istotnych elementów i okoliczności przy klasyfikacji CTPHT. Uzasadnienie Sądu dotyczące pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 koncentruje się na powodach, dla których popełniono ten błąd, a mianowicie z jakich przyczyn nie wzięto pod uwagę innych istotnych elementów, poza tymi wyraźnie wymienionymi we wspomnianym punkcie. Analiza bezpośrednio odnosząca się do pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 rozciąga się moim zdaniem automatycznie na obowiązek staranności Komisji w stosowaniu rzeczonej normy. Brak jasności i trudności w interpretacji przepisów załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 w zakresie wzięcia pod uwagę innych czynników aniżeli te wyraźnie przewidziane w ramach stosowania pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 stanowią bowiem dwie okoliczności istotne zarówno w odniesieniu do naruszenia tego punktu, jak i do naruszenia obowiązku staranności w związku z jego stosowaniem. Okoliczności te stanowią tę samą wadę leżącą u podstaw każdego z tych naruszeń.

63.

Z tego względu moim zdaniem pomimo swojej wcześniejszej decyzji o odrzuceniu argumentu opartego na naruszeniu obowiązku staranności słusznie Sąd orzekł ( 61 )„tytułem uzupełnienia”, że jego stwierdzenie dotyczące braku wystarczająco istotnego naruszenia metody sumowania odnosi się również, i z tych samych powodów, do naruszenia obowiązku staranności ( 62 ).

64.

Należy jednak zbadać, czy ocena Sądu dotycząca usprawiedliwionego charakteru błędu popełnionego przy stosowaniu pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 jest prawidłowa. Tej kwestii dotyczy część druga zarzutu czwartego, która nie jest przedmiotem niniejszej opinii.

65.

W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że część pierwszą zarzutu czwartego należy oddalić jako bezzasadną.

66.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby oddalił część pierwszą zarzutu czwartego odwołań.