1.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 18 TFUE.

2.

Wniosek ten wpisuje się w ramy sporu między obywatelką niderlandzką i chorwacką, CG, zamieszkałą w Irlandii Północnej (Zjednoczone Królestwo) od 2018 r., a Department for Communities in Northern Ireland (ministerstwem spraw społecznych Irlandii Północnej, Zjednoczone Królestwo), dotyczącego odmowy przyznania jej przez to ministerstwo świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania, zwanego „Universal Credit” (zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania).

3.

Pytanie przedłożone Trybunałowi dotyczy w swej istocie ochrony należnej obywatelowi Unii Europejskiej w dziedzinie dostępu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej zgodnie z zasadą równego traktowania w sytuacji, gdy przyjmujące państwo członkowskie przyznało mu prawo pobytu oparte na prawie krajowym na warunkach mniej restrykcyjnych od warunków przewidzianych w dyrektywie 2004/38/WE ( 2 ).

4.

Sprawa ta daje zatem Trybunałowi sposobność wyjaśnienia wzajemnej relacji art. 18 TFUE i art. 24 tej dyrektywy oraz zagadnienia, na jakich warunkach należy wdrożyć zasadę równego traktowania w sytuacji, gdy uregulowanie krajowe wyklucza z dostępu do zasiłków z zabezpieczenia społecznego, które mają na celu zapewnienie beneficjentom minimum środków egzystencji, niektórych obywateli Unii ze względu na charakter ich prawa pobytu, podczas gdy obywatelom danego państwa członkowskiego, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji ubóstwa, świadczenia te są zapewniane.

5.

W niniejszej opinii zaproponuję Trybunałowi, aby uznał, że odmowa przyznania przez państwo członkowskie świadczenia z zakresu pomocy społecznej obywatelowi innego państwa członkowskiego, który nie jest aktywny zawodowo, wyłącznie ze względu na charakter jego prawa pobytu, przyznanego zgodnie z przepisami krajowymi bez żadnych warunków dotyczących posiadania zasobów, może stanowić pośrednią dyskryminację ze względu na przynależność państwową, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego, a w takim przypadku uregulowanie to wykracza poza to, co jest konieczne do utrzymania równowagi systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego.

6.

Motywy szósty i ósmy preambuły umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej ( 3 ), zatwierdzonej decyzją (UE) 2020/135 ( 4 ), stanowią:

„uznając, że konieczne jest zapewnienie, na zasadzie wzajemności, ochrony obywatelom Unii i obywatelom Zjednoczonego Królestwa, a także członkom ich rodzin, w przypadku gdy przed datą określoną w niniejszej umowie korzystali oni z prawa do swobodnego przemieszczania się, jak również zapewnienie, by ich prawa wynikające z niniejszej umowy były egzekwowalne i oparte na zasadzie niedyskryminacji; uznając również, że należy chronić prawa wynikające z okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu,

[…]

uwzględniając, że w interesie zarówno Unii, jak i Zjednoczonego Królestwa leży ustanowienie okresu przejściowego lub okresu wdrażania, w trakcie którego […] prawo Unii, w tym umowy międzynarodowe, powinno mieć zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium, zasadniczo z takim samym skutkiem jak w odniesieniu do państw członkowskich, w celu uniknięcia zakłóceń w okresie, w którym negocjowane będą umowa lub umowy dotyczące przyszłych stosunków […]”.

7.

Artykuł 2 lit. a) i c) umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa stanowi:

„Na użytek niniejszej umowy stosuje się następujące definicje:

[…]

8.

Druga część umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, zatytułowana „Prawa obywatelskie” ( 5 ), zawiera art. 9–39.

9.

W art. 13 ust. 1 tej umowy wyjaśniono:

„Obywatele Unii i obywatele Zjednoczonego Królestwa mają prawo pobytu w państwie przyjmującym z uwzględnieniem ograniczeń i warunków określonych w art. 21, 45 lub 49 TFUE oraz art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 lit. a), b) lub c), art. 7 ust. 3, art. 14, art. 16 ust. 1 lub art. 17 ust. 1 dyrektywy [2004/38]”.

10.

Artykuł 86 ust. 2 i 3 wspomnianej umowy przewiduje:

„2.   Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pozostaje właściwy do wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym na wnioski sądów Zjednoczonego Królestwa złożone przed zakończeniem okresu przejściowego.

3.   Na użytek niniejszego rozdziału uznaje się, że postępowania zostały wszczęte przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostały złożone w dniu wpisania do rejestru dokumentu wszczynającego postępowanie przez sekretariat Trybunału Sprawiedliwości lub Sądu, odpowiednio do przypadku”.

11.

Artykuł 89 ust. 1 tej umowy stanowi:

„Wyroki i postanowienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydane przed zakończeniem okresu przejściowego, jak również wyroki i postanowienia wydane po zakończeniu okresu przejściowego w postępowaniach, o których mowa w art. 86 i 87, mają w całości moc wiążącą w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie”.

12.

Artykuł 126 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, zatytułowany „Okres przejściowy”, stanowi:

„Obowiązuje okres przejściowy lub okres wdrażania, który rozpoczyna się z dniem wejścia w życie niniejszej umowy i kończy się w dniu 31 grudnia 2020 r.”.

13.

Artykuł 127 tej umowy w ust. 1 i 3 stanowi:

„1.   O ile niniejsza umowa nie stanowi inaczej, w okresie przejściowym prawo Unii ma zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium.

[…]

3.   W okresie przejściowym prawo Unii mające zastosowanie zgodnie z ust. 1 wywołuje takie same skutki prawne w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie, jakie wywołuje w Unii i w jej państwach członkowskich, oraz jest stosowane zgodnie z tymi samymi metodami i ogólnymi zasadami, jak te mające zastosowanie w Unii”.

14.

Umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa weszła w życie w dniu 31 stycznia 2020 r. o północy ( 6 ).

15.

Motywy 10, 20 i 21 dyrektywy 2004/38 przewidują:

[…]

16.

Zgodnie z art. 1 tej dyrektywy:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia:

17.

Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi:

„Niniejszą dyrektywę stosuje się w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, jak zdefiniowano w art. 2 ust. 2, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają”.

18.

Artykuł 7 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące”, stanowi w ust. 1 lit. b) i d):

„Wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli:

[…]

[…]

19.

Zgodnie z art. 24 tej dyrektywy, zatytułowanym „Równe traktowanie”:

„1.   Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie. Korzystanie z tego prawa obejmuje członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i posiadają prawo pobytu lub stałego pobytu.

2.   W drodze odstępstwa od ust. 1, przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do [świadczenia z zakresu] pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub, w określonym przypadku, dłuższego okresu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b), ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu – do udzielania pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób nie będących pracownikami najemnymi, osób pracujących [osobami pracującymi] na własny rachunek, osób [osobami], które zachowują ten status, i członków ich rodziny”.

20.

Artykuł 37 wspomnianej dyrektywy stanowi:

„Przepisy niniejszej dyrektywy nie naruszają jakichkolwiek przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych ustanowionych przez jedno z państw członkowskich, które byłyby mniej restrykcyjne wobec osób objętych niniejszą dyrektywą”.

21.

EU Settlement Scheme – Immigration Rules Appendix EU [system pobytu UE – załącznik UE do przepisów imigracyjnych (zwany dalej „załącznikiem UE”)] ( 7 ) ustanawia zgodnie z wyjaśnieniami rządu Zjednoczonego Królestwa nowy system, który został opracowany w konsekwencji wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii i w ramach przygotowania do niego. Pozwala on wszystkim obywatelom Unii, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Szwajcarii zamieszkałym w Zjednoczonym Królestwie przed dniem 31 grudnia 2020 r. oraz członkom ich rodzin na złożenie wniosku o zezwolenie na pozostanie w Zjednoczonym Królestwie. Ten załącznik UE wszedł w życie w dniu 30 marca 2019 r. Przewiduje on, że wnioski o przyznanie prawa pobytu należy składać najpóźniej do dnia 30 czerwca 2021 r. ( 8 ).

22.

Załącznik UE przewiduje przyznawanie:

23.

Zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa, w odróżnieniu od art. 7 dyrektywy 2004/38 ( 9 ), załącznik UE pozwala obywatelom nieaktywnym zawodowo, którym obecnie nie przysługuje prawo pobytu na podstawie prawa Unii, na dalsze zamieszkiwanie na tym terytorium przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii. Osoby te również mogą uzyskać status rezydenta długoterminowego po pięciu latach zwykłego pobytu. Od momentu uzyskania tego statusu mają bezwarunkowy dostęp do systemu zabezpieczenia społecznego Zjednoczonego Królestwa.

24.

Universal Credit Regulations (Northern Ireland) 2016 [przepisy w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania (Irlandia Północna) z 2016 r.], zmienione przez Social Security (Income-related Benefits) (Updating and Amendment) (EU Exit) Regulations (Northern Ireland) 2019 [przepisy o zabezpieczeniu społecznym (świadczenia związane z dochodem) (uaktualnienie i zmiana) (wystąpienie z UE) (Irlandia Północna) z 2019 r. ( 10 )] ( 11 ), zawierają przepisy określające osoby, które mają prawo do zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania, i sposób jego obliczania.

25.

Zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania jest systemem ochrony socjalnej finansowanym z podatków i podlegającym warunkom dotyczącym dochodu, zastępującym szereg innych zasiłków z zabezpieczenia społecznego, które zniesiono (lub które nadal pozostają w mocy), takich jak zasiłek dla osób poszukujących pracy, zasiłek pracowniczy i zasiłek wsparcia oparte na dochodzie, świadczenie uzupełniające dochód, ulga podatkowa dla osób aktywnych zawodowo, ulga podatkowa na dziecko oraz zasiłek mieszkaniowy ( 12 ).

26.

Warunkiem, od którego uzależnione jest prawo do zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania, jest zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. c) Welfare Reform (Northern Ireland) Order 2015 [rozporządzenia z 2015 r. w sprawie reformy systemu opieki społecznej (Irlandia Północna)] fakt przebywania w Irlandii Północnej ( 13 ).

27.

Artykuł 9 przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r. przewiduje:

„1)   W celu ustalenia, czy dana osoba spełnia podstawowy warunek przebywania w Irlandii Północnej – z wyjątkiem sytuacji, gdy dana osoba jest objęta zakresem stosowania ust. 4 – należy uznać, że dana osoba nie przebywa w Irlandii Północnej, jeżeli nie ma miejsca zwykłego pobytu w Zjednoczonym Królestwie, na Wyspach Normandzkich, na wyspie Man ani w Republice Irlandii.

2)   Uznaje się, że dana osoba ma miejsce zwykłego pobytu w Zjednoczonym Królestwie, na Wyspach Normandzkich, na wyspie Man lub w Republice Irlandii, tylko wtedy, gdy przysługuje jej prawo pobytu w jednym z tych miejsc.

3)   Do celów ust. 2 prawo pobytu nie obejmuje prawa, które istnieje na następującej podstawie:

4)   Osoba jest objęta tym ustępem, jeżeli jest to:

28.

Skarżąca w postępowaniu głównym, CG, jest obywatelką niderlandzką i chorwacką, niezamężną matką dwójki małych dzieci ( 19 ), która według oświadczenia przybyła do Irlandii Północnej w 2018 r. ( 20 ). W Zjednoczonym Królestwie nigdy nie wykonywała działalności gospodarczej, przy czym mieszkała wraz ze swoim partnerem będącym ojcem jej dzieci, który jest obywatelem Unii i posiada obywatelstwo niderlandzkie, aż do momentu, gdy w związku z zarzucaną mu przemocą domową zamieszkała w ośrodku dla maltretowanych kobiet ( 21 ). CG nie posiada zasobów i nie ma dostępu do żadnych zasiłków z zabezpieczenia społecznego, mogących pomóc jej w zaspokojeniu potrzeb swoich i dzieci.

29.

W dniu 4 czerwca 2020 r. CG uzyskała w Zjednoczonym Królestwie status rezydenta tymczasowego na podstawie załącznika UE. Status ten jest przyznawany przez Home Office (ministerstwo spraw wewnętrznych, Zjednoczone Królestwo) obywatelom Unii, którzy zamieszkiwali w Zjednoczonym Królestwie przez okres krótszy niż pięć lat, przy czym nie podlegali oni obowiązkowi posiadania wystarczających zasobów. Status ten daje możliwość pozostania w Zjednoczonym Królestwie na czas określony pięciu lat od zakończenia okresu przejściowego ( 22 ) przewidzianego w umowie o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa.

30.

W odniesieniu do prawa pobytu CG ( 23 ) sąd odsyłający stwierdza, że:

31.

W dniu 8 czerwca 2020 r. CG złożyła do ministerstwa spraw społecznych Irlandii Północnej wniosek o świadczenie z zakresu pomocy społecznej (zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania). Organ ten decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r. oddalił jej wniosek na podstawie art. 9 ust. 3 lit. d) ppkt (i) przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r., wprowadzonego przepisami o zabezpieczeniu społecznym z 2019 r., z tego względu, że wskutek tej zmiany obywatele Unii posiadający prawo pobytu w Zjednoczonym Królestwie na czas określony na podstawie załącznika UE nie spełniają określonego w tym przepisie warunku pobytu w Irlandii Północnej, od którego spełnienia jest uzależnione uzyskanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie złożony przez CG został oddalony w dniu 30 czerwca 2020 r.

32.

CG wniosła skargę do sądu odsyłającego na tę decyzję. CG kwestionuje zgodność z prawem art. 9 ust. 3 lit. d) ppkt (i) przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r. Twierdzi ona, że przepis ten, wykluczający możliwość korzystania ze świadczenia z zakresu pomocy społecznej przez obywateli Unii, których Zjednoczone Królestwo uznało za legalnie zamieszkujących na jego terytorium, jest niezgodny z obowiązkami Zjednoczonego Królestwa wynikającymi z European Communities Act 1972 (ustawy z 1972 r. o Wspólnotach Europejskich) ( 24 ) i narusza art. 18 TFUE.

33.

W tym względzie CG podnosi, że odmowa przyznania jej świadczenia z zakresu pomocy społecznej pomimo przyznania jej na podstawie prawa krajowego prawa pobytu na czas określony, nawet jeśli nie miałaby prawa pobytu w świetle prawa Unii, stanowi różnicę w traktowaniu w stosunku do obywateli brytyjskich, a tym samym dyskryminację ze względu na przynależność państwową.

34.

Ministerstwo spraw społecznych Irlandii Północnej utrzymuje natomiast, że zgodnie z prawem Zjednoczonego Królestwa status rezydenta tymczasowego sam w sobie nie przyznaje prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej, które nadal podlegają odrębnym warunkom kwalifikowalności.

35.

Podnosi ono, że okoliczności niniejszej sprawy różnią się od okoliczności sprawy, która doprowadziła do wydania wyroku z dnia 7 września 2004 r., Trojani ( 25 ), a sądy krajowe niezmiennie stosują wyrok Supreme Court (sądu najwyższego, Zjednoczone Królestwo) z dnia 16 marca 2011 r. w sprawie Patmalniece, w którym orzeczono, że chociaż stosowanie kryterium miejsca zwykłego pobytu było pośrednio dyskryminujące, jest jednak uzasadnione.

36.

W tych okolicznościach Appeal Tribunal for Northern Ireland (sąd apelacyjny dla Irlandii Północnej) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

37.

W dniu 11 lutego 2021 r. prezes Trybunału uwzględnił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym zgodnie z art. 105 regulaminu postępowania.

38.

CG ( 26 ), ministerstwo spraw społecznych Irlandii Północnej, rząd Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja złożyły uwagi na piśmie i przedstawiły uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 4 maja 2021 r.

39.

Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy istnieje bezpośrednia lub pośrednia dyskryminacja w rozumieniu art. 18 TFUE wynikająca z wyłączenia niektórych obywateli Unii zamieszkałych w Zjednoczonym Królestwie z kręgu uprawnionych do zasiłków z zabezpieczenia społecznego ze względu na charakter prawa pobytu, które zostało im przyznane na podstawie prawa krajowego.

40.

Mając na względzie okoliczności faktyczne sprawy w postępowaniu głównym oraz obszerne orzecznictwo Trybunału w dziedzinie równego traktowania dotyczące prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego, o które mogą się ubiegać obywatele Unii, którzy skorzystali ze swobody przemieszczania się, uważam, że konieczne jest sprecyzowanie kontekstu prawnego, w jaki wpisuje się wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

41.

W pierwszej kolejności należy moim zdaniem wyjaśnić podstawę właściwości Trybunału, ponieważ przedmiotem sporu jest wniosek o zasiłek z zabezpieczenia społecznego złożony w dniu 8 czerwca 2020 r. przez obywatela Unii zamieszkałego w Zjednoczonym Królestwie, który został oddalony w dniu 30 czerwca 2020 r., czyli w okresie przejściowym ustalonym w umowie o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa ( 27 ). W tym względzie podkreślam, że spór nie dotyczy prawa pobytu, zwanego „statusem rezydenta tymczasowego”, które zostało przyznane CG w dniu 4 czerwca 2020 r. na podstawie załącznika UE ( 28 ), lecz odmowy, ze względu na charakter jej prawa pobytu, przyznania jej zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania. W związku z tym, że wszystkie okoliczności faktyczne i mające zastosowanie przepisy krajowe sytuują się albo przed okresem przejściowym, albo w jego trakcie, a wniosek sądu odsyłającego został zarejestrowany przez sekretariat w dniu 30 grudnia 2020 r., Trybunał jest właściwy do orzekania w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 86 ust. 2 i 3 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa ( 29 ).

42.

W drugiej kolejności, jeśli chodzi o kwalifikację świadczeń, o które wnosi CG na podstawie art. 18 TFUE, determinującą ustalenie przepisów prawa Unii, zgodnie z którymi należy badać zgodność przepisów krajowych z zasadą równego traktowania ( 30 ), pragnę zauważyć, że jest bezsporne, iż to brak zasobów stanowi podstawę wniosku CG o zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania dla niej i jej dzieci ( 31 ), a świadczenie to jest kwalifikowane jako „świadczenie z zakresu pomocy społecznej” w rozumieniu dyrektywy 2004/38. Udzielone na rozprawie wyjaśnienie, zgodnie z którym świadczenie, o które wnosi CG, miało pokrywać jej wydatki na ochronę zdrowia, nie może zmienić tej kwalifikacji.

43.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pojęcie „świadczeń z zakresu pomocy społecznej” obejmuje wszelkie nieskładkowe świadczenia pieniężne, które stanowią wyraz solidarności narodowej i są finansowane jako takie ( 32 ). Jako że pomoc ta ma na celu zapewnienie utrzymania osoby, która ją otrzymuje, jest ona bezwarunkowa. W tym względzie Trybunał przypomniał, że świadczenia takie jak świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania, których funkcją jest zagwarantowanie ich beneficjentom minimum środków utrzymania niezbędnych do prowadzenia życia licującego z godnością ludzką, należy uznać za „świadczenia z zakresu pomocy społecznej” w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 ( 33 ).

44.

W trzeciej kolejności warunki pobytu CG różnią się od warunków przewidzianych w dyrektywie 2004/38. Bezsporne jest bowiem, że w dniu 4 czerwca 2020 r. CG uzyskała na podstawie załącznika UE prawo pobytu określane jako „status rezydenta tymczasowego”, które przyznawane jest bez żadnych warunków dotyczących zasobów ani objęcia ubezpieczeniem społecznym, nawet jeśli dana osoba nie prowadzi działalności zawodowej. Status ten pozwala jej zgodnie z prawem przebywać w Zjednoczonym Królestwie przez okres pięciu lat, a po upływie tego okresu ubiegać się o status rezydenta długoterminowego, który umożliwi jej korzystanie z zasiłków z zabezpieczenia społecznego.

45.

Ponieważ CG, będąca obywatelem Unii, skorzystała ze swobody przemieszczania się i przebywa w tym charakterze na terytorium innego państwa członkowskiego, jej sytuacja jest objęta zakresem stosowania prawa Unii ( 34 ), nawet jeśli prawo pobytu zostało jej przyznane na podstawie prawa krajowego na warunkach bardziej elastycznych niż wymogi przewidziane w dyrektywie 2004/38. Należy w tej kwestii wyjaśnić, że ponieważ CG uzyskała prawo pobytu i ubiegała się o świadczenia z zakresu pomocy społecznej w okresie przejściowym, stosowanie prawa Unii jest gwarantowane przez art. 127 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa.

46.

W konsekwencji w czwartej kolejności, jeśli chodzi o możliwość stosowania art. 18 akapit pierwszy TFUE, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że owo postanowienie może być stosowane samodzielnie wyłącznie w sytuacjach podlegających prawu Unii, w odniesieniu do których traktat FUE nie zawiera szczególnych postanowień o zakazie dyskryminacji ( 35 ). Tymczasem w dziedzinie prawa pobytu obywateli Unii na terytorium innego państwa członkowskiego zasada niedyskryminacji została sprecyzowana w art. 24 dyrektywy 2004/38 ( 36 ).

47.

A zatem ze względu na sam fakt, że sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 2004/38, nie ma moim zdaniem potrzeby dokonywania oceny sytuacji w świetle art. 18 TFUE, o co wnosi sąd odsyłający.

48.

W konsekwencji nie można powoływać się na analogiczność okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym i okoliczności leżących u podstaw wyroków Trybunału, w których dokonał on wykładni postanowień traktatu WE równoważnych postanowieniom art. 18 TFUE w odniesieniu do przypadków przyznania prawa pobytu na podstawie prawa krajowego przed wejściem w życie dyrektywy 2004/38 ( 37 ), chociaż orzecznictwo to pozostaje istotne pod pewnymi względami, ponieważ Trybunał wprowadził w nim w życie zasadę niedyskryminacji, sprecyzowaną później w art. 24 tej dyrektywy ( 38 ).

49.

Innymi słowy, ponieważ ustalono zasadę stosowania dyrektywy 2004/38, a dokładniej jej art. 24, rozpatrywana sytuacja jest zaś objęta zakresem stosowania tej dyrektywy, kwestii prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej nie należy już badać w świetle art. 18 TFUE, gdyż prowadziłoby to do rozumowania wewnętrznie sprzecznego ( 39 ).

50.

Należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W tym aspekcie do Trybunału należy – gdy zajdzie taka potrzeba – przeformułowanie przedstawionych mu pytań ( 40 ).

51.

W związku z tym proponuję, aby Trybunał przeformułował oba pytania zadane przez sąd odsyłający, które moim zdaniem należy zbadać łącznie, i uznał, że sąd ten zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 24 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego wykluczającemu możliwość otrzymywania świadczeń z zakresu pomocy społecznej przez obywateli Unii, którym przyznano legalne prawo pobytu bez warunków dotyczących posiadania zasobów, podczas gdy świadczenia te są zapewniane obywatelom danego państwa członkowskiego, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji ubóstwa, a jeśli tak, to czy taka dyskryminacja może być uzasadniona.

52.

Na tym etapie rozważań należy podsumować stan orzecznictwa Trybunału dotyczącego stosowania art. 24 dyrektywy 2004/38, a następnie ocenić możliwość jego dalszej ewolucji w odniesieniu do sytuacji przyznania legalnego prawa pobytu na podstawie ustawodawstwa krajowego mniej restrykcyjnego niż przepisy tej dyrektywy.

53.

Pragnę zauważyć, że od wejścia w życie dyrektywy 2004/38 Trybunał nie wypowiedział się w przedmiocie skutków w zakresie świadczeń z zakresu pomocy społecznej legalnego prawa pobytu przyznanego na warunkach innych niż przewidziane w prawie Unii regulującym wjazd i pobyt obywateli państw członkowskich, którzy skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się.

54.

Natomiast przed wejściem w życie dyrektywy 2004/38 Trybunał orzekł, że obywatele Unii zamieszkujący legalnie na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego mogą powołać się na zasadę niedyskryminacji, wyrażoną obecnie w art. 18 TFUE, w celu otrzymania świadczenia z zakresu pomocy społecznej ( 41 ).

55.

Po wejściu w życie dyrektywy 2004/38 Trybunał dokonał wykładni art. 24 tej dyrektywy na podstawie sytuacji, w których zainteresowane osoby nie spełniały przesłanek uzyskania prawa pobytu na warunkach przewidzianych przez tę dyrektywę i dysponowały jedynie zaświadczeniami o bezterminowym pobycie, mającymi wyłącznie walor deklaratoryjny ( 42 ). Przypominam w tym względzie, że art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 przewiduje, że wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli posiadają wystarczające zasoby, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz są objęci ubezpieczeniem zdrowotnym. Jeżeli obywatel Unii spełnia te warunki, nie można mu odmówić prawa pobytu. A contrario oznacza to, że państwa członkowskie nie mają obowiązku zezwalać na pobyt obywateli innych państw członkowskich, którzy nie dysponują wystarczającymi zasobami.

56.

Trybunał orzekł, że art. 24 dyrektywy 2004/38 nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które wyłącza z kręgu uprawnionych do niektórych „specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych”, stanowiących również „uprawnienie do pomocy społecznej” w rozumieniu ust. 2 tego artykułu, obywateli innych państw członkowskich, którzy nie spełniają warunków określonych w art. 7 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy i nie mogą zatem powoływać się na prawo pobytu na gruncie tego przepisu ( 43 ). W wyroku Brey Trybunał ustanowił warunek, zgodnie z którym wyłączenie to nie może być automatyczne w każdych okolicznościach ( 44 ).

57.

Wydaje mi się, że należy podkreślić istotny skutek tej przyjętej przez Trybunał wykładni zasady równego traktowania określonej w art. 24 dyrektywy 2004/38.

58.

W wyroku Dano Trybunał, po stwierdzeniu, że rozpatrywana sytuacja nie jest objęta zakresem stosowania art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 ( 45 ) i że przepis ten stanowi odstępstwo od zasady niedyskryminacji wyrażonej w art. 18 TFUE ( 46 ), zbadał jednak na podstawie art. 24 ust. 1 tej dyrektywy, na jakich warunkach obywatelowi posiadającemu zaświadczenie o pobycie można odmówić przyznania zasiłków z zabezpieczenia społecznego, mimo że jedyne wyłączenia od zasady równego traktowania wymieniono w ust. 2 tego artykułu.

59.

Trybunał wywiódł z tego uzasadnienia przesłanek stosowania art. 24 dyrektywy 2004/38 ( 47 ), że uregulowanie krajowe ograniczające dostęp do zasiłków z zabezpieczenia społecznego wyłącznie do obywateli Unii, których pobyt na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego jest zgodny z warunkami przewidzianymi w art. 7 dyrektywy 2004/38, nie stanowi nierównego traktowania ( 48 ).

60.

Trybunał orzekł w ten sposób, opierając się na sformułowaniu „zamieszkujący na podstawie […] dyrektywy” zawartym w art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Wywiódł on z tego wyrażenia, że zasada równego traktowania może przysługiwać jedynie obywatelom Unii, którzy przebywają pełnoprawnie na terytorium innego państwa członkowskiego, ponieważ spełniają warunki określone w art. 7 tej dyrektywy. W ten sposób wyłączył on z ochrony przyznanej w art. 24 ust. 1 wspomnianej dyrektywy obywateli Unii, którym, jak w przypadku CG, przyznano prawo pobytu przez pięć lat w państwie członkowskim bez żadnych warunków dotyczących zasobów i którzy nie wykazują ich posiadania w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy. Osoby te nie mogą również powoływać się na ochronę wynikającą z art. 18 TFUE z powodów przedstawionych w pkt 47 niniejszej opinii.

61.

W efekcie obywatel Unii, który przebywa zgodnie z przepisami i legalnie na terytorium państwa członkowskiego w czasie, gdy jest pozbawiony środków utrzymania, może być traktowany odmiennie niż obywatele tego państwa z tego tylko powodu, że państwo przyjmujące przyznało mu prawo pobytu bez żadnych warunków dotyczących posiadanych zasobów.

62.

Kryterium oparte na możliwości korzystania z prawa pobytu „na podstawie […] dyrektywy”, zgodnie z wyrażeniem użytym w art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38, stanowi zatem, moim zdaniem, fundament pytania, jakie zadano Trybunałowi po raz pierwszy, ponieważ pytanie to nie dotyczy innego przepisu prawa Unii, z którego wynikałoby prawo pobytu ( 49 ).

63.

Uzasadnienie tego kryterium, które służy ograniczeniu przyznawania świadczeń w celu zachowania równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego państw członkowskich i zabezpieczenia go przed nadmiernym obciążeniem ( 50 ), jest związane z genezą prawodawczą dyrektywy 2004/38, przypomnianą w wyroku Ziółkowski i Szeja ( 51 ), do którego Trybunał odniósł się w wyroku Dano w pkt 70–72, a także w wyroku Jobcenter Krefeld, wydanym dnia 6 października 2020 r., w pkt 63.

64.

Jednakże w tym ostatnim wyroku Trybunał orzekł, że wobec osób, które są objęte zakresem stosowania art. 24 dyrektywy 2004/38, w tym odstępstwem przewidzianym w ust. 2 tego artykułu, ze względu na przysługujące im na podstawie art. 14 ust. 4 lit. b) tej dyrektywy prawo pobytu, i które to osoby mogą również powoływać się na autonomiczne prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia (UE) nr 492/2011 ( 52 ), owo odstępstwo nie ma zastosowania ( 53 ).

65.

W konsekwencji w obecnym stanie orzecznictwa Trybunału wynikającym z wyroku Jobcenter Krefeld wymóg równego traktowania w ramach dyrektywy 2004/38 nie ogranicza się już do sytuacji, o których mowa w tej dyrektywie, lecz znajduje również zastosowanie do sytuacji, w których prawo pobytu opiera się na innym przepisie prawa wtórnego ( 54 ).

66.

Tak więc, podobnie jak w sprawie zakończonej wyrokiem Jobcenter Krefeld, konieczne jest określenie konsekwencji, jakie należy wyciągnąć na potrzeby wykładni art. 24 dyrektywy 2004/38 z faktu przyznania obywatelom Unii legalnego pobytu przez państwo członkowskie na warunkach mniej restrykcyjnych niż warunki określone w dyrektywie 2004/38, dla decyzji o wyłączeniu możliwości uzyskania przez tych obywateli świadczeń z zakresu pomocy społecznej wyłącznie ze względu na ich status rezydenta tymczasowego ( 55 ).

67.

Z odpowiedzi udzielonych przez strony podczas rozprawy wynika, że ustanawiając w załączniku UE prawo pobytu bez szczególnych wymogów, w szczególności w odniesieniu do zasobów obywatela Unii, Zjednoczone Królestwo przyjęło mniej restrykcyjne przepisy w rozumieniu art. 37 dyrektywy 2004/38 ( 56 ).

68.

Trybunał nie po raz pierwszy orzeknie w przedmiocie skutków wprowadzenia tego przepisu do dyrektywy 2004/38.

69.

W wyroku Ziółkowski i Szeja Trybunał orzekł, że nienaruszanie przepisów krajowych mniej restrykcyjnych od przepisów dyrektywy 2004/38 w żadnym wypadku nie oznacza, że przepisy te powinny zostać włączone do systemu ustanowionego przez tę dyrektywę ( 57 ). Trybunał orzekł również, że w gestii każdego państwa członkowskiego pozostaje podjęcie decyzji nie tylko o ustanowieniu takiego systemu, lecz również o związanych z nim warunkach i jego skutkach, w szczególności jeśli chodzi o prawne konsekwencje prawa pobytu przyznanego wyłącznie na podstawie prawa krajowego ( 58 ). Co z tego wynika dla świadczeń z zakresu pomocy społecznej?

70.

Pragnę zauważyć, po pierwsze, że w wyroku Ziółkowski i Szeja Trybunał wypowiedział się w przedmiocie uzyskania karty stałego pobytu na podstawie nowego przepisu wprowadzonego do art. 16 dyrektywy 2004/38 ( 59 ). Rozstrzygnięcie to nie dotyczyło zatem przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej obywatelowi Unii przebywającemu w państwie członkowskim i nie było konieczności uwzględnienia w nim potrzeb ochrony zainteresowanych osób lub kwestii związanych z nieracjonalnym obciążeniem dla finansów tego państwa, jakie mogło spowodować przyznanie takich świadczeń osobom posiadającym zezwolenie na pobyt humanitarny, takie jak wydane w tej sprawie ( 60 ). Po drugie, Trybunał nie musiał dokonywać wykładni art. 24 dyrektywy 2004/38 ani oceny ewentualnego odmiennego traktowania obywatela Unii zamieszkującego na terytorium państwa członkowskiego i obywateli tego państwa.

71.

Wydaje mi się zatem, że wniosków, do których doszedł Trybunał w wyroku Ziółkowski i Szeja, dokonując wykładni art. 37 dyrektywy 2004/38 w świetle prawa stałego pobytu przewidzianego w art. 16 tej dyrektywy, nie można użytecznie zastosować w dziedzinie równego traktowania obywateli Unii w odniesieniu do warunków przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

72.

W tym względzie moim zdaniem należy podkreślić w pierwszej kolejności, że w przeciwieństwie do art. 16 dyrektywy 2004/38, w którym ustanowiono prawo stałego pobytu, art. 24 tej dyrektywy stanowi jedynie konkretyzację w dziedzinie prawa pobytu obywateli Unii zasady niedyskryminacji obywateli Unii ustanowionej w art. 18 TFUE. W związku z tym nie mogą istnieć sytuacje, w których obywatel Unii mógłby przebywać legalnie i zgodnie z przepisami na terytorium innego państwa członkowskiego, nie korzystając jednocześnie z prawa do niedyskryminacji, związanego z jego statusem na warunkach przewidzianych w tymże art. 24.

73.

W drugiej kolejności takie rozwiązanie wydaje mi się zgodne z celem art. 37 dyrektywy 2004/38. Możliwość przyjęcia przez państwa członkowskie przepisów mniej restrykcyjnych niż przewidziane w tej dyrektywie w dziedzinie prawa pobytu ma sens tylko wtedy, gdy dyrektywa ta jest wdrażana w celu dostosowania się do szczególnych okoliczności.

74.

W konsekwencji uważam, że dokonaną przez Trybunał wykładnię pojęcia „legalnego pobytu” należy dostosować pod kątem zagwarantowania przestrzegania zasady równego traktowania obywateli Unii w dziedzinie zasiłków z zakresu zabezpieczenia społecznego w ramach ściśle określonych przez art. 24 dyrektywy 2004/38.

75.

Po pierwsze, jestem zdania, że samo stwierdzenie, iż osoba przebywająca zgodnie z prawem w innym państwie członkowskim jest obywatelem Unii ( 61 ), powinno prowadzić do uznania, że pojęcie „legalnego pobytu” obejmuje pojęcie „legalnego prawa pobytu” ( 62 ), tym bardziej gdy prawo krajowe tego państwa członkowskiego sprzyja utrzymaniu na jego terytorium obywateli nieaktywnych zawodowo, właśnie ze względu na posiadanie przez nich statusu obywatela Unii, bez warunków dotyczących zasobów lub zabezpieczenia społecznego.

76.

Po drugie, taka wykładnia, która skutkuje brakiem rozszerzenia zakresu stosowania art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, spełnia wymóg dokonywania wykładni tego przepisu w sposób ścisły i w zgodzie z postanowieniami traktatu FUE, w tym dotyczącymi obywatelstwa Unii i swobodnego przepływu pracowników, który to wymóg przypomniano w wyroku Jobcenter Krefeld ( 63 ).

77.

W tym względzie wykładnia ta opiera się na stwierdzonej w wyroku Jobcenter Krefeld ( 64 ) konieczności odróżnienia niektórych sytuacji z wcześniejszych spraw, w których wydano wyroki Alimanovic oraz García-Nieto i in., dotyczące wyłączeń wyraźnie przewidzianych w tym art. 24 ust. 2 ( 65 ), oraz z wyroku Dano ( 66 ).

78.

Po trzecie, taka wykładnia art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który gwarantuje, że „wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie [tej] dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego” mają prawo do równego traktowania, jest również zgodna z celem realizowanym przez tę dyrektywę. O ile należy oczywiście pamiętać o swobodzie państw członkowskich w zakresie stosowania mniej restrykcyjnych przepisów na korzyść obywateli Unii, którzy skorzystali ze swobody przemieszczania się i pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, o tyle takie przepisy nie powinny skutkować ograniczeniem ochrony zagwarantowanej w art. 18 TFUE, którego ów art. 24 ust. 1 stanowi jedynie szczególny wyraz.

79.

W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że margines swobody przyznany państwom członkowskim nie powinien być przez nie wykorzystywany w sposób naruszający cel dyrektywy 2004/38, którym jest w szczególności ułatwienie i wzmocnienie korzystania z podstawowego prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, i skuteczność tej dyrektywy ( 67 ).

80.

Po czwarte, taka wykładnia nie jest sprzeczna z celem realizowanym przez prawodawcę Unii w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, który wynika z motywu 10 tej dyrektywy. W niniejszej sprawie można zasadnie sądzić, że ryzyko naruszenia równowagi finansowej systemu pomocy społecznej Zjednoczonego Królestwa, wynikające z konieczności zapewnienia utrzymania osób nieaktywnych zawodowo, zostało ocenione przez to państwo członkowskie przed ustanowieniem prawa pobytu przez okres pięciu lat przysługującego bez spełnienia warunku posiadania zasobów, przy czym musiał zostać wzięty pod uwagę tymczasowy charakter tego prawa pobytu.

81.

Po piąte, wykładnia ta znajduje potwierdzenie w stwierdzeniu, że przyznając obywatelowi Unii prawo pobytu na warunkach mniej restrykcyjnych niż warunki przewidziane w dyrektywie 2004/38, państwo członkowskie stosuje prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty. W tym względzie jestem zdania, że zakres rozstrzygnięcia Trybunału w wyroku Dano, dotyczącym możliwości powołania się na art. 1 i 20 karty, jest ograniczony, ponieważ dotyczy warunków przyznawania specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych w kontekście sytuacji osób nieposiadających legalnego prawa pobytu ( 68 ).

82.

Wszystkie te argumenty skłaniają mnie do twierdzenia, że w odniesieniu do dostępu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej obywatelowi Unii przysługuje równe traktowanie z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 24 dyrektywy 2004/38, jeżeli jego prawo pobytu na terytorium tego państwa wynika z przepisów przyjętych przez to państwo na warunkach przewidzianych w art. 37 tej dyrektywy.

83.

Należy obecnie zbadać, na jakich warunkach można zagwarantować poszanowanie zasady równego traktowania.

84.

Nawiązując do rozwiązania przyjętego przez Trybunał w wyroku Jobcenter Krefeld ( 69 ), zasada równego traktowania, w postaci skonkretyzowanej w art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 wraz z odstępstwami przewidzianymi w jej ust. 2, mogłaby moim zdaniem prowadzić do wykładni rzeczonego art. 24 w ten sposób, że stoi on zasadniczo na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, zgodnie z którym obywatele innych państw członkowskich, którzy przebywają na jego terytorium, są wyłączeni z grona osób mogących uzyskać świadczenia z zakresu pomocy społecznej, z których korzystają obywatele państwa przyjmującego, ponieważ owi obywatele innych państw członkowskich posiadają prawo pobytu, które państwo przyjmujące przyznało im ramach możliwości określonej w art. 37 tej dyrektywy.

85.

Konkretnie, jak potwierdziło to orzecznictwo Trybunału, możliwość uzyskania takiego prawa prowadziłaby do przyznania bez ograniczeń dostępu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej, z których korzystają obywatele przyjmującego państwa członkowskiego, tak jak ma to miejsce w przypadku każdego obywatela Unii, który wywodzi swoje prawo pobytu w szczególności z art. 7 dyrektywy 2004/38 ( 70 ).

86.

Jednakże wydaje mi się, że dopuszczenie takiego automatyzmu wykracza poza równowagę, jaką prawodawca Unii pragnął osiągnąć w ramach dyrektywy 2004/38, wyrażoną jasno w jej art. 24 ust. 2, w szczególności gdy – jak w niniejszej sprawie – prawo pobytu przyznano obywatelowi Unii bez warunku posiadania dochodów lub ubezpieczenia społecznego. Innymi słowy, jak podkreśliła Komisja w swej wypowiedzi, brak obwarowania warunkami przyznawanego prawa pobytu nie może skutkować nałożeniem na państwa członkowskie obowiązku zaniechania wszelkiej weryfikacji prawa do zasiłków z zabezpieczenia społecznego.

87.

Ponadto pragnę zauważyć, że gdy Trybunał wypowiedział się w przedmiocie zgodności z prawem Unii uregulowań krajowych odmawiających przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej obywatelom nieaktywnym zawodowo, dokonał on wykładni art. 24 dyrektywy 2004/38 w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wykluczaniu tych obywateli w każdych okolicznościach i automatycznie ( 71 ).

88.

W związku z tym wydaje mi się, że pośród obywateli Unii posiadających prawo pobytu przyznane bez warunku posiadania zasobów można rozróżnić tych, którzy nie są aktywni zawodowo, i pozostałych. Ponadto w niniejszym przypadku przekazane Trybunałowi informacje na temat różnorodności indywidualnych sytuacji, w których można złożyć wniosek o zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania, potwierdzają konieczność wykluczenia jakiegokolwiek mechanizmu systematycznego odmawiania świadczeń z zakresu pomocy społecznej ( 72 ).

89.

Dlatego też uważam, że w przypadku prawa pobytu przyznawanego na warunkach mniej restrykcyjnych niż warunki przewidziane w dyrektywie 2004/38, dyrektywę tę należy interpretować w ten sposób, że pozwala ona przyjmującemu państwu członkowskiemu na nałożenie zgodnych z prawem ograniczeń w przyznawaniu zasiłków z zabezpieczenia społecznego ( 73 ), aby „osoby korzystające z prawa pobytu nie […] stanowi[ły] nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim”, w rozumieniu motywu 10 tej dyrektywy.

90.

Należałoby zatem przyznać, że z zasadą równego traktowania potwierdzoną w art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie stoi w sprzeczności możliwość odmiennego traktowania tych spośród obywateli Unii zamieszkujących na podstawie krajowego prawa pobytu, którzy są aktywni zawodowo, w porównaniu z pozostałymi spośród nich, jeżeli różnica ta nie jest oparta na przynależności państwowej. Ustanowiona w art. 18 TFUE zasada równego traktowania, przypomniana w art. 24 dyrektywy 2004/38, oznacza bowiem, że odmienne traktowanie nie powinno opierać się wyłącznie na przynależności państwowej, lecz nie ma na celu jego zakazania w przypadkach opartych na obiektywnych kryteriach, takich jak w niniejszym przypadku aktywność zawodowa obywatela Unii.

91.

Należy jednak zbadać, czy to odmienne traktowanie, opierające się wyłącznie na aktywności zawodowej obywatela, nie dotyczy w ostatecznym rozrachunku – w porównaniu z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego – wyłącznie lub w przeważającej części obywateli Unii, którzy przebywają na jego terytorium legalnie bez warunku posiadania zasobów. W takim przypadku odmienne traktowanie należałoby zakwalifikować jako dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową ( 74 ).

92.

W niniejszej sprawie, jeśli chodzi o określone w art. 9 przepisów o zabezpieczeniu społecznym z 2019 r. warunki otrzymania zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania ( 75 ), pragnę zauważyć, że w pewnych okolicznościach obywatelom Unii, którzy są aktywni zawodowo, nie można odmówić zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z powodu ich statusu rezydenta tymczasowego, a niektórzy obywatele Zjednoczonego Królestwa, aby uzyskać ów zasiłek, muszą wykazać swoje miejsce zamieszkania w rozumieniu tego art. 9 ( 76 ). Wydaje mi się zatem, że ewentualne odmienne traktowanie oparte bezpośrednio na przynależności państwowej można wykluczyć. Jednakże ze względu na sam charakter przyjętego kryterium przepisy te, jak mi się wydaje, oddziałują w większym stopniu na obywateli innych państw członkowskich niż na obywateli krajowych i w konsekwencji rodzą ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji. Tym samym przepisy te prowadzą, moim zdaniem, do pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową ( 77 ). Wniosek ten można jednak potwierdzić tylko w rezultacie pogłębionej analizy przepisów krajowych, którą jest w stanie przeprowadzić wyłącznie sąd odsyłający.

93.

Gdyby istnienie dyskryminacji pośredniej zostało stwierdzone, przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, aby taka dyskryminacja była uzasadniona, powinna być odpowiednia dla zapewnienia realizacji słusznego celu i nie może wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia tego celu ( 78 ).

94.

Co się tyczy uzasadnienia opartego na celu w postaci ochrony przed ryzykiem nieuzasadnionego obciążenia dla finansów publicznych, które państwa te mogą ponosić, pragnę jedynie podkreślić, że w świetle orzecznictwa, o ile takie uzasadnienia są co do zasady dopuszczalne ( 79 ), o tyle państwa członkowskie nie są zwolnione z obowiązku uzasadnienia swoich twierdzeń ( 80 ).

95.

W niniejszej sprawie Zjednoczone Królestwo postanowiło wykluczyć dostęp do zasiłków z zabezpieczenia społecznego niektórych obywateli Unii ze względu na sam rodzaj ich prawa pobytu, które państwo to im przyznało, jakim jest status rezydenta tymczasowego.

96.

Jest prawdą, że w braku harmonizacji można powoływać się na swobodę państw członkowskich w określaniu warunków przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ich szczegółowych zasad w dziedzinie nieskładkowych zasiłków z zabezpieczenia społecznego ( 81 ).

97.

Jednakże systematyczny charakter odmowy dostępu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej, bez uwzględnienia indywidualnych sytuacji wnioskodawców ( 82 ), których to sytuacji zresztą nie badano przy przyznawaniu statusu rezydenta tymczasowego z powodu braku wymogu niezależności finansowej takich osób, nie wydaje mi się proporcjonalny do zamierzonego celu.

98.

W tych okolicznościach jestem zdania, że odpowiedź Trybunału dotycząca badania skutków legalności pobytu w świetle art. 24 dyrektywy 2004/38 powinna zawierać wskazówki co do różnych okoliczności, jakie mogą zostać uwzględnione w celu spełnienia wymogu proporcjonalności, podobnie jak orzekł Trybunał w wyroku Brey ( 83 ).

99.

Podobnie jak CG uważam, że jej sytuacja wskazuje na ograniczenia wynikające z braku indywidualnego zbadania sprawy przed wydaniem decyzji o ewentualnym nieprzyznaniu obywatelowi Unii prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Nawet gdyby można było wskazać kilka punktów wspólnych z okolicznościami faktycznymi przypomnianymi w wyroku Dano, to specyfika okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym, uwidoczniona w szczególności na rozprawie, uzasadnia zmianę orzecznictwa Trybunału, niezależnie zresztą od rozwiązania przyjętego w odniesieniu do pojęcia „legalnego pobytu” ( 84 ). W rzeczonych okolicznościach w grę wchodzą bowiem również inne prawa podstawowe, które pragnę poniżej omówić bardziej szczegółowo.

100.

Moim zdaniem ważne jest, aby właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego przy rozpatrywaniu wniosku obywatela Unii, który nie jest aktywny zawodowo, mogły uwzględnić, poza faktem, że organy te przyznały mu prawo pobytu bez weryfikacji jego niezależności finansowej, jego sytuację rodzinną związaną z warunkami przemieszczenia się i długość pobytu na terytorium tego państwa członkowskiego jako swego rodzaju wskaźnik stopnia integracji ( 85 ), a także okres, w którym wnioskowane świadczenie może być mu wypłacane, w szczególności w razie, gdy trudności przeżywane przez osobę dysponującą prawem pobytu mogą mieć charakter tymczasowy ( 86 ).

101.

W niniejszym przypadku to do sądu odsyłającego, wyłącznie właściwego do dokonania oceny okoliczności faktycznych, należy ustalenie, w szczególności w świetle wspomnianych czynników, czy przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania osobie w sytuacji CG może stanowić nieracjonalne obciążenie dla krajowego systemu pomocy społecznej. W tym względzie pragnę uściślić, że zdaniem CG w ramach skarg wnoszonych przez obywateli państw trzecich w celu uzyskania w pewnych okolicznościach świadczeń z funduszy publicznych przeprowadza się badanie sytuacji indywidualnych ( 87 ).

102.

Rzeczone badanie stanu faktycznego będzie należało przeprowadzić w świetle innych praw podstawowych mających zastosowanie do rozpatrywanej sytuacji indywidualnej, ponieważ jest ona objęta zakresem stosowania dyrektywy 2004/38 ( 88 ).

103.

Moim zdaniem sytuacja CG wymaga analizy kwestii ograniczenia dostępu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej w świetle orzeczeń Trybunału dotyczących praw podstawowych innych niż tylko zasada równego traktowania, wykraczającej poza ogólne przypomnienie, że świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania mają na celu zapewnienie beneficjentom minimum środków utrzymania niezbędnych do prowadzenia życia licującego z godnością ludzką ( 89 ).

104.

W tym względzie pragnę zauważyć, że CG przeniosła się do Zjednoczonego Królestwa razem ze swoim partnerem, obywatelem niderlandzkim, gdy była w ciąży z ich pierwszym dzieckiem i była zależna finansowo od partnera. W Zjednoczonym Królestwie urodziła drugie dziecko, które obecnie pozostaje na jej utrzymaniu ( 90 ). Z sytuacji CG można wywnioskować, że ojciec nie uczestniczy w utrzymaniu dzieci.

105.

Wydaje mi się, że powyższe ustalenia pozwalają na zaproponowanie rozwiązania podobnego do przyjętego przez Trybunał w wyroku Chavez Vilchez i in. – mimo że przedmiotem tej sprawy było prawo pobytu obywateli państw trzecich w państwie członkowskim, którego ich dzieci były obywatelami – i to z trzech powodów.

106.

Przede wszystkim dlatego, że sytuacje te są regulowane przepisami należącymi a priori do kompetencji państw członkowskich. Następnie dlatego, że pozostają one jednak w ścisłym związku ze swobodą przemieszczania się i pobytu obywatela Unii ( 91 ).

107.

Wreszcie dlatego, że wniosek o dokonanie wykładni art. 20 TFUE, który został przedłożony Trybunałowi, był uzasadniony faktem, że nie można wykluczyć, iż rodzic będący również obywatelem tego samego przyjmującego państwa członkowskiego może faktycznie na co dzień opiekować się dzieckiem ( 92 ).

108.

Przy tej sposobności Trybunał, przypomniał, że tym, co może podważyć skuteczność (effet utile) obywatelstwa Unii, jest stosunek zależności między obywatelem Unii będącym małym dzieckiem i obywatelem państwa trzeciego, któremu odmówiono prawa pobytu, gdyż istnienie tej zależności faktycznie zmusiłoby tego obywatela do opuszczenia nie tylko terytorium państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, ale i terytorium Unii jako całości, w konsekwencji takiej decyzji odmownej ( 93 ). Trybunał wyjaśnił, że w celu oceny ryzyka, czy dane dziecko będące obywatelem Unii byłoby pozbawione skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych przez art. 20 TFUE, gdyby jego rodzicowi będącemu obywatelem państwa trzeciego odmówiono przyznania prawa pobytu w danym państwie członkowskim, mimo że sprawuje on rzeczywistą pieczę nad dzieckiem, właściwe organy muszą uwzględnić prawo do poszanowania życia rodzinnego, ustanowione w art. 7 karty, przy czym artykuł ten należy rozpatrywać w związku z obowiązkiem uwzględnienia najlepszego interesu dziecka, o którym mowa w art. 24 ust. 2 wspomnianej karty ( 94 ). Trybunał uznał, że stosunek zależności istniejący między rodzicem będącym obywatelem państwa trzeciego a dzieckiem należy oceniać, opierając się na uwzględnieniu, w najlepszym interesie danego dziecka, wszystkich okoliczności danego przypadku, a w szczególności wieku dziecka, stopnia jego rozwoju psychicznego i emocjonalnego, siły związku uczuciowego dziecka zarówno z jego rodzicem będącym obywatelem Unii, jak i z rodzicem będącym obywatelem państwa trzeciego, a także ryzyka, jakie stanowiłoby dla równowagi tego dziecka rozdzielenie z tym ostatnim ( 95 ).

109.

W konsekwencji wydaje mi się, że istnieje możliwość dokonania transpozycji tych zasad, a fortiori, w dziedzinie świadczeń z zakresu pomocy społecznej, zwłaszcza gdy służą one zapewnieniu obywatelom Unii normalnego życia rodzinnego. Chodzi zatem o umożliwienie rodzicowi samotnie wychowującemu dzieci, który znajduje się w stanie ubóstwa, wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec małych dzieci, zarówno ze względu na ich zdrowie i bezpieczeństwo, jak i ich relację z drugim rodzicem, będącym obywatelem Unii. Moim zdaniem zasady te w pełni uzasadniają indywidualne zbadanie sytuacji obywatela Unii ubiegającego się o świadczenia z zakresu pomocy społecznej, który legalnie przebywa w przyjmującym państwie członkowskim.

110.

Z powyższych względów jestem zdania, że nie przewidując obowiązku przeprowadzenia przez właściwe organy oceny wszystkich indywidualnych okoliczności charakteryzujących sytuację ubóstwa osoby zainteresowanej oraz skutków odmowy uwzględnienia jej wniosku w świetle prawa do poszanowania życia rodzinnego oraz najlepszego interesu dziecka, w zależności od sytuacji tejże osoby, uregulowanie krajowe wykracza poza to, co jest konieczne do utrzymania równowagi systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego.

111.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne zadane przez Appeal Tribunal for Northern Ireland (sąd apelacyjny dla Irlandii Północnej, Zjednoczone Królestwo) w następujący sposób:

Artykuł 24 dyrektywy 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie państwa członkowskiego, zgodnie z którym nieaktywny zawodowo obywatel innego państwa członkowskiego, mający prawo pobytu przyznane na podstawie przepisu krajowego bez warunków dotyczących posiadania zasobów, nie może korzystać ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej wyłącznie ze względu na charakter jego prawa pobytu, skutkuje dyskryminacją pośrednią ze względu na przynależność państwową i wykracza poza to, co jest konieczne do utrzymania równowagi systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego, jeśli ta odmowa możliwości korzystania z takich świadczeń dotyka w większym stopniu lub w większości przypadków obywateli państw członkowskich innych niż państwo przyjmujące – co powinien zweryfikować sąd odsyłający – jeśli uregulowanie to nie przewiduje badania indywidualnych okoliczności charakteryzujących sytuację zainteresowanego i uwzględnienia między innymi jego ubóstwa, jego prawa do poszanowania życia rodzinnego, a także najlepszego interesu jego dziecka.