1.

Niniejsza sprawa stawia Trybunał w sytuacji konfliktu tragicznego: czy uznać wyższość zasady legalizmu czy zasady pewności prawa. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wniósł Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd administracyjny i pracy, Győr, Węgry) w kontekście decyzji, którą odrzucono wniosek o ponowny wpis do księgi wieczystej zniesionych praw użytkowania gruntu rolnego przysługujących wcześniej stronie skarżącej.

2.

Spółka Grossmania jest spółką handlową utworzoną przez obywateli państw członkowskich innych niż Węgry. Posiadała ona prawo do użytkowania nieruchomości na Węgrzech. Prawa te zostały wykreślone z księgi wieczystej na podstawie § 108 ust. 1 a mezőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. Törvény (ustawy nr CCXII z 2013 r. wprowadzającej przepisy różne i przepisy przejściowe w związku z ustawą nr CXXII z 2013 r. o sprzedaży gruntów rolnych i leśnych, zwanej dalej „ustawą z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych”) oraz § 94 ust. 5 az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (ustawy nr CXLI z 1997 r. o księgach wieczystych, zwanej dalej „ustawą o księgach wieczystych”). Spółka Grossmania nie odwołała się od zniesienia jej praw użytkowania.

3.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., SEGRO i Horváth (sprawy połączone C-52/16 i C-113/16, EU:C:2018:157) (zwanym dalej „wyrokiem SEGRO i Horváth”) Trybunał orzekł, że art. 63 TFUE stoi na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania krajowego takiego jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, na mocy którego prawa użytkowania wcześniej ustanowione na gruntach rolnych i przysługujące osobom, które nie są bliskimi krewnymi właściciela tych gruntów, wygasają z mocy prawa i w konsekwencji zostają wykreślone z ksiąg wieczystych.

4.

Spółka Grossmania złożyła w związku z tym wniosek do Vas Megyei Kormányhivatal Celldömölki Járási Hivatala (urzędu rejonowego w Celldömölk, należącego do oddziału administracji rządowej komitatu Vas, Węgry, zwanego dalej „organem administracyjnym pierwszej instancji”), o dokonanie ponownego wpisu jej praw użytkowania tych nieruchomości. Decyzją z dnia 17 maja 2019 r. organ oddalił ten wniosek, powołując się w szczególności na § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych.

5.

Spółka Grossmania wniosła odwołanie w trybie administracyjnym, a decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r. oddział administracji rządowej komitatu Vas utrzymał wcześniejszą decyzję w mocy. Stwierdził on, że wniosek o ponowny wpis jest niedopuszczalny, w szczególności ze względu na dalsze obowiązywanie § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych. W jego ocenie wyrok SEGRO i Horváth oraz wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja przeciwko Węgrom (użytkowanie gruntu rolnego) (C-235/17, EU:C:2019:432) (zwany dalej „wyrokiem Komisja przeciwko Węgrom), nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

6.

Spółka Grossmania wniosła do sądu odsyłającego skargę sądowoadministracyjną na decyzję z dnia 5 sierpnia 2019 r. Sąd odsyłający zauważa, że spółce Grossmania nie przysługuje rekompensata finansowa, ponieważ nie istnieją przepisy krajowe, które zezwalałyby na taką rekompensatę. Powołuje się on na orzecznictwo Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego, Węgry). W orzecznictwie tym stwierdzono, że węgierska ustawa zasadnicza została naruszona z tego względu, że w odniesieniu do praw użytkowania i praw używania utraconych w wyniku zastosowania § 108 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych ustawodawca nie przyjął przepisów przewidujących rekompensatę za nadzwyczajne straty finansowe, której nie można dochodzić w ramach rozliczenia pomiędzy stronami umowy, lecz które dotyczą ważnej umowy. Alkotmánybíróság wezwał ustawodawcę do usunięcia tego braku, sprzecznego z ustawą zasadniczą, przed dniem 1 grudnia 2015 r. Przez pięć i pół roku nie przyjęto jednak żadnych przepisów w tym względzie. Sąd odsyłający zauważa, że okoliczności faktyczne sprawy SEGRO i Horváth różnią się od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w której spółka Grossmania nie wniosła skargi sądowoadministracyjej na decyzje administracyjne znoszące jej prawa użytkowania.

7.

W tych okolicznościach Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd administracyjny i pracy, Győr) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w orzeczeniu wydanym w postępowaniu prejudycjalnym Trybunał Sprawiedliwości stwierdził niezgodność przepisu prawa państwa członkowskiego z prawem Unii, to przepis ten nie może być również stosowany w późniejszych krajowych postępowaniach administracyjnych lub sądowych, niezależnie od tego, że okoliczności faktyczne w takim późniejszym postępowaniu nie są całkowicie identyczne z okolicznościami wcześniejszego postępowania prejudycjalnego?”.

8.

Uwagi na piśmie przedłożyły spółka Grossmania, rządy niemiecki, hiszpański i węgierski oraz Komisja Europejska.

9.

Z uwagi na fakt, iż wszyscy uczestnicy (za wyjątkiem rządu węgierskiego) powoływali się na to samo orzecznictwo i podnosili pokrywające się wzajemnie argumenty na poparcie twierdzenia, iż odpowiedź na pytanie winna być twierdząca, ograniczę się w swojej ocenie jedynie do przedstawienia ich głównych argumentów.

10.

Rząd węgierski podnosi, po pierwsze, że – jak zauważył sam sąd odsyłający – sytuacja, z jaką mamy do czynienia w postępowaniu głównym jest odmienna od sytuacji leżącej u podstaw wyroku SEGRO i Horváth, jako że spółka Grossmania nie odwołała się od zniesienia jej praw użytkowania w 2014 r. Z wyroku z dnia 13 stycznia 2004 r., Kühne & Heitz (C-453/00, EU:C:2004:17) (zwanego dalej „wyrokiem Kühne & Heitz”) wynika, że organ administracyjny ma obowiązek ponownie zbadać wydaną decyzję jedynie w sytuacji, gdy spełnione są cztery przesłanki z pkt 28 tego wyroku. Jest bezsporne między stronami, że w tym przypadku taka sytuacji nie ma miejsca. W tych okolicznościach konieczne jest osiągnięcie równowagi między zasadą pewności prawa a zasadą legalizmu w świetle prawa Unii oraz ustalenie, czy przestrzegane są zasady równorzędności i skuteczności, tak aby jednostki mogły dochodzić swoich roszczeń na podstawie prawa Unii. Rząd węgierski utrzymuje, że przepisy krajowe dotyczące postępowania sądowego obowiązujące w czasie istotnym dla sprawy były zgodne z tymi wymogami. Po wtóre, rząd węgierski twierdzi, że w najbliższej przyszłości zostaną przyjęte przepisy krajowe, które zagwarantują należyte uwzględnienie interesów zainteresowanych stron, których prawa użytkowania zostały zniesione. Zagadnienie to jest obecnie przedmiotem dyskusji z Komisją.

11.

W niniejszej sprawie stawia się pytanie, czy wyrok Trybunału Sprawiedliwości, w którym uznano przepis krajowy (§ 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych) za sprzeczny z prawem Unii – stoi na przeszkodzie stosowaniu owego przepisu w sytuacjach porównywalnych z sytuacją, która doprowadziła do wydania wyroku, ale nie identycznych. Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

12.

Wynika to między innymi z faktu, że od ciążącego na sądach ostatniej instancji obowiązku kierowania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym istnieje wyjątek, który brzmi: „stawiane pytanie jest zasadniczo identyczne jak pytanie, które było już przedmiotem orzeczenia w trybie prejudycjalnym wydanego w podobnej sprawie” ( 2 ).

13.

W pkt 129 wyroku SEGRO i Horváth Trybunał orzekł, że art. 63 TFUE wyklucza przepisy takie jak § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych ( 3 ). Mimo iż w pytaniu prejudycjalnym zadanym Trybunałowi powołano się jedynie na wyrok SEGRO i Horváth, jasne jest, że w niniejszej opinii należy uwzględnić również wyrok Komisja przeciwko Węgrom. W wyroku tym stwierdzono bowiem w szczególności, że Węgry, przyjmując § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, nie dotrzymały swoich zobowiązań wynikających z art. 63 TFUE i art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).

14.

Po pierwsze, wyrok stwierdzający naruszenie zobowiązań ma powagę rzeczy osądzonej w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, którego dotyczył. Po wtóre, „stwierdzenie, że państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z prawa [Unii] pociąga za sobą – w pierwszej kolejności – automatyczny zakaz stosowania zarówno przez organy sądowe, jak i administracyjne tego państwa członkowskiego [spornego przepisu krajowego] oraz – po drugie – obowiązek podjęcia przez te organy wszystkich właściwych środków, aby umożliwić pełne stosowanie prawa [Unii]” ( 4 ).

15.

W związku z powyższym organy węgierskie (w tym sąd odsyłający) mają obowiązek zaprzestać stosowania § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, który – po dwóch i pół roku od wydania wyroku stwierdzającego naruszenie zobowiązań przez Węgry – jest przez węgierskiego ustawodawcę nadal utrzymywany w mocy.

16.

Węgry de facto nie tylko nie zastosowały się do dwóch wyroków Trybunału, ale wprowadziły też nowe przepisy, które uniemożliwiają w pełni skuteczne stosowanie prawa Unii. Przepisy te utrudniają dokonanie ponownego wpisu praw użytkowania w następstwie ich bezprawnego zniesienia. Kwestię nowych przepisów omówię w końcowej części opinii (§ 108 ust. 4 i 5 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych).

17.

Na podstawie dokumentów przedłożonych Trybunałowi można przyjąć, że stwierdzenie nieważności decyzji znoszących prawa użytkowania nie musi być konieczne. Skoro tak, nie zachodzi sytuacja, w której konieczne jest zaprzestanie stosowania ostatecznej decyzji krajowej.

18.

Zdaniem rządu węgierskiego sytuacja spółki Grossmania różni się pod względem faktycznym od sytuacji SEGRO czy Horváth, które zaskarżyły decyzje znoszące ich prawa użytkowania. Decyzje dotyczące spółki Grossmania cieszą się powagą rzeczy osądzonej, czy też innymi słowy są to ostateczne decyzje krajowe, dlatego też nie jest już możliwe dokonanie zmiany decyzji znoszących prawa użytkowania przysługujących wcześniej spółce Grossmania.

19.

Wbrew powyższym argumentom wygląda jednak na to, że zgodnie z prawem węgierskim istnieje procedura szczególna, określana mianem „procedury rewizyjnej”, która może zostać wszczęta na wniosek administracji krajowej z urzędu w terminie pięciu lat od chwili, w której decyzja staje się ostateczna.

20.

Sąd odsyłający będzie musiał zatem rozstrzygnąć kilka kwestii. Po pierwsze, jak zauważyła Komisja, będzie musiał stwierdzić, czy właściwy organ nie podniósł argumentu, że decyzje znoszące prawa użytkowania przysługujące wcześniej spółce Grossmania stały się decyzjami ostatecznymi. Po drugie, będzie musiał nakazać ponowny wpis zniesionych praw spółki Grossmania lub – w razie potrzeby – stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (którą oddalono wniosek spółki Grossmania o ponowny wpis praw użytkowania). Po trzecie, sąd odsyłający będzie musiał nakazać właściwemu organowi przeprowadzenie nowego postępowania, w toku którego ów organ będzie tym razem zobowiązany do interpretacji przepisów krajowych przez pryzmat skuteczności prawa Unii. W razie potrzeby administracja w celu dokonania ponownego wpisu zniesionych praw będzie musiała skorzystać w tym celu z procedury rewizyjnej, o której mowa powyżej.

21.

Z dokumentów przedłożonych Trybunałowi wynika bowiem, że organy węgierskie najzwyczajniej nie ustaliły, czy decyzje znoszące prawa użytkowania przysługujące wcześniej spółce Grossmania były ostateczne. Nie ustaliły też, w jaki sposób można by zastosować prawo węgierskie zgodnie z prawem Unii.

22.

Wszyscy uczestnicy skoncentrowali się na podnoszonym konflikcie między zasadą pewności prawa a zasadą legalizmu i pierwszeństwa prawa Unii, gdy tymczasem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy w sprawie, której dotyczy postępowanie główne, taki konflikt rzeczywiście zachodzi.

23.

Pragnę zaznaczyć (co czyni też rząd niemiecki), że punktem wyjścia sądu odsyłającego jest założenie, że zniesienie praw użytkowania odbyło się ex lege i de facto nie wydano żadnych uprawnionych decyzji administracyjnych. Ustalenie tej kwestii należy do sądu odsyłającego, jednak wówczas nie mielibyśmy do czynienia z sytuacją z właściwą stanom faktycznym spraw zakończonych wyrokami Kühne & Heitz ( 5 ) oraz i-21 Niemcy ( 6 ).

24.

W takim przypadku zgodnie z zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) „państwa członkowskie mają obowiązek usuwania bezprawnych skutków naruszenia prawa [Unii]” oraz „to na władzach tego państwa członkowskiego spoczywa obowiązek przyjęcia środków ogólnych lub szczególnych odpowiednich do zapewnienia na jego terytorium przestrzegania prawa [Unii] […] Zachowując wybór środków, które mają być podjęte, władze te winny w szczególności stać na straży tego, by w najkrótszym czasie uzgodniono prawo krajowe z prawem [Unii] i aby nadano pełną skuteczność uprawnieniom, jakie wypływają dla podmiotów prawa z unormowań [Unii]” ( 7 ).

25.

Ponadto „skutki powiązane z zasadą pierwszeństwa prawa Unii wiążą wszystkie organy państwa członkowskiego [i] jest niedopuszczalne, by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii” ( 8 ).

26.

Organy węgierskie będą musiały najpierw ustalić, czy decyzje znoszące prawa są ostateczne. Jeżeli tak, wówczas muszą ustalić, czy decyzje te zgodnie z prawem krajowym można ponownie zbadać. Po dokonaniu takiej oceny przez organy węgierskie konieczne będzie uwzględnienie skuteczności i pierwszeństwa prawa Unii.

27.

Jeżeli pomimo powyższych rozważań konieczne okaże się ustosunkowanie się sądu odsyłającego do obowiązku zaprzestania stosowania prawa krajowego, zwróciłbym uwagę na następujące kwestie.

28.

Na wstępie należy zauważyć, że wszyscy uczestnicy (nawet rząd węgierski) zgadzają się, co do zasady, że wykładnia dokonana przez Trybunał w wyroku SEGRO i Horváth (pkt 45 i 46) obejmuje w niniejszej sprawie obowiązek zaprzestania stosowania przepisów węgierskich ze względu na ich sprzeczność z art. 63 TFUE.

29.

Postępowanie prejudycjalne służy zapewnieniu współpracy sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości, co ma zagwarantować pierwszeństwo i jednolitość prawa Unii. Z tego względu, jak zauważył rząd hiszpański, konieczne jest zapewnienie wiążącego charakteru wyroków Trybunału, ponieważ w przeciwnym razie zagrożona byłaby nie tylko ochrona przewidziana prawem Unii, ale również spójność prawa Unii, a co za tym idzie – dochodziłoby do dyskryminacji w obrębie prawa Unii.

30.

Co więcej, nawet jeżeli wyrok Trybunału jest wiążący dla sądu odsyłającego, skutki erga omnes wyroków Trybunału mają zastosowanie w całej Unii ( 9 ) do sytuacji równoważnych.

31.

Wiążący skutek orzeczenia wydanego w trybie prejudycjalnym przez Trybunał dotyczy wykładni przepisu prawa Unii, a wykładnia ta ma „czysto deklaratywny charakter, z tym że co do zasady wywołuje on skutki z mocą wsteczną, od daty wejścia w życie interpretowanego przepisu” ( 10 ). Ów skutek wiążący jest powiązany z normą prawa Unii, której dotyczy sprawa. Gdyby skutek wiążący był ograniczony do danej sytuacji, stałoby to w sprzeczności z celem postępowania prejudycjalnego, jakim jest zagwarantowanie jednolitej wykładni prawa Unii ( 11 ).

32.

Wiążący charakter tej wykładni wynika z pierwszeństwa prawa Unii, orzecznictwa Da Costa i Cilfit ( 12 ), deklaratywnego i retroaktywnego charakteru wykładni Trybunału oraz celu postępowania prejudycjalnego, jakim jest zapewnienie jedności i spójności (a zatem unikanie rozbieżnej interpretacji), pełnej skuteczności oraz autonomii prawa Unii.

33.

W wyroku z dnia 6 marca 2018 r., Achmea (C-284/16, EU:C:2018:158, pkt 35), Trybunał przypomniał bowiem, że „[a]by zagwarantować zachowanie szczególnych cech i autonomii porządku prawa Unii, w traktatach ustanowiono system sądowniczy mający na celu zapewnienie spójności i jednolitego charakteru wykładni prawa Unii”. W takich ramach „zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE, do sądów krajowych i Trybunału należy zapewnienie pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii” ( 13 ). W szczególności „kluczowym elementem tak ukształtowanego systemu sądowniczego jest procedura odesłania prejudycjalnego przewidziana w art. 267 TFUE, która – ustanawiając dialog między poszczególnymi sądami, zwłaszcza między Trybunałem a sądami państw członkowskich – ma na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii, umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz wreszcie szczególnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach” ( 14 ).

34.

Wynika z tego, że „zgodnie z zasadą pierwszeństwa w braku możliwości dokonania wykładni uregulowania krajowego w sposób zgodny z wymogami określonymi w prawie Unii sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa Unii, jest zobowiązany zapewnić pełną ich skuteczność, w razie potrzeby nie stosując, z własnej inicjatywy, wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych, bez konieczności żądania uprzedniego zniesienia tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym ani bez konieczności oczekiwania na takie uchylenie” ( 15 ). W tym względzie należy przypomnieć, że jeżeli sąd krajowy ma wątpliwości „nawet w wypadku istnienia orzecznictwa Trybunału, w którym rozstrzygnięto rozpatrywaną kwestię prawną, sądy krajowe zachowują pełną swobodę zwrócenia się do Trybunału, jeśli uważają to za stosowne” ( 16 ). Sąd krajowy nie jest przy tym zobowiązany do tego, jeżeli nie ma takich wątpliwości ( 17 ).

35.

Co więcej, chociaż z powyższych rozważań wynika, że wyroki SEGRO i Horváth oraz Komisja przeciwko Węgrom powinny prowadzić do zaprzestania stosowania przez sąd odsyłający spornych przepisów krajowych, na które organy węgierskie powoływały się w celu oddalenia wniosku spółki Grossmania o ponowny wpis, a sąd odsyłający wychodzi z założenia, że musi w ten sposób procedować, z dokumentacji przedłożonej Trybunałowi wynika, że wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą raczej istnienia decyzji administracyjnych, które stały się ostateczne (znoszących prawa).

36.

Prawdą jest, że „do krajowego porządku prawnego każdego z państw członkowskich należy wyznaczenie właściwych sądów i określenie przepisów proceduralnych regulujących prowadzenie postępowania, które służą zapewnieniu ochrony praw nabytych przez jednostki poprzez bezpośrednie działanie prawa [Unii], o ile przepisy te nie są mniej korzystne niż przepisy regulujące podobne sprawy krajowe (zasada równorzędności) i nie są ujęte w taki sposób, by czynić wykonywanie praw przyznanych prawem [Unii] w praktyce niemożliwym (zasada skuteczności)” ( 18 ).

37.

Tym niemniej, jak zauważyła Komisja, z uwagi na znaczenie pewności prawa, na zasadę tę nie można się powołać w celu uzasadnienia umniejszania przez państwa członkowskie skuteczności prawa Unii. Z orzecznictwa wynika, że „do państw członkowskich należy wyznaczenie sądów lub właściwych instytucji do kontroli ważności przepisu krajowego i wprowadzenie w swoich porządkach prawnych środków prawnych i procedur pozwalających zakwestionować jego ważność, a jeżeli skarga jest zasadna, uchylenie tego przepisu oraz, w stosownych przypadkach, określenie skutków takiego uchylenia” ( 19 ).

38.

Z dokumentów przedłożonych Trybunałowi wynika, że organy węgierskie nie powoływały się na ostateczny charakter decyzji znoszących prawa użytkowania przysługujące wcześniej spółce Grossmania. Ostateczność tych decyzji będzie zależna od mających zastosowanie węgierskich przepisów proceduralnych, przy czym – co do zasady – takie pominięcie powinno prowadzić do uniemożliwienia organom powołania się na taki ostateczny charakter. Możliwe, że prawo węgierskie umożliwia organom zrzeczenie się prawa do powoływania się na ostateczny charakter tych decyzji, lub – co równoznaczne – prawo krajowe umożliwia organom zmianę decyzji. Zgodnie z orzecznictwem bowiem, „jeżeli obowiązujące krajowe zasady proceduralne obejmują możliwość, z zachowaniem pewnych warunków, dokonania przez sąd krajowy [lub krajowy organ administracyjny] zmiany orzeczenia mającego powagę rzeczy osądzonej w celu doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem krajowym, możliwość ta zgodnie z wymogami równoważności i skuteczności powinna zostać wykorzystana w pierwszej kolejności, jeśli warunki te zostały spełnione, w celu doprowadzenia sytuacji będącej przedmiotem postępowania głównego do stanu zgodnego z prawem Unii” ( 20 ). Sąd odsyłający będzie musiał zatem wziąć to pod uwagę, by zapobiec w tym przypadku naruszeniu zasady równorzędności.

39.

W szczególności z wyroku z dnia 4 października 2012 r., Bjankow (C-249/11, EU:C:2012:608) (zwanego dalej „wyrokiem Bjankow”) wynika, że „Trybunał przyznał już, że ostateczny charakter decyzji administracyjnej przyczynia się do zachowania pewności prawa z tą konsekwencją, że prawo Unii nie wymaga, by organ administracji był co do zasady zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją administracyjną, która stała się ostateczna” (pkt 76 tego wyroku).

40.

Niemniej jednak „szczególne okoliczności mogą – na gruncie zasady lojalnej współpracy wynikającej z art. 4 ust. 3 TUE – wymóc na organie administracji krajowej ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w celu uwzględnienia dokonanej w międzyczasie przez Trybunał wykładni odnośnego przepisu prawa Unii […] Z orzecznictwa wynika, że w tym kontekście Trybunał brał zawsze pod uwagę specyfikę danych sytuacji oraz wchodzące w grę interesy, tak aby znaleźć równowagę między wymogiem pewności prawa i wymogiem legalności w świetle prawa Unii” ( 21 ).

41.

Ponadto z orzecznictwa wynika, że zasadę skuteczności wywodzi się (tak jak i zasadę równorzędności) z zasady lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE (wyrok XC) ( 22 ).

42.

Zgodnie z pkt 23 wyroku XC „wymogi wynikające z tych zasad obowiązują zarówno w odniesieniu do wyznaczenia sądów właściwych do rozpatrzenia skarg opartych na tym prawie, jak i w odniesieniu do określenia szczegółowych zasad postępowania stosujących się do tych skarg”.

43.

Następnie pkt 24 tego samego wyroku stanowi, że „przestrzeganie wspomnianych wymogów należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych, przed poszczególnymi sądami krajowymi”.

44.

Z powyższego wynika, że wymóg poszanowania ostatecznego charakteru decyzji takiej jak decyzja będąca przedmiotem postępowania głównego należy zbadać w świetle zasady skuteczności.

45.

W niniejszej sprawie konieczne jest zastosowanie wyroku Bjankow. Trybunał orzekł bowiem w tamtej sprawie, że prawo Unii stoi na przeszkodzie stosowaniu uregulowania państwa członkowskiego, na mocy którego postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zakazu opuszczania kraju, który stał się ostateczny i wobec którego nie wniesiono sądowego środka zaskarżenia, może, co do zasady, zostać wznowione – w przypadku gdy zakaz ten jest oczywiście sprzeczny z prawem Unii, niezależnie od faktu, że taki zakaz wciąż wywołuje skutki prawne w stosunku do swego adresata.

46.

Trybunał stwierdził, że takiego skutku nie można rozsądnie uzasadnić zasadą pewności prawa ( 23 ).

47.

Zgodnie z rozstrzygnięciem z wyroku Bjankow uważam (podobnie jak rząd niemiecki i Komisja), że zasady pewności prawa, którą należy wyważyć względem wymogu zapewnienia zgodności z prawem Unii, państwo członkowskie nie może stosować jako sposobu, by uniknąć stosowania prawa Unii ( 24 ).

48.

Nie uważam, aby w niniejszej sprawie zasadne było powoływanie się przez Węgry na zasadę pewności prawa, w sytuacji gdy powoduje to utrzymanie przepisów porządku prawnego, które dwa i pół roku temu Trybunał uznał za sprzeczne z prawem Unii. Zgodnie z paremią łacińską: „Commodum ex injuria sua nemo habere debet” (prawo nie może umożliwiać sprawcy szkody czerpania korzyści z jego czynów). Co więcej, łatwo byłoby obalić argument dotyczący zasady pewności prawa, gdyby organy węgierskie stosowały się do wyroków Trybunału i wywiązały ze swoich obowiązków wynikających z prawa Unii. W szczególności ustawodawca węgierski powinien przyjąć przepisy umożliwiające osobom, których prawa użytkowania zostały bezprawnie zniesione, uzyskanie rekompensaty, w tym dające możliwość dokonania ponownego wpisu tych praw, a jeżeli nie jest to już możliwe – przepisy, które pozwalałyby na odpowiednią rekompensatę finansową. Ponieważ takich działań nie podjęto, można zasadnie przyjąć, jak zauważyła na rozprawie Komisja, że w niniejszej sprawie organy węgierskie zamierzają ograniczyć skutki wyroków Trybunału.

49.

Prawdą jest, że wyrok Bjankow wydano w sprawie, w której poszanowanie ostatecznego charakteru spornej decyzji skutkowało utrwaleniem zakazu opuszczania terytorium państwa członkowskiego wydanego na czas nieokreślony, co stanowiło naruszenie prawa do swobodnego przemieszczania się wynikającego z art. 21 TFUE.

50.

Istnieje jednak jasna analogia między niniejszą sprawą a sprawą Bjankow w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie doszło do poważnego naruszenia prawa podstawowego, jakim jest prawo własności wynikające z art. 63 TFUE i art. 17 karty. Tym bardziej, że można odnieść wrażenie, iż naruszenie to odbywa się na szeroką skalę ( 25 ).

51.

Trybunał w niniejszej sprawie powinien przyjąć zatem ten sam tok rozumowania co w wyroku Bjankow, aby podkreślić znaczenie, jakie należy przypisać ostatecznemu charakterowi decyzji.

52.

Ponadto istotne jest zbadanie, w jaki sposób interpretować fakt, że organy węgierskie wydały swoje decyzje z dnia 17 maja 2019 r. i 5 sierpnia 2019 r. (oddalające wniosek spółki Grossmania o dokonanie ponownego wpisu) nie w oparciu o ostateczny charakter decyzji o zniesieniu praw, ale raczej w oparciu o § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, który nadal obowiązuje.

53.

Uważam (tak jak Komisja), że organy węgierskie dopuściły się w tym względzie naruszenia prawa. Tym niemniej naruszenie to nie polegało jedynie na błędnym określeniu podstawy prawnej. Obawiam się, że wskazuje to na dużo poważniejszy problem systemowy. Wbrew argumentom przedstawionym przez rząd węgierski organy węgierskie nie przyjrzały się problemowi przez pryzmat zasady pewności prawa, a po prostu zignorowały wyroki Trybunału. Stoi to w sprzeczności z zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), pierwszeństwem prawa Unii i wynikającą z niego zasadą skuteczności.

54.

Podzielam pogląd spółki Grossmania i Komisji, że ponowny wpis praw spółki Grossmania stanowiłby logiczną konsekwencję ich bezprawnego zniesienia. W niniejszej sprawie posiadacze praw użytkowania zniesionych na podstawie § 108 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych powinni bowiem znaleźć się w takiej samej sytuacji, w której znajdowaliby się, gdyby sporne przepisy krajowe nigdy nie zostały przyjęte. Zgodnie z wyrokiem Jonkman organy węgierskie muszą wprowadzić wszystkie konieczne środki indywidualne lub ogólne, aby zagwarantować pełną skuteczność wywodzonych z prawa Unii praw przysługujących jednostkom. Jest tak w szczególności w sprawie takiej jak niniejsza, w której nie tylko istnieje precedens w postaci wydanego przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym (dotyczącego tego samego zagadnienia prawnego), lecz również Trybunał orzekł w toku postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, że sporne przepisy są bezprawne w świetle prawa Unii.

55.

Mogą przy tym jednak istnieć obiektywne przeszkody takiego środka naprawczego (przykładowo, jeżeli po zniesieniu praw użytkowania dany grunt nabył nowy właściciel lub jeżeli właściciel gruntu lub były posiadacz praw zawarł umowę o rekompensatę w związku ze zniesieniem praw, lub jeżeli w odniesieniu do gruntu dokonano wpisu innego prawa użytkowania). Wówczas, skoro nie istnieje możliwość zastosowania rekompensaty finansowej, ponieważ węgierski ustawodawca nie wprowadził przepisów w tym względzie, ostatecznością byłoby ustalenie przez sąd odsyłający, czy spółka Grossmania może powołać się na orzecznictwo Brasserie du pêcheur and Factortame ( 26 ), aby domagać się od państwa naprawienia szkody wyrządzonej spółce wskutek naruszenia prawa Unii z przyczyn leżących po stronie państwa.

56.

Uchylenie decyzji administracyjnej jest instytucją prawną znaną, co do zasady, w prawie administracyjnym wszystkich państw członkowskich ( 27 ).

57.

Podobnie jak wcześniej rzecznicy generalni P. Léger ( 28 ), D. Ruiz-Jarabo Colomer ( 29 ) i Y. Bot ( 30 ), uważam, że Trybunał powinien odejść od swojej linii orzeczniczej wywodzącej się z wyroku w sprawie Kühne & Heitz. Prowadzi ona do stwierdzonych problemów z wykładnią, przykładowo w kwestii podniesionej przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy) w sprawie, która doprowadziła do wydania wyroku i-21 Germany. Ponadto wyrok Kühne & Heitz krytykowano za jego kazuistyczny charakter i niejasność ( 31 ) w doktrynie ( 32 ).

58.

Po pierwsze, w mojej opinii, aby zabezpieczyć prawa stron takich jak spółka Grossmania preferowane powinno być stanowisko przyjęte w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r., Ciola (C-224/97, EU:C:1999:212, pkt 32) (i w sprawach takich jak Simmenthal, Factorrame i Larsy ( 33 ), w których opowiedziano się za pierwszeństwem prawa Unii i skutecznością), a nie stanowisko przyjęte w wyroku Kühne & Heitz. W wyroku Ciola Trybunał orzekł, że pierwszeństwa prawa Unii można dochodzić również w odniesieniu do indywidualnych decyzji administracyjnych w taki sposób, że pierwszeństwo nie dotyczy wyłącznie kolizji norm abstrakcyjnych ( 34 ). Zatem w ostatecznym rozrachunku niniejsza sprawa pokazuje, że zasadzie pierwszeństwa należy w sytuacjach takich jak występująca w niniejszej sprawie przypisać większą wagę niż zasadzie autonomii proceduralnej ( 35 ). Parafrazując T. Tridimasa ( 36 ), prawdziwym problemem nie jest to, czy sugerowane przeze mnie podejście narusza ostateczny charakter decyzji administracyjnej i pewność prawa, ale czy taki naruszający skutek jest zrównoważony koniecznością zapewnienia poszanowania praworządności i skuteczności prawa Unii. Zdecydowanie jestem zdania, że w tym przypadku pierwszeństwo ma stanowisko wyrażone w wyroku Ciola i konieczność utrzymania praworządności.

59.

Stanowisko wyrażone w wyroku Kühne & Heitz nieuchronnie prowadzi do rozbieżności w ochronie praw indywidualnych w poszczególnych państwach członkowskich, dlatego też, aby zapewnić utrzymanie praworządności, należałoby przyjąć tok rozumowania ze sprawy Simmenthal i Ciola ( 37 ).

60.

Po drugie, ważnym powodem, dla którego Trybunał powinien odejść od linii orzeczniczej wywodzącej się z wyroku w sprawie Kühne & Heitz, jest to, że według tej linii orzeczniczej „istnienie” prawa do uchylenia krajowego aktu administracyjnego, który jest sprzeczny z prawem Unii, nie wynika z prawa Unii, ale na ten moment zależy od przepisów krajowych poszczególnych państw członkowskich ( 38 ).

61.

Zgadzam się zatem z rzecznikiem generalnym Y. Botem, który stwierdził, że „[Artykuł 4 ust. 3 TUE] nakłada tu obowiązek wykorzystania wszystkich instrumentów potencjalnie istniejących w krajowych uregulowaniach proceduralnych w celu doprowadzenia – o ile prawo krajowe to dopuszcza – do ponownego rozpatrzenia, a w niektórych wypadkach, do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej sprzecznej z prawem [Unii]” ( 39 ).

62.

Trybunał uznał już znaczenie spójności w dziedzinie tymczasowej ochrony prawnej, gdy orzekł, że „tymczasowa ochrona prawna, którą prawo [Unii] zapewnia jednostkom przed sądami krajowymi musi pozostać taka sama, niezależnie od tego, czy kwestionują one zgodność krajowych przepisów prawa z prawem [Unii] czy ważność prawa wtórnego [Unii], zważywszy, że spór w obydwu przypadkach opiera się na prawie [Unii] ( 40 ).

63.

Również w wyroku Brasserie du pêcheur and Factortame Trybunał orzekł, że ,,przesłanki dochodzenia odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom na skutek naruszenia prawa [Unii] nie mogą być, bez szczególnego powodu, odmienne od zasad normujących odpowiedzialność [Unii] w porównywalnych okolicznościach. Stopień ochrony praw przysługujących jednostkom na podstawie prawa [Unii] nie może bowiem różnić się w zależności od krajowego lub [unijnego] charakteru organu, który spowodował szkodę” ( 41 ).

64.

Trybunał ujednolicił zatem system odpowiedzialności państw członkowskich za naruszenie prawa Unii oraz system odpowiedzialności pozaumownej Unii ( 42 ).

65.

Jak trafnie wskazuje się w doktrynie ( 43 ), wymóg spójności znalazł już odzwierciedlenie w dziedzinie ochrony prawnej obywateli w związku z kwestią, która nie odbiega dalece od zagadnienia, jakim jest uchylanie krajowych aktów administracyjnych niezgodnych z prawem Unii.

66.

W sprawie Gerekens i Procola ( 44 ) Trybunał orzekł bowiem, że „wymogi wynikające z ochrony ogólnych zasad uznanych w porządku prawnym [Unii] wiążą również [p]aństwa [c]złonkowskie, gdy wprowadzają one w życie rozporządzenia [Unii] […] O ile, z reguły, zasada pewności prawa sprzeciwia się temu, by początek obowiązywania aktu prawnego [Unii] przypadał przed datą jego publikacji, o tyle w drodze wyjątku dopuszczalne jest odstępstwo od tej reguły, jeżeli wymaga tego zamierzony cel i jeżeli uzasadnione oczekiwania zainteresowanych osób są należycie respektowane”.

67.

Z tego względu, jak zostało stwierdzone w pkt 24 tego wyroku i w zakresie istotnym dla kwestii występujących w niniejszej sprawie „[z]asada pewności prawa nie zostaje zatem naruszona przez regulację krajową, która jest stosowana z mocą wsteczną, jeżeli wymaga tego zamierzony cel, a uzasadnione oczekiwania zainteresowanych osób są należycie respektowane”.

68.

Co więcej, ze względu na konieczność przyjęcia spójnego stanowiska w celu osiągnięcia równowagi między zasadą legalizmu a zasadą pewności prawa, stanowisko to nie powinno – w mojej ocenie – różnić się w zależności od tego, czy chodzi o uchylenie bezprawnego aktu Unii czy bezprawnego aktu krajowego. Trybunał nie powinien zatem w imię krajowej autonomii proceduralnej pozostawiać rozstrzygnięcia tego podejścia przepisom państw członkowskich ( 45 ). Wręcz przeciwnie, jak miało to miejsce w przypadku wyroku Gerekens i Procola, Trybunał powinien dostosować system uchylania bezprawnych krajowych aktów administracyjnych do systemu uchylania bezprawnych aktów administracyjnych Unii ( 46 ).

69.

Jak bowiem zauważył rzecznik generalny Ruiz-Jarabo Colomer ( 47 ), Trybunał powinien „znaleźć równowagę pomiędzy pierwszeństwem prawa [Unii] a pewnością prawa” […] i pozwolić na „zmianę kierunku przyjętego w wyroku w sprawie Kühne & Heitz, który prowadzi w ślepą uliczkę”, a „związanie prawem krajowym, propagowane w tej dziedzinie przez Trybunał, wiąże się z poważnymi problemami, w szczególności z różnicami pomiędzy systemami ochrony praw opartych na [unijnym] porządku prawnym” ( 48 ).

70.

Wreszcie, nawet jeżeli w pytaniu prejudycjalnym nie wyrażono tego wprost, z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd odsyłający kwestionuje również ust. 4 i 5 § 108 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, wprowadzone po wydaniu przez Trybunał wyroku SEGRO i Horváth. Sąd odsyłający jednoznacznie uważa, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie (s. 11 postanowienia odsyłającego). Z tego względu, aby udzielić sądowi odsyłającemu odpowiedzi mogącej przyczynić się do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym, odniosę się do kwestii tego, czy prawo Unii sprzeciwia się przepisom krajowym takim jak dwa wspomniane ustępy, na mocy których postępowanie w sprawie ponownego wpisu praw zniesionych z naruszeniem prawa Unii ulega zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora i późniejszego postępowania sądowego.

71.

Podzielam stanowisko rządu niemieckiego i Komisji, zgodnie z którym przepisy te stoją w sprzeczności z art. 63 TFUE, ponieważ (ponownie) mają one niekorzystny wpływ na swobodny przepływ kapitału i pozbawiają prawo Unii jego skuteczności – nie tylko z tego powodu, że prowadzą poprzez swoje skutki do utrudnienia w skutecznym stosowaniu wyroku SEGRO i Horváth, ale również dlatego, że utrudniają posiadaczom praw wynikających z prawa Unii (którym już bezprawnie wyrządzono szkodę w sprawie SEGRO i Horváth) dochodzenie przysługujących im praw.

72.

Nowe przepisy stawiają posiadaczy praw użytkowania z innych państw członkowskich w sytuacji mniej korzystnej, przynajmniej pośrednio, ponieważ przepisy te sprawiają, że tacy posiadacze – w trakcie takiego postępowania – nadal są pozbawieni praw użytkowania zniesionych z naruszeniem prawa Unii. Ponadto nie jest jasne, które wymogi mają zastosowanie wobec inwestorów w kontekście tego postępowania ani z jakimi trudnościami mogą mieć oni do czynienia w tym kontekście.

73.

Co więcej, wprowadzenie ust. 4 i 5 narusza lojalnej współpracy w świetle art. 4 ust. 3 TUE. W § 108 ust. 4 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych ustawodawca węgierski wychodzi bowiem od przesłanki lub sytuacji (zniesienie prawa in rem poprzez zastosowanie ust. 1), która jest sprzeczna z prawem Unii, i dąży do utrzymania tej sytuacji w okolicznościach przewidzianych w ust. 5. Tymczasem stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom w wyroku Komisja przeciwko Węgrom powinno doprowadzić Węgry do pełnego wyeliminowania w możliwie najszybszym czasie stanu bezprawności wynikającego z § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, bez dalszego ograniczania swobodnego przepływu kapitału poprzez ust. 4 i 5 tego przepisu.

74.

W rezultacie, jak zauważył rząd hiszpański, w świetle wydanego przez Trybunał wyroku SEGRO i Horváth oraz wyroku Komisja przeciwko Węgrom, a także w świetle nowych ust. 4 i 5 § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie fakt, że spółka Grossmania nie odwołała się od decyzji znoszących jej prawa użytkowania, nie jest w żadnym razie elementem stanu faktycznego, z którego można wywodzić, że hipoteza w tym przypadku jest zasadniczo odmienna, co miałoby uzasadniać niestosowanie w niniejszej sprawie wniosków, do których Trybunał doszedł w wyroku SEGRO i Horváth, a mianowicie rozstrzygnięcia – bez pozostawienia marginesu swobody w przedmiocie okoliczności faktycznych – że § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r w sprawie przepisów przejściowych oraz § 94 ust. 5 ustawy o księgach wieczystych są niezgodne z prawem Unii.

75.

Do takiego samego wniosku należy dojść ze względu na konieczność zapewnienia dobrego funkcjonowania rynku wewnętrznego, dążąc do unikania rozbieżności w stosowaniu prawa Unii w poszczególnych państwach członkowskich, aby zapewnić jednolite stosowanie prawa Unii, jak również ze względu na rozważania co do skutków erga omnes i ex tunc wyroków Trybunału, zasady pierwszeństwa prawa Unii oraz funkcji sędziów krajowych wykonujących swoją rolę sędziów prawa Unii.

76.

Proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd administracyjny i pracy, Győr, Węgry) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: