–

w imieniu J. Dietricha oraz N. Häringa – C.A. Gebauer, Rechtsanwalt,

–

w imieniu Hessischer Rundfunk – H. Kube, profesor prawa,

–

w imieniu rządu niemieckiego – J. Möller i S. Eisenberg, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu rządu francuskiego – E. de Moustier i A. Daly, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał P. Gentili, avvocato dello Stato,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – J. Baquero Cruz i T. Maxian Rusche, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – M. Rötting, F. Malfrère, C. Kroppenstedt i R. Aragón Plaza, w charakterze pełnomocników,

1

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni: art. 2 ust. 1 TFUE w związku z art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE; art. 128 ust. 1 zdanie trzecie TFUE; art. 16 akapit pierwszy Protokołu (nr 4) w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (Dz.U. 2016, C 202, s. 230, zwanego dalej „protokołem w sprawie ESBC i EBC”) oraz art. 10 rozporządzenia Rady (WE) nr 974/98 z dnia 3 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia euro (Dz.U. 1998, L 139, s. 1).

2

Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch sporów pomiędzy Johannesem Dietrichem (sprawa C‑422/19) i Norbertem Häringiem (sprawa C‑423/19) a Hessischer Rundfunk (radiowo-telewizyjnym nadawcą publicznym kraju związkowego Hesja, Niemcy) w przedmiocie zapłaty należnej temu ostatniemu składki abonamentowej.

3

Artykuł 16 ust. 1 protokołu w sprawie ESBC i EBC ma następujące brzmienie:

„Zgodnie z art. 128 ust. 1 traktatu [FUE] Rada Prezesów ma wyłączne prawo do upoważnienia do emisji banknotów euro w Unii. Banknoty takie mogą emitować [Europejski Bank Centralny (EBC)] i krajowe banki centralne. Banknoty emitowane przez EBC i krajowe banki centralne są jedynym legalnym [prawnym] środkiem płatniczym w Unii”.

4

Motyw 19 rozporządzenia nr 974/98 brzmi następująco:

„Banknoty i monety określone [denominowane] w jednostkach walut krajowych tracą swój ustawowy kurs [status prawnego środka płatniczego] najpóźniej sześć miesięcy po zakończeniu okresu przejściowego; ograniczenia w płatnościach dokonywane w banknotach i monetach, ustanowione przez państwa członkowskie ze względu na interes publiczny, nie są niezgodne ze statusem banknotów i monet euro jako [prawnego] środka płatniczego, o ile istnieją inne dostępne [prawne] środki regulowania [wywiązywania się z] długów walutowych [zobowiązań pieniężnych]”.

5

Zgodnie z art. 10 tego rozporządzenia:

„Począwszy od dnia 1 stycznia 2002 r., [EBC] i banki centralne uczestniczących państw członkowskich wprowadzają w obieg banknoty denominowane w euro. Bez uszczerbku dla art. 15, banknoty denominowane w euro są jedynymi prawnymi środkami płatniczymi w tych wszystkich państwach członkowskich”.

6

Zgodnie z art. 11 tego rozporządzenia:

„Począwszy od dnia 1 stycznia 2002 r., uczestniczące państwa członkowskie wyemitują monety denominowane w euro i centach i zgodnie z wartościami jednostkowymi oraz z danymi technicznymi, które Rada może ustalić w myśl art. 105a ust. 2 zdanie drugie [TFUE]. Bez naruszenia [uszczerbku dla] art. 15, monety te są jedynymi prawnymi środkami płatniczymi w tych wszystkich państwach członkowskich. Poza instytucją emitującą monety oraz osobami konkretnie wyznaczonymi na mocy przepisów krajowych emitującego państwa członkowskiego, żadna ze stron nie jest zobowiązana do przyjęcia w trakcie jednej płatności więcej niż 50 monet”.

7

Motywy 1–4 zalecenia Komisji 2010/191/UE z dnia 22 marca 2010 r. dotyczącego zakresu i skutków statusu banknotów i monet euro jako prawnego środka płatniczego (Dz.U. 2010, L 83, s. 70) mają następujące brzmienie:

8

Punkty 1–4 zalecenia brzmią następująco:

„1. Ogólna [wspólna] definicja prawnego środka płatniczego

W sytuacji gdy istnieje zobowiązanie pieniężne, status banknotów i monet euro jako prawnego środka płatniczego powinien obejmować:

2. Akceptacja [Przyjmowanie] płatności banknotami i monetami euro w transakcjach w handlu detalicznym

Akceptacja [Przyjmowanie] banknotów i monet euro jako środków płatniczych powinn[o] stanowić regułę w transakcjach w handlu detalicznym. Odmowę ich przyjęcia mogą uzasadniać jedynie powody związane z zasadą działania w dobrej wierze (np. gdy detalista nie dysponuje znakami pieniężnymi umożliwiającymi wydanie reszty).

3. Akceptacja [Przyjmowanie] banknotów o wysokich nominałach w transakcjach w handlu detalicznym

Banknoty o wysokich nominałach powinny być akceptowane [przyjmowane] jako środki płatnicze w transakcjach w handlu detalicznym. Odmowę ich przyjęcia mogą uzasadniać jedynie powody związane z zasadą działania w dobrej wierze (np. gdy wartość nominalna oferowanego banknotu jest nieproporcjonalna w stosunku do kwoty należnej wierzycielowi).

4. Brak dopłat w przypadku płatności banknotami i monetami euro

W przypadku płatności dokonywanych przy użyciu banknotów i monet euro nie powinny być naliczane żadne dopłaty”.

9

Paragraf 14 ust. 1 Gesetz über die Deutsche Bundesbank [ustawy o niemieckim banku federalnym)] w wersji opublikowanej w dniu 22 października 1992 r. (BGBl. 1992 I, s. 1782), zmienionej ustawą z dnia 4 lipca 2013 r. (BGBl. 2013 I, s. 1981), (zwanej dalej „BBankG”) stanowi:

„Z wyjątkiem przypadków przewidzianych w art. 128 ust. 1 TFUE Deutsche Bundesbank [(niemiecki bank federalny)] ma wyłączne prawo do emisji banknotów w zakresie stosowania niniejszej ustawy. Banknoty denominowane w euro są jedynym nieograniczonym prawnym środkiem płatniczym. […]”.

10

Paragraf 2 ust. 1 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (umowy państwowej w sprawie abonamentu radiowo-telewizyjnego) z dni 15–21 grudnia 2010 r., w brzmieniu nadanym jej przez Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (piętnastą umowę państwową zmieniającą w sprawie nadawania), ratyfikowaną przez kraj związkowy Hesja (Niemcy) ustawą z dnia 23 sierpnia 2011 r. (GVBl. I 2011, s. 382), (zwanej dalej „RBStV”) ma następujące brzmienie:

„W sektorze prywatnym składkę abonamentową uiszcza posiadacz mieszkania (zwany dalej »osobą zobowiązaną do uiszczenia składki«)”.

11

Paragraf 7 ust. 3 RBStV uściśla:

„Składka abonamentowa jest płatna co miesiąc. Należy ją opłacać w połowie okresu trzech miesięcy, odpowiednio, za okres trzech miesięcy”.

12

Paragraf 9 ust. 2 RBStV przewiduje:

„Właściwy Landesrundfunkanstalt [regionalny nadawca radiowo-telewizyjny] jest uprawniony do określenia w drodze regulaminu [»Satzung«] procedur

[…]

2.   uiszczania składki abonamentowej, zwolnienia z niej lub jej obniżenia.

[…]”.

13

Paragraf 10 RBStV stanowi:

„[…]

2)   Składka abonamentowa jest wpłacana na rzecz właściwego regionalnego nadawcy radiowo-telewizyjnego jako dług oddawczy […].

[…]

5)   Wysokość zaległości z tytułu składek abonamentowych jest określana przez właściwego regionalnego nadawcę radiowo-telewizyjnego […]”.

14

Paragraf 10 ust. 2 Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge [regulaminu radiowo-telewizyjnego nadawcy publicznego kraju związkowego Hesja w sprawie procedury uiszczania składek na rzecz abonamentu radiowo-telewizyjnego, zwanego dalej „regulaminem w sprawie procedury uiszczania składki abonamentowej] z dnia 5 grudnia 2012 r., przyjętego na podstawie § 9 ust. 2 RBStV, stanowi:

„Osoba zobowiązana do uiszczenia składki abonamentowej nie może uiścić jej w gotówce, lecz wyłącznie za pomocą następujących środków płatniczych:

15

J. Dietrich i N. Häring, posiadacze mieszkań położonych na obszarze geograficznym obsługiwanym przez nadawcę publicznego kraju związkowego Hesja, zwrócili się do niego, proponując opłacenie w gotówce składki abonamentowej należnej na podstawie § 2 ust. 1 RBStV za, odpowiednio, drugi kwartał 2015 r. i pierwszy kwartał 2016 r.

16

Nadawca publiczny kraju związkowego Hesja oddalił tę propozycję ze względu na to, że § 10 ust. 2 regulaminu w sprawie procedury uiszczania składki abonamentowej przewiduje, iż składki te nie mogą być uiszczane w gotówce, lecz muszą być uiszczane w drodze pobrania, zwykłego przelewu bankowego lub zlecenia stałego, i skierował do obydwu klientów wezwanie do zapłaty ustalające zaległości z tytułu obciążającej ich składki abonamentowej oraz odsetki za zwłokę.

17

Skarżący w postępowaniu głównym wnieśli skargi o stwierdzenie nieważności tych wezwań do zapłaty. Orzeczeniami z dnia 31 października 2016 r. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (sąd administracyjny we Frankfurcie nad Menem, Niemcy) oddalił ich skargi. Wyrokami z dnia 13 lutego 2018 r. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (wyższy sąd administracyjny kraju związkowego Hesja, Niemcy) oddalił środki odwoławcze wniesione przez skarżących od tych wyroków.

18

Skarżący w postępowaniu głównym wnieśli od owych wyroków skargi rewizyjne do sądu odsyłającego, Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Niemcy). W ramach swoich skarg utrzymują, że zarówno § 14 ust. 1 zdanie drugie BBankG, jak i art. 128 ust. 1 zdanie trzecie TFUE przewidują bezwzględny i nieograniczony obowiązek przyjmowania banknotów euro jako środka spłaty wierzytelności pieniężnych. Zdaniem skarżących w postępowaniu głównym obowiązek ten można ograniczyć wyłącznie w drodze umowy pomiędzy stronami lub na podstawie upoważnienia wynikającego z prawa federalnego, względnie prawa Unii. Natomiast żaden praktyczny powód, taki jak powoływana w niniejszej sprawie znaczna liczba płatników, nie uzasadnia w ich przekonaniu odmowy przyjęcia zapłaty w gotówce.

19

Sąd odsyłający podkreśla na wstępie, że skargi rewizyjne powinny zostać rozpatrzone w świetle prawa krajowego. W tym względzie wyjaśnia on, że wynikające z regulaminu w sprawie procedury uiszczania składki abonamentowej wyłączenie możliwości uiszczenia składki abonamentowej przy użyciu banknotów denominowanych w euro narusza przepis prawa federalnego, a więc wyższego rzędu, a mianowicie § 14 ust. 1 zdanie drugie BBankG. Względy związane z systematyką tego przepisu, a w szczególności z jego genezą, podobnie jak z jego duchem oraz jego celem, przemawiają bowiem na rzecz wykładni tego przepisu w ten sposób, że zobowiązuje on podmioty publiczne do przyjmowania banknotów denominowanych w euro w ramach wykonywania zobowiązań pieniężnych nałożonych przez władze publiczne. Obowiązek ten nie dopuszcza na gruncie niemieckiego prawa federalnego wyjątków w kontekście postępowań służących masowemu uzyskaniu zapłaty, takich jak pobór składki abonamentowej będącej przedmiotem postępowania głównego. Sąd odsyłający wyjaśnia, że nie są mu znane okoliczności wskazujące na to, iż możliwość uiszczania składki abonamentowej w gotówce zagrażałaby przewidzianemu w prawie konstytucyjnym finansowaniu nadawców radiowo-telewizyjnych.

20

W tym kontekście sąd odsyłający uważa, że w postępowaniach głównych podniesione zostały trzy kwestie, w przedmiocie których niezbędne jest wydanie przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

21

W pierwszej kolejności sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością § 14 ust. 1 zdanie drugie BBankG z wyłączną kompetencją Unii w dziedzinie polityki pieniężnej w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, zważywszy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE jedynie Unia może stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie.

22

Sąd odsyłający podnosi w tym względzie, że jak wynika z orzecznictwa Trybunału, traktat FUE nie zawiera żadnej definicji pojęcia „polityki pieniężnej”, i dodaje, że nie jest w stanie stwierdzić, czy wyłączna kompetencja Unii w dziedzinie polityki pieniężnej rozciąga się na regulowanie skutków prawnych związanych ze statusem banknotów denominowanych w euro jako prawnego środka płatniczego, w szczególności na nałożenie na podmioty publiczne obowiązku przyjmowania takich banknotów.

23

Sąd odsyłający zauważa, że obowiązek przyjmowania banknotów denominowanych w euro przez podmioty publiczne nie wiąże się z celem polityki pieniężnej polegającym na utrzymaniu stabilności cen i nie ma bezpośredniego związku z wymienionymi w prawie pierwotnym środkami mającymi zapewnić osiągnięcie tego celu. W szczególności obowiązek ten nie powoduje ograniczenia ani zmiany kompetencji do emitowania banknotów w euro przyznanej EBC i krajowym bankom centralnym na mocy art. 128 ust. 1 TFUE. Sąd odsyłający uważa jednak, że orzecznictwo Trybunału można interpretować w ten sposób, że uregulowania dotyczące skutków statusu banknotów denominowanych w euro jako prawnego środka płatniczego, a tym samym dotyczące funkcjonowania obiegu pieniądza, należą do zakresu polityki pieniężnej. Ponadto sąd odsyłający jest zdania, że nie można wykluczyć, iż takie uregulowanie, jako środek niezbędny z punktu widzenia używania euro jako jednej waluty, może być oparte na art. 133 TFUE, a zatem że można je uznać za należące do zakresu wyłącznej kompetencji Unii zgodnie z art. 2 ust. 1 i 6 TFUE.

24

W drugiej kolejności sąd odsyłający podkreśla, że kwestia, czy mając na uwadze wyłączną kompetencję Unii w dziedzinie polityki pieniężnej w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, ustawodawca krajowy może przyjąć przepis taki jak § 14 ust. 1 zdanie drugie BBankG, nie powstaje, jeżeli na mocy prawa Unii podmioty publiczne państwa członkowskiego nie mogą odmówić przyjęcia banknotów denominowanych w euro dla celów wykonania zobowiązań pieniężnych nałożonych przez władze publiczne. W takiej sytuacji art. 10 ust. 2 regulaminu w sprawie procedury uiszczania składki abonamentowej byłby sprzeczny z prawem Unii.

25

W tym względzie sąd odsyłający przypomina, że zgodnie z art. 128 ust. 1 zdanie trzecie TFUE, z art. 16 akapit pierwszy zdanie trzecie protokołu w sprawie ESBC i EBC, a także z art. 10 zdanie drugie rozporządzenia nr 974/98, banknoty denominowane w euro są, jako jedyne, prawnym środkiem płatniczym w Unii. Obowiązek przyjmowania banknotów denominowanych w euro nie wynika jednak jasno z pojęcia „prawnego środka płatniczego”, które nie zostało zdefiniowane ani w traktacie FUE, ani w protokole w sprawie ESBC i EBC, ani w rozporządzeniu nr 974/98. Motyw 19 wspomnianego rozporządzenia jedynie sugeruje, że z punktu widzenia prawodawcy Unii ograniczenia możliwości zapłaty w gotówce nie wpływają automatycznie, same w sobie, na status gotówki denominowanej w euro jako prawnego środka płatniczego.

26

Sąd odsyłający przypomina również, że pkt 1 zalecenia 2010/191, zatytułowany „Ogólna [Wspólna] definicja prawnego środka płatniczego”, przewiduje, że status banknotów i monet denominowanych w euro jako prawnego środka płatniczego powinien implikować w szczególności „obowiązkową akceptację [obowiązek ich przyjmowania]” przez wierzyciela z tytułu zobowiązania pieniężnego, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków. Sąd odsyłający podkreśla jednak, że zgodnie z art. 288 akapit piąty TFUE zalecenia instytucji nie wywierają skutków wiążących, a zatem znaczenie, jakie należy przypisać temu zaleceniu, jest niepewne.

27

W trzeciej kolejności sąd odsyłający uważa, że odpowiedź na pytanie, czy z uwagi na wyłączną kompetencję Unii w dziedzinie polityki pieniężnej w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, ustawodawca niemiecki mógł przyjąć § 14 ust. 1 zdanie drugie BBankG, nie jest konieczna do rozstrzygnięcia sporów w postępowaniach głównych również wtedy, jeżeli przepis krajowy przewidujący obowiązek przyjęcia banknotów w euro w ramach wykonywania zobowiązań pieniężnych nałożonych przez władzę publiczną może być stosowany wówczas, gdy Unia nie wykonała przysługującej jej kompetencji wyłącznej. Sąd odsyłający uważa jednak, że istniejące orzecznictwo Trybunału nie pozwala mu na ustalenie, czy taka sytuacja ma miejsce.

28

W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

29

Poprzez pytania pierwsze i trzecie, na które należy odpowiedzieć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 ust. 1 TFUE w związku z art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE należy interpretować w ten sposób, że – niezależnie od skorzystania przez Unię z przysługującej jej wyłącznej kompetencji w dziedzinie polityki pieniężnej w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, – stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które zobowiązują podmioty publiczne do przyjmowania banknotów denominowanych w euro w ramach wykonywania zobowiązań pieniężnych nałożonych przez władze publiczne.

30

Na wstępie należy zauważyć, że w swoich uwagach na piśmie Komisja Europejska, publiczny nadawca radiowo-telewizyjny kraju związkowego Hesja i EBC wyrazili wątpliwości co do przyjętej przez sąd odsyłający wykładni § 14 ust. 1 zdanie drugie BBankG, zgodnie z którą przepis ten zobowiązuje podmioty publiczne do przyjmowania banknotów nominowanych w euro w ramach wykonywania zobowiązań pieniężnych nałożonych przez władze publiczne. Taka wykładnia odbiega bowiem od brzmienia tego przepisu, który przewiduje jedynie, że banknoty denominowane w euro są jedynymi nieograniczonymi prawnymi środkami płatniczymi w obiegu.

31

W tym względzie należy przypomnieć, że w odniesieniu do wykładni przepisów krajowego porządku prawnego Trybunał jest co do zasady zobowiązany do oparcia się na stwierdzeniach wynikających z postanowienia odsyłającego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni prawa wewnętrznego państwa członkowskiego [wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Ekstradycja na Ukrainę), C‑398/19, EU:C:2020:1032, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo].

32

W tych okolicznościach na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, wychodząc z założenia, że § 14 ust. 1 zdanie drugie BBankG zobowiązuje podmioty publiczne do przyjmowania banknotów denominowanych w euro w ramach wykonywania zobowiązań pieniężnych nałożonych przez władze publiczne.

33

W odniesieniu do tych kwestii należy przede wszystkim przypomnieć, że jak wynika z art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, Unia ma wyłączną kompetencję w dziedzinie polityki pieniężnej w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro.

34

Należy również przypomnieć, że traktat FUE nie zawiera żadnej precyzyjnej definicji pojęcia „polityki pieniężnej”, lecz definiuje w swoich postanowieniach dotyczących tej polityki zarówno cele tej polityki, jak i środki, jakimi Europejski System Banków Centralnych (ESBC) dysponuje w celu jej realizacji (wyrok z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in., C‑493/17, EU:C:2018:1000, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

35

W tym względzie należy zauważyć, że postanowienia traktatu FUE dotyczące polityki pieniężnej znajdują się w tytule VIII części trzeciej tego traktatu, zatytułowanym „Polityka gospodarcza i pieniężna”.

36

Otwierający ten tytuł art. 119 TFUE stanowi w ust. 1, że działania państw członkowskich i Unii obejmują, na warunkach przewidzianych w traktatach, przyjęcie polityki gospodarczej opartej na ścisłej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich, rynku wewnętrznym i ustaleniu wspólnych celów oraz prowadzonej w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją. W ust. 2 przepis ten precyzuje, że działania te obejmują jedną walutę, euro, jak również określenie oraz prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej i polityki wymiany walut, których głównym celem jest utrzymanie stabilności cen, oraz, bez uszczerbku dla tego celu, wspieranie ogólnych polityk gospodarczych w Unii, zgodnie z zasadą otwartej gospodarki rynkowe i wolnej konkurencji.

37

Jak w pkt 59 opinii zauważył rzecznik generalny, z art. 119 ust. 2 TFUE wynika, że działania państw członkowskich i Unii Europejskiej obejmują trzy elementy, a mianowicie: jedną walutę – euro, określenie i prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej oraz określenie i prowadzenie jednolitej polityki wymiany walut.

38

W związku z tym pojęcie „polityki pieniężnej” nie ogranicza się do jej praktycznego urzeczywistniania, co zgodnie z art. 127 ust. 2 tiret pierwsze TFUE stanowi jedno z podstawowych zadań ESBC, lecz implikuje ono również jej wymiar normatywny, którego celem jest zagwarantowanie statusu euro jako jednej waluty.

39

Taka wykładnia pojęcia „polityki pieniężnej” znajduje potwierdzenie w głównym celu tej polityki wynikającym z art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE, polegającym mianowicie na utrzymaniu stabilności cen. Jak bowiem wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 66 opinii, gdyby status euro jako jednej waluty można było rozumieć w różny sposób i w różny sposób regulować w państwach członkowskich, których walutą jest euro, zagrożona byłaby jedność euro jako waluty unii gospodarczej i walutowej, co mogłoby poważnie zagrozić także celowi polegającemu na utrzymaniu stabilności cen.

40

Taką wykładnię pojęcia „polityki pieniężnej” potwierdza również brzmienie art. 128 i 133 TFUE, które należą do rozdziału 2 tytułu VIII części trzeciej traktatu FUE i które można uznać za przepisy prawa walutowego związane ze statusem euro jako jednej waluty.

41

Jeśli chodzi o art. 128 TFUE, stanowiący w ust. 1, że EBC ma jako jedyny wyłączne prawo do upoważniania do emisji banknotów denominowanych w euro w Unii, że EBC i krajowe banki centralne mogą emitować tego rodzaju banknoty, a wyemitowane w ten sposób banknoty są jedynymi prawnymi środkami płatniczymi w Unii, artykuł ten ustanawia zasady dotyczące emisji banknotów denominowanych w euro w Unii i nadaje tym banknotom w prawie pierwotnym, łącznie z art. 16 akapit pierwszy zdanie trzecie protokołu w sprawie ESBC i ESBC, status prawnego środka płatniczego. Ponadto, przewidując w ust. 2, że państwa członkowskie mogą emitować monety euro z zastrzeżeniem zgody EBC co do wielkości emisji, artykuł ten określa również zasady mające na celu uregulowanie emisji monet denominowanych w euro.

42

Co się tyczy art. 133 TFUE, to upoważnia on prawodawcę Unii, bez uszczerbku dla kompetencji EBC, do ustanowienia przepisów prawa wtórnego niezbędnych do używania euro jako jednej waluty.

43

A zatem, jak w pkt 64–66 opinii wskazał w istocie rzecznik generalny, art. 128 ust. 1 i art. 133 TFUE stanowią podstawę jedności euro i warunek wstępny faktycznego prowadzenia polityki pieniężnej Unii.

44

Z jednej strony bowiem, przyznając jedynie banknotom denominowanym w euro wyemitowanym przez EBC i krajowe banki centralne status „legalnego [prawnego] środka płatniczego”, art. 128 ust. 1 TFUE, podobnie jak art. 16 akapit pierwszy zdanie trzecie protokołu w sprawie ESBC i EBC, nadaje tym banknotom w strefie euro charakter urzędowy, wykluczając możliwość posiadania tego statusu przez inne banknoty.

45

Ponieważ wspomniany art. 128 ust. 1 TFUE nie odsyła do prawa państw członkowskich w celu określenia znaczenia i zakresu pojęcia „legalnego [prawnego] środka płatniczego”, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, pojęcie to stanowi pojęcie prawa Unii, któremu należy nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić z uwzględnieniem nie tylko brzmienia przepisów, w których pojęcie to występuje, lecz także kontekstu tych przepisów oraz zamierzonego przez nie celu (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., AFMB,C‑610/18, EU:C:2020:565, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

46

W tym względzie należy zauważyć, że pojęcie „prawnego środka płatniczego” w odniesieniu do środka płatniczego denominowanego w jednostce monetarnej oznacza w powszechnym rozumieniu, że przyjęcia tego środka płatniczego nie można co do zasady odmówić w ramach zaspokojenia długu wyrażonego w tej samej jednostce monetarnej, przy czym zaspokojenie następuje według jego wartości nominalnej i ze skutkiem zwalniającym.

47

Taka wykładnia nawiązująca do powszechnego rozumienia znajduje potwierdzenie w zaleceniu 2010/191, które dotyczy w szczególności zakresu i skutków statusu banknotów i monet denominowanych w euro jako prawnego środka płatniczego, przy czym status ten został nadany monetom w art. 11 rozporządzenia nr 974/98.

48

Co prawda nawet jeśli zgodnie z art. 288 ust. 5 TFUE zalecenia nie mają wywierać skutków wiążących i nie mogą tworzyć praw, na które jednostki mogą powołać się przed sądem krajowym, stanowią one jednak akty prawne Unii, w związku z czym Trybunał może je uwzględnić, gdy dostarczają użytecznych wskazówek w celu dokonania wykładni właściwych przepisów prawa Unii.

49

Punkt 1 zalecenia 2010/191 podaje, jak wynika z jego tytułu, wspólną definicję pojęcia prawnego środka płatniczego, precyzując, że w przypadku istnienia zobowiązania pieniężnego posiadanie przez banknoty i monety denominowane w euro statusu prawnego środka płatniczego powinno oznaczać, po pierwsze, obowiązek przyjęcia tych banknotów i monet, po drugie, przyjęcia ich według wartości nominalnej, a po trzecie, posiadanie przez nie mocy umorzenia zobowiązania (skutek zwalniający). Zapis ten świadczy zatem o tym, że koncepcja „prawnego środka płatniczego” obejmuje między innymi obowiązek przyjmowania co do zasady, do celów zapłaty, banknotów i monet denominowanych w euro.

50

Ponadto, w zakresie w jakim zezwala on prawodawcy Unii na przyjmowanie przepisów niezbędnych do używania euro jako jednej waluty, art. 133 TFUE, który obowiązuje w miejsce art. 123 ust. 4 WE, który zastąpił z kolei art. 109 L ust. 4 traktatu WE, odzwierciedla wymóg ustanowienia jednolitych zasad dla wszystkich państw członkowskich, których walutą jest euro, w celu ochrony ogólnego interesu unii gospodarczej i walutowej i euro jako jednej waluty, a w konsekwencji – jak wskazano w pkt 39 niniejszego wyroku – przyczyniania się do realizacji głównego celu polityki pieniężnej Unii polegającego na utrzymaniu stabilności cen.

51

Wynika z tego, że kompetencja przewidziana początkowo w art. 109 L ust. 4 traktatu WE, następnie art. 123 ust. 4 WE, a obecnie w art. 133 TFUE, upoważnia wyłącznie prawodawcę Unii do doprecyzowania reżimu prawnego związanego z posiadaniem statusu prawnego środka płatniczego przez banknoty denominowane w euro na podstawie art. 128 ust. 1 TFUE oraz art. 16 akapit pierwszy zdanie trzecie protokołu w sprawie ESBC i EBC oraz statusu prawnego środka płatniczego, jaki prawodawca ten przyznał w art. 11 rozporządzenia nr 974/98 monetom denominowanym w euro, w zakresie w jakim jest to konieczne do używania euro jako jednej waluty.

52

Zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE tego rodzaju kompetencja wyłączna wyklucza wszelkie kompetencje państw członkowskich w tej dziedzinie, chyba że państwa ta miałyby działać z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii.

53

W tym względzie – dla potrzeb udzielenia odpowiedzi w szczególności na pytanie trzecie – należy doprecyzować, że nawet przy założeniu, iż Unia nie wykonała swojej wyłącznej kompetencji, przyjęcie lub utrzymanie przez państwo członkowskie przepisu objętego zakresem tej kompetencji może być uzasadnione tylko tą okolicznością.

54

Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 39 opinii, gdy kompetencja zostaje przyznana Unii na zasadzie wyłączności, utrata kompetencji przez państwa członkowskie następuje natychmiastowo i – w przeciwieństwie do dziedziny objętej kompetencją dzieloną – dla kwestii utraty tych kompetencji bez znaczenia jest to, czy Unia wykonała swoją własną kompetencję, czy też nie (zob. podobnie wyrok z dnia 5 maja 1981 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, 804/79, EU:C:1981:93, pkt 20).

55

Niemniej jednak, po pierwsze, nie można uznać, że ustanowienie bezwzględnego obowiązku przyjmowania banknotów denominowanych w euro jako środka płatniczego jest konieczne do celów używania euro jako jednej waluty w rozumieniu art. 133 TFUE, a w szczególności do celów ustanowienia statusu tych banknotów jako prawnego środka płatniczego, zgodnie z art. 128 ust. 1 TFUE i w art. 16 akapit pierwszy zdanie trzecie protokołu w sprawie ESBC i EBC. Z wyjaśnień zawartych w pkt 46–49 niniejszego wyroku wynika bowiem, że ów status prawnego środka płatniczego nie implikuje takiego bezwzględnego obowiązku przyjmowania, lecz jedynie przyjmowania banknotów denominowanych w euro jako środka płatniczego co do zasady. Po drugie, nie jest również konieczne do używania euro jako jednej waluty, a w szczególności do zachowania skuteczności statusu gotówki wyrażonej w euro jako prawnego środka płatniczego, aby prawodawca Unii ustanowił w sposób wyczerpujący i jednolity wyjątki od tego zasadniczego obowiązku, o ile zapewniona jest możliwość wykonania zobowiązania pieniężnego przez każdego dłużnika, co do zasady, przez zapłatę w gotówce.

56

Z powyższego wynika, że wyłączna kompetencja Unii w dziedzinie polityki pieniężnej pozostaje, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 98 opinii, bez uszczerbku dla kompetencji państw członkowskich, których walutą jest euro, do regulowania zasad wykonywania zobowiązań pieniężnych, wywodzących się zarówno prawa publicznego, jak i z prawa prywatnego, o ile takie uregulowanie nie narusza zasady, zgodnie z którą co do zasady powinno być możliwe wykonanie zobowiązania pieniężnego poprzez zapłatę gotówki. W związku z tym ta wyłączna kompetencja nie uniemożliwia państwu członkowskiemu, w ramach wykonywania jego własnych kompetencji, takich jak organizacja jego administracji publicznej, przyjęcia przepisów zobowiązujących tę administrację do przyjmowania płatności gotówkowych ze strony podmiotów zarządzanych lub, jak wskazano w ramach pytania drugiego, które wprowadzają, ze względów interesu publicznego, odstępstwo od tego obowiązku w odniesieniu do zobowiązań pieniężnych nałożonych przez władze publiczne, z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków, które zostaną sformułowane w ramach rozpatrywania pytania drugiego.

57

Do sądu odsyłającego, który jako jedyny jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego, należy zbadanie, czy § 14 ust. 1 zdanie drugie BBankG należy, w świetle jego celu i treści, interpretować jako przepis przyjęty w ramach kompetencji własnych państw członkowskich, opisanych w pkt 56 niniejszego wyroku.

58

W świetle powyższych rozważań na pytania prejudycjalne pierwsze i trzecie należy odpowiedzieć, że art. 2 ust. 1 TFUE w związku z art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, art. 128 ust. 1 TFUE, art. 133 TFUE i art. 16 akapit pierwszy zdanie trzecie protokołu w sprawie ESBC i EBC należy interpretować w ten sposób, że – niezależnie od skorzystania przez Unię z przysługującej jej wyłącznej kompetencji w dziedzinie polityki pieniężnej w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro – przepis ten stoi na przeszkodzie przyjmowaniu przez państwa członkowskie przepisu, który ze względu na swój cel i swoją treść przesądza o posiadaniu przez banknoty denominowane w euro statusu prawnego środka płatniczego. Nie stoi on natomiast na przeszkodzie przyjęciu przez państwo członkowskie, w ramach wykonywania przez nie jego własnej kompetencji, takiej jak organizacja jego administracji publicznej, przepisu, który zobowiązuje tę administrację do przyjmowania zapłaty w gotówce w ramach wykonywania nałożonych przez nią zobowiązań pieniężnych.

59

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 128 ust. 1 zdanie trzecie TFUE, art. 16 akapit pierwszy zdanie trzecie protokołu w sprawie ESBC i EBC, a także art. 10 zdanie drugie rozporządzenia nr 974/98 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyklucza możliwość wykonania zobowiązania pieniężnego nałożonego przez organy publiczne przez zapłatę w gotówce.

60

Należy podkreślić, że odpowiedź na to pytanie jest konieczna jedynie w przypadku, gdyby sąd odsyłający doszedł w oparciu o odpowiedź udzieloną przez Trybunał na pytania pierwsze i trzecie do wniosku, że § 14 ust. 1 BBankG, interpretowany w sposób przedstawiony w pkt 32 niniejszego wyroku, jest nie do pogodzenia z wyłączną kompetencją Unii w dziedzinie polityki pieniężnej w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, i że w związku z tym pozwany w postępowaniu głównym miał możliwość przyjęcia § 10 ust. 2 regulaminu w sprawie procedury uiszczania składki abonamentowej.

61

W kwestii tej należy zauważyć, że status banknotów denominowanych w euro jako prawnego środka płatniczego wynika nie tylko z prawa pierwotnego, a mianowicie z art. 128 ust. 1 zdanie trzecie TFUE oraz z niemal identycznie brzmiącego art. 16 akapit pierwszy zdanie trzecie protokołu w sprawie ESBC i EBC, lecz również z prawa wtórnego, a mianowicie z art. 10 zdanie drugie rozporządzenia nr 974/98. Ponadto – jak zauważono już w pkt 47 niniejszego wyroku – o ile traktat FUE ustanawia status prawnego środka płatniczego jedynie w odniesieniu do banknotów denominowanych w euro, art. 11 zdanie drugie rzeczonego rozporządzenia przyznaje ten status również monetom denominowanym w euro.

62

W tym względzie, o ile brzmienie przepisów, o których wykładnię wystąpiono w ramach pytania drugiego, stoi na przeszkodzie przyjęciu przepisu krajowego, którego celem lub skutkiem jest zanegowanie – de iure lub de facto – statusu, jako prawnego środka płatniczego, gotówki denominowanej w euro, w szczególności poprzez zakwestionowanie możliwości wykonania, co do zasady, zobowiązania pieniężnego przez zapłatę tejże gotówki, o tyle nie pozwala ono, samo w sobie, na ustalenie, czy przepis krajowy ustanawiający jedynie ograniczenie wykorzystywania gotówki dla celów wykonania zobowiązania pieniężnego nałożonego przez organy publiczne jest sprzeczny z prawem Unii.

63

Jeżeli chodzi o kontekst, w który wpisują się te przepisy, należy zauważyć, że motyw 19 rozporządzenia nr 974/98 precyzuje, iż ograniczenia w płatnościach dokonywanych w banknotach i monetach, ustanowione przez państwa członkowskie ze względu na interes publiczny, nie są niezgodne ze statusem banknotów i monet denominowanych euro jako prawnego środka płatniczego, o ile istnieją inne prawne środki wywiązywania się z wierzytelności opiewających na kwoty pieniężne.

64

Należy przypomnieć w tym względzie, że nawet jeśli preambuła aktu Unii nie ma wiążącej mocy prawnej i nie można się na nią powoływać ani w celu odstąpienia od przepisów danego aktu, ani w celu interpretowania tych przepisów w sposób sprzeczny z ich brzmieniem, może ona uściślić treść przepisów tego aktu, ponieważ zawarte w niej motywy stanowią istotne elementy wykładni, które mogą wyjaśnić wolę autora tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, pkt 75, 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

65

Jeśli chodzi w szczególności o wzmiankę w motywie 19 rozporządzenia nr 974/98, w której mowa o działaniu „ze względu na interes publiczny”, należy zauważyć, że podczas gdy w niektórych wersjach językowych tego motywu, takich jak wersja niemiecka, posłużono się wyrażeniem „względy porządku publicznego”, inne wersje językowe, takie jak wersje angielska lub francuska, używają wyrażenia „względy interesu publicznego”. Sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako wyłącznej podstawy jego wykładni ani też przypisywać mu w tym względzie pierwszeństwa wobec innych wersji językowych. W wypadku rozbieżności między różnymi wersjami językowymi dany przepis należy zatem interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest on częścią (wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein, C‑297/19, EU:C:2020:533, pkt 43).

66

Ponieważ ograniczenia dotyczące płatności dokonywanych za pomocą banknotów i monet denominowanych w euro mogą w praktyce być uzasadnione zarówno względami porządku publicznego związanymi z bezpieczeństwem lub walką z przestępczością, jak i interesem publicznym polegającym na zapewnieniu skutecznej organizacji płatności dokonywanych w społeczeństwie, w celu zapewnienia jednolitego stosowania podstaw uzasadniających odstępstwo we wszystkich państwach członkowskich należy przyjąć wyrażenie, które ma szersze znaczenie, a mianowicie wyrażenie „względy interesu publicznego”.

67

W tych okolicznościach art. 10 zdanie drugie i art. 11 zdanie drugie rozporządzenia nr 974/98 w związku z motywem 19 tego rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że, po pierwsze, status tych banknotów i monet jako prawnego środka płatniczego wiąże się co do zasady z obowiązkiem przyjmowania tych banknotów i monet, a po drugie, obowiązek ten może co do zasady zostać ograniczony przez państwa członkowskie ze względów interesu publicznego.

68

Należy uściślić, że – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 129 opinii i jak podkreśliła większość uczestników postępowania, którzy przedstawili uwagi – takie ograniczenia muszą być proporcjonalne do realizowanego celu uzasadnionego interesem publicznym.

69

Biorąc bowiem pod uwagę fakt, że nakładając takie ograniczenia w ramach wykonywania swoich suwerennych kompetencji, państwa członkowskie ograniczają uznaną przez prawo Unii możliwość wykonania zobowiązania pieniężnego co do zasady za pomocą banknotów i monet wyrażonych w euro, państwa członkowskie powinny upewnić się, że podejmowane przez nie środki są zgodne z zasadą proporcjonalności, która należy do zasad ogólnych prawa Unii.

70

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wymaga ona, aby przyjęte środki były odpowiednie do osiągnięcia określonego zgodnego z prawem celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Spiegel Online,C‑516/17, EU:C:2019:625, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

71

W niniejszej sprawie, o ile do sądu odsyłającego należy ocena, czy uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym spełnia warunki wymienione w pkt 68–70 niniejszego wyroku, o tyle Trybunał, orzekając w przedmiocie odesłania prejudycjalnego, może jednak w razie potrzeby dostarczyć sądowi krajowemu wskazówek użytecznych dla jego rozstrzygnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 2 maja 2019 r., Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego,C‑614/17, EU:C:2019:344, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

72

Jeśli chodzi o względy interesu publicznego przywołane w celu uzasadnienia wyłączenia przez przepisy sporne w postępowaniu głównym możliwości opłacenia składki abonamentowej w gotówce, należy zauważyć, że w swoich uwagach na piśmie nadawca publiczny kraju związkowego Hesja podkreślił, że biorąc pod uwagę około 46 mln płatników w Niemczech, obowiązek uiszczenia składki abonamentowej w drodze płatności bezgotówkowej ma na celu zapewnienie faktycznego uzyskania zapłaty tej składki i uniknięcie znacznych kosztów dodatkowych.

73

W tym względzie w interesie publicznym leży w istocie to, aby długi wobec władz publicznych opiewające na kwotę pieniężną można było zaspokajać w sposób, który nie powoduje powstania po stronie owych władz nieracjonalnych kosztów, uniemożliwiających im świadczenie usług po minimalnych kosztach.

74

Należy zatem uznać, że wzgląd interesu publicznego związany z koniecznością zagwarantowania wykonania zobowiązania pieniężnego nałożonego przez władze publiczne może uzasadniać ograniczenie możliwości dokonywania zapłaty w gotówce, w szczególności gdy liczba płatników, przez których wierzytelność ma zostać zaspokojona, jest bardzo znaczna.

75

Co się tyczy przesłanki, zgodnie z którą rozpatrywane środki nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do realizacji zamierzonych celów, z postanowienia odsyłającego wynika, że przepisy będące przedmiotem postępowania głównego przewidują dla celów uregulowania składek abonamentowych inne prawne środki płatnicze niż gotówka, a mianowicie polecenie zapłaty, zwykły przelew bankowy i zlecenie stałe.

76

Ograniczenie rozpatrywane w postępowaniu głównym wydaje się jednocześnie odpowiednie i konieczne do realizacji celu polegającego na skutecznym uzyskaniu zapłaty składki abonamentowej, ponieważ pozwala uniknąć narażenia administracji na nieracjonalne obciążenie finansowe w kontekście kosztów, jakie wiązałyby się z ogólnym wprowadzeniem procedury umożliwiającej płatnikom uiszczenie składki abonamentowej w gotówce.

77

Do sądu odsyłającego należy jednak zbadanie, czy takie ograniczenie jest proporcjonalne do tego celu, w szczególności w świetle faktu, że alternatywne prawne środki płatnicze służące uiszczeniu składki abonamentowej mogą nie być łatwo dostępne dla wszystkich osób zobowiązanych do jej zapłaty, co oznaczałoby, że dla osób nieposiadających dostępu do tych środków należałoby stworzyć możliwość zapłaty w gotówce.

78

Z powyższego wynika, że na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 128 ust. 1 zdanie trzecie TFUE, art. 16 akapit pierwszy zdanie trzecie protokołu w sprawie ESBC i EBC, a także art. 10 zdanie drugie rozporządzenia nr 974/98 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyklucza możliwość wykonania zobowiązania pieniężnego nałożonego przez organy publiczne poprzez zapłatę banknotami denominowanymi w euro, pod warunkiem że, po pierwsze, uregulowania te nie mają na celu przesądzenia o posiadaniu przez te banknoty statusu prawnego środka płatniczego ani owym przesądzeniem nie skutkują, po drugie, że nie prowadzi ono do zanegowania – de iure lub de facto – statusu tych banknotów jako prawnego środka płatniczego, w szczególności poprzez zakwestionowanie możliwości wykonania co do zasady zobowiązania pieniężnego za pomocą takiej gotówki, po trzecie, że zostało ono przyjęte z uwagi na względy interesu publicznego, po czwarte, że wynikające z tego uregulowania ograniczenie możliwości dokonywania zapłaty w gotówce jest zdatne do realizacji zamierzonych celów interesu publicznego i, po piąte, nie wykracza poza to, co konieczne do ich realizacji, co oznacza, że wykonanie zobowiązania pieniężnego będzie możliwe za pomocą innych dostępnych prawnych środków płatniczych.

79

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: