–

w imieniu SC Piscicola Tulcea SA – D. Damgalin, avocată,

–

w imieniu rządu rumuńskiego – początkowo E. Gane, O.-C. Ichim, oraz S.-A. Purza i C.-R. Canţăr, a następnie E. Gane i O.-C. Ichim oraz S.‑A. Purza w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – A. Sauka i G.-D. Balan, w charakterze pełnomocników,

1

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 2 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2009, L 30, s. 16), oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitych przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009 (Dz.U. 2009, L 316, s. 1), jak również art. 4 ust. 1 lit. a)–c), e) i f), art. 10, art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 23).

2

Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch sporów: z jednej strony pomiędzy Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Tulcea (agencją ds. płatności i interwencji w rolnictwie – wydział okręgowy w Tulcea, Rumunia, zwaną dalej „APIA”) a SC Piscicola Tulcea SA i z drugiej strony Ira Invest SRL a l’APIA w przedmiocie jednolitych płatności obszarowych z tytułu użytkowania gruntów ornych obszarów wpisanych do ksiąg wieczystych jako przeznaczone pod obiekty akwakultury.

3

Rozporządzenie nr 73/2009 zostało uchylone rozporządzeniem nr 1307/2013.

4

Motyw 3 rozporządzenia nr 73/2009 przewidywał:

„Rozporządzenie [Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2004, L 94, s. 70; Dz.U. 2008, L 307, s. 22)] ustanowiło zasadę, że rolnicy, którzy nie spełniają niektórych wymogów dotyczących zdrowia publicznego, zdrowia roślin i zwierząt, ochrony środowiska oraz dobrostanu zwierząt, otrzymują zmniejszone płatności bezpośrednie lub podlegają wykluczeniu z płatności. Ten system wzajemnej zgodności stanowi nieodłączną część wspólnotowego wsparcia w postaci płatności bezpośrednich i dlatego powinien zostać zachowany. Doświadczenie pokazało jednak, że niektóre wymogi objęte zasadą wzajemnej zgodności nie są dostatecznie związane z działalnością rolniczą czy gruntami rolnymi lub dotyczą bardziej organów krajowych niż rolników. Dlatego właściwe jest dostosowanie zakresu zasady wzajemnej zgodności”.

5

Artykuł 2 rozporządzenia nr 73/2009 przewidywał:

„Do celów niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje:

[…]

[…]

6

Artykuł 34 tego rozporządzenia stanowił:

„1.   Wsparcie w ramach systemu płatności jednolitej jest przyznawane rolnikom w momencie aktywowania uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar. Aktywowane uprawnienia do płatności dają prawo do płatności kwot w nich określonych.

2.   Do celów niniejszego tytułu »kwalifikujący się hektar« oznacza:

[…]”.

7

Artykuł 2 rozporządzenia nr 1120/2009, uchylonego rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U. 2014, L 181, s. 1), miał następujące brzmienie:

„Do celów tytułu III rozporządzenia nr 73/2009 i niniejszego rozporządzenia, zastosowanie mają następujące definicje

[…]”.

8

Artykuł 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. 2009, L 316, s. 65), uchylonego rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 181, s. 48), stanowił:

„1.   W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2.

[…]

3.   Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności”.

9

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1200/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549) przewiduje w motywach 53 i 54, że w ramach systemu „zasady wzajemnej zgodności”, który należy utrzymać w mocy, państwa członkowskie mają nakładać kary w formie zmniejszenia wsparcia lub wykluczenia ze wsparcia otrzymywanego w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) w całości lub w części.

10

Motyw 4 rozporządzenia nr 1307/2013 wskazuje:

„Niezbędne jest wyjaśnienie, że rozporządzenie [nr 1306/2013] oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają mieć zastosowanie do środków określonych w niniejszym rozporządzeniu. Z uwagi na spójność z innymi instrumentami prawnymi dotyczącymi WPR niektóre przepisy przewidziane obecnie w rozporządzeniu […] nr 73/2009 zostają teraz zamieszczone w rozporządzeniu […] nr 1306/2013, w szczególności przepisy mające zagwarantować przestrzeganie obowiązków określonych w przepisach dotyczących płatności bezpośrednich, w tym kontroli i stosowania środków administracyjnych i kar administracyjnych w przypadku braku zgodności, przepisy związane z zasadą wzajemnej zgodności, takie jak wymogi podstawowe w zakresie zarządzania, normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, monitorowanie i ocena odpowiednich środków, a także przepisy dotyczące wypłaty zaliczek oraz odzyskiwania nienależnych płatności”.

11

Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi:

„Do celów niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje:

[…]

12

Artykuł 10 rozporządzenia nr 1307/2013 przewiduje:

„1.   Państwa członkowskie decydują o tym, w którym z poniższych przypadków rolnikowi nie są przyznawane płatności bezpośrednie:

2.   Aby uwzględnić strukturę swoich gospodarek rolnych, państwa członkowskie mogą dostosować progi określone w ust. 1 lit. a) i b), w granicach limitów określonych w załączniku IV.

3.   W przypadku gdy państwo członkowskie zadecydowało o stosowaniu progu obszarowego na podstawie ust. 1 lit. b), stosuje ono jednak lit. a) tego ustępu do tych rolników otrzymujących w odniesieniu do zwierząt wsparcie związane z produkcją określone w tytule IV, którzy posiadają mniejszą liczbę hektarów, niż wynosi próg obszarowy.

4.   Zainteresowane państwa członkowskie mogą zadecydować o niestosowaniu ust. 1 do regionów najbardziej oddalonych i mniejszych wysp Morza Egejskiego.

5.   W Bułgarii i Rumunii dla 2015 r. kwotę, o którą złożono wniosek lub która ma zostać przyznana zgodnie z ust. 1 lit. a), oblicza się na podstawie odpowiedniej kwoty określonej w załączniku V pkt A.

W Chorwacji dla lat 2015–2021 kwotę, o którą złożono wniosek lub która ma zostać przyznana zgodnie z ust. 1 lit. a), oblicza się na podstawie kwoty określonej w załączniku VI pkt A”.

13

Artykuł 21 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi:

„1.   Wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej udostępnia się rolnikom, którzy:

14

Artykuł 32 tego rozporządzenia przewiduje:

„1.   Wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej przyznaje się rolnikom po aktywacji – w formie zgłoszenia […] – uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar w państwie członkowskim, w którym przydzielono uprawnienie. […]

2.   Do celów niniejszego tytułu »kwalifikujący się hektar« oznacza:

[…]

3.   Do celów ust. 2 lit. a):

[…]”.

15

Zgodnie z brzmieniem art. 74 akapit drugi rozporządzenia nr 1307/2013 znajduje ono zastosowanie od dnia 1 stycznia 2015 r.

16

Artykuł 2 Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (ustawy nr 18/1991 o własności gruntów, Monitorul Oficial al României, część I, nr 1 z dnia 5 stycznia 1998 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, brzmi następująco:

„W zależności od przeznaczenia grunty dzielą się na następujące kategorie:

[…]

17

Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general (przepisy techniczne dotyczące wprowadzenia ewidencji gruntów), zatwierdzone Ordinul ministrului administrației publice nr. 534/2001 (rozporządzeniem ministra administracji publicznej nr 534/2001, Monitorul Oficial al României, część I, nr 744 z dnia 21 listopada 2001 r.), stanowią:

„7. Kryteria klasyfikacji gruntów z uwagi na przeznaczenie

[…]

7.2. Grunty przeznaczone do celów rolniczych

7.2.1. Do kategorii gruntów przeznaczonych do celów rolniczych należą […] obiekty akwakultury, […]

[…]

8. Kryteria klasyfikacji i identyfikacji kategorii użytkowania gruntów i budynków

8.1. Postanowienia ogólne

8.1.1. Kategoria użytkowania gruntów, oznaczona indywidualnym kodem, jest jedną z cech charakterystycznych działki. Wpis kategorii użytkowania i innych cech charakterystycznych gruntu w części technicznej ewidencji gruntów jest niezbędny […] w celu sporządzenia księgi wieczystej […]

[…]

8.2. Kryteria identyfikacji kategorii użytkowania gruntów

8.2.1. Grunty orne (A). Kategoria ta obejmuje grunty użytkowane […] na których uprawia się rośliny jednoroczne lub wieloletnie, takie jak: zboża, […]

[…]”.

18

Zgodnie z art. 5 Ordonanța de urgență a guvernului nr. 125/2006 din 21 decembrie 2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (rozporządzenia nadzwyczajnego rządu nr 125/2006 z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie zatwierdzania systemów płatności bezpośrednich i uzupełniających krajowych płatności bezpośrednich przyznawanych w rolnictwie od 2007 r. oraz w sprawie zmiany art. 2 ustawy nr 36/1991 o przedsiębiorstwach rolnych i innych formach zrzeszania się w rolnictwie) ) (Monitorul Oficial al României, część I, nr 1043 z dnia 29 grudnia 2006 r.), w brzmieniu znajdującym zastosowanie do lat 2007‐2014:

„1) System jednolitej płatności obszarowej polega na ustaleniu jednej, stałej stawki za hektar, płatnej raz w roku, całkowicie niezwiązanej z produkcją.

[…]

3) Kwalifikujące się powierzchnie użytków rolnych mogą mieć następujące kategorie użytkowania:

19

Artykuł 7 ust. 1 tego nadzwyczajnego rozporządzenia rządu stanowi:

„Aby korzystać z płatności w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej, wnioskodawcy muszą być zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych, zarządzanym przez [APIA], terminowo składać wnioski o płatności i spełniać następujące warunki ogólne:

[…]

[…]”.

20

Zgodnie z art. 3 Legea nr. 122/2014 pentru completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării” (ustawy nr 122/2014 uzupełniającej ustawę nr 82/1993 dotyczącą utworzenia rezerwatu biosfery „Delta Dunaju”) (Monitorul Oficial al României, część I, nr 541 z dnia 22 lipca 2014 r.):

„Począwszy od dnia 15 września 2014 r. nie będą przyznawane żadne dotacje na grunty związane z byłymi obiektami akwakultury znajdującymi się na terytorium rezerwatu biosfery Delta Dunaju”.

21

Ordonanța de urgență a guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015–2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (rozporządzenie nadzwyczajne rządu nr 3/2015 w sprawie zatwierdzenia systemów płatności stosowanych w rolnictwie w okresie 2015–2020 oraz w sprawie zmiany art. 2 ustawy nr 36/1991 o spółkach rolnych i innych formach zrzeszenia w rolnictwie) z dnia 18 marca 2015 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 191 z dnia 23 marca 2015 r., zwane dalej „OUG nr 3/2015”) w brzmieniu znajdującym zastosowanie do spor w postępowaniu głównym (C-304/19) stanowi w art. 2:

„1.   W rozumieniu niniejszego rozporządzenia nadzwyczajnego poniższe pojęcia maja następujące znaczenie […]:

[…]

22

Zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. n) OUG nr 3/2015, aby skorzystać z płatności bezpośrednich, rolnicy muszą okazać w chwili składania wniosku o płatność jednolitą lub wprowadzania zmian do wniosku niezbędne dokumenty potwierdzające, że grunty rolne, w tym obszary proekologiczne, są w ich posiadaniu.

23

Ordinul nr. 619/2015 ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015–2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014–2020 (rozporządzenie ministra rolnictwa i rozwoju wsi nr 619/2015 w sprawie zatwierdzenia kryteriów kwalifikowalności, szczególnych warunków i sposobów wdrażania systemów płatności przewidzianych w art. 1 ust. 2 i 3 nadzwyczajnego rozporządzenia rządu nr 3/2015 w sprawie zatwierdzenia systemów płatności stosowanych w rolnictwie w okresie 2015–2020 oraz w sprawie szczególnych warunków wdrażania środków wyrównawczych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich stosowanych w odniesieniu do gruntów rolnych wymienionych w krajowym programie rozwoju rolnictwa 2014–2020), w brzmieniu znajdującym zastosowanie do spor w postępowaniu głównym (C-304/19), stanowi w art. 5 ust. 2:

„Począwszy od roku składania wniosków 2015 dokumentami potwierdzającymi legalne użytkowanie gruntów, które są składane w APIA, zgodnie z przepisami art. 8 ust. 1 lit. n) rozporządzenia, są dokumenty dotyczące:

24

Artykuł 10 ust. 5 tego rozporządzenia przewiduje:

„Następujące obszary nie kwalifikują się do płatności:

[…]

25

Piscicola Tulcea jest spółką prawa rumuńskiego, której główny przedmiot działalności w latach 2007–2014 stanowiła akwakultura słodkowodna. Jej dopuszczalna dodatkowa działalność obejmowała w szczególności uprawę zbóż.

26

Na podstawie szeregu umów koncesyjnych zawartych z Consiliul Județean Tulcea (radą departamentu Tulcza, Rumunia) w latach 2004, 2005 i 2010 Piscicola Tulcea gospodarowała obiektami akwakultury obejmującymi łączną powierzchnię 1888 ha na terenie Ruscy (Rumunia) i Litcova (Rumunia), znajdującymi się w rezerwacie biosfery Delta Dunaju.

27

Mimo że umowy koncesyjne przewidują użytkowanie gruntów „do celów akwakultury”, strony uzgodniły w drodze aneksów do umów zawartych w latach 2004 i 2005, że początkowa cena koncesji zostanie zmieniona, ponieważ „w ramach zdeterminowanych technologią hodowlaną programów hodowli ryb lub poza tymi programami grunty przeznaczone do użytkowania w charakterze obiektów akwakultury [były] użytkowane jako grunty rolne”. Ponadto w aneksie do umowy zawartej w 2010 r. ustalono, że Piscicola Tulcea miała wykonywać prace związane z płodozmianem rolno-rybnym w celu mineralizacji gleby na powierzchni 570 ha.

28

Na mocy decyzji wydanej w 2005 r. Piscicola Tulcea uzyskała również zezwolenie rady departamentu Tulcza na prowadzenie działalności w zakresie uprawy roślin w terenie obiektów akwakultury w Ruscy.

29

Za lata 2007–2014 Piscicola Tulcea złożyła do APIA wnioski o płatność, w szczególności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej.

30

Do wniosków tych dołączono dokumenty potwierdzające prawo do użytkowania gruntu objętego wnioskiem o udzielenie wsparcia, a mianowicie umowy koncesyjne i aneksy do nich, a także zaświadczenie – wydane przez jednostkę administracyjną, na której terytorium znajdowały się grunty – wskazujące, że były one wpisane do ewidencji gospodarstw rolnych gminy jako grunty rolne.

31

Sprawozdania z kontroli sporządzone w latach 2008 i 2009 przez radę departamentu Tulcza poświadczały, że grunty objęte koncesją były wykorzystywane wyłącznie do celów rolniczych, ponieważ żadna powierzchnia nie była wykorzystywana do hodowli ryb.

32

W odniesieniu do każdego z lat gospodarczych 2007–2014 APIA podjęła decyzje o przyznaniu płatności w ramach systemów pomocy obszarowej.

33

W 2009 r. APIA przeprowadziła kontrolę na miejscu. Stwierdzone uchybienia dotyczyły nieprawidłowego zgłoszenia w 2007 r. nieuprawianej działki o niewielkiej powierzchni (80,56 ha). W odniesieniu do lat gospodarczych 2010–2014 przeprowadzono naoczną kontrolę poprzedzającą zatwierdzenie wniosków o płatność, zakończonej konkluzją, że wnioski były kompletne i ważne.

34

W odniesieniu do roku gospodarczego 2015 wniosek o płatność złożony przez Piscicola Tulcea został oddalony przez APIA ze względu na brzmienie art. 3 ustawy nr 122/2014, który przewidywał, że począwszy od dnia 15 września 2014 r. nie będą przyznawane żadne dotacje na grunty związane z byłymi obiektami akwakultury znajdującymi się na terytorium rezerwatu biosfery Delta Dunaju. W następstwie odwołania od orzeczenia sądu pierwszej instancji, wniesionego przez Piscicola Tulcea do Curtea de Apel Constanța (sądu apelacyjnego w Konstancy, Rumunia), sąd ten – opierając się w szczególności na definicji pojęć „działalności rolniczej”, „produktów rolnych” i „gruntów ornych”, którymi posługuje się rozporządzenie nr 1307/2013 – prawomocnym orzeczeniem z dnia 31 października 2016 r. nakazał APIA przyznanie skarżącej w postępowaniu głównym płatności żądanych w ramach systemów pomocy obszarowej w roku gospodarczym 2015.

35

W okresie od dnia 27 października 2015 r. do dnia 13 kwietnia 2016 r. dyrekcja ds. zwalczania nadużyć finansowych i kontroli wewnętrznej APIA przeprowadziła kontrolę dokumentów mającą na celu sprawdzenie, w jaki sposób zostało przyznane wsparcie spółce Piscicola Tulcea w latach gospodarczych 2007–2014. Ten organ kontrolny doszła na tej podstawie do wniosku, że w świetle przepisów krajowych i dokumentów przedstawionych przez spółkę Piscicola Tulcea spółka ta nie spełniała warunków kwalifikowalności do rozpatrywanych płatności bezpośrednich.

36

W wyniku tej kontroli APIA ponownie rozpatrzyła wnioski o płatność złożone za lata gospodarcze 2007–2014. W dniu 23 grudnia 2016 r. sporządziła ona dla każdego z tych lat gospodarczych protokół stwierdzający, że spółka Piscicola Tulcea otrzymała nienależne płatności. Każdy z protokołów określał również, wynikającą z popełnionych nieprawidłowości, kwotę wierzytelności państwa podlegającą zwrotowi za każdy rok gospodarczy.

37

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r. wydanym w postępowaniu cywilnym Tribunalul Tulcea (sąd okręgowy w Tulczy, Rumunia) uwzględnił odwołanie wniesione przez spółkę Piscicola Tulcea w dniu 15 marca 2017 r. i stwierdził nieważność zaskarżonych aktów. Zgodnie z tym wyrokiem, mimo że rozpatrywane umowy koncesyjne wskazywały wyraźnie, że na gruntach przekazanych w ramach koncesji znajdowały się obiekty akwakultury i że spółka ta była zobowiązana do użytkowania ich do celów akwakultury, niezgodność – w związku z którą nakazano spółce Piscicola Tulcea zwrot kwot jej przyznanych – nie wynikała ani z niedbalstwa tej spółki, ani z umyślnego działania. Przeciwnie, wspomniana spółka przedstawiła konkretne i wystarczające informacje dotyczące stanu faktycznego, pozwalające urzędnikom APIA na sprawdzenie warunków dopuszczalności spornej pomocy. Sąd ten doszedł w konsekwencji do wniosku, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy prawa Unii wyłączające ze zwrotu płatności dokonane w wyniku zawinionego działania władz, a w szczególności art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

38

W dniu 29 marca 2018 r. APIA wniosła do Curtea de Apel Constanța (sądu apelacyjnego w Konstancy) odwołanie mające na celu zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi wniesionej przez spółkę Piscicola Tulcea.

39

Sąd odsyłający rozważa, czy w celu zbadania prawa rolnika do korzystania ze środków pomocy obszarowej sąd krajowy powinien jedynie wziąć pod uwagę sposób, w jaki rolnik rzeczywiście użytkuje grunty, czy też przeciwnie, uwzględnić cechy gruntów określone w ewidencji gruntów lub w dokumentach stanowiących dowód służącego rolnikowi prawa użytkowania gruntów objętych wnioskiem o płatność, a także zgodność użytkowania rozpatrywanych gruntów z tymi cechami.

40

W tych okolicznościach Curtea de Apel Constanţa (sąd apelacyjny w Konstancy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy przepisy art. 2 oraz art. 34 ust. 2 rozporządzenia […] nr 73/2009 […] oraz przepisy art. 2 rozporządzenia […] nr 1120/2009 […] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym, które w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym wykluczają możliwość wypłaty wsparcia rolnikowi ze względu na to, że obiekty akwakultury użytkowane jako grunty orne nie stanowią »powierzchni użytków rolnych« w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 1120/2009 i nie są wobec tego uważane za obszary kwalifikujące się w rozumieniu art. 34 ust. 2 rozporządzenia […] nr 73/2009?”.

41

Ira Invest jest spółką prawa rumuńskiego, której działalnością podstawową jest akwakultura, a działalnością dodatkową – uprawa zbóż, roślin strączkowych, roślin oleistych, ryżu i warzyw oraz działalność usługowa wspierająca produkcję roślinną.

42

W złożonym do APIA wniosku o jednolitą płatność obszarową za rok 2016 spółka ta zgłosiła do wsparcia wszystkie użytkowane działki rolne, czyli 757,04 ha.

43

Spółka Ira Invest dołączyła do tego wniosku umowę koncesyjną z dnia 18 marca 2002 r., zawartą z radą departamentu Tulcza, na mocy której spółka ta była uprawniona, jako koncesjonariusz, do użytkowania gruntów o całkowitej powierzchni 1344 ha do celów prowadzenia działalności o charakterze akwakultury.

44

Spółka ta przedstawiła również umowę dodatkową, w stosunku do wspomnianej umowy koncesyjnej, z dnia 15 maja 2014 r., w której strony uzgodniły, że koncesjonariusz wykonuje prace związane z płodozmianem rolno-rybnym w celu mineralizacji gleby o powierzchni 950 ha gruntów przeznaczonych pod akwakulturę. Wspomniana umowa dodatkowa precyzuje, że płodozmian rolno-rybny polega na tymczasowym wstrzymaniu akwakultury w celu przywrócenia żyzności gleby za pomocą uprawy zbóż lub roślin przemysłowych.

45

Decyzją z dnia 27 marca 2017 r. APIA odmówiła uwzględnienia przedmiotowego wniosku o płatność jednolitą ze względu na to, że w systemie nie znajdował się żaden dokument mający charakter świadectwa zgodnego z rejestrem rolnym, w szczególności żaden dokument potwierdzający legalne użytkowanie gruntów zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 619/2015.

46

Spółka Ira Invest wniosła wstępne odwołanie od tej decyzji administracyjnej, podnosząc w szczególności, że uzasadnienie oddalenia jej wniosku na podstawie braku świadectwa zgodności z ewidencją gospodarstw rolnych, było niezgodne z prawem. W tym względzie podniosła ona, że art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 619/2015 nie jest zgodny z art. 8 ust. 1 lit. n) OUG nr 3/2015, który to akt normatywny wyższej rangi został przyjęty zgodnie z rozporządzeniem nr 1307/2013, a ono wcale nie przewiduje obowiązku przedstawienia świadectwa, lecz wymaga jedynie wykazania okoliczności użytkowania gruntów rolnych, których wniosek dotyczy.

47

Decyzją z dnia 8 maja 2017 r. APIA poinformowała spółkę Ira Invest, że nie dołączyła ona do akt sprawy wniosku o płatność za rok gospodarczy 2016 żadnego dokumentu potwierdzającego jej status rolnika aktywnego zawodowo. Decyzja ta odwołuje się do art. 8 ust. 1 lit. n) OUG nr 3/2015, który odnosi się do spoczywającego na rolniku obowiązku dostarczenia w chwili składania wniosku o płatność jednolitą niezbędnych dokumentów wykazujących, że grunty rolne znajdują się w jego posiadaniu, w tym świadectwa zgodnego z wpisem do ewidencji gospodarstw rolnych w roku, którego dotyczy złożony wniosek.

48

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. Tribunalul Tulcea (sąd okręgowy w Tulczy) oddalił jako bezzasadną skargę Ira Invest o stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd ten uznał, że podstawą wydania decyzji odmownej był brak świadectwa zgodności z ewidencja gospodarstw rolnych, wymaganego art. 5 rozporządzenia nr 619/2015, oraz braku dowodu na to, że spółka ta jest rolnikiem aktywnym zawodowo. Zważywszy, że w prawie rumuńskim zmiana przeznaczenia gruntów następuje według określonej procedury, której spółka Ira Invest nie zastosowała, sam fakt użytkowania gruntów w celach rolniczych w określonym okresie nie pozwala uznać ich za kwalifikujące się hektary, ponieważ sama wola koncesjonariusza nie może przekształcić gospodarstwa o profilu akwakultury w gospodarstwo rolne.

49

W dniu 29 marca 2018 r. spółka Ira Invest wniosła odwołanie od tego wyroku do sądu odsyłającego Curtea de Apel Constanța (sądu apelacyjnego w Konstancy). W ramach wszczętego w ten sposób postępowania spółka ta podniosła zasadniczo, że w świetle rozporządzenia nr 1307/2013 znaczenie ma nie kategoria użytkowania gruntów, lecz wyłącznie fakt ich użytkowania do celów rolniczych. Tym samym zgodnie z tym rozporządzeniem bez znaczenia jest fakt, czy grunty należą do jednej, czy do drugiej kategorii użytkowania, skoro w roku kalendarzowym są one uprawiane w celu zbioru produktów rolnych.

50

Zdaniem sądu odsyłającego szczególne okoliczności niniejszej sprawy polegają na tym, że skarżąca w postępowaniu głównym wykorzystuje do celów rolniczych grunty wpisane do rejestrów administracyjnych jako należące do innej kategorii użytkowania, a zatem wyraźnie wyłączone z przedmiotowego zakresu pomocy finansowej na podstawie prawa krajowego. Pojawia się zatem w szczególności pytanie o wykładnię art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 w odniesieniu do definicji kwalifikującego się hektara, który odnosi się do każdej powierzchni użytków rolnych gospodarstwa.

51

Sąd odsyłający ma wątpliwości co do transpozycji w niniejszej sytuacji orzecznictwa wynikającego z wyroków z dnia 2 lipca 2015 r.: Wree (C‑422/13, EU:C:2015:438) i Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439), w których Trybunał orzekł, że aby obszar będący przedmiotem postępowania głównego mógł zostać zakwalifikowany do objęcia rozpatrywaną pomocą, powinien był stanowić powierzchnię użytków rolnych, stanowić część gospodarstwa rolnika i być wykorzystywany do celów rolniczych lub – w przypadku wykorzystywania do celów innych – być użytkowany przede wszystkim w tych celach.

52

W tych okolicznościach Curtea de Apel Constanţa (sąd apelacyjny w Konstancy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy przepisy art. 4 ust. 1 lit. b), c), e) i f), art. 10, art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1–5 rozporządzenia […] nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które w okolicznościach będących przedmiotem postępowania głównego wykluczają możliwość wypłaty wsparcia rolnikowi ze względu na to, iż grunty, na których znajdują się obiekty akwakultury, użytkowane jako grunty orne, nie stanowią »użytków rolnych« w rozumieniu art. 4 tego rozporządzenia?”.

53

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 12 czerwca 2019 r. sprawy C‑294/19 i C‑304/19 zostały połączone do celów pisemnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.

54

Co się tyczy sprawy C‑294/19, należy na wstępie wskazać, że okresem znaczącym dla rozpatrywania okoliczności faktycznych sporu postępowania głównego jest okres od 2007 r. do 2014 r. oraz że przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozporządzeniem mającym zastosowanie w okresie od 2007 r. do tego dnia było rozporządzenie nr 1782/2003 (zob. podobnie wyrok z dnia 2 lipca 2015 r., Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, pkt 49, 50).

55

Trybunał orzekł jednak, że pojęcie „kwalifikującego się hektara” zdefiniowane w art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 jest tożsame z pojęciem „kwalifikującego się hektara” w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 i że w związku z tym wykładnia pierwszego z tych przepisów odnosi się również do drugiego z nich (zob. podobnie wyrok z dnia 2 lipca 2015 r., Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, pkt 52, 53).

56

W konsekwencji w sprawie C‑294/19 wystarczy przeanalizować przedłożone pytanie w świetle art. 34 ust. 2 lit. a) i art. 2 lit. h) rozporządzenia nr 73/2009 w odniesieniu do całego okresu od 2007 r. do 2014 r.

57

Wynika stąd, że poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży co do zasady do ustalenia, czy art. 2 lit. h) i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, a także art. 4 ust. 1 lit. e) i art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że obszary sklasyfikowane w prawie krajowym jako przeznaczone pod obiekty akwakultury, lecz które są lub były faktycznie wykorzystywane do celów rolniczych, są użytkami rolnymi.

58

Jak wyjaśniono w art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 i w art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, pojęcie „kwalifikującego się hektara” obejmuje każdą powierzchnię użytków rolnych gospodarstwa ( *2 ) wykorzystywaną do prowadzenia działalności rolniczej lub, w przypadku gdy jest ona również wykorzystywana do prowadzenia działalności pozarolniczej, wykorzystywaną w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej.

59

Pojęcie „powierzchni użytków rolnych” zdefiniowane w art. 2 lit. h) rozporządzenia nr 73/2009 i w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1307/2013 ( *3 )obejmuje w szczególności „każdą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne” ( *4 ).

60

Z postanowień odsyłających wynika, że chociaż rozpatrywane obszary wpisane do księgi wieczystej figurują w niej jako obiekty akwakultury, w ramach prac rolnych i prac z zakresu akwakultury były one użytkowane jako grunty orne w celu uzyskania produktów rolnych.

61

„Grunty orne” są zdefiniowane w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1120/2009 w szczególności jako grunty uprawiane do produkcji roślin lub utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. W art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 1307/2013 definiuje się grunty orne między innymi jako grunty uprawiane w celu produkcji roślinnej lub obszary dostępne dla produkcji roślinnej, ale ugorowane.

62

Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uznanie za „grunty orne”, a w konsekwencji „użytki rolne” w rozumieniu tych przepisów, zależy od faktycznego przeznaczenia danych gruntów (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, pkt 37; z dnia 2 lipca 2015 r., Wree, C‑422/13, EU:C:2015:438, pkt 36; z dnia 2 lipca 2015 r., Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, pkt 56).

63

Wynika z tego, że użytki należy zakwalifikować jako „rolne”, jeżeli są one faktycznie wykorzystywane jako „grunty orne” w rozumieniu przepisów przywołanych w pkt 61 niniejszego wyroku (zob. analogicznie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, pkt 37), i że kwalifikacji tej nie może podważyć sama okoliczność, iż użytki takie były wykorzystywane jako grunty orne z naruszeniem przepisów krajowych dotyczących klasyfikacji gruntów.

64

Ponadto należy przypomnieć, że obszary będące przedmiotem postępowania głównego, by móc kwalifikować się do objęcia rozpatrywaną pomocą, powinny stanowić użytki rolne, być częścią gospodarstwa rolnika oraz być wykorzystywane do celów rolniczych lub, w przypadku wykorzystania do celów nierolniczych, być w przeważającym zakresie wykorzystywane do takich celów (zob. podobnie wyrok z dnia 2 lipca 2015 r., Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, pkt 54).

65

Niemniej jednak, jak podniosła zasadniczo Komisja w uwagach na piśmie i jak wynika z motywu 3 rozporządzenia nr 73/2009, motywów 53 i 54 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz motywu 4 rozporządzenia nr 1307/2013, do właściwych organów krajowych należy ustalenie, czy beneficjent przestrzegał wymogów wzajemnej zgodności, i zastosowanie ewentualnych kar administracyjnych w przypadku nieprzestrzegania tych wymogów, które mogą polegać na obniżeniu lub wyłączeniu kwoty danej pomocy.

66

W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytania należy odpowiedzieć, że art. 2 lit. h) i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, a także art. 4 ust. 1 lit. e) i art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że obszary sklasyfikowane w prawie krajowym jako przeznaczone do działalności w zakresie akwakultury, ale które są lub były faktycznie wykorzystywane do celów rolniczych, są użytkami rolnymi.

67

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 2 lit. h) i art. 34 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, a także art. 4 ust. 1 lit. e) i art. 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że obszary sklasyfikowane w prawie krajowym jako przeznaczone do działalności w zakresie akwakultury, ale które są lub były faktycznie wykorzystywane do celów rolniczych, są użytkami rolnymi.