1.

Choć rozwój Internetu nie spowodował, jak niektórzy przewidywali, zniknięcia telewizji, to jednak z pewnością osłabił jej pozycję, zwłaszcza pod względem gospodarczym i finansowym. Chodzi nie tylko o konkurencję, jaką dla audycji telewizyjnych stanowią treści dostępne przez Internet, ale także, jeśli nie przede wszystkim, o możliwości Internetu w zakresie konkurowania z „tradycyjnymi” mediami, w szczególności z nadawcami telewizyjnymi, na rynku reklam oraz o wynikające stąd zmniejszenie dochodów tych nadawców. Towarzyszy temu ogólnie niekorzystna sytuacja ekonomiczna i kolejne kryzysy, w szczególności kryzys finansowy, do którego doszło w 2008 r., i obecnie kryzys sanitarny wywołany Covid-19.

2.

Nie dziwi zatem, że nadawcy telewizyjni poszukują nowych źródeł dochodów, w szczególności poprzez poszerzenie i uelastycznienie swojej oferty reklamowej, na wzór reklamy w Internecie. To w tym kontekście niemiecki nadawca telewizyjny ProSiebenSat.1 zamierzał oferować reklamodawcom możliwość reklamy regionalnej (to jest skierowanej do jednego lub kilku krajów związkowych) w swoich ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych. Zagrażało to jednak interesom gospodarczym telewizji regionalnych i lokalnych, dla których reklama jest znacznym źródłem dochodów. Zamiar ProSiebenSat.1 spotkał się zatem najpierw z zakazem Medienanstalt Berlin-Brandenburg (urzędu ds. mediów dla krajów związkowych Berlin i Brandenburgia, Niemcy). Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy) wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. ( 2 ), wydanym w sprawie odwołania od wyroku Verwaltungsgericht Berlin (sądu administracyjnego w Berlinie, Niemcy) z dnia26 września 2013 r. ( 3 ), stwierdził jednak nieważność tego zakazu. W swoim wyroku Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) uznał bowiem w szczególności, że skoro reklama nie stanowi nieodłącznej części programu telewizyjnego, licencja na rozpowszechnianie telewizyjne o zasięgu ogólnokrajowym nie sprzeciwia się rozpowszechnianiu reklamy regionalnej, ponieważ licencja ta dotyczy jedynie materiału redakcyjnego ( 4 ).

3.

W wyniku tego orzeczenia kraje związkowe, posiadające w Niemczech kompetencje w dziedzinie rozpowszechniania telewizyjnego, przyjęły Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (18. zmieniającą umowę państwową w sprawie radia i telewizji) z dnia 21 grudnia 2015 r., która wprowadziła wyraźny zakaz reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych w § 7 ust. 11 Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (umowy państwowej w sprawie radia i telewizji oraz telemediów) z dnia 31 sierpnia 1991 r. (zwanej dalej „RStV”) ( 5 ).

4.

Landgericht Stuttgart (sąd krajowy w Stuttgarcie, Niemcy), sąd odsyłający w niniejszej sprawie, zwraca się obecnie o dokonanie oceny zgodności tego zakazu z różnymi przepisami i zasadami prawa Unii.

5.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych) ( 6 ):

„Na użytek niniejszej dyrektywy, zastosowanie mają następujące definicje:

[…]

[…]”.

6.

Artykuł 4 ust. 1 tej dyrektywy 2010/13 stanowi:

„Państwa członkowskie mogą zobowiązać dostawców usług medialnych podlegających ich jurysdykcji do przestrzegania bardziej szczegółowych lub surowszych przepisów w dziedzinach, które podlegają koordynacji na mocy niniejszej dyrektywy, pod warunkiem że przepisy takie są zgodne z prawem unijnym”.

7.

RStV w § 2 ust. 1 przewiduje:

„Rozpowszechnianie radiowo-telewizyjne jest linearną usługą w zakresie informacji i łączności; polega ono na zestawieniu i rozpowszechnianiu oferty w postaci ruchomych obrazów lub dźwięków skierowanych do ogółu społeczeństwa, w sposób umożliwiający równoczesny odbiór na podstawie układu audycji i przy wykorzystaniu fal elektromagnetycznych”.

8.

Paragraf 7 ust. 11 RStV stanowi:

„Rozpowszechnianie reklamy lub innych treści jedynie na części terytorium ogólnokrajowego w programie przewidzianym lub dopuszczonym do rozpowszechniania na szczeblu ogólnokrajowym jest zgodne z prawem tylko wtedy, kiedy zezwala na to prawo kraju związkowego, w którym to regionalne rozpowszechnianie ma miejsce, i tylko w takim zakresie. Reklama lub inne treści prywatnych nadawców rozpowszechniane jedynie na części ogólnokrajowego terytorium wymagają szczególnego zezwolenia na podstawie prawa danego kraju związkowego; można uzależnić udzielenie tego zezwolenia od spełnienia warunków dotyczących treści, które należy określić w ustawie”.

9.

Z przewidzianej w § 7 ust. 11 RStV możliwości wydawania zezwoleń na reklamę regionalną rozpowszechnianą w ramach programu o zasięgu ogólnokrajowym na podstawie prawa kraju związkowego nie skorzystał dotychczas żaden kraj związkowy.

10.

Fussl Modestraße Mayr GmbH, spółka prawa austriackiego, prowadzi sieć sklepów odzieżowych w Austrii i w kraju związkowym Bawaria (Niemcy).

11.

SevenOne Media GmbH, spółka prawa niemieckiego, jest przedsiębiorstwem handlowym grupy ProSiebenSat.1, prywatnego nadawcy radiowo-telewizyjnego z siedzibą w Niemczech.

12.

W dniu 25 maja 2018 r. Fussl Modestraße Mayr zawarł z SevenOne Media umowę dotyczącą rozpowszechniania jedynie w kraju związkowym Bawaria spotu reklamowego w ramach programu ogólnokrajowego kanału ProSieben z wykorzystaniem bawarskiej sieci kablowej Vodafone Kabel Deutschland GmbH. SevenOne Media odmówiła wykonania tej umowy, ponieważ regionalne rozpowszechnianie spotu reklamowego w ramach programu rozpowszechnianego na całym terytorium niemieckim jest zakazane przez § 7 ust. 11 RStV. Fussl Modestraße Mayr zwrócił się zatem do sądu odsyłającego o nakazanie SevenOne Media wypełnienia jej zobowiązań wynikających z przedmiotowej umowy.

13.

Sąd odsyłający wskazuje, że strony zgadzają się co do tego, iż z technicznego punktu widzenia SevenOne Media może rozpowszechniać w ramach swoich przekazów ogólnokrajowych omawiany spot reklamowy w taki sposób, aby mógł on być oglądany wyłącznie na terytorium kraju związkowego Bawarii. Jedyna przeszkoda dla tego rozpowszechniania ma zatem charakter prawny.

14.

W tych okolicznościach Landgericht Stuttgart (sąd krajowy w Stuttgarcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

15.

Uwagi na piśmie przedstawiły: Fussl Modestraße Mayr, rząd niemiecki i Komisja ( 7 ). Te same strony, a także SevenOne Media, były reprezentowane na rozprawie, która odbyła się w dniu 2 lipca 2020 r.

16.

Trzy pierwsze pytania przedstawione przez sąd odsyłający, które zamierzam przeanalizować łącznie, dotyczą oceny zakazu reklamy regionalnej w ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych zawartego w § 7 ust. 11 RStV z punktu widzenia szeregu przepisów i zasad prawa Unii. Ocena ta będzie wymagała przeprowadzenia testu proporcjonalności uwzględniającego między innymi uprawnienie krajów związkowych do zezwolenia na taką reklamę, a także okoliczność, że żaden z nich nie skorzystał z tej możliwości. Pytanie czwarte rozumiem jako dotyczące zasadniczej oceny tego zakazu z punktu widzenia praw podstawowych, w szczególności wolności wypowiedzi.

17.

W trzech pierwszych pytaniach sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13, zasadę równego traktowania i art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one zakazowi reklamy regionalnej w ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, takiemu jak wynikający z § 7 ust. 11 RStV. Za „reklamę regionalną” należy uważać przekaz w kanale telewizyjnym o zasięgu ogólnokrajowym bloków lub spotów reklamowych skierowanych konkretnie do jednego lub kilku regionów, innych niż reklama rozpowszechniana w tym samym czasie na pozostałym terytorium. Postawione w ten sposób pytanie dotyczy również znaczenia ewentualnej możliwości uchylenia tego zakazu w jednym lub kliku regionach.

18.

Przeprowadzę analizę rozpatrywanego zakazu z punktu widzenia różnych przepisów prawa Unii, w kolejności, w jakiej zostały one wymienione w pytaniach prejudycjalnych. Przeanalizuję również argument rządu niemieckiego oparty na art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2010/13.

19.

Sąd odsyłający wymienia w pierwszej kolejności art. 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13. Jednocześnie rząd niemiecki w obronie rozpatrywanego przepisu krajowego podnosi argument oparty na art. 1 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy.

20.

W dyrektywie 2010/13 ustanowiono swobodę przepływu audiowizualnych usług medialnych, a więc przekazów telewizyjnych i usług audiowizualnych na żądanie, zakazując co do zasady państwom członkowskim ograniczania odbioru i retransmisji na ich terytorium takich usług pochodzących z innych państw członkowskich (art. 3 ust. 1). Swobodzie tej towarzyszy harmonizacja przepisów regulujących omawiane usługi. Harmonizacja ta dotyczy w szczególności dziedzin takich jak ochrona konsumentów lub niektórych grup konsumentów, promowanie utworów europejskich lub dostęp nadawców do wydarzeń, które budzą duże zainteresowanie odbiorców. Ponieważ chodzi tu o minimalną harmonizację, art. 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13 wprowadza możliwość przewidzenia przez państwa członkowskie surowszych przepisów wobec podlegających ich jurysdykcji dostawców w dziedzinach objętych harmonizacją dokonaną w omawianej dyrektywie.

21.

Nie wiem, w jaki sposób przepis ten mógłby się sprzeciwiać zakazowi reklamy regionalnej takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym.

22.

Po pierwsze, nie wydaje mi się, że zakaz ten objęty jest zakresem regulowanym dyrektywą 2010/13. Jakkolwiek bowiem dyrektywa ta zawiera przepisy dotyczące reklamy telewizyjnej, to jednak dotyczą one treści tej reklamy, czasu, jaki jest na nią przeznaczony, i jasnego rozróżnienia między reklamą a materiałem redakcyjnym. Głównym celem tych przepisów jest ochrona telewidzów. Natomiast przepis rozpatrywany w postępowaniu głównym dotyczy podziału rynku reklamowego między nadawców ogólnokrajowych i regionalnych i ma na celu ochronę pozycji tych drugich nadawców na tym rynku. Nie wchodzi to w zakres dziedziny podlegającej harmonizacji w dyrektywie 2010/13.

23.

Po drugie, nawet przy założeniu, że rozpatrywany przepis krajowy jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2010/13, art. 4 ust. 1 tej dyrektywy ogranicza się do przewidzenia możliwości przyjęcia przez państwa członkowskie przepisów surowszych niż przepisy ustanowione we wspomnianej dyrektywie, bez zdefiniowania treści tych przepisów. Przepis ten zatem nie bardzo mógłby sprzeciwiać się takim przepisom, gdyby państwo członkowskie je przyjęło.

24.

Co się tyczy zastrzeżenia, zgodnie z którym te surowsze przepisy muszą być zgodne z postanowieniami prawa Unii, chodzi o klasyczne ograniczenie mające na celu uniknięcie sytuacji, w której przyznana państwom członkowskim możliwość wprowadzenia odstępstwa od postanowień aktu prawa Unii byłaby interpretowana jako przyzwolenie na odstąpienie od tego prawa w sposób ogólny. Jednakże zgodność przepisów przyjętych przez państwo członkowskie z innymi postanowieniami prawa Unii należy oceniać nie z punktu widzenia art. 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13, ale z punktu widzenia tych innych postanowień.

25.

Podzielam więc pogląd Komisji, zgodnie z którym postanowienie takie jak § 7 ust. 11 RStV nie jest objęte zakresem stosowania dyrektywy 2010/13, a zatem zakresem art. 4 ust. 1 tej dyrektywy.

26.

Rząd niemiecki utrzymuje w swoich uwagach na piśmie, że użycie w definicji „rozpowszechniania telewizyjnego”, zawartej w art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2010/13, terminu „równoczesny odbiór audycji”, powtórzonego w § 2 ust. 1 RStV, wymaga, aby te same treści były rozpowszechniane równocześnie na całym terytorium objętym nadawaniem kanału telewizyjnego, a więc sprzeciwia się regionalnej reklamie na kanałach ogólnokrajowych.

27.

Nie wydaje mi się, żeby to stanowisko było słuszne.

28.

Nawet bowiem zakładając, przeciwnie do dosłownego brzmienia rozpatrywanego przepisu, że termin „równoczesny odbiór” ma zastosowanie nie tylko do audycji (a więc materiału redakcyjnego), ale także do reklamy, sformułowanie to nie wymaga wcale tożsamości rozpowszechnianych treści na całym terytorium objętym przekazem.

29.

Dyrektywa 2010/13 opiera się na rozróżnieniu między usługami „linearnymi” a usługami na żądanie. Usługi linearne zdefiniowano w art. 1 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy. Kluczowa cecha tych usług polega na tym, że to nadawca decyduje o rozpowszechnianych w danym momencie treściach, niezależnie od jakiegokolwiek żądania, zaś wybór telewidza ogranicza się do odbioru przekazu lub nieodbierania go. Usługi te są zatem linearne w czasie. W konsekwencji wszyscy telewidzowie, do których kieruje się treści, odbierają je równocześnie. Nie wynika z tego jednak żaden wymóg, aby ta sama treść była kierowana do wszystkich widzów znajdujących się na obszarze objętym przekazem kanału telewizyjnego. Nadawca telewizyjny może swobodnie wprowadzać rozróżnienie w zakresie treści w zależności od terytorium lub sposobu nadawania (naziemny, kablowy, satelitarny itp.), co nie odbierze jego usłudze linearnego charakteru.

30.

Rzecz jasna, warunki zezwolenia na przekaz lub też, jak w niniejszej sprawie, przepisy prawa wewnętrznego mogą zakazać takiego zróżnicowania, nie jest to jednak w żaden sposób wymagane przez art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2010/13, ani zresztą przez żaden inny przepis tej dyrektywy.

31.

Artykuł 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2010/13 nie wymaga zatem zakazu reklamy regionalnej takiego jak zawarty w § 7 ust. 11 RStV.

32.

Sąd odsyłający podnosi w drugiej kolejności w swoich pytaniach prejudycjalnych zasadę równego traktowania jako normę odniesienia dla oceny zgodności z prawem Unii zakazu reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, zawartego w § 7 ust. 11 RStV. Jego wątpliwości dotyczą, po pierwsze, niekorzystnej sytuacji ogólnokrajowych dostawców linearnych audiowizualnych usług medialnych (a więc nadawców telewizyjnych) w porównaniu do dostawców nielinearnych audiowizualnych usług medialnych, w szczególności działających przez Internet, w odniesieniu do możliwości oferowania ukierunkowanych usług reklamowych. Po drugie, sąd odsyłający przywołuje różnicę w traktowaniu między potencjalnymi ogłoszeniodawcami, a więc odbiorcami usług reklamy telewizyjnej, działającymi na poziomie regionalnym, takimi jak powódka w postępowaniu głównym, a podmiotami większymi, dla których odpowiednia jest reklama o zasięgu ogólnokrajowym.

33.

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada równego traktowania wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione ( 8 ).

34.

Nie wydaje mi się jednak, aby sytuacje nadawców przedstawione przez sąd odsyłający były porównywalne.

35.

Po pierwsze, co się tyczy nadawców ogólnokrajowych kanałów telewizyjnych, uważam, podobnie jak Komisja, że ich sytuacja nie jest porównywalna w rozumieniu zasady równego traktowania z sytuacją dostawców nielinearnych audiowizualnych usług medialnych działających przez Internet. Sposób odbioru tych usług, sposób działania reklamy w telewizji i w Internecie, i wreszcie ramy prawne zarówno krajowe, jak i unijne ( 9 ), różnią się do tego stopnia, że porównanie ich sytuacji z punktu widzenia przepisów dotyczących reklamy regionalnej wydaje mi się pozbawione sensu. Ma to w szczególności związek z okolicznością, że dzięki swojemu interaktywnemu charakterowi oraz gromadzeniu wielu informacji dotyczących użytkowników reklama w Internecie nie jest ograniczona kryterium terytorialnym i może być kierowana do użytkowników w sposób indywidualny, w zależności od ich przewidywanych zainteresowań, co nie jest możliwe w przypadku telewizji. Możliwość oferowania regionalnej reklamy telewizyjnej nie zdołałaby wyeliminować tych różnic.

36.

Po drugie, co się tyczy sytuacji potencjalnych ogłoszeniodawców działających na poziomie regionalnym w porównaniu do sytuacji ogłoszeniodawców działających na poziomie ogólnokrajowym, nie uważam, przeciwnie tym razem do poglądów wyrażonych przez Komisję, że różny wpływ rozpatrywanych przepisów na te dwie kategorie podmiotów gospodarczych (odbiorców usług reklamowych) można byłoby uważać za stanowiący różnicę w traktowaniu.

37.

Prawdą jest bowiem, że zakaz reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych może wpływać w większym stopniu na potencjalnych ogłoszeniodawców działających na poziomie regionalnym, którzy mogliby korzystać z takiej reklamy, niż na ogłoszeniodawców działających na poziomie ogólnokrajowym, dla których taka reklama nie byłaby użyteczna. Zakaz ten nie ma jednak na celu regulowania możliwości reklamowych różnych kategorii potencjalnych ogłoszeniodawców, ale – jako skierowany do nadawców telewizyjnych – zmierza do zastrzeżenia regionalnego rynku reklamowego dla regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych. Wpływ tego zakazu na różne kategorie potencjalnych odbiorców usług reklamowych nie wynika bezpośrednio z tego uregulowania, tylko z sytuacji, w której znajdują się różne podmioty ze względu w szczególności na ich wielkość gospodarczą. Przepisy są natomiast takie same dla wszystkich. Zasady równego traktowania nie można zaś moim zdaniem interpretować jako wymagającej przystosowania przepisów prawa do szczególnych potrzeb każdego podmiotu.

38.

Reasumując, nie uważam zatem, że zasada równego traktowania sprzeciwia się zakazowi reklamy regionalnej w ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, takiemu jak zwarty w § 7 ust. 11 RStV.

39.

W trzeciej kolejności sąd odsyłający zastanawia się, czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on zakazowi reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, takiemu jak zawarty w § 7 ust. 11 RStV.

40.

To postanowienie traktatu zakazuje wszelkich ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług w sytuacjach transgranicznych, o ile ograniczenia te nie są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego.

41.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozpowszechnianie przekazu telewizyjnego, w tym przekazu reklamowego, stanowi świadczenie usług w rozumieniu art. 56 TFUE ( 10 ). Swobodą ustanowioną w tym postanowieniu objęta jest również przysługująca potencjalnym ogłoszeniodawcom możliwość korzystania z usług reklamy telewizyjnej ( 11 ).

42.

Natomiast za ograniczenia swobody świadczenia usług należy uznać wszelkie środki, które zakazują, ograniczają lub zmniejszają atrakcyjność korzystania z tej swobody ( 12 ). Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy potencjalni ogłoszeniodawcy pochodzą z innych państw członkowskich, ponieważ ograniczenia możliwości korzystania z usług reklamowych szczególnie utrudniają im dostęp do rynku państwa członkowskiego, które ustanowiło te ograniczenia. Takie ograniczenia mogą istnieć w szczególności wówczas, gdy reklama działalności potencjalnego ogłoszeniodawcy jest dozwolona wyłącznie w telewizji lokalnej, podczas gdy jest zakazana w telewizji ogólnokrajowej ( 13 ).

43.

Podobna sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Powódka w postępowaniu głównym, spółka prawa austriackiego, prowadzi sieć sklepów odzieżowych w Austrii. Zamierza ona poszerzyć swoją działalność, rozpoczynając ją również w Niemczech, jednak tylko na części terytorium tego państwa członkowskiego, a mianowicie w Bawarii.

44.

W tym celu powódka w postępowaniu głównym zamierza korzystać z usług reklamy telewizyjnej. Tymczasem ze względu na zakaz zawarty w § 7 ust. 11 RStV nie może ona zlecić nadawania reklamy ograniczonej do terytorium Bawarii w ogólnokrajowym kanale telewizyjnym, jak zamierzała to zrobić, podpisując odpowiednią umowę z pozwaną w postępowaniu głównym. Jedyne opcje, jakie są jej dostępne, to albo wykupić czas reklamowy o zasięgu ogólnokrajowym na ogólnokrajowym kanale telewizyjnym, albo skorzystać z regionalnych i lokalnych usług telewizyjnych. Powódka wyjaśnia, że żadna z tych opcji nie odpowiada jednak jej potrzebom.

45.

Reklama o zasięgu ogólnokrajowym jest oczywiście droższa i w znacznym stopniu zbędna, ponieważ obejmuje głównie terytorium, na którym powódka nie zamierza prowadzić działalności. Taka reklama nie byłaby zatem opłacalna ( 14 ).

46.

Co do reklamy na regionalnych i lokalnych kanałach telewizyjnych, nie pozwala ona na osiągnięcie celów, do których zmierza powódka. Po pierwsze, kanały te obejmują jedynie minimalną część telewidzów (około 5% odbiorców telewizji zgodnie z danymi powódki). Po drugie, powódka nie kieruje się do widzów tych regionalnych i lokalnych kanałów. Powódka ma bowiem interes w tym, aby reklamę nadawać przed audycjami telewizyjnymi interesującymi potencjalnych klientów powódki, a więc klientów artykułów odzieżowych, lub po tych audycjach. Tymczasem tego rodzaju audycje są nadawane na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, podczas gdy regionalne i lokalne kanały koncentrują się na aktualnych tematach lokalnych i przyciągają innych odbiorców.

47.

Tak więc niemożność skorzystania z reklamy ograniczonej do terytorium Bawarii na ogólnokrajowym kanale telewizyjnym wynikająca z zakazu zawartego w § 7 ust. 11 RStV, choć taka reklama byłaby technicznie możliwa i pozwana w postępowaniu głównym jest gotowa świadczyć taką usługę, utrudnia dostęp powódki do niemieckiego rynku. Wynika to w szczególności z okoliczności, że konkurowałaby ona z sieciami odzieżowymi działającymi na poziomie ogólnokrajowym, dla których reklama na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych obejmująca całe terytorium państwa jest najbardziej odpowiednia.

48.

W tych okolicznościach wydaje mi się bezsprzeczne, że zakaz zregionalizowanej reklamy na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych zawarty w § 7 ust. 11 RStV stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług gwarantowanej w art. 56 TFUE. Okoliczność, że RStV pozostawia krajom związkowym możliwość dopuszczenia reklamy regionalnej na ich terytoriach, nie zmienia niczego w tej ocenie, ponieważ, po pierwsze, pozostaje to nadal uzależnione od decyzji każdego kraju związkowego, a po drugie, dotychczas żaden z nich nie zezwolił na taką reklamę, a więc możliwość ta pozostaje czysto teoretyczna.

49.

Należy obecnie przeanalizować, czy to ograniczenie może być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego.

50.

Zgodnie z orzecznictwem ograniczenie swobody świadczenia usług gwarantowanej w art. 56 TFUE może być uzasadnione, o ile odpowiada nadrzędnym względom interesu ogólnego, jeżeli jest odpowiednie do tego, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu, i nie wykracza poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia ( 15 ). Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy wykazanie uzasadnionego charakteru przepisu, który zamierza przyjąć lub utrzymać w mocy.

51.

Jako uzasadnienie rząd niemiecki powołuje utrzymanie pluralizmu opinii na poziomie regionalnym, dla którego istnienie regionalnych i lokalnych kanałów telewizyjnych jest kluczowe. Zdaniem tego rządu zastrzeżenie w § 7 ust. 11 RStV rynku reklamy regionalnej dla regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych jest niezbędne dla zagwarantowania ich gospodarczego przetrwania.

52.

Trybunał miał już sposobność orzec, że względy polityki kulturalnej związane z utrzymaniem pluralizmu mediów mogą uzasadnić ograniczenia swobody świadczenia usług. Przepisy te przyczyniają się bowiem do zagwarantowania wolności wypowiedzi, chronionej w art. 11 karty ( 16 ).

53.

Wydaje się, że to samo rozumowanie można zastosować w niniejszej sprawie. W sposób naturalny, regionalne i lokalne telewizje poruszają tematy o znaczeniu lokalnym, które nie są obecne w ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych lub są tam obecne jedynie w niewielkim stopniu. Tak więc telewizje te przyczyniają się do publicznej debaty, a zatem do pluralizmu opinii na te tematy. Znaczenie mediów regionalnych i lokalnych dla utrzymania pluralizmu opinii i demokracji partycypacyjnej zostało również podkreślone w różnych dokumentach Rady Europy ( 17 ). Przepis zmierzający do zagwarantowania możliwości funkcjonowania regionalnych i lokalnych telewizji poprzez zastrzeżenie dla nich rynku reklamy regionalnej i zapewnienie im w ten sposób źródła finansowania wydaje mi się uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego w dziedzinie polityki kulturalnej.

54.

Jednocześnie przepis ten, aby mógł być zgodny z art. 56 TFUE, musi być właściwy dla zagwarantowania realizacji celu, do którego zmierza, i proporcjonalny w tym znaczeniu, że nie wykracza on poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.

55.

To właśnie w przedmiocie tych dwóch aspektów zarówno sąd odsyłający, jak i strony w postępowaniu głównym wyrażają wątpliwości.

56.

Po pierwsze, sąd odsyłający ma wątpliwości co do systematycznego i spójnego charakteru rozpatrywanego przepisu w rozumieniu orzecznictwa Trybunału ( 18 ), z tego powodu, że reklama skierowana do określonych grup użytkowników jest dopuszczalna w Internecie, w szczególności w związku z nielinearnymi audiowizualnymi usługami medialnymi świadczonymi w tej sieci. Strony w postępowaniu głównym oraz Komisja podnoszą podobne argumenty.

57.

Argumenty te mnie nie przekonują. Jak już wspomniałem w przedmiocie zasady równego traktowania, reklama w Internecie działa w zupełnie inny sposób niż reklama telewizyjna. Po pierwsze, reklama w Internecie jest technicznie niezależna od treści, której towarzyszy. Chociaż użytkownik odnosi wrażenie, że reklama stanowi integralną część tej treści, to jednak pochodzi ona w rzeczywistości z innego źródła. Po drugie, dostawcy reklamy w Internecie, dzięki informacjom, które gromadzą o swoich użytkownikach, mogą nakierować reklamę na każdego użytkownika Internetu indywidualnie, w zależności od szczególnych zainteresowań, jakie się mu przypisuje na podstawie zgromadzonych informacji. Geograficzne położenie użytkownika jest tylko jednym z uwzględnianych elementów. W konsekwencji, oglądając te same treści w Internecie, każdy użytkownik może odbierać swój własny zestaw reklam, różny od innych użytkowników. Mechanizm ten jest znacznie bardziej wyszukany niż geograficzny podział reklamy telewizyjnej, o którym mowa w rozpatrywanym przepisie krajowym.

58.

To, że usługi świadczone przez Internet stanowią konkurencję dla regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych na rynku reklam oraz zagrażają ich dochodom pochodzącym z tego rynku, jest prawdą, ale nie wchodzi to w zakres kompetencji prawodawczych krajów związkowych, chociażby z tego względu, że dyrektywa 2000/31 znacznie ogranicza możliwości regulowania tych usług przez państwa członkowskie ( 19 ). Co więcej, wyzwania związane z regulowaniem Internetu mają zupełnie inny charakter niż wyzwania związane z regulowaniem telewizji. Nie można zatem zarzucać państwu członkowskiemu, jak czyni to Komisja, że nie uregulowało kwestii, która nie podlega jego władztwu regulacyjnemu.

59.

Z tego powodu nie dostrzegam również analogii pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą, w której zapadł wyrok Corporación Dermoestética ( 20 ). W tamtej sprawie chodziło o zakaz reklamy zabiegów leczniczych i chirurgicznych. Zakaz ten dotyczył jednak wyłącznie kanałów telewizji ogólnokrajowej, z wyłączeniem kanałów regionalnych, na których taka reklama była dozwolona. Trybunał uznał ten reżim za niespójny, a w konsekwencji sprzeczny z art. 56 TFUE ( 21 ). Natomiast celem przepisu krajowego rozpatrywanego w niniejszej sprawie nie jest zakazanie lub ograniczenie wszelkiej reklamy nakierowanej na pewną grupę telewidzów, ale zastrzeżenie szczególnego rynku, rynku regionalnej reklamy telewizyjnej, w istniejącym kształcie, dla regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych. Istnienie ukierunkowanej reklamy w innych kanałach komunikacji, w szczególności w Internecie, nie podważa więc spójności tego przepisu.

60.

Co więcej, nie wydaje mi się, aby „konwergencja mediów”, w szczególności konwergencja telewizji i Internetu, przywołana przez pozwaną w postępowaniu głównym, mogła podważyć to stwierdzenie. Konwergencja ta jest jedynie procesem, który jest daleki od zakończenia, dopóki te dwa rodzaje mediów są przedmiotem różnych regulacji ( 22 ). Nie podzielam więc poglądu Komisji co do jakoby „anachronicznego” charakteru rozpatrywanego przepisu krajowego. W każdym razie przepis ten nie jest bardziej anachroniczny niż prawodawstwo Unii dotyczące różnych rodzajów mediów.

61.

Po drugie, powódka w postępowaniu głównym – popierana w tym względzie, podobnie zresztą jak w innych, przez pozwaną w postępowaniu głównym – kwestionuje założenie, na którym opiera się rozpatrywany przepis krajowy, mianowicie że otwarcie rynku reklamy regionalnej dla ogólnokrajowych kanałów telewizyjnych znacznie zaszkodzi finansowaniu regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych. Argument ten zasadza się w szczególności na studium sporządzonym na zlecenie pozwanej w postępowaniu głównym ( 23 ). Zgodnie z tym studium ogłoszeniodawcy, którzy mogliby korzystać z reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, jak powódka w postępowaniu głównym, nie są tożsami z ogłoszeniodawcami korzystającymi z usług reklamowych kanałów regionalnych i lokalnych. Tak więc otwarcie tego rynku dla kanałów ogólnokrajowych nie spowodowałoby istotnej straty dochodów kanałów regionalnych i lokalnych. Natomiast to reklama w Internecie, zgodnie z tym studium, szkodzi przychodom tych kanałów.

62.

Jednakże, bez wdawania się w polemikę co do oceny okoliczności faktycznych wydaje mi się, że trudno przewidzieć z pewnością przyszłe zachowanie podmiotów działających na rynku w zmienionym środowisku prawnym, w szczególności z tego powodu, iż mają one tendencję do dostosowywania swojego zachowania do takich zmian. Co więcej, w razie dopuszczenia zasady reklamy regionalnej nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby ogólnokrajowe kanały telewizyjne oferowały również usługę reklamy o zasięgu subregionalnym i lokalnym, to znaczy na poziomie zajmowanym obecnie, zgodnie z wyżej wspomnianym studium, przez regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych.

63.

Tak więc koncepcja, zgodnie z którą wejście na rynek reklamy regionalnej podmiotów o tak znacznej sile jak ogólnokrajowe kanały telewizyjne grozi istotnym naruszeniem udziałów w tych rynkach należących obecnie do regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych, nie wydaje mi się w oczywisty sposób pozbawiona podstaw. Uważam zatem, że niemiecki ustawodawca w ramach przysługującego mu marginesu oceny był uprawniony do oparcia się na tym założeniu przy wprowadzaniu zakazu reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych. W przypadku zaś przepisu służącego ochronie wolności wypowiedzi gwarantowanej w art. 11 karty margines oceny ustawodawcy krajowego jest szczególnie szeroki ( 24 ).

64.

Kończąc tę część, jestem zdania, że niemiecki ustawodawca w ramach przysługującego mu marginesu oceny był uprawniony do uznania, że wejście ogólnokrajowych kanałów telewizyjnych na rynek reklamy regionalnej grozi naruszeniem finansowania regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych, zagrażając w ten sposób także pluralizmowi opinii na poziomie regionalnym, do którego nadawcy ci się przyczyniają. Rozpatrywany przepis krajowy wydaje mi się więc odpowiedni dla realizacji celu polegającego na ochronie tego pluralizmu. Co więcej, istnienie reklamy nakierowanej na indywidualnych użytkowników Internetu nie podważa spójności tego przepisu.

65.

Aby ograniczenie swobody świadczenia usług mogło być uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, musi ono nie tylko być właściwe dla realizacji zamierzonego celu, ale musi być również do niego proporcjonalne, a więc nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu. Powstaje zatem pytanie, czy inne środki nie mogłyby być wystarczające do umożliwienia osiągnięcia tego celu, jednocześnie w mniejszym stopniu ograniczając swobodę przepływu usług.

66.

Zarówno strony w postępowaniu głównym, jak i Komisja kwestionują proporcjonalność rozpatrywanego przepisu krajowego, twierdząc, że narusza on w znacznym stopniu możliwości reklamowe powódki, przynosząc jednocześnie jedynie bardzo ograniczoną korzyść regionalnym i lokalnym nadawcom telewizyjnym.

67.

Argument ten jest przy tym oparty na zanegowaniu przez te zainteresowane strony odpowiedniego charakteru tego przepisu dla osiągnięcia zamierzonego celu. Tymczasem, jak wyjaśniłem, nie wydaje mi się, aby wykazano nieodpowiedni charakter omawianego przepisu w porównaniu do jego celu. Tak więc, jeśli uznać, że rozpatrywany środek jest właściwy dla swojego celu, wyważenie ścierających się interesów, a więc interesów przedsiębiorstw zmierzających do reklamowania się poprzez reklamę regionalną na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych i interesów regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych, przedstawia się w innym świetle. Moim zdaniem niemiecki ustawodawca mógł bowiem zgodnie z prawem uznać, że interes publiczny w istnieniu omawianych nadawców i w ich wkładzie do publicznej debaty na poziomie regionalnym i lokalnym przeważa nad prywatnym interesem przedsiębiorstw w reklamowaniu się za pomocą danego kanału komunikacji.

68.

Pozostaje zatem zastanowić się nad tym, czy istnieją inne mniej ograniczające środki, które pozwoliłyby na osiągnięcie tego celu, polegającego na ochronie pluralizmu mediów na poziomie regionalnym i lokalnym.

69.

Powódka w postępowaniu głównym powołuje w tym względzie rozwiązanie obowiązujące w Austrii, jej państwie członkowskim pochodzenia. Rozwiązanie to polega na zapewnieniu finansowania kanałów publicznej telewizji z opłaty, czemu towarzyszy zakaz reklamy, i na pozostawieniu swobody w zakresie reklam, w tym reklam regionalnych, kanałom prywatnym.

70.

Jednakże, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, okoliczność, że jedno z państw członkowskich wprowadza przepisy mniej surowe niż przepisy wprowadzone w innym państwie członkowskim, nie oznacza, że te ostatnie są nieproporcjonalne, a co za tym idzie niezgodne z prawem Unii ( 25 ). Tak więc istnienia mniej surowych przepisów w Austrii nie można uważać za dowód nieproporcjonalności rozpatrywanego przepisu niemieckiego.

71.

Co więcej, jakkolwiek finansowanie mediów za pomocą środków publicznych może stanowić rozwiązanie niektórych problemów, to jednak może ono także wywoływać kwestie związane z rzeczywistą niezależnością tych mediów. Z tego punktu widzenia okoliczność posiadania własnych środków, na przykład w postaci dochodów z reklam, jest dodatkową rękojmią niezależności omawianych mediów, a więc pluralizmu opinii.

72.

Natomiast samo istnienie klauzuli przewidzianej w § 7 ust. 11 RStV, pozwalającej krajom związkowym na ewentualne warunkowe dopuszczenie na ich odpowiednich terytoriach reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, sugeruje, że złagodzenie zakazu wynikającego z § 7 RStV mogłoby być możliwe bez naruszania celu, do którego zmierza ten zakaz. Okoliczność, że ta możliwość pozostaje dotychczas niewykorzystana, nie zmienia faktu, iż niemiecki ustawodawca, wprowadzając taką klauzulę, uznał zgodność takiego ewentualnego dopuszczenia z celami rozpatrywanego przepisu.

73.

Można by sobie wyobrazić inne środki, mniej ograniczające niż bezwzględny zakaz reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, jak na przykład udział regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych w dochodach, które ogólnokrajowi nadawcy telewizyjni uzyskują z takiej reklamy regionalnej. Taki przepis pozwalałby na pogodzenie interesów potencjalnych ogłoszeniodawców, takich jak powódka w postępowaniu głównym, z interesami regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych.

74.

Ostatecznie do sądu odsyłającego należało będzie dokonanie oceny, z uwzględnieniem szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych w Niemczech, proporcjonalności rozpatrywanego przepisu i w szczególności istnienia ewentualnych mniej ograniczających środków. Aby ta ocena była realistyczna, sąd ów winien uwzględniać jedynie skuteczne środki, które mogą zostać zastosowane przez krajowego ustawodawcę. Nie służyłoby bowiem niczemu zakazywanie istniejącego środka w imię środka co prawda mniej ograniczającego, lecz jedynie teoretycznego.

75.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, proponuję, aby na trzy pierwsze pytania udzielić odpowiedzi, iż art. 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13 i zasadę równego traktowania należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one zakazowi reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, takiemu jak zawarty w § 7 ust. 11 RStV. Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on takiemu zakazowi, o ile nie istnieją mniej ograniczające środki, które krajowy ustawodawca rzeczywiście mógł wprowadzić, umożliwiające osiągnięcie celu ochrony pluralizmu opinii na poziomie regionalnym i lokalnym, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.

76.

W pytaniu czwartym sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 11 karty należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on zakazowi reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, takiemu jak zawarty w § 7 ust. 11 RStV.

77.

Sąd odsyłający nie wyjaśnia, na czym zasadzają się jego wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego przepisu krajowego z art. 11 karty. Dotyczy to także zarówno powódki w postępowaniu głównym, jak i Komisji, które ograniczają się do stwierdzenia, że przepis ten narusza wspomniane postanowienie karty. Należy jednakże przeanalizować tę kwestię w celu udzielenia sądowi odsyłającemu odpowiedzi na jego pytanie.

78.

Jak słusznie zauważa Komisja, karta ma zastosowanie w niniejszym przypadku. Ma ona bowiem zastosowanie między innymi w przypadkach, gdy przepisy krajowe stanowią przeszkodę dla swobody rynku wewnętrznego i gdy dane państwo członkowskie powołuje się na nadrzędne względy interesu ogólnego dla uzasadnienia takiej przeszkody ( 26 ).

79.

Zgodnie z art. 52 ust. 3 karty, w zakresie, w jakim zawiera ona prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję. Wolność wyrażania opinii jest gwarantowana w art. 10 EKPC. Natomiast znaczenie i zakres praw przyznanych w tej konwencji zostały zdefiniowane w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

80.

Zgodnie z tym orzecznictwem, jak podkreśla Komisja, wolność wyrażania opinii ma zastosowanie do reklam oraz wypowiedzi o charakterze handlowym ( 27 ). Wynika z tego, że przepis krajowy rozpatrywany w niniejszej sprawie, który ogranicza możliwości reklamowe powódki w postępowaniu głównym, należy analizować jako ograniczenie zarówno wolności wyrażania opinii gwarantowanej w art. 10 EKPC, jak i wolności wypowiedzi gwarantowanej w art. 11 karty.

81.

Jednocześnie, zgodnie z art. 52 ust. 1 karty, ograniczenie w korzystaniu z praw i wolności w niej uznanych jest możliwe pod warunkiem, że jest przewidziane ustawą, szanuje istotę omawianych praw i wolności oraz rzeczywiście odpowiada celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. Podobne zastrzeżenie znajduje się w odniesieniu do wolności wyrażania opinii w art. 10 ust. 2 EKPC.

82.

Przepis krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym zmierza do celu ochrony pluralizmu mediów, wartości wyraźnie uznanej w art. 11 ust. 2 karty. Tymczasem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącym stosowania art. 10 ust. 2 EKPC „[z]akres marginesu oceny, jakim dysponują umawiające się państwa w tej dziedzinie, zmienia się w zależności od szeregu elementów, wśród których rodzaj »dyskursu« lub rozpatrywanej informacji ma szczególne znaczenie. Tak więc, chociaż art. 10 ust. 2 [EKPC] nie pozostawia żadnego miejsca na ograniczenia wolności wyrażania opinii na przykład w dziedzinie politycznej, umawiające się państwa dysponują znacznym marginesem oceny przy regulowaniu wolności wyrażania opinii w dziedzinie handlowej” ( 28 ). Zasada ta została już uznana przez Trybunał w odniesieniu do stosowania praw podstawowych w prawie Unii ( 29 ). Co więcej, zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, „kiedy zamierzonym celem jest »ochrona praw i wolności innych osób«, a te »prawa i wolności« same znajdują się wśród praw i wolności gwarantowanych w [EKPC] lub w protokołach do niej, należy przyznać, że konieczność ich ochrony może prowadzić państwa do ograniczenia innych praw i wolności również gwarantowanych w [EKPC]. Dokonanie wyważenia ewentualnie sprzecznych interesów jednych i drugich jest zatem trudne, a umawiające się państwa powinny dysponować w tym względzie znacznym marginesem oceny” ( 30 ).

83.

Moim zdaniem, przyjmując rozpatrywany przepis krajowy, niemiecki ustawodawca nie przekroczył przysługującego mu marginesu oceny przy dokonywaniu wyważenia z jednej strony wolności wypowiedzi handlowej i z drugiej strony interesu ochrony pluralizmu opinii i mediów.

84.

W tym względzie szczególnie ważne jest, aby zauważyć, że rozpatrywany przepis nie zawiera żadnego zakazu reklamy towarów lub marki powódki w postępowaniu głównym. Jego skutki ograniczają się do tego, że powódka nie może się reklamować jedynie poprzez jeden kanał komunikacji, mianowicie ogólnokrajowe kanały telewizyjne za pomocą reklamy regionalnej. Chociaż chodzi o najbardziej opłacalny zdaniem powódki środek reklamowy, to jednak ma ona do dyspozycji inne kanały reklamowe, w szczególności reklamę w Internecie, którą powódka sama przedstawia jako do pewnego stopnia równoważną reklamie telewizyjnej. Tak więc, co się tyczy wolności wypowiedzi powódki, należy uznać, że rozpatrywany przepis krajowy nie narusza istoty jej praw ( 31 ). Co najwyżej narusza on jej możliwości handlowe.

85.

Proponuję zatem, aby na czwarte pytanie prejudycjalne udzielić odpowiedzi, iż art. 11 karty należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on zakazowi reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, takiemu jak zawarty w § 7 ust. 11 RStV.

86.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Landgericht Stuttgart (sąd krajowy w Stuttgarcie, Niemcy) odpowiedział następująco:

Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych) zasadę równego traktowania, a także art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one zakazowi reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, takiemu jak zawarty w § 7 ust. 11 Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (umowy państwowej w sprawie radia i telewizji oraz telemediów) z dnia 31 sierpnia 1991 r., w brzmieniu zmienionym przez Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (18. zmieniającą umowę państwową w sprawie radia i telewizji) z dnia 21 grudnia 2015 r.

Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on takiemu zakazowi, o ile nie istnieją mniej ograniczające środki, które krajowy ustawodawca mógłby rzeczywiście wprowadzić, pozwalające na osiągnięcie celu ochrony pluralizmu opinii na poziomie regionalnym i lokalnym, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.