I. Wprowadzenie

II. Ramy prawne

A. Konwencja z Aarhus

B. Rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus

C. Rozporządzenie REACH

III. Stan faktyczny

A. Klasyfikacja DEHP

B. Procedura udzielenia zezwolenia

C. Procedura odwoławcza

IV. Postępowanie sądowe i żądania stron

V. Ocena prawna

A. Interes prawny

B. Zarzut szósty – uwzględnienie innych rodzajów ryzyka związanego z substancją w ramach wyważenia korzyści i ryzyka

1. Analiza odwołania

2. Zbadanie skargi przez Sąd

C. W przedmiocie pozostałych zarzutów

1. Zarzut pierwszy – dopuszczalność zarzutów i argumentów

a) Część pierwsza zarzutu pierwszego – przedmiot skargi na sporną decyzję w sprawie procedury odwoławczej

b) Część druga zarzutu pierwszego – przedmiot sporu w ramach procedury odwoławczej

i) Pojęcie zastosowania

ii) Argumenty dotyczące wykorzystania odpadów

iii) Korzyści społeczno‑ekonomiczne – ilościowe określenie ryzyka

2. Zarzut czwarty – wymagania dotyczące wniosku o udzielenie zezwolenia

3. Zarzut drugi – wymogi dowodowe dotyczące wnioskodawców w procedurze odwoławczej

a) Część pierwsza zarzutu drugiego – raport bezpieczeństwa chemicznego we wniosku o udzielenie zezwolenia

b) Część druga zarzutu drugiego – analiza rozwiązań alternatywnych

4. Zarzut trzeci – alternatywy dla zastosowania, którego dotyczy wniosek

5. Zarzut piąty – uwzględnienie raportu bezpieczeństwa chemicznego w ramach wyważenia korzyści i ryzyka

6. Zarzut siódmy – zasada ostrożności

D. Wnioski wynikające z oceny prawnej

VI. Koszty

VII. Wnioski

1.

Ftalan bis(2‑etyloheksylu) (DEHP) to tak zwany plastyfikator, który dodaje się do tworzyw sztucznych z polichlorku winylu (PCW). Ze stosowaniem DEHP wiąże się istotne ryzyko dla zdrowia człowieka. W związku z tym dla stosowania tej substancji wymagane jest w świetle rozporządzenia REACH ( 2 ) zezwolenie, o którego udzieleniu decyduje Komisja na wniosek użytkownika.

2.

ClientEarth jest organizacją pozarządową (NGO), która zajmuje się ochroną środowiska. W ramach niniejszego postępowania jako osoba trzecia sprzeciwia się ona takiemu zezwoleniu, którego Komisja udzieliła trzem spółkom świadczącym usługi w zakresie odzysku odpadów w odniesieniu do stosowania odzyskanych odpadów z PCW (recyklatu PCW) zawierających DEHP. W tym celu, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie konwencji z Aarhus ( 3 ), ClientEarth złożyła w Komisji wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, a następnie bez powodzenia zaskarżyła przed Sądem oddalenie tego wniosku.

3.

Niniejsze odwołanie daje zatem Trybunałowi możliwość udzielenia po raz pierwszy odpowiedzi na określone pytania dotyczące wewnętrznej procedury odwoławczej w rozumieniu rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus oraz procedury udzielenia zezwolenia w rozumieniu rozporządzenia REACH. W istocie chodzi o kontrolę wyważenia korzyści i ryzyka, na którym opiera się zezwolenie, a zatem o aspekty, jakie należy przy tym uwzględnić, a także o kontrolę analizy rozwiązań alternatywnych. Ponadto sporną kwestią jest to, w jakim zakresie wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej wyznacza granice przedmiotu sporu oraz w jakim zakresie osoby trzecie mogą powoływać się na braki we wniosku o udzielenie zezwolenia złożonym przez użytkownika, aby zakwestionować ważność decyzji o udzieleniu zezwolenia.

4.

Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus ( 4 ) przewiduje, iż każda ze stron zapewnia, by członkowie społeczeństwa mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Zgodnie z art. 9 ust. 4 tej konwencji procedury te przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze. Procedury te są w myśl tego przepisu bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne pod względem kosztów.

5.

Rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus transponuje między innymi art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w odniesieniu do instytucji i organów Unii Europejskiej. W art. 10 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus przewidziano w tym celu wewnętrzną procedurę odwoławczą:

„1.   Każda organizacja pozarządowa, która spełnia kryteria określone w art. 11, jest uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej do instytucji lub organu Wspólnoty, które przyjęły akt administracyjny zgodnie z prawem ochrony środowiska, lub – w przypadku zarzutu zaniechania administracyjnego – które powinny były przyjąć taki akt.

[…] Wniosek musi wskazywać przyczyny odwołania.

2.   Instytucja lub organ Wspólnoty, o których mowa w ust. 1, rozpoznaje każdy taki wniosek […]. Instytucja lub organ Wspólnoty udziela zawierającej uzasadnienie odpowiedzi na piśmie […].

3. […]”.

6.

W art. 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus wskazano na możliwość wniesienia skargi do sądów Unii:

„Organizacja pozarządowa, która złożyła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej zgodnie z art. 10, może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z właściwymi postanowieniami traktatu”.

7.

Przepis ten został wyjaśniony w motywie 21 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus:

„W przypadku gdy wcześniejsze wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej były nieskuteczne, zainteresowana organizacja pozarządowa powinna mieć możliwość wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z odpowiednimi postanowieniami traktatu”.

8.

Rozporządzenie REACH stanowi obszerny zbiór przepisów dotyczących oceny ryzyka dla zdrowia człowieka i środowiska oraz zarządzania tym ryzykiem w związku z produkcją, wprowadzaniem do obrotu i stosowaniem chemikaliów. W odniesieniu do substancji, które wzbudzają szczególnie duże obawy, przewiduje ono ograniczenia w stosowaniu lub nawet zakaz stosowania z zastrzeżeniem możliwości udzielenia zezwolenia – tak zwany wymóg uzyskania zezwolenia.

9.

W art. 3 pkt 24 rozporządzenia REACH pojęcie „stosowania” zdefiniowano w ten sposób, że oznacza ono „każdy rodzaj przetwarzania, tworzenia, zużywania, magazynowania, przechowywania, obróbki, umieszczania w pojemnikach, przenoszenia z jednego pojemnika do innego, mieszania, produkcji wyrobu i każde inne wykorzystanie”.

10.

Cel wymogu uzyskania zezwolenia wyjaśniono w art. 55 rozporządzenia REACH:

„Celem niniejszego tytułu jest zagwarantowanie sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego przy zapewnieniu, że ryzyko stwarzane przez substancje wzbudzające szczególnie duże obawy jest właściwie kontrolowane oraz że substancje te są stopniowo zastępowane odpowiednimi alternatywnymi substancjami lub technologiami, o ile są one wykonalne z ekonomicznego i technicznego punktu widzenia. W tym celu wszyscy producenci, importerzy i dalsi użytkownicy występujący o zezwolenia dokonują analizy dostępności rozwiązań alternatywnych oraz rozważają związane z nimi ryzyko oraz techniczną i ekonomiczną wykonalność zastąpienia”.

11.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 rozporządzenia REACH stosowanie substancji wzbudzających szczególnie duże obawy, które zostały wymienione w załączniku XIV, wymaga zezwolenia. Właściwości tych substancji określono w art. 57. Zaliczają się do nich działanie szkodliwe na rozrodczość [lit. c)] i zaburzanie gospodarki hormonalnej [lit. f)]. W art. 58 uregulowano procedurę włączania substancji do załącznika XIV, która stanowi następnie podstawę wymogu uzyskania zezwolenia.

12.

W art. 59 rozporządzenia REACH przewidziano etap pośredni procedury ustalania wymogu uzyskania zezwolenia. W myśl tego przepisu substancje, które ze względu na swoje właściwości wzbudzające duże obawy mogą zostać objęte wymogiem uzyskania zezwolenia, są najpierw identyfikowane i wpisywane na tak zwaną listę substancji kandydackich.

13.

Przesłanki udzielenia zezwolenia określono w art. 60 rozporządzenia REACH:

„1.   Komisja jest odpowiedzialna za podejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie zezwolenia zgodnie z niniejszym tytułem.

2.   Z zastrzeżeniem ust. 3 zezwolenie udzielane jest, jeżeli ryzyko dla zdrowia człowieka lub dla środowiska wynikające z zastosowania danej substancji i będące efektem jej swoistych właściwości określonych w załączniku XIV jest odpowiednio kontrolowane zgodnie z sekcją 6.4 załącznika I oraz zgodnie z dokumentacją w raporcie bezpieczeństwa chemicznego wnioskodawcy, przy uwzględnieniu opinii Komitetu ds. Oceny Ryzyka, o którym mowa w art. 64 ust. 4 lit. a). Przy udzielaniu zezwolenia oraz we wszystkich warunkach w nim zawartych Komisja uwzględnia wszelkie zrzuty, emisje i niezamierzone ubytki, wraz z ryzykiem wynikającym z różnorodnych lub rozpowszechnionych zastosowań, które znane są w czasie podejmowania decyzji.

Komisja nie uwzględnia ryzyka dla zdrowia człowieka wynikającego z zastosowania substancji w wyrobach medycznych […].

3.   […]

4.   Jeżeli zezwolenie nie może być udzielone na mocy ust. 2 […], zezwolenia można udzielić jedynie wtedy, jeżeli wykazano, że korzyści społeczno‑ekonomiczne przewyższają ryzyko dla zdrowia człowieka lub dla środowiska wynikające z zastosowania danej substancji oraz nie istnieją odpowiednie alternatywne substancje lub technologie. Decyzja taka podejmowana jest po rozważeniu wszystkich następujących elementów i przy uwzględnieniu opinii Komitetu ds. Oceny Ryzyka oraz Komitetu ds. Analiz Społeczno‑Ekonomicznych, o których mowa w art. 64 ust. 4 lit. a) i b):

5.   Przy dokonywaniu oceny dostępności odpowiednich substancji lub technologii alternatywnych Komisja uwzględnia wszystkie odnośne aspekty, obejmujące:

6.   Zezwolenie na zastosowanie substancji nie jest udzielane, jeżeli miałoby to stanowić złagodzenie ograniczeń określonych w załączniku XVII.

7.   Zezwolenie udzielane jest wyłącznie w przypadku, gdy wniosek spełnia wymagania wskazane w art. 62.

8. […]”.

14.

W art. 62 ust. 4 rozporządzenia REACH określono różne wymogi dotyczące wniosku o udzielenie zezwolenia:

„4.   Wniosek o zezwolenie zawiera następujące informacje:

[…]

15.

Artykuł 64 rozporządzenia REACH reguluje procedurę udzielenia zezwolenia:

„1.   […]

2.   […] Agencja udostępnia na swojej stronie internetowej szeroki zakres informacji dotyczących zastosowań, dla których złożone zostały wnioski, i w celu dokonania przeglądów zezwoleń oraz określa termin, do którego zainteresowane strony trzecie mogą dostarczać informacji na temat alternatywnych substancji lub technologii.

3.   Przygotowując opinię, każdy komitet, o którym mowa w ust. 1, najpierw sprawdza, czy wniosek zawiera wszystkie informacje wyszczególnione w art. 62 objęte zakresem jego kompetencji. Jeżeli to konieczne, komitety konsultują się ze sobą z zamiarem zwrócenia się wspólnie do wnioskodawcy o dodatkowe informacje w celu uzyskania zgodności wniosku z wymaganiami, o których mowa w art. 62. Komitet ds. Analiz Społeczno‑Ekonomicznych może, jeżeli uzna to za koniecznie, zwrócić się do wnioskodawcy z wymaganiem lub do stron trzecich z prośbą o przedłożenie w określonym terminie dodatkowych informacji na temat ewentualnych substancji lub technologii alternatywnych. Każdy komitet bierze także pod uwagę wszelkie informacje przedłożone przez strony trzecie.

4.   Projekty opinii zawierają następujące elementy:

5.   […]”.

16.

W motywie 69 rozporządzenia REACH wyjaśniono wymóg uzyskania zezwolenia:

„W celu zapewnienia odpowiednio wysokiego poziomu ochrony zdrowia człowieka, w tym odpowiednich grup ludności oraz ewentualnie niektórych wrażliwych subpopulacji oraz środowiska, substancje o właściwościach stwarzających szczególnie duże obawy powinny być przedmiotem wzmożonej uwagi, zgodnie z zasadą ostrożności. Zezwolenia powinny być udzielane osobom fizycznym lub prawnym, które złożyły wniosek o zezwolenie i które wykażą organowi udzielającemu zezwoleń, że ryzyko dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego wiążące się ze stosowaniem danej substancji znajduje się pod odpowiednią kontrolą. Ponadto zezwolenia mogą być wydawane dla tych zastosowań, w przypadku których można wykazać, że korzyści społeczno‑ekonomiczne wynikające z zastosowania substancji przewyższają ryzyko wiążące się z jej zastosowaniem, a nie istnieją odpowiednie substancje lub technologie alternatywne możliwe do zastosowania z ekonomicznego i technicznego punktu widzenia […]”.

17.

W motywie 81 rozporządzenia REACH mowa jest o roli osób trzecich w procedurze udzielenia zezwolenia:

„W celu zapewnienia zharmonizowanego podejścia do udzielania zezwoleń na określone zastosowania dla poszczególnych substancji Agencja powinna wydawać opinie na temat ryzyka związanego z tymi zastosowaniami, w tym opinię dotyczącą tego, czy substancja jest odpowiednio kontrolowana, oraz opinie dotyczące wszelkich analiz społeczno‑ekonomicznych przekazanych Agencji przez strony trzecie. Opinie te powinny zostać uwzględnione przez Komisję przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia”.

18.

Rozporządzeniem (UE) nr 143/2011 ( 5 ) Komisja włączyła DEHP, związek stosowany głównie do zmiękczania tworzyw sztucznych z PCW, do załącznika XIV do rozporządzenia REACH. Uzasadniła to tym, że substancja ta posiada właściwości oddziałujące szkodliwie na rozrodczość w rozumieniu art. 57 lit. c) rozporządzenia REACH. Od tego czasu stosowanie DEHP wymaga zezwolenia Komisji.

19.

Ponadto w dniu 26 sierpnia 2014 r. Dania przedstawiła raport, zgodnie z którym DEHP wzbudza szczególnie duże obawy również ze względu na zaburzanie gospodarki hormonalnej ( 6 ). W konsekwencji Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA) dokonała w dniu 12 grudnia 2014 r. aktualizacji istniejącego wpisu dotyczącego DEHP na tak zwanej liście substancji kandydackich i zakwalifikowała wskazaną substancję jako wzbudzającą szczególnie duże obawy w rozumieniu art. 57 lit. f) rozporządzenia REACH, ponieważ zaburza ona gospodarkę hormonalną, wywołując prawdopodobnie poważne skutki obciążające środowisko ( 7 ). Po dokonaniu przeglądu zezwolenia, który stanowi przedmiot niniejszego postępowania, Komisja zdecydowała ponadto w dniu 4 lipca 2017 r., że DEHP należy zaklasyfikować w taki sposób również ze względu na jego negatywny wpływ na zdrowie człowieka związany z zaburzaniem gospodarki hormonalnej ( 8 ). Niemniej Komisja nie ustanowiła dotychczas wymogu uzyskania zezwolenia z powodu właściwości DEHP związanych z zaburzaniem gospodarki hormonalnej.

20.

W dniu 13 sierpnia 2013 r. trzy spółki świadczące usługi w zakresie odzysku odpadów złożyły wspólny wniosek o udzielenie zezwolenia w celu wprowadzania do obrotu DEHP dla następujących zastosowań:

21.

Wnioskodawcy nie produkują DEHP, lecz odzyskują odpady z PCW, które zawierają już DEHP. Zgodnie z tym wnioskiem DEHP nie ma dla wnioskodawców szczególnego znaczenia funkcjonalnego, lecz stanowi zanieczyszczenie (przeważnie niepożądane) w odzyskiwanych odpadach. Może ono jednak przynieść korzyści na etapie dalszego przetwarzania recyklatu.

22.

Wniosek oparto na art. 60 ust. 2 rozporządzenia REACH, czyli na odpowiednim kontrolowaniu ryzyka wynikającego z zastosowań.

23.

W dniu 22 października 2014 r. Komitet ds. Oceny Ryzyka i Komitet ds. Analiz Społeczno‑Ekonomicznych ECHA przygotowały dokument zawierający wspólną i skonsolidowaną wersję ich opinii ( 9 ). Doszły do wniosku, że udzielenie zezwolenia na podstawie art. 60 ust. 2 rozporządzenia REACH nie jest możliwe, ponieważ nie wykazano, że ryzyko wynikające z zastosowania zostało odpowiednio skontrolowane. Korzyści społeczno‑ekonomiczne miały jednak przeważać nad ryzykiem. W związku z tym możliwe było udzielenie zezwolenia na podstawie art. 60 ust. 4.

24.

W dniu 16 czerwca 2016 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą C(2016) 3549 final w sprawie zezwolenia na zastosowania DEHP, których dotyczył wniosek – z pewnymi wyjątkami – na podstawie art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH (zwaną dalej „decyzją o udzieleniu zezwolenia”).

25.

W art. 2 decyzji o udzieleniu zezwolenia Komisja ustaliła termin przeglądu przewidziany w art. 60 ust. 9 lit. e) rozporządzenia REACH na cztery lata od daty wygaśnięcia określonej w załączniku XIV do rozporządzenia REACH, a mianowicie do dnia 21 lutego 2019 r.

26.

W motywie 8 decyzji o udzieleniu zezwolenia Komisja wyjaśniła, że rozporządzenie REACH nie znajduje zastosowania do odpadów. W związku z tym „zezwolenie na wprowadzenie do obrotu i stosowanie granulatów i suchych mieszanek wtórnego plastyfikowanego PCW zawierając[ego] DEHP zgodnie z art. 64 [rozporządzenia REACH] ma zastosowanie w zakresie, w jakim te składniki i mieszaniny przestały być odpadami zgodnie z art. 6 [dyrektywy w sprawie odpadów ( 10 )]”.

27.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. ClientEarth zwróciła się do Komisji o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w przedmiocie decyzji o udzieleniu zezwolenia zgodnie z art. 10 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus.

28.

Sporną decyzją C(2016) 8454 final z dnia 7 grudnia 2016 r. (zwaną dalej „decyzją w sprawie procedury odwoławczej”) Komisja oddaliła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej jako bezzasadny.

29.

Sąd oddalił skargę ClientEarth przeciwko spornej decyzji w sprawie procedury odwoławczej na mocy zaskarżonego wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r., ClientEarth/Komisja (T‑108/17, EU:T:2019:215). ECHA brała udział w tym postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.

30.

ClientEarth wnosi w niniejszym odwołaniu o:

lub, tytułem żądania ewentualnego,

31.

Komisja i ECHA wnoszą o:

32.

Uczestnicy postępowania przedstawili uwagi na piśmie, przy czym ECHA przyłączyła się jedynie do uwag Komisji. Trybunał odstąpił od przeprowadzenia rozprawy.

33.

Odpowiadając na pytanie Trybunału, uczestnicy postępowania poinformowali, że jedno z przedsiębiorstw, które wystąpiły z wnioskiem, przedłożyło sprawozdanie z przeglądu, a tym samym wniosło o przedłużenie decyzji o udzieleniu zezwolenia, podczas gdy pozostałe dwa przedsiębiorstwa od tego odstąpiły.

34.

Niniejsze odwołanie dotyczy związku między dwiema złożonymi procedurami z zakresu europejskiego prawa ochrony środowiska.

35.

Punkt wyjścia stanowi decyzja o udzieleniu zezwolenia wydana przez Komisję na podstawie art. 60 rozporządzenia REACH na wniosek o udzielenie zezwolenia złożony przez trzy przedsiębiorstwa. Komisja decyzją o udzieleniu zezwolenia zezwoliła im na zastosowanie określonej substancji – DEHP, tak zwanego plastyfikatora – w dokładnie określonych celach. Bez takiego zezwolenia wszelkie jego stosowanie jest zabronione, ponieważ substancja ta oddziałuje szkodliwie na rozrodczość. Komisja dopuszcza jednak zastosowania, których dotyczył wniosek, ponieważ jej zdaniem korzyści społeczno‑ekonomiczne przeważają nad ryzykiem wynikającym z zastosowania substancji w odniesieniu do zdrowia człowieka lub środowiska.

36.

Należy zwrócić uwagę, że wniosek o udzielenie zezwolenia nie zmierzał do uzyskania tego zezwolenia, a więc wyważenia korzyści i ryzyka na podstawie art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH, lecz zezwolenia ze względu na odpowiednią kontrolę ryzyka dotyczącego szkodliwego oddziaływania DEHP na rozrodczość w rozumieniu art. 60 ust. 2. Po zbadaniu wniosku okazało się jednak, że nie wykazano w nim takiej kontroli.

37.

ClientEarth kwestionuje udzielenie tego zezwolenia na podstawie rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus. W tym celu najpierw złożyła ona w Komisji wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej przewidziany w art. 10 wspomnianego rozporządzenia, wskazując braki w decyzji o udzieleniu zezwolenia. Zarzuty te odnoszą się w części do braków we wniosku o udzielenie zezwolenia związanych z tym, że nie zmierzał on do wyważenia korzyści i ryzyka, a także do tego, że we wniosku tym nie wykazano odpowiedniej kontroli ryzyka. Ponadto ClientEarth kwestionuje pewne aspekty wyważenia korzyści i ryzyka, którym Komisja uzasadniła zezwolenie.

38.

Spór nie dotyczy przesłanek dopuszczalności wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie art. 10 i 11 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus.

39.

Sporną decyzją w sprawie procedury odwoławczej Komisja oddaliła jednak ten wniosek. ClientEarth zakwestionowała tę decyzję, wnosząc skargę, którą Sąd oddalił zaskarżonym wyrokiem.

40.

Kluczowe znaczenie dla niniejszego odwołania mają te dwie procedury, które wzajemnie się na sobie opierają. Najpierw poruszę kwestię interesu prawnego ClientEarth (zob. w tej kwestii sekcja A), a następnie zbadam zarzut szósty, który dotyczy braku uwzględnienia innych rodzajów ryzyka związanego z substancją w ramach wyważenia korzyści i ryzyka (zob. w tej kwestii sekcja B). W związku z tym zarzutem proponuję uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie procedury odwoławczej.

41.

Ściśle rzecz biorąc – rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania można zatem wydać bez badania pozostałych zarzutów. Należy jednak wziąć pod uwagę, że dotychczas Trybunał wydał rozstrzygnięcie jedynie w przedmiocie jednego odwołania dotyczącego wewnętrznej procedury odwoławczej ( 11 ), w którym nie wyjaśnił jeszcze wielu z podniesionych kwestii. W związku z tym stwierdzenie innych naruszeń prawa popełnionych przez Sąd ma znaczenie dla przyszłych postępowań, mimo że nie będą one prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku (zob. w tej kwestii sekcja C).

42.

Interes prawny ClientEarth byłby wątpliwy, gdyby decyzja o udzieleniu zezwolenia nie była już skuteczna ze względu na upływ czasu lub została uchylona przez Komisję. W takim przypadku wątpliwe byłoby bowiem to, czy niniejsze odwołanie mogłoby doprowadzić do poprawy sytuacji ClientEarth ( 12 ).

43.

W art. 2 decyzji o udzieleniu zezwolenia przewidziano czas trwania przeglądu do dnia 21 lutego 2019 r. Ponieważ Komisja nie udzieliła tymczasem nowego zezwolenia, wydaje się możliwe, że okres obowiązywania zezwolenia upłynął.

44.

Uczestnicy postępowania zgodnie wskazują, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na podstawie art. 61 ust. 1 rozporządzenia REACH nadal jednak obowiązuje w odniesieniu do przynajmniej jednego wnioskodawcy, ponieważ w przewidzianym terminie przedłożył on sprawozdanie z przeglądu, w przedmiocie którego Komisja musi jeszcze wydać rozstrzygnięcie.

45.

Ponieważ decyzja o udzieleniu zezwolenia w związku z tym nadal obowiązuje, uwzględnienie odwołania i skargi, której ono dotyczy, mogłoby ostatecznie doprowadzić do uchylenia decyzji, a tym samym poprawy sytuacji ClientEarth, do której organizacja ta dąży.

46.

W konsekwencji ClientEarth nadal posiada niezbędny interes prawny.

47.

W ramach zarzutu szóstego ClientEarth kwestionuje stwierdzenia Sądu dotyczące tego, jakie rodzaje ryzyka związanego z substancją należy uwzględnić w ramach wyważenia korzyści i ryzyka na podstawie art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH.

48.

Zarzut ten wynika z tego, że DEHP wymaga dotychczas zezwolenia jedynie ze względu na właściwości oddziałujące szkodliwie na rozrodczość w rozumieniu art. 57 lit. c) rozporządzenia REACH. Ponadto ECHA i Komisja. zgodnie z art. 59. wpisały DEHP na tak zwaną listę substancji kandydackich jako substancję wzbudzającą szczególnie duże obawy również ze względu na jej właściwości powodujące zaburzanie gospodarki hormonalnej w rozumieniu art. 57 lit. f), a więc ze względu na skutki hormonalne, z czym jednak nie wiąże się jeszcze wymóg uzyskania zezwolenia ( 13 ).

49.

Mimo że te właściwości DEHP powodujące zaburzanie gospodarki hormonalnej były już znane w momencie wydawania decyzji o udzieleniu zezwolenia, w kwestionowanym pkt 289 zaskarżonego wyroku Sąd zaakceptował to, że Komitet ds. Oceny Ryzyka i Komitet ds. Analiz Społeczno‑Ekonomicznych ECHA oraz Komisja, dokonując wyważenia korzyści i ryzyka zgodnie z art. 60 ust. 4, uwzględniły jedynie właściwości DEHP oddziałujące szkodliwie na rozrodczość.

50.

Należy zatem wyjaśnić, jakie rodzaje ryzyka związane z substancją należy wziąć pod uwagę przy wyważaniu korzyści i ryzyka na podstawie art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH.

51.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu na przykład w wersjach niemieckiej, francuskiej, duńskiej, hiszpańskiej i włoskiej zezwolenia na zastosowanie można udzielić, jeżeli korzyści społeczno‑ekonomiczne przewyższają różne rodzaje ryzyka dla zdrowia człowieka lub dla środowiska wynikające z zastosowania danej substancji. Sformułowanie tej podstawy zezwolenia różni się zatem od art. 60 ust. 2 rozporządzenia REACH, który dotyczy wyraźnie jedynie jednego rodzaju ryzyka, a mianowicie ryzyka będącego podstawą wymogu uzyskania zezwolenia. W tych wersjach brzmienie art. 60 ust. 4 przemawia tym samym właśnie w porównaniu z drugą podstawą zezwolenia za szerokim uwzględnieniem wszelkich rodzajów ryzyka związanego z substancją w ramach wyważenia korzyści i ryzyka. W innych wersjach, np. angielskiej, niderlandzkiej czy portugalskiej, jest natomiast również w ust. 4 mowa tylko o ryzyku. Można wprawdzie dokonać wykładni również tych wersji jako wymagających szerokiego uwzględnienia ryzyka, niemniej ten wniosek nie narzuca się tak bezwzględnie jak w wymienionych wcześniej wersjach.

52.

Sąd opiera się jednak w pkt 218–223 zaskarżonego wyroku na związku między dwiema podstawami zezwolenia w świetle art. 60 ust. 2 i 4 rozporządzenia REACH, a także na rozgraniczeniu między listą substancji kandydackich a ustanowieniem wymogu uzyskania zezwolenia, aby ograniczyć wyważenie korzyści i ryzyka do tych rodzajów ryzyka, które uzasadniają wymóg uzyskania zezwolenia.

53.

Należy zgodzić się z Sądem, że zezwolenie ze względu na odpowiednią kontrolę ryzyka w świetle art. 60 ust. 2 rozporządzenia REACH dotyczy jedynie tego rodzaju ryzyka, które jest podstawą uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 62 ust. 4 lit. d) wnioskodawca musi przedstawić informacje dotyczące wyłącznie tego rodzaju ryzyka. Jeżeli wykaże jego odpowiednią kontrolę, inne rodzaje ryzyka nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia, nawet jeżeli substancja ta znajduje się już ze względu na nie na liście substancji kandydackich. Umieszczenie substancji na liście substancji kandydackich stanowi jedynie jeden z etapów procedury, która może, ale nie musi skutkować w przyszłości wymogiem uzyskania zezwolenia.

54.

Podstawowa funkcja wyważenia korzyści i ryzyka na podstawie art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH polega zatem również na przezwyciężeniu ryzyka uzasadniającego wymóg uzyskania zezwolenia. Bez tego ryzyka wymóg ten by bowiem nie istniał.

55.

Sąd i Komisja nie dostrzegają jednak, że korzyści społeczno‑ekonomiczne danego zastosowania zależą nie tylko od korzyści wynikających z danego zastosowania, ale też od pozostałych rodzajów ryzyka dla środowiska i zdrowia. Te rodzaje ryzyka również stanowią bowiem czynniki społeczno‑ekonomiczne. Jeżeli powodują szkody dla środowiska lub zdrowia, obciążają społeczeństwo i powodują koszty ekonomiczne. Zmniejszają zatem w konsekwencji korzyści społeczno‑ekonomiczne i dlatego muszą zostać uwzględnione, aby ocenić, czy korzyści przeważają nad ryzykiem uzasadniającym wymóg uzyskania zezwolenia.

56.

Szczególnie wyraźnie widać to w analizie rozwiązań alternatywnych, która jest konieczna również w przypadku udzielenia zezwolenia na podstawie art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH. Zgodnie z art. 60 ust. 5 Komisja uwzględnia przy tym „wszystkie odnośne aspekty”, a zgodnie z lit. a) w szczególności „ogólne ryzyko dla zdrowia ludzkiego i środowiska”. To ogólne ryzyko musi obejmować wszelkie rodzaje ryzyka wynikające z rozwiązania alternatywnego i zastosowania, którego dotyczy wniosek, jakie można sobie wyobrazić. Nie można powołać się na rozwiązanie alternatywne, które nie wykazuje wprawdzie ryzyka uzasadniającego wymóg uzyskania zezwolenia, ale wykazuje za to inne, jeszcze poważniejsze ryzyko. Nie ma też sensu uwzględnianie takich innych rodzajów ryzyka wyłącznie w przypadku rozwiązań alternatywnych, ale już nie w przypadku zezwolenia, którego dotyczy wniosek. W efekcie nie zestawiono by bowiem ze sobą ogólnych rodzajów ryzyka, co jest konieczne jako podstawa analizy rozwiązań alternatywnych.

57.

Komitet ds. Analiz Społeczno‑Ekonomicznych wyraźnie uwzględnił w niniejszej sprawie również inne rodzaje ryzyka wynikające z rozwiązań alternatywnych, wskazując, że uniknięcie składowania odpadów z PCW zawierających DEHP na składowiskach czy też ich spalania stanowi korzyść społeczno‑ekonomiczną wynikającą z zezwolenia, którego dotyczy wniosek ( 14 ).

58.

Wyważenie korzyści i ryzyka byłoby zatem niekompletne, gdyby co prawda uwzględniono szeroko korzyści wynikające z danego zastosowania, ale spośród jego wad wzięto pod uwagę jedynie ryzyko uzasadniające wymóg uzyskania zezwolenia.

59.

Przed Sądem Komisja powołała się również na swoje wyjaśnienia dotyczące projektu rozporządzenia REACH, w których także wskazywała już, że skutki inne niż te, które uzasadniają wymóg uzyskania zezwolenia, nie są uwzględniane. Tego rodzaju skutki mogłyby być przedmiotem regulacji w ramach ograniczeń. Komisja uzasadniła to efektywnością postępowania ( 15 ).

60.

Względy dotyczące efektywności mogą być może pozwalać na pominięcie w ramach wyważenia korzyści i ryzyka nieznacznych, mało prawdopodobnych lub hipotetycznych rodzajów ryzyka. W szczególności dopuszczalne jest być może pominięcie w ramach wyważenia korzyści i ryzyka jako nieznacznych rodzajów ryzyka, w przypadku których można wykazać wystarczającą kontrolę poprzez ograniczenia. Takie zawężenie odpowiada zakresowi uznania, z jakiego Komisja może korzystać przy ustalaniu podstawowych danych dla oceny złożonych stanów faktycznych o charakterze naukowym i wyważenia korzyści i ryzyka ( 16 ). Rodzaje ryzyka, ze względu na które dana substancja została już wpisana na listę substancji kandydackich jako substancja wzbudzająca szczególnie duże obawy na podstawie art. 59 rozporządzenia REACH, należą jednak bezwzględnie do istotnych aspektów danej sprawy, które Komisja musi starannie i bezstronnie zbadać w ramach wykonywania swoich uprawnień dyskrecjonalnych ( 17 ).

61.

Szerokie uwzględnienie istotnych rodzajów ryzyka wynikającego z danego zastosowania dla zdrowia i środowiska odpowiada poza tym zasadzie ostrożności, na której opiera się rozporządzenie REACH zgodnie z motywem 9 i art. 1 ust. 3. W motywie 69 podkreślono, że zasadzie tej podlegają w szczególności zezwolenia.

62.

Prawidłowe stosowanie zasady ostrożności zakłada, po pierwsze, rozpoznanie potencjalnie negatywnych dla zdrowia skutków zastosowania spornych substancji czynnych, a po drugie, ogólną ocenę zagrożenia dla zdrowia opartą na najbardziej wiarygodnych, dostępnych danych naukowych i najświeższych wynikach badań międzynarodowych ( 18 ). Te same rozważania dotyczą ryzyka dla środowiska ( 19 ).

63.

Jak słusznie podkreśla ClientEarth, takie ogólne wyważenie korzyści i ryzyka jest ostatecznie wyraźnie bliższe również celowi zapewnienia wysokiego poziomu ochrony ( 20 ) niż wyważenie korzyści i ryzyka, w ramach którego określone rodzaje ryzyka są ignorowane.

64.

Wnioskom tym nie stoi na przeszkodzie również to, że Sąd rozstrzygnął już, iż wpisanie substancji na listę substancji kandydackich ze względu na dodatkowe rodzaje ryzyka nie zobowiązuje do uzupełnienia rozpatrywanego wniosku o udzielenie zezwolenia o te rodzaje ryzyka. Ten wpis na listę nie ma żadnego skutku dla procedury udzielenia zezwolenia ( 21 ).

65.

W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że Trybunał w wyroku w przedmiocie odwołania od wspomnianego wcześniejszego wyroku Sądu ( 22 ) nie odniósł się do tej kwestii. Nie ma zatem jeszcze w tej kwestii rozstrzygnięcia Trybunału.

66.

Po drugie, należy dokonać rozróżnienia pomiędzy umieszczeniem substancji na liście substancji kandydackich a ryzykiem związanym z zastosowaniem tej substancji. Umieszczenie na liście, z czysto formalnego punktu widzenia, nie wywołuje bezpośrednich skutków w odniesieniu do toczącej się procedury udzielenia zezwolenia. Nie wyklucza to jednak uwzględnienia ryzyka skutkującego umieszczeniem na liście dokładnie tak samo jak wszelkich innych istotnych rodzajów ryzyka w ramach wyważenia korzyści i ryzyka o charakterze społeczno‑ekonomicznym. W tym kontekście umieszczenie substancji na liście substancji kandydackich ma znaczenie jedynie dlatego, że potwierdza dane rodzaje ryzyka i ich wagę.

67.

Wreszcie zasada pewności prawa, na którą Komisja powołała się w spornej decyzji w sprawie procedury odwoławczej i o której wspomina na marginesie w odpowiedzi na odwołanie, również nie prowadzi do innych wniosków. W decyzji w sprawie procedury odwoławczej Komisja wyjaśniła, że zasada ta stoi na przeszkodzie uwzględnieniu właściwości związanych z zaburzaniem gospodarki hormonalnej, ponieważ zostały one stwierdzone dopiero rok po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia. W związku z tym nie można oczekiwać od wnioskodawcy, że uwzględni te rodzaje ryzyka w swoim wniosku ( 23 ).

68.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zgodność z prawem decyzji Komisji należy jednak oceniać w oparciu o informacje, którymi dysponuje ona w momencie wydania decyzji ( 24 ). Nawet jeżeli wnioskodawca nie mógł jeszcze uwzględnić określonych informacji mających znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia, Komisja nie może ich z tego powodu zignorować, jeżeli otrzyma je przed wydaniem decyzji. Tymczasem w przypadku decyzji o udzieleniu zezwolenia, a tym bardziej w przypadku spornej decyzji w sprawie procedury odwoławczej Komisja dysponowała już raportem Danii dotyczącym właściwości DEHP związanych z zaburzaniem gospodarki hormonalnej, a związane z tym ryzyko dla środowiska ECHA uznała już poprzez wpisanie DEHP z tego względu na listę substancji kandydackich ( 25 ).

69.

W konsekwencji zaskarżony wyrok narusza prawo, ponieważ dopuszcza nieuwzględnienie właściwości DEHP związanych z zaburzaniem gospodarki hormonalnej w ramach wyważenia korzyści i ryzyka, o którym mowa w art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH. Naruszenie to stanowi podstawę dla oddalenia skargi, w związku z czym wyrok powinien zostać w całości uchylony.

70.

Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.

71.

W przypadku nieuwzględnienia innych rodzajów ryzyka związanego z DEHP stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia. Komisja powinna była bowiem uwzględnić właściwości DEHP związane z zaburzaniem gospodarki hormonalnej w spornej decyzji w sprawie procedury odwoławczej. Ponieważ tego nie uczyniła, należy stwierdzić nieważność spornej decyzji w całości.

72.

Tytułem uzupełnienia należy zauważyć, że brak ten dotyczy co prawda również decyzji o udzieleniu zezwolenia, ale stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie procedury odwoławczej nie ma na nią bezpośredniego wpływu. Wydając decyzję w sprawie procedury odwoławczej Komisja powinna co prawda wziąć pod uwagę, że zezwolenia udzielono na podstawie niekompletnego wyważenia korzyści i ryzyka, nie można jednak wykluczyć, że zamiast tego Komisja udzieli nowego zezwolenia na podstawie dostępnego sprawozdania z przeglądu przedłożonego przez pozostałego wnioskodawcę ( 26 ) na podstawie art. 60 ust. 2 rozporządzenia REACH, w związku z czym wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej złożony przez ClientEarth stanie się bezprzedmiotowy. Komitet ds. Oceny Ryzyka oraz Komitet ds. Analiz Społeczno‑Ekonomicznych ECHA doszły już bowiem do wniosku, że nowe informacje wykazują odpowiednią kontrolę ryzyka związanego ze szkodliwym oddziaływaniem na rozrodczość ( 27 ).

73.

Pozostałe zarzuty odnoszą się do dopuszczalności argumentów przedstawionych w skardze dotyczącej wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, wymogów stawianych wobec wniosku o udzielenie zezwolenia, standardów dowodowych, jakie muszą być spełnione w przypadku takiej skargi, analizy rozwiązań alternatywnych, raportu bezpieczeństwa chemicznego i zasady ostrożności.

74.

Zarzut pierwszy dotyczy ustaleń Sądu odnoszących się do zakresu skargi na oddalenie wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus. ClientEarth kwestionuje, po pierwsze, stwierdzenie, zgodnie z którym przedmiotem skargi może być jedynie sporna decyzja w sprawie procedury odwoławczej, a nie wniosek o udzielenie zezwolenia [zob. w tej kwestii lit. a)], a po drugie to, że Sąd ograniczył jej argumentację do zarzutów i argumentów, które podniosła we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej ([zob. w tej kwestii lit. b)].

75.

W ramach części pierwszej zarzutu pierwszego ClientEarth kwestionuje dokonane przez Sąd wyznaczenie granic przedmiotu skargi na podstawie art. 12 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus. Należy wyjaśnić, czy ClientEarth w ramach skargi może również zarzucać braki we wniosku o udzielenie zezwolenia, w związku z którym Komisja wydała decyzję o udzieleniu zezwolenia będącą przedmiotem kontroli.

76.

W pkt 53 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie stwierdził w tej kwestii, że skarga podmiotu wnoszącego o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej może dotyczyć jedynie zgodności z prawem spornej decyzji w sprawie procedury odwoławczej. Jeśli chodzi o braki we wniosku o udzielenie zezwolenia, Sąd zajmuje w pkt 54 stanowisko, zgodnie z którym ClientEarth może krytykować te braki jedynie w zakresie, w jakim Komisja uznała je w decyzji w sprawie procedury odwoławczej.

77.

Decydujące znaczenie ma więc to, czy i ewentualnie w jakim zakresie organizacja pozarządowa może uczynić z braków we wniosku o udzielenie zezwolenia przedmiot wewnętrznej procedury odwoławczej.

78.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus określone organizacje pozarządowe mogą zwrócić się w drodze uzasadnionego wniosku do instytucji Unii, która przyjęła akt administracyjny zgodnie z prawem ochrony środowiska, o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej. Przedmiot wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczy zgodnie z tym przepisem ponownej oceny takiego aktu prawnego ( 28 ), a więc w niniejszej sprawie decyzji o udzieleniu zezwolenia.

79.

Trybunał orzekł, że wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w przedmiocie aktu administracyjnego zmierza więc do stwierdzenia niezgodności z prawem lub (w szczególności) braku zasadności danego aktu prawnego ( 29 ). Organizacja pozarządowa może następnie wystąpić do sądu Unii zgodnie z art. 12 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus w związku z art. 10 tego rozporządzenia. Może ona wnieść skargę na decyzję oddalającą wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej jako bezzasadny. Może ona przy tym podnieść zarzut braku właściwości, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatów lub normy prawnej związanej z ich stosowaniem lub też nadużycia władzy ( 30 ).

80.

W tym kontekście naruszenie istotnych wymogów proceduralnych dotyczy jednak przepisów, które obowiązują w ramach wewnętrznej procedury odwoławczej. Nie mówi to jeszcze nic o tym, w jakim zakresie we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej można podnosić zarzuty dotyczące braków formalnych i proceduralnych procedury udzielenia zezwolenia.

81.

Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus wymaga jedynie możliwości wniesienia skargi ze względu na naruszenie przepisów w dziedzinie środowiska. Sformułowanie to jest węższe treść niż art. 9 ust. 2, który umożliwia kwestionowanie materialnoprawnej i proceduralnej zgodności z prawem.

82.

Ponieważ art. 10–12 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus transponują wyłącznie art. 9 ust. 3 konwencji, uregulowania te mają umożliwiać jedynie podnoszenie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów w dziedzinie środowiska, nie zaś szerokie kwestionowanie materialnoprawnej i proceduralnej zgodności z prawem aktu prawnego.

83.

Przepisy, w myśl których wniosek o udzielenie zezwolenia musi określać zastosowanie [art. 62 ust. 4 lit. c) rozporządzenia REACH] oraz zawierać raport bezpieczeństwa chemicznego [art. 62 ust. 4 lit. d)] i analizę substancji alternatywnych [art. 62 ust. 4 lit. e)], stanowią przepisy w dziedzinie środowiska. Informacje te mają bowiem w szczególności wskazać ryzyko dla środowiska związane z zastosowaniem, którego dotyczy wniosek, i substancjami alternatywnymi.

84.

Informacje te mają ponadto również znaczenie dla udziału osób trzecich w procedurze udzielenia zezwolenia. Zgodnie z art. 64 ust. 2 rozporządzenia REACH ECHA udostępnia bowiem szeroki zakres informacji dotyczących zastosowań, dla których złożone zostały wnioski. Określa ona ponadto termin, do którego zainteresowane strony trzecie mogą dostarczać informacji na temat alternatywnych substancji lub technologii. Artykuł 60 ust. 4 lit. c), art. 64 ust. 3 zdanie czwarte i art. 64 ust. 4 lit. b) oraz motyw 81 przewidują również uwzględnienie informacji przekazanych przez osoby trzecie. ClientEarth wyjaśnia, że uczestniczyła w takim charakterze w procedurach udzielenia zezwolenia.

85.

Jak ponadto Sąd sam uznaje w pkt 103 i nast. zaskarżonego wyroku, udzielenie zezwolenia na podstawie art. 60 ust. 7 rozporządzenia REACH jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wniosek spełnia wymagania przewidziane w art. 62. Obejmuje to w szczególności raport bezpieczeństwa i analizę substancji alternatywnych.

86.

Jeżeli nie można było udzielić zezwolenia, ponieważ wniosek naruszał art. 62 ust. 4 lit. d) i e) rozporządzenia REACH, organizacje pozarządowe muszą mieć możliwość podniesienia takich braków w ramach procedury odwoławczej i późniejszej skargi. To, czy Komisja wyraźnie uzna dany brak, nie może natomiast wpływać na dopuszczalność takiej argumentacji w ramach procedury odwoławczej.

87.

W konsekwencji ClientEarth w pewnym stopniu słusznie kwestionuje pkt 234–236 zaskarżonego wyroku. W tych punktach Sąd odrzuca jako niedopuszczalny argument, zgodnie z którym analiza rozwiązań alternatywnych zaproponowanych we wniosku o udzielenie zezwolenia jest niewystarczająca, ponieważ wniosek ten nie określał funkcji DEHP. Niezależnie bowiem od tego, co wnioskodawcy wskazali czy czego nie wskazali we wniosku o udzielenie zezwolenia, Komisja wyraźnie określiła funkcję DEHP dla potrzeb zezwolenia. To stwierdzenie niedopuszczalności, w świetle przedstawionych właśnie rozważań, stanowi naruszenie prawa.

88.

W uzasadnieniu przedstawionym tytułem ewentualnym w pkt 63–70 zaskarżonego wyroku, które nie zostały zakwestionowane przez ClientEarth, Sąd przekonująco wyjaśnia jednak, że podanie zastosowania nie polega na przypisaniu danej substancji określonej funkcji szczególnej.

89.

W związku z tym argument ClientEarth dotyczący braku wskazania funkcji DEHP we wniosku o udzielenie zezwolenia był w każdym wypadku bezzasadny, a naruszenie przez Sąd prawa przy ocenie dopuszczalności tego argumentu nie podważa w efekcie wyroku.

90.

W ramach części drugiej zarzutu pierwszego ClientEarth kwestionuje to, że w myśl pkt 55 zaskarżonego wyroku w ramach skargi na decyzję w sprawie procedury odwoławczej dopuszczalne są jedynie te zarzuty i argumenty, które zostały już podniesione przez stronę skarżącą we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej.

91.

Na pierwszy rzut oka Trybunał niedawno rozstrzygnął tę kwestię w bardzo podobny sposób w wyroku w sprawie TestBioTech. Skarga na decyzję odrzucającą wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej nie może w myśl tego orzeczenia opierać się na nowych podstawach lub dowodach, które nie zostały przedstawione we wniosku o wszczęcie procedury odwoławczej. W przeciwnym wypadku pozbawiony zostałby skuteczności określony w art. 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus wymóg dotyczący uzasadnienia takiego wniosku i zmieniony przedmiot postępowania wszczętego wskutek tego wniosku ( 31 ).

92.

To stwierdzenie Trybunału jest zgodne z jego pozostałym orzecznictwem dotyczącym przedmiotu postępowania. Wezwanie do usunięcia uchybienia oraz uzasadniona opinia wyznaczają przedmiot sporu w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ( 32 ), podobnie jak przedmiot postępowania w sprawach dotyczących znaków towarowych wyznaczają wnioski składane do EUIPO i przedstawiane tam dowody ( 33 ). Odwołanie nie może też zmieniać przedmiotu skargi przed Sądem ( 34 ). Ponadto, jak już wspomniano, zgodność z prawem decyzji Komisji należy oceniać w oparciu o informacje, którymi dysponowała ona w momencie wydania decyzji ( 35 ), a więc w szczególności poprzez treść wniosku, w przedmiocie którego wydaje rozstrzygnięcie.

93.

Trybunał dokonał już takiej wykładni art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, który został transponowany w ramach rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus. W jej świetle przepis ten nie sprzeciwia się regule prekluzyjnej, zgodnie z którą zarzuty dotyczące przestrzegania danych przepisów prawa ochrony środowiska muszą zostać podniesione już na etapie postępowania administracyjnego. Taka reguła może pozwolić na szybsze zidentyfikowanie spornych punktów i w danym wypadku na ich rozwiązanie w toku postępowania administracyjnego, tak iż nie będzie już niezbędna skarga do sądu. W ten sposób taka reguła prekluzyjna może przyczynić się do realizacji celu art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, polegającego na ustanowieniu skutecznych mechanizmów prawnych. Ponadto odpowiada ona w pełni art. 9 ust. 4 tej konwencji, który wymaga, by procedury, o których mowa w szczególności w jej art. 9 ust. 3, przewidywały „odpowiednie i […] skuteczne” środki zaradcze i by były one „oparte na zasadzie równości” ( 36 ).

94.

ClientEarth wyraźnie zgadza się w replice ze stwierdzeniem zawartym w wyroku w sprawie TestBioTech. Słusznie powołuje się ona jednak na wspomniane orzecznictwo dotyczące wyznaczenia przedmiotu postępowania, zgodnie z którym, po pierwsze, nowe argumenty związane z przedstawionym już uzasadnieniem wniosku są dopuszczalne ( 37 ), a po drugie, musi istnieć możliwość zareagowania na uzasadnienie decyzji oddalającej wniosek ( 38 ).

95.

Obie kategorie nowej argumentacji odpowiadają celowi określonemu w motywie 19 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus i w art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus, który polega na zapewnieniu odpowiednich i skutecznych środków odwoławczych. Cel ten wynika ponadto również z art. 47 karty praw podstawowych.

96.

Stwierdzenie sądu zawarte w ust. 55 zaskarżonego wyroku jest natomiast zbyt restrykcyjne, ponieważ Sąd uznaje tam ogólnie za niedopuszczalne nie tylko – słusznie – nowe zarzuty, ale też – z naruszeniem prawa – nowe argumenty.

97.

Aby zakwestionować wyrok, niezgodne z prawem musiałoby być jednak również zastosowanie tego stwierdzenia w odniesieniu do argumentacji podniesionej przez ClientEarth.

98.

ClientEarth podkreśla w tym zakresie oddalenie argumentacji dotyczącej pojęcia zastosowania, wykorzystania odpadów i ilościowego określenia korzyści społeczno‑ekonomicznych.

99.

W pkt 61 i 62 zaskarżonego wyroku Sąd odrzuca jako niedopuszczalny argument ClientEarth, zgodnie z którym pojęcie „zastosowania” oznacza wprowadzenie lub „czynne” wykorzystywanie substancji w „procesie przemysłowym”. Stwierdza on, że argument ten nie został wystarczająco jasno podniesiony we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, w związku z czym nie był wystarczająco oczywisty dla Komisji.

100.

Bezsporne jest jednak to, że wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczy tego, czy we wniosku o udzielenie zezwolenia wystarczająco jasno określono zakładane zastosowania DEHP. W pkt 61 zaskarżonego wyroku Sąd odnosi się nawet do argumentu podniesionego przez ClientEarth we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, zgodnie z którym warunkiem zastosowania DEHP jest to, aby substancja ta była stosowana „w mieszaninie” lub „jako składnik wyrobu”. W pkt 71 zaskarżonego wyroku Sąd podaje z kolei powody, którymi kierowała się Komisja, odrzucając tę argumentację w spornej decyzji w sprawie procedury odwoławczej.

101.

Jeżeli w skardze ClientEarth żąda „czynnego” wykorzystywania substancji w „procesie przemysłowym”, należy to postrzegać – przynajmniej w niniejszym postępowaniu – jedynie jako rozwinięcie zastrzeżenia podniesionego we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej. Nadal chodzi bowiem o to, czy przedmiotem wniosku o udzielenie zezwolenia i samego zezwolenia są zastosowania DEHP w rozumieniu rozporządzenia REACH.

102.

W związku z powyższym stwierdzenie Sądu dotyczące niedopuszczalności tego argumentu ClientEarth stanowi naruszenie prawa.

103.

To naruszenie prawa ma jednak znaczenie tylko wtedy, gdy prawo narusza również oddalenie tego argumentu jako bezzasadnego tytułem ewentualnym w pkt 63–92 zaskarżonego wyroku. Analiza zarzutu trzeciego pokaże jednak, że tak nie jest (zob. w tej kwestii część 4 poniżej, w szczególności pkt 143 i 144).

104.

ClientEarth sprzeciwia się również temu, że w pkt 74 i 75, 85 i 87 zaskarżonego wyroku Sąd odrzucił jako niedopuszczalne różne argumenty dotyczące tego, iż Komisja zezwoliła na wykorzystanie materiałów uzyskiwanych z odpadów. Komisja miała zezwolić na proces odzysku odpadów, który narusza prawo w dziedzinie odpadów i nieprawidłowo określa utratę statusu odpadu.

105.

Kwestią otwartą może pozostać przy tym to, czy argumenty te rzeczywiście nie wchodzą w zakres przedmiotu postępowania. Są one bowiem bezzasadne pod względem materialnoprawnym, ponieważ rozporządzenie REACH w myśl art. 2 ust. 2 nie znajduje zastosowania do odpadów. Decyzja o udzieleniu zezwolenia nie może zatem regulować tych kwestii dotyczących prawa w dziedzinie odpadów i wyraźnie też tego nie robi w myśl swojego motywu 8. Decyzja przewiduje natomiast warunek, że przetwarzane odpady z PCW przed zastosowaniem, na które udzielono zezwolenia, utraciły już swój status odpadów.

106.

Wobec braku w prawie Unii uregulowania dotyczącego utraty statusu odpadu w przypadku odpadów PCW zawierających DEHP decyzja w tej kwestii należy natomiast do państw członkowskich ( 39 ), które podlegają przy tym surowym wymogom dotyczącym zapobieżenia niekorzystnym skutkom dla środowiska i zdrowia ludzkiego ( 40 ). Za ewentualne naruszenie prawa w dziedzinie odpadów odpowiada zatem państwo członkowskie, które ustala utratę statusu odpadu.

107.

W wyniku tego ta część zarzutu pierwszego jest więc bezskuteczna.

108.

Wreszcie ClientEarth kwestionuje pkt 197 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd odrzucił jako niedopuszczalny argument, zgodnie z którym brak ilościowego określenia ryzyka dla zdrowia pracowników podważa wyważenie korzyści i ryzyka o charakterze społeczno‑ekonomicznym.

109.

We wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej skrytykowano wprawdzie wyważenie korzyści i ryzyka o charakterze społeczno‑ekonomicznym, ale rzeczywiście nie wspomniano o braku ilościowego określenia ryzyka dla zdrowia pracowników. Nie wiadomo również, jaki element krytyki zawartej we wniosku argument ten miałby rozwijać. W zakresie, w jakim kwestionowano uwzględnienie określonych rodzajów ryzyka, nie chodziło o ich określenie ilościowe, lecz o to, że w ogóle nie były one przedmiotem wyważenia korzyści i ryzyka (zob. w tej kwestii sekcja B powyżej, pkt 51 i nast.).

110.

Sąd słusznie uznał zatem to zastrzeżenie za niedopuszczalne, w związku z czym ta część zarzutu pierwszego jest bezzasadna.

111.

Ponieważ we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w przedmiocie zezwolenia można powołać się również na to, że zezwolenie to oparto na niewystarczających informacjach zawartych we wniosku o udzielenie zezwolenia ( 41 ), istotne są wymagania dotyczące treści tego wniosku. Są one przedmiotem zarzutu czwartego.

112.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 60 ust. 7 rozporządzenia REACH zezwolenie udzielane jest wyłącznie w przypadku, gdy wniosek spełnia wymagania wskazane w art. 62 ( 42 ). W art. 62 ust. 4 określono informacje, które musi zawierać wniosek. Są to w szczególności raport bezpieczeństwa chemicznego [lit. d)] i analiza substancji alternatywnych [lit. e)]. Raport bezpieczeństwa chemicznego musi spełniać wymagania określone w załączniku I i w szczególności obejmować ryzyko dla zdrowia człowieka lub dla środowiska wynikające z zastosowania substancji i będące efektem jej swoistych właściwości określonych w załączniku XIV. Analiza substancji alternatywnych powinna uwzględniać stwarzane przez nie ryzyko oraz techniczną i ekonomiczną wykonalność zastąpienia, a także, w odpowiednich przypadkach, informacje o wszelkich właściwych działaniach badawczo-rozwojowych podejmowanych przez wnioskodawcę.

113.

Uczestnicy postępowania i Sąd wychodzą z założenia, że kontrolę spełnienia tych wymagań dotyczących wniosku o udzielenie zezwolenia należy oddzielić od oceny warunków zezwolenia określonych w art. 60 ust. 2 i 4 rozporządzenia REACH. ClientEarth kwestionuje jednak to, że Sąd w pkt 109 zaskarżonego wyroku nie zobowiązuje Komisji w związku z raportem bezpieczeństwa chemicznego do merytorycznej oceny informacji, które należy przedstawić wraz z wnioskiem w myśl art. 60 ust. 7 w związku z art. 62 i załącznikiem I.

114.

Sąd opiera się na tym, że z brzmienia odnośnych przepisów nie wynika takie zobowiązanie Komisji.

115.

Stwierdzenie to jest jednak błędne.

116.

Nie ma co prawda przepisu, który zobowiązywałby Komisję do merytorycznej oceny przedstawionych informacji, jednak art. 64 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia REACH stanowi wyraźnie, że Komitety ECHA – do spraw Oceny Ryzyka i do spraw Analiz Społeczno-Ekonomicznych – rozpoczynają swoją ocenę wniosku od sprawdzenia, czy zawiera on wszystkie wyszczególnione w art. 62 informacje objęte zakresem ich kompetencji. Zdanie drugie przewiduje, że jeżeli to konieczne, komitety zwracają się do wnioskodawcy o dodatkowe informacje.

117.

Komitety mogą wykonać to zadanie tylko wtedy, gdy dokonają merytorycznej oceny informacji przedstawionych wraz z wnioskiem. Muszą przy tym przewidywać już ocenę warunków zezwolenia w świetle art. 60 ust. 2 lub 4. Pomimo tego są to jednak dwa odrębne etapy, ponieważ komitety uwzględniają w swoich opiniach dotyczących zezwolenia również własną wiedzę i informacje przedstawiane nie przez wnioskodawcę, lecz przez osoby trzecie, w szczególności w myśl art. 64 ust. 3 zdania trzecie i czwarte.

118.

Zgodnie z art. 85 ust. 7 i art. 88 oraz z motywem 95 rozporządzenia REACH komitety są bezstronne w swojej ocenie. Komisja uwzględnia jednak ich opinie, jeśli zgodnie z art. 60 ust. 2 lub 4 rozporządzenia REACH zezwala na dane zastosowanie. Jeżeli komitety miałyby stwierdzić, że przedstawione informacje nie są wystarczające, Komisja może zezwolić na zastosowanie substancji, której dotyczy wniosek, tylko wtedy, gdy wyjaśni jednocześnie, dlaczego ocena komitetów nie jest prawidłowa. Komisja albo powiela więc ustalenia komitetów w zakresie kompletności przedstawionych informacji, albo sama dokonuje ich merytorycznej oceny.

119.

Stwierdzenie Sądu zawarte w ust. 109 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym Komisja nie jest zobowiązana badać co do istoty raportu bezpieczeństwa chemicznego, który należy przedstawić wraz z wnioskiem zgodnie z art. 60 ust. 7 w związku z art. 62 i załącznikiem I, jest zatem niezgodne z procedurą określoną w art. 60, 62 i 64 rozporządzenia REACH, a tym samym narusza prawo.

120.

To naruszenie prawa w zaskarżonym wyroku podważa go jednak tylko wtedy, gdy odpowiada brakowi w spornej decyzji w sprawie procedury odwoławczej. Istotna luka w dokumentach objętych wnioskiem musi bowiem zostać zauważona najpóźniej w decyzji o udzieleniu zezwolenia. Analiza zarzutu piątego wykaże jednak, że nie ma to miejsca w niniejszej sprawie w odniesieniu do raportu bezpieczeństwa chemicznego (zob. w tej kwestii część 5 poniżej, w szczególności pkt 154).

121.

W ramach zarzutu drugiego ClientEarth kwestionuje wymogi dowodowe, które Sąd przyjął w odniesieniu do procedury odwoławczej.

122.

Trybunał orzekł już, że podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do aktu administracyjnego na podstawie prawa ochrony środowiska ma obowiązek wskazać okoliczności faktyczne i argumenty prawne, które mogą uzasadniać poważne wątpliwości, jeśli chodzi o ocenę dokonaną przez instytucję lub organ Unii w przyjętym akcie ( 43 ). ClientEarth powołuje się na ten standard w ramach niniejszego zarzutu.

123.

Chociaż również Sąd powołuje się na ten standard dowodowy w pkt 57 zaskarżonego wyroku, ClientEarth kwestionuje jego zastosowanie w odniesieniu do zarzutów dotyczących raportu bezpieczeństwa chemicznego, który przedłożono wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia, oraz analizy substancji alternatywnych dokonanej przez Komitet ds. Analiz Społeczno‑Ekonomicznych.

124.

W ramach części pierwszej zarzutu drugiego ClientEarth kwestionuje oddalenie zastrzeżeń odnoszących się do raportu bezpieczeństwa chemicznego, który przedstawiono wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Uważa, że standard dowodowy, w świetle którego oceniono jej argumentację, jest nieproporcjonalny.

125.

W pkt 112 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdza, że ClientEarth nie przedstawiła dowodów, które pozwoliłyby na wyciągnięcie wniosku, że raport bezpieczeństwa chemicznego przedstawiony wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia nie spełnia wymogów określonych w art. 60 ust. 7 i art. 62 ust. 4 lit. d) rozporządzenia REACH, a także w załączniku I do tego rozporządzenia.

126.

Sąd oparł jednak to stwierdzenie nie na ocenie dowodów lub określonym standardzie dowodowym, lecz na tym, że kompletność wniosku o udzielenie zezwolenia podlega jedynie kontroli formalnej, a nie merytorycznej, jak pokazuje w szczególności pkt 113 zaskarżonego wyroku. To zastrzeżenie dotyczące wymogów dowodowych wynika zatem z nieprawidłowego zrozumienia zaskarżonego wyroku.

127.

To samo dotyczy zastrzeżeń wobec pkt 148–150 zaskarżonego wyroku, w których Sąd stwierdził, że ClientEarth musiałaby zakwestionować w sposób poparty dowodami ocenę dokonaną przez Komitet ds. Analiz Społeczno‑Ekonomicznych, aby podnieść braki dotyczące raportu bezpieczeństwa chemicznego. Również w tej kwestii Sąd opiera się ponownie, przynajmniej w sposób dorozumiany, na swoim stwierdzeniu, zgodnie z którym wymogi dotyczące jakości wniosku o udzielenie zezwolenia mają charakter wyłącznie formalny. W zakresie, w jakim Sąd żąda zastrzeżeń popartych dowodami, odnosi się on do ocen Komisji lub komitetu, na których oparto decyzję o udzieleniu zezwolenia i które zgodnie z powyższym stwierdzeniem mogą zostać zakwestionowane wyłącznie pod względem merytorycznym.

128.

Ponieważ te zarzuty dotyczące wymaganego standardu dowodowego oparto na błędnym zrozumieniu zaskarżonego wyroku, są one bezzasadne.

129.

Rozważania poświęcone zarzutowi czwartemu pokazały co prawda, że uzasadnienie Sądu dotyczące kontroli treści wniosku narusza prawo (zob. w tej kwestii część 2 powyżej, w szczególności pkt 115 i nast.), analiza zarzutu piątego pokaże jednak, że ocena raportu bezpieczeństwa chemicznego dokonana przez komitety i Komisję w ramach decyzji o udzieleniu zezwolenia nie daje podstaw do kwestionowania (zob. w tej kwestii część 5 poniżej, w szczególności pkt 154), w związku z czym to naruszenie prawa nie prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku.

130.

Część druga zarzutu drugiego dotyczy analizy rozwiązań alternatywnych dokonanej przez Komitet ds. Analiz Społeczno‑Ekonomicznych. W tym zakresie ClientEarth zarzuca Sądowi, że w pkt 248 zaskarżonego wyroku stwierdził, iż powinna była ona przedstawić dowody mogące pozbawić wiarygodności ocenę okoliczności faktycznych w odniesieniu do niedostępności rozwiązań alternatywnych. Wydaje się zatem, że w kontekście wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej Sąd wymaga kompletnej analizy rozwiązań alternatywnych, zamiast wymagać tego od wniosku o udzielenie zezwolenia. Sprowadzałoby się to do tego, że we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej trzeba by udowodnić, że kontrolowana decyzja narusza prawo.

131.

Podnosząc ten zarzut, Client Earth błędnie rozumie jednak kryteria kontroli, jakie sądy Unii stosują w przypadku zastrzeżeń co do istoty, w przypadku gdy władze Unii oceniają, w celu określenia rodzaju i zakresu stosowania przyjmowanych przez nie środków, złożone kwestie o charakterze naukowym i technicznym. Władze te dysponują przy tym bowiem szerokim zakresem uznania, w związku z czym kontrola sądu Unii musi ograniczać się do zbadania, czy skorzystanie z takiego uprawnienia nie jest dotknięte oczywistym błędem, nie stanowi nadużycia władzy lub też czy władze te w sposób oczywisty nie przekroczyły granic przysługującego im uznania. W takim kontekście sąd Unii nie może zastępować swą oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny przeprowadzonej przez instytucje, które są jedynymi organami, którym Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej powierzył to zadanie ( 44 ).

132.

Zastrzeżenia co do istoty podnoszone w odniesieniu do takiej oceny władz Unii muszą zatem wykazywać oczywisty błąd, nadużycie władzy lub oczywiste przekroczenie granic uznania.

133.

To, że argumentacja w przywołanym przez Sąd wyroku ( 45 ) szczególnie wyraźnie nie spełniała niezbędnego standardu w odniesieniu do wykazania oczywistego błędu w ocenie, nie prowadzi – wbrew stanowisku ClientEarth – do tego, że w innych przypadkach obowiązują mniej surowe wymogi.

134.

Standard ten nie wymaga jednak bezwzględnie, aby definitywnie podważyć pod względem merytorycznym ocenę władz Unii. Również w przypadku złożonych decyzji sąd Unii musi poddać weryfikacji poszanowanie zasad proceduralnych, prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Komisję oraz brak nadużycia władzy ( 46 ). W szczególności sąd Unii, oceniając, czy właściwa instytucja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, musi sprawdzić, czy instytucja ta starannie i bezstronnie zbadała wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, na które powołano się na poparcie wyciągniętych z nich wniosków ( 47 ).

135.

Szeroki zakres uznania odnosi się co prawda w pewnym zakresie również do ustalenia danych podstawowych ( 48 ), ale wystarczy wykazać, że w ocenie w sposób oczywisty nie uwzględniono istotnych okoliczności. W ten sposób we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej można uzasadnić istotne wątpliwości co do dokonanej oceny. Pomimo szerokiego zakresu uznania, jaki przysługuje władzom Unii, muszą one bowiem przynajmniej wykazać, że były świadome tych wątpliwości, a także wyjaśnić, dlaczego mimo wszystko dokonały takiej oceny.

136.

Właśnie z tego względu podniesione przez ClientEarth odesłania do wątpliwości rozważanych przez komitety w związku z oceną nie mogą stanowić dowodu oczywistego błędu w ocenie. Przeciwnie – rozważania te pokazują właśnie, że władze Unii uwzględniły te okoliczności w ramach korzystania z przysługującego im uznania.

137.

W zakresie, w jakim ClientEarth w sposób dorozumiany kwestionuje w ramach tego zarzutu to, że Komisja przyjęła jako wystarczające informacje na temat analizy rozwiązań alternatywnych zawarte we wniosku o udzielenie zezwolenia, a Sąd tego nie podważył, zastosowanie znajdują również wnioski dotyczące zarzutu czwartego – co do zasady wymagana jest merytoryczna ocena kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia (zob. w tej kwestii część 2 powyżej, w szczególności pkt 115 i nast.). Analiza zarzutu trzeciego pokaże jednak, że analiza rozwiązań alternatywnych zawarta w decyzji o udzieleniu zezwolenia nie daje podstaw do kwestionowania (zob. w tej kwestii część 4 bezpośrednio poniżej). W związku z tym ewentualne naruszenie prawa przez Sąd przy ocenie wniosku o udzielenie zezwolenia w odniesieniu do analizy rozwiązań alternatywnych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

138.

W ramach zarzutu trzeciego ClientEarth kwestionuje ocenę swoich zastrzeżeń w odniesieniu do analizy rozwiązań alternatywnych w decyzji o udzieleniu zezwolenia.

139.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia REACH zezwolenia można udzielić, jeżeli przeważają korzyści społeczno‑ekonomiczne oraz nie istnieją odpowiednie alternatywne substancje lub technologie. W myśl zdania drugiego w przypadku takiej decyzji należy uwzględnić między innymi analizę substancji alternatywnych przedstawioną przez wnioskodawcę na mocy art. 62 ust. 4 lit. e) oraz ewentualne informacje o alternatywnych substancjach i technologiach przedstawione przez zainteresowane strony trzecie na mocy art. 64 ust. 2.

140.

Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że każda alternatywna substancja lub technologia wyłącza możliwość udzielenia zezwolenia, ponieważ w myśl art. 55 zdanie pierwsze rozporządzenia REACH substancje wymagające zezwolenia mają być zastępowane jedynie odpowiednimi alternatywnymi substancjami lub technologiami, o ile są one wykonalne z ekonomicznego i technicznego punktu widzenia. Ocena tej kwestii w myśl zdania drugiego stanowi cel analizy rozwiązań alternatywnych w ramach procedury udzielenia zezwolenia.

141.

Sąd konsekwentnie uznawał, na przykład w pkt 71, 91, 238, 242 i 243 zaskarżonego wyroku, że udzielono zezwolenia na zastosowanie DEHP jako plastyfikatora zawartego w recyklacie PCW wprowadzanego do obrotu po tym, jak PCW utracił status odpadu. W pkt 91 Sąd stwierdził z kolei, że nie jest błędem uznanie za możliwe rozwiązania alternatywne innych mieszanin, które wcale nie zawierają tej substancji, lub innych procesów, w których funkcja przypisana tej substancji może zostać zrealizowana innymi sposobami.

142.

W odpowiedzi ClientEarth podnosi, że w analizie rozwiązań alternatywnych chodzi o funkcję DEHP, która polega na zwiększaniu plastyczności i elastyczności PCW. Celem procedury udzielenia zezwolenia jest bowiem zmniejszenie, a w perspektywie długoterminowej zastąpienie zastosowania danej substancji, a więc w tym wypadku DEHP. Zgodnie z logiką Sądu nawet gdyby istniały bezpieczne alternatywne plastyfikatory, można by zezwolić na przetwarzanie DEHP, dopóki powstają odpady z PCW zawierające DEHP. W rzeczywistości należało tymczasem zbadać alternatywne plastyfikatory lub alternatywy dla takiego PCW zawierającego DEHP.

143.

Rozumowanie to nie jest jednak przekonujące. W analizie alternatywnych substancji i technologii chodzi o konkretne zastosowanie, którego dotyczy wniosek o zezwolenie. Pojęcie zastosowania definiuje się przy tym w art. 3 pkt 24 rozporządzenia REACH dość szeroko jako „każdy rodzaj przetwarzania, przygotowywania preparatów, zużywania, magazynowania, przechowywania, obróbki, umieszczania w pojemnikach, przenoszenia z jednego pojemnika do innego, mieszania, produkcji wyrobu i każde inne wykorzystanie”.

144.

Zgodnie z niniejszym zezwoleniem DEHP ma być stosowany nie abstrakcyjnie przy produkcji PCW, lecz przez spółki świadczące usługi w zakresie odzysku odpadów jako składnik recyklatu PCW. To, czy istnieją inne odpowiednie plastyfikatory PCW, ma dla tych spółek drugorzędne znaczenie. Decydujące jest raczej to, czy można im wskazać inne rodzaje recyklatu – czy to recyklat PCW niezawierający DEHP, czy też recyklat innych tworzyw sztucznych.

145.

W związku z powyższym zarzut ten jest bezzasadny.

146.

Należy jednak zauważyć, że możliwość zastąpienia DEHP nie ma co prawda w niniejszym przypadku znaczenia dla analizy rozwiązań alternatywnych, ale może okazać się istotna w ramach szerokiego wyważenia korzyści i ryzyka o charakterze społeczno‑ekonomicznym. Jeśli DEHP można tanio zastąpić substancjami, które wiążą się z mniejszym ryzykiem, korzyści wynikające z zastosowania recyklatu PCW zawierającego DEHP będą mniejsze niż w sytuacji, kiedy taka możliwość nie istnieje. Jednocześnie recyklat PCW zawierający DEHP jest prawdopodobnie mniej dostępny, ponieważ wprowadzenie na rynek nowego PCW zawierającego DEHP jest mniej atrakcyjne ( 49 ) lub nawet niemożliwe ze względu na ograniczenia wynikające z art. 67 rozporządzenia REACH ( 50 ). Ostatecznie prawdopodobnie zmniejszy się lub nawet całkowicie zniknie również popyt na recyklat PCW zawierający DEHP. Rozważania te nie są jednak przedmiotem odwołania.

147.

Zarzut piąty dotyczy tego, czy wyważenie korzyści i ryzyka, o którym mowa w art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH, mogło zostać dokonane na podstawie przedstawionego raportu bezpieczeństwa chemicznego.

148.

W art. 60 rozporządzenia REACH przewidziano, jak już wspomniano, dwie podstawy udzielenia zezwolenia. W myśl ust. 2 można go udzielić, jeżeli ryzyko dla zdrowia człowieka lub dla środowiska jest odpowiednio kontrolowane. Wymaga to w szczególności, aby taka kontrola została udokumentowana w raporcie bezpieczeństwa chemicznego. Jeżeli nie zapewniono natomiast odpowiedniej kontroli ryzyka, ust. 4 pozwala na udzielenie zezwolenia, jeżeli wykazano, że korzyści społeczno‑ekonomiczne przewyższają ryzyko dla zdrowia człowieka lub dla środowiska wynikające z zastosowania danej substancji oraz nie istnieją odpowiednie alternatywne substancje lub technologie.

149.

W niniejszej sprawie Komisja uznała, podobnie jak Komitet ds. Oceny Ryzyka, że we wniosku o udzielenie zezwolenia nie wykazano odpowiedniej kontroli ryzyka dla pracowników, którzy przetwarzają recyklat PCW zawierający DEHP ( 51 ). Udzielenie zezwolenia na podstawie art. 60 ust. 2 rozporządzenia REACH nie wchodziło zatem w grę.

150.

Komisja udzieliła natomiast zezwolenia na podstawie wyważenia korzyści i ryzyka, o którym mowa w art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH.

151.

ClientEarth utrzymuje jednak, że w związku z brakami w raporcie bezpieczeństwa chemicznego dokonanie takiego wyważenia korzyści i ryzyka nie było możliwe.

152.

Tym samym kwestionuje ona z jednej strony stwierdzenie Sądu zawarte w pkt 132 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym zastrzeżenie to może dotyczyć wyłącznie zezwolenia na podstawie art. 60 ust. 2 rozporządzenia REACH, nie zaś zezwolenia na podstawie art. 60 ust. 4. Z drugiej strony krytykuje ona stwierdzenia zawarte w pkt 135 i 136, zgodnie z którymi przedstawione informacje były w każdym wypadku wystarczające dla dokonania wyważenia korzyści i ryzyka.

153.

Należy zgodzić się z ClientEarth co do tego, że braki w raporcie bezpieczeństwa chemicznego mogą stać na przeszkodzie zastosowaniu art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH. Aby stwierdzić, że korzyści społeczno‑ekonomiczne danego zastosowania przeważają nad ryzykiem, ryzyko to musi być wystarczająco dokładnie zidentyfikowane. Podkreślono to w art. 60 ust. 4 lit. a), zgodnie z którym należy uwzględnić ryzyko stwarzane przez zastosowania substancji, wraz ze stosownością i skutecznością proponowanych środków zarządzania ryzykiem. Jeżeli zastosowanie art. 60 ust. 2 ma nie być możliwe już z tego powodu, że nie opisano tego ryzyka w wystarczającym zakresie, może to również stać na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na podstawie nadrzędnych korzyści.

154.

Jeżeli stwierdzenie Sądu zawarte w pkt 132 zaskarżonego wyroku miałoby wykluczać to zastrzeżenie, byłoby niezgodne z prawem. Stwierdzenia zawarte w pkt 135 i 136 przemawiają jednak za tym, że w pkt 132 Sąd nie chciał zająć aż tak daleko idącego stanowiska. W każdym razie mogłyby one, tytułem ewentualnym, uzasadniać utrzymanie wyroku w tym punkcie w mocy. W pkt 135 i 136 Sąd przekonująco wyjaśnia bowiem, że dane przedstawione przez wnioskodawcę pozwalały przynajmniej na wyciągnięcie wystarczających wniosków odnośnie do ryzyka dla pracowników w celu dokonania wyważenia korzyści i ryzyka.

155.

W zakresie, w jakim ClientEarth utrzymuje, że ocena ryzyka nie dotyczy konkretnie zastosowania, na które udzielono zezwolenia, nieprawidłowo rozumie ona w szczególności pkt 135 zaskarżonego wyroku. W myśl tego punktu przedstawione informacje nie dotyczą co prawda konkretnie tego zastosowania, ale nie wyklucza to wyciągnięcia na podstawie tych informacji wniosków co do ryzyka wynikającego z tego zastosowania.

156.

To, czy ta faktyczna ocena danych jest prawidłowa, stanowi kwestię oceny dowodów, która nie jest objęta kontrolą w ramach postępowania odwoławczego.

157.

Z związku z powyższym zarzut piąty jest bezzasadny.

158.

Zarzut siódmy dotyczy zasady ostrożności. ClientEarth krytykuje co prawda stwierdzenia zawarte w pkt 284 i 295 zaskarżonego wyroku, ale jej argumentacja, zgodnie z którą należy uwzględnić zasadę ostrożności, nie stoi w sprzeczności z tymi stwierdzeniami czy też całym wyrokiem.

159.

W szczególności w zakresie, w jakim ClientEarth utrzymuje, że Sąd stwierdził, iż w ramach stosowania art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH Komisja jest zwolniona ze stosowania zasady ostrożności, organizacja ta nieprawidłowo rozumie wyrok. W pkt 290–294 zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnia, że przepis ten stanowi wyraz związku między zasadą ostrożności a zasadą proporcjonalności.

160.

W związku z powyższym zarzut ten jest bezzasadny.

161.

Podsumowując, należy uznać, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a sporna decyzja w sprawie procedury odwoławczej jest nieważna, ponieważ dopuszczono do nieuwzględnienia w ramach wyważenia korzyści i ryzyka o charakterze społeczno‑ekonomicznym dokonanego w decyzji o udzieleniu zezwolenia właściwości DEHP zaburzających gospodarkę hormonalną. Stwierdzenia Sądu dotyczące dopuszczalności zarzutów odnoszących się do wniosku o udzielenie zezwolenia oraz kontroli treści wniosku, a także niedopuszczalności nowych argumentów również stanowią naruszenie prawa, ale nie prowadzą ostatecznie do uchylenia zaskarżonego wyroku.

162.

Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.

163.

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, który w myśl art. 184 § 1 stosuje się mutatis mutandis do postępowania odwoławczego, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

164.

Ponadto interwenient w pierwszej instancji, który nie wniósł odwołania, nie może zgodnie z art. 184 § 4 regulaminu postępowania zostać obciążony kosztami w postępowaniu odwoławczym, chyba że brał udział w postępowaniu przed Trybunałem na etapie pisemnym lub ustnym. W niniejszym przypadku Trybunał może obciążyć interwenienta jego własnymi kosztami. Dotyczy to kosztów ECHA w postępowaniu odwoławczym.

165.

Jeśli chodzi o koszty ECHA w postępowaniu przed Sądem, zastosowanie nadal znajdują względy podane w pkt 310 zaskarżonego wyroku.

166.

W związku z tym Komisja musi pokryć koszty poniesione przez ClientEarth oraz własne koszty. ECHA pokrywa natomiast własne koszty poniesione w obu instancjach.

167.

Proponuję zatem, aby Trybunał wydał następujące rozstrzygnięcie: