1.

Adina Onofrei (zwana dalej „skarżącą”) posiada zarówno obywatelstwo portugalskie, jak i rumuńskie. Ma dwa dyplomy magistra oraz stopień doktora nauk prawnych, uzyskane na Université Paris 1 i Paris II. Przez ponad osiem lat pracowała w Komisji Europejskiej jako administrator. Chciała uzyskać wpis na listę Ordre des avocats au barreau de Paris (zwanej dalej „izbą adwokacką w Paryżu”), powołując się na jeden z wyjątków przewidzianych przez francuskie przepisy polegający na zwolnieniu z konieczności posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowych (a zatem odbycia obowiązkowego kształcenia zawodowego) mającego zastosowanie do „urzędników służby cywilnej zaszeregowanych do kategorii A lub osób zrównanych z urzędnikami należącymi do tej kategorii, wykonujących przez okres co najmniej ośmiu lat czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej w administracji, służbie publicznej lub organizacji międzynarodowej”.

2.

Wniosek skarżącej został odrzucony przez izbę adwokacką w Paryżu ze względu na to, że nie przynależy ona do francuskiej służby publicznej ani nie została oddelegowana do organizacji międzynarodowej przez francuską służbę publiczną, ani nie praktykowała na terytorium francuskim. Decyzja izby adwokackiej w Paryżu została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym, a w uzasadnieniu stwierdzono, że skarżąca nie przedstawiła dowodów świadczących o uprzednim praktykowaniu prawa francuskiego. W postępowaniu kasacyjnym Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) zwraca się obecnie z pytaniami dotyczącymi zgodności takich przepisów krajowych, czy też raczej ich wykładni i praktyki stosowania, z art. 45 i 49 TFUE.

3.

Artykuł 11 Loi no 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (ustawy nr 71-1130 z dnia 31 grudnia 1971 r. w sprawie reformy określonych zawodów prawniczych, zwanej dalej „ustawą nr 71-1130”) stanowi:

„Dostęp do wykonywania zawodu adwokata może uzyskać wyłącznie osoba, która spełnia następujące warunki:

1.   Jest obywatelem Francji, obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym […];

2.   Posiada co najmniej tytuł magistra prawa albo tytuł bądź dyplom uznany za równoważny, z zastrzeżeniem przepisów przyjętych w celu stosowania zmienionej dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. oraz przepisów dotyczących osób, które pełniły pewne funkcje lub wykonywały pewne rodzaje działalności we Francji […]”.

3.   Posiada świadectwo uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata, z zastrzeżeniem przepisów, o których mowa w ust. 2, lub – w kontekście wzajemnego uznawania – złożyła egzamin, o którym mowa w ostatnim akapicie niniejszego artykułu;

4.   Nie popełniła czynów, które były podstawą do wydania wyroku skazującego w sprawie karnej za czyny sprzeczne z normami obyczajowymi, normami rzetelności lub normami moralnymi;

[…]

6.   Nie została wobec niej ogłoszona upadłość konsumencka ani nałożone inne sankcje […]”.

4.

Artykuł 98 Décret no 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat (dekretu nr 91-1197 z dnia 27 listopada 1991 r. regulującego wykonywanie zawodu adwokata, zwanego dalej „dekretem nr 91-1197”) stanowi, że „[z] obowiązku odbycia kształcenia teoretycznego i praktycznego oraz posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata zwolnieni są:

1.   notariusze, komornicy sądowi, urzędnicy sądów gospodarczych, zarządcy sądowi i syndycy w postępowaniu upadłościowym, byli zarządcy i urzędnicy sądowi, doradcy ds. ochrony własności intelektualnej i byli doradcy ds. patentów na wynalazki, którzy wykonywali swoje obowiązki przez co najmniej pięć lat;

2.   wykładowcy akademiccy, asystenci i pracownicy dydaktyczni, o ile posiadają tytuł doktora nauk prawnych, ekonomii lub zarządzania, poparty okresem pięciu lat nauczania prawa w tym charakterze w jednostkach kształcenia i jednostkach badawczych;

3.   radcy prawni w przedsiębiorstwach, którzy mogą wykazać co najmniej ośmioletni staż pracy zawodowej w dziale usług prawnych co najmniej jednego przedsiębiorstwa;

4.   urzędnicy oraz byli urzędnicy służby cywilnej zaszeregowani do kategorii A lub osoby zrównane z urzędnikami należącymi do tej kategorii, którzy przez okres co najmniej ośmiu lat wykonywali czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej w administracji, służbie publicznej lub organizacji międzynarodowej;

5.   prawnicy zaangażowani przez okres co najmniej ośmiu lat w obsługę prawną związku zawodowego;

6.   prawnicy zatrudnieni przez adwokata, stowarzyszenie lub towarzystwo prawne, kancelarię adwokata lub prawnika Conseil d’Etat (rady stanu) i Cour de cassation (sądu kasacyjnego), którzy mają co najmniej osiem lat praktyki zawodowej w tym charakterze i którzy uzyskali tytuł lub stopień, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 grudnia 1971 r.;

7.   współpracownicy parlamentarzystów lub asystenci senatorów wykonujący zawód prawniczy jako zawód główny, na stanowisku kierowniczym, przez co najmniej osiem lat;

Osoby, o których mowa w ust. 3, 4, 5, 6 i 7, mogły prowadzić działalność w ramach kilku funkcji objętych tymi przepisami, o ile łączny okres ich wykonywania wynosi co najmniej osiem lat”.

5.

Artykuł 98-1(1) ww. dekretu stanowi, że:

„Osoby korzystające ze zwolnienia przewidzianego w art. 98 muszą pomyślnie złożyć przed komisją selekcyjną, o której mowa w art. 69, egzamin służący sprawdzeniu ich znajomości etyki zawodowej i przepisów […]”.

6.

Skarżąca, która ma obywatelstwo portugalskie i rumuńskie, posiada dwa dyplomy magisterskie i stopień doktora nauk prawnych, uzyskane na Université Paris 1 i Paris II. Od ponad ośmiu lat pracuje w Komisji Europejskiej jako administrator, w szczególności w Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego i Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji. W tym czasie zajmowała się ona głównie sprawami pomocy państwa i karteli.

7.

Skarżąca ubiegała się o uzyskanie wpisu na listę izby adwokackiej w Paryżu. Spełniwszy najwyraźniej wszystkie pozostałe warunki z art. 11 ustawy nr 71-1130, w tym wymóg uzyskania wszystkich wymaganych dyplomów w dziedzinie prawa we Francji, chciała powołać się na art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 w celu uzyskania zwolnienia z posiadania obowiązkowego w innych okolicznościach świadectwa uzyskania kwalifikacji, tj. certificat d’aptitude à la profession d’avocat (świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata, zwanego dalej „świadectwem kwalifikacji”).

8.

Na tej samej podstawie dążyła również do uzyskania zwolnienia z konieczności odbycia obowiązkowego w innych okolicznościach kształcenia przygotowawczego, które – pomyślnie ukończone – prowadzi do uzyskania wspomnianego świadectwa kwalifikacji. Rada izby adwokackiej w Paryżu i prezes izby adwokackiej w Paryżu wyjaśniają, że kształcenie trwa 18 miesięcy, obejmuje staż w kancelarii adwokackiej i dobiega końca wraz z pomyślnym złożeniem egzaminu końcowego.

9.

Skarżąca uważa, że praca, którą wykonuje w Komisji Europejskiej, spełnia przesłanki zwolnienia przewidziane w art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197.

10.

Rada izby adwokackiej w Paryżu nie uwzględniła jednak jej wniosku, ponieważ skarżąca nie przynależała do francuskiej służby cywilnej ani nie została oddelegowana do organizacji międzynarodowej przez francuską służbę cywilną. Ponadto rada izby adwokackiej w Paryżu stwierdziła również, że doświadczenie zawodowe skarżącej nie zostało uzyskane na terytorium francuskim.

11.

Skarżąca zaskarżyła tę decyzję przed Cour d’appel de Paris (sądem apelacyjnym w Paryżu, Francja). Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sąd ten utrzymał decyzję w mocy. Cour d’appel de Paris (sąd apelacyjny w Paryżu) orzekł, że doświadczenie zawodowe skarżącej musi być rozpatrywane in concreto, aby możliwe było ustalenie, czy doświadczenie skarżącej odpowiada kształceniu, umiejętnościom i obowiązkom właściwym dla urzędników służby cywilnej zaszeregowanych do kategorii A. Ponadto orzekł, że konieczne jest zapewnienie zadowalającej znajomości prawa krajowego przez adwokata w celu zagwarantowania pełnego, odpowiedniego i skutecznego wykonywania praw przysługujących stronom procesu sądowego.

12.

Cour d’appel de Paris (sąd apelacyjny w Paryżu) wymienił następnie odpowiednie stanowiska, które skarżąca zajmowała w służbach Komisji Europejskiej. Następnie przedstawił konkretne zadania, które skarżąca wykonywała na tych stanowiskach. Na tej podstawie sąd stwierdził, że zadania te nie wskazują na stosowanie prawa francuskiego, a tym samym nie pozwalają na uznanie, że skarżąca faktycznie praktykowała prawo krajowe. Z tego względu doświadczenie w praktykowaniu prawa uzyskane przez skarżącą nie odpowiada przesłankom z art. 98 ust. 4 nr 91-1197.

13.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Cour de cassation (sądu kasacyjnego, Francja). W jej ocenie w wyroku Cour d’appel de Paris (sądu apelacyjnego w Paryżu) dokonano zbyt rygorystycznej wykładni stosownego zwolnienia. Wykładnia wymagająca praktykowania prawa francuskiego, jak również zdobycia doświadczenia zawodowego we Francji, stanowi w jej ocenie przeoczenie faktu, iż prawo Unii jest częścią prawa krajowego. Prowadzi to do pośredniej dyskryminacji skutkującej uprzywilejowaniem urzędników francuskiej służby cywilnej na niekorzyść urzędników służby cywilnej Unii, jak również stanowi ograniczenie swobodnego przepływu pracowników i swobody przedsiębiorczości. Wprawdzie należy uznać, że cel zapewnienia skutecznej obrony praw stron postępowania sądowego jest zasadny, jednak środki zastosowane do realizacji tego celu nie są właściwe i wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. W tym względzie skarżąca zakwestionowała sposób, w jaki dokonano oceny jej doświadczenia zawodowego. Twierdziła, że wezwanie jej do wykazania nabytych umiejętności stanowiłoby mniej rygorystyczny środek prowadzący do osiągnięcia wspomnianego celu.

14.

Sąd odsyłający zauważa, że faktycznie mogą powstać wątpliwości co do tego, czy rozpatrywany system można uznać za ograniczenie swobody przepływu pracowników i swobody przedsiębiorczości. W jego ocenie w art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 rozpatrywane zwolnienie uzależniono od łącznego spełnienia trzech przesłanek, które wymagają, aby kandydaci (i) przynależeli do francuskiej służby publicznej, (ii) uzyskali doświadczenie zawodowe we Francji oraz (iii) praktykowali prawo francuskie. Sąd ten zauważa ponadto, że w art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 nie wymaga się, aby kandydat dowiódł, iż posiada wiedzę dotyczącą sądów i trybunałów krajowych lub postępowań przed nimi.

15.

W tych okolicznościach Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

16.

Uwagi na piśmie przedstawili: skarżąca, rada izby adwokackiej w Paryżu i prezes izby adwokackiej w Paryżu, rządy grecki i francuski, a także Komisja Europejska. Wymienione strony, z wyjątkiem rządu greckiego, przedstawiły również argumenty ustne podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 17 czerwca 2020 r.

17.

Struktura niniejszej opinii jest następująca: w pierwszej kolejności skupię się na dokładnych przesłankach wynikających z art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 i w nawiązaniu do nich doprecyzuję również dokładny przedmiot pytań prejudycjalnych przedstawionych przez sąd odsyłający (A). Następnie przeanalizuję zgodność rozpatrywanych przesłanek w kształcie opisanym przez sąd odsyłający z art. 45 i 49 TFUE (B).

18.

Przed dokonaniem oceny, czy krajowy system będący przedmiotem postępowania głównego jest zgodny z prawem Unii, należy oczywiście ustalić faktyczny kształt tego systemu. Niestety w niniejszej sprawie – jak wyjaśniono w kolejnej części – nie jest to proste.

19.

Artykuł 11 ust. 3 ustawy nr 71-1130 uzależnia możliwość wykonywania zawodu adwokata we Francji, z zastrzeżeniem odstępstw, od posiadania świadectwa kwalifikacji. W artykule 98 dekretu nr 91-1197 określono te odstępstwa od wymogu posiadania świadectwa kwalifikacji.

20.

Zwolnienie rozpatrywane w postępowaniu głównym przewidziano w art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197. Z brzmienia tego przepisu wynikają trzy wymogi: (i) „urzędnicy służby cywilnej zaszeregowani do kategorii A lub osoby zrównane z urzędnikami należącymi do tej kategorii”, (ii) „którzy przez okres co najmniej ośmiu lat wykonywali czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej”, (iii) „w administracji, służbie publicznej lub organizacji międzynarodowej”.

21.

Sąd odsyłający zauważył, że zwolnienie to w świetle orzecznictwa rozumiane jest w ten sposób, iż trzy przesłanki, a mianowicie: (i) przynależność do francuskiej służby cywilnej, (ii) wykonywanie czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na terytorium francuskim (iii) i praktykowanie prawa francuskiego, muszą zostać spełnione przez kandydatów łącznie.

22.

Muszę przyznać, że trudno mi od razu dostrzec, z których przesłanek zawartych w tekście art. 98 ust. 4 dekretu 91-1197 wywodzi się takie orzecznictwo i powyżej wskazane przesłanki. Ponadto ani konkretny przypadek w postępowaniu głównym, ani to, co wydaje się szerszą praktyką stosowania na szczeblu krajowym, nie pomaga dokonującemu wykładni w zrozumieniu, jakie przesłanki są faktycznie stosowane na szczeblu krajowym na podstawie art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197.

23.

W konkretnej sprawie w postępowaniu głównym zauważam, że – po pierwsze – rada izby adwokackiej w Paryżu odrzuciła kandydaturę skarżącej, ponieważ nie przynależała ona do francuskiej służby cywilnej ani nie została oddelegowana jako urzędnik francuskiej służby cywilnej do organizacji międzynarodowej. Ponadto rada izby adwokackiej w Paryżu podkreśliła, powołując się w sposób ogólny na „orzecznictwo Cour de cassation (sądu kasacyjnego)” w tym względzie, że skarżąca nie zdobyła doświadczenia zawodowego na terytorium francuskim.

24.

Po drugie, chociaż Cour d’appel de Paris (sąd apelacyjny w Paryżu) utrzymał w mocy decyzję odmowną, oparł swoje rozstrzygnięcie na innej podstawie, a mianowicie na tym, że skarżąca nie spełnia przesłanki związanej z praktykowaniem prawa francuskiego. Podkreślano, że ocena odpowiedniego doświadczenia w praktykowaniu prawa francuskiego musi być przeprowadzana in concreto. Przeprowadziwszy taką ocenę, sąd uznał, że skarżąca nie wykazała żadnego doświadczenia w zakresie prawa francuskiego.

25.

Po trzecie, sąd odsyłający stwierdza, że zastosowanie rozpatrywanego zwolnienia wymaga od kandydatów łącznego spełnienia trzech przesłanek wymienionych w pkt 21 niniejszej opinii.

26.

Na poziomie ogólniejszym w zrozumieniu dokładnego funkcjonowania rozpatrywanego zwolnienia nie pomaga przedstawienie niektórych przykładów orzecznictwa krajowego, na które powołał się sąd odsyłający i strony niniejszego postępowania. Przykłady te świadczą o istotnej różnorodności stanowisk w dokonywaniu wykładni przesłanek określonych w art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197.

27.

Co się tyczy, po pierwsze, przesłanki przynależności do francuskiej służby cywilnej, samo istnienie tej przesłanki było mocno kwestionowane przez francuski rząd. Rząd twierdził, że w jego ocenie wymóg ten nie wynika ani z art. 11 ustawy nr 71-1130, który zawiera jedynie wzmiankę o wykonywaniu działalności we Francji ( 2 ), ani z art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197, który co do zasady odnosi się do osób zrównanych z „urzędnikami zaszeregowanymi do kategorii A” (we francuskim oryginale – „les personnes assimilées”).

28.

Niektóre przykłady orzecznictwa przedstawione w niniejszym postępowaniu dotyczą kandydatur urzędników Organizacji Narodów Zjednoczonych lub Unii Europejskiej ( 3 ). Przyczyny, dla których kandydatury te nie zostały przyjęte, zdają się w istocie wynikać nie z braku przynależności do francuskiej służby cywilnej, ale z braku doświadczenia w praktykowaniu prawa francuskiego lub niespełnienia przesłanki terytorialności. Pragnę jednak również zauważyć, że Cour d’Appel d’Aix-en-Provence (sąd apelacyjny w Aix-en-Provence, Francja) przyjął, iż rozpatrywane przesłanki zostały spełnione przez urzędnika Księstwa Monako, który był obywatelem francuskim. W orzeczeniu, które było przedmiotem niejako debaty podczas rozprawy, sąd ten stwierdził, że prawo Monako jest bardzo zbliżone do prawa francuskiego, a obowiązki wykonywane przez kandydata można było zaklasyfikować jako kategorię A urzędników francuskich lub urzędników z nimi zrównanych ( 4 ). Wyrażono zatem zgodę na zastosowanie zwolnienia w odniesieniu do osoby, która w oczywisty sposób nie przynależała do francuskiej służby cywilnej.

29.

Brzmienie art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 sprawia, że rozpatrywane wyłączenie ma zastosowanie również do urzędników wykonujących swoje zadania w organizacjach międzynarodowych. Nie jest jasne, czy element ten ma zastosowanie do urzędnika organizacji międzynarodowej (usytuowanej we Francji) czy też wyłącznie do osób, które przynależą do francuskiej służby cywilnej i zostały oddelegowane do organizacji międzynarodowej. Decyzja izby adwokackiej w Paryżu, której dotyczy postępowanie główne, zdaje się opierać na drugiej z przedstawionych interpretacji.

30.

Co się tyczy, po drugie, przesłanki terytorialności, sąd odsyłający wyjaśnił, że ma ona zastosowanie również wówczas, gdy prawo praktykowano w organizacji międzynarodowej. Takie odczytanie wywodzono z art. 11 ust. 2 ustawy nr 71-1130. Przepis ten dotyczy zwolnienia z obowiązku posiadania dyplomu z zakresu prawa i precyzuje, co w niniejszej sprawie ma znaczenie, że ma ono zastosowanie do osób, które pełniły określone funkcje we Francji. Wydaje się, że krajowe orzecznictwo odwoływało się do tego przepisu również wówczas, gdy rozważano kwestię zwolnienia z konieczności posiadania świadectwa kwalifikacji, chociaż art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 w żaden sposób nie odnosi się do tej kwestii.

31.

Jak rozumiem, podobny tok rozumowania przyjęły właściwe organy francuskie ( 5 ) w odniesieniu do zwolnień przewidzianych dla prawników etatowych (art. 98 ust. 3 dekretu nr 91-1197 ( 6 )) oraz osób, które świadczyły obsługę prawną w związkach zawodowych (z art. 98 ust. 5 tego dekretu ( 7 )). Z tego względu, podobnie jak w przypadku art. 98 ust. 4, ust. 3 i 5 tego artykułu interpretowano również jako ustanawiające przesłankę terytorialności, chociaż – w przeciwieństwie do art. 11 ust. 2 ustawy nr 71-1130 ( 8 ) – przepisy te nie zawierają takowej.

32.

Co się tyczy, po trzecie, przesłanki związanej z praktykowaniem prawa francuskiego, wydaje się, że ustalono, iż chociaż pojęcie „prawa francuskiego” można interpretować jako obejmujące prawo Unii, to nie może się ono ograniczać tylko do tego ostatniego. Jak rozumiem, taka wykładnia pojęcia „prawa francuskiego” w powiązaniu z koniecznością dokonywania rygorystycznej wykładni rozpatrywanego zwolnienia doprowadziła do powtarzającego się odrzucania kandydatur urzędników Unii.

33.

Trybunał jest związany prawem krajowym przedstawionym przez sąd odsyłający. Z tego względu w dalszej części oceniam zgodność z prawem Unii trzech (łącznych) przesłanek przedstawionych w postanowieniu odsyłającym oraz potwierdzonych w wyjaśnieniach przedstawionych na piśmie przez Cour de cassation (sąd kasacyjny) i procureur général (prokuratora generalnego) w odpowiedzi na wniosek Trybunału.

34.

W tym kontekście pragnę zwrócić również jednak uwagę na dwa elementy, do których powrócę na końcu niniejszej opinii. Po pierwsze, wydaje się, że istnieje pewien dysonans między przesłankami zwolnienia określonymi w tekście art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 a przesłankami najwyraźniej stosowanymi w praktyce. Po drugie, w praktycznym stosowaniu tych przesłanek zaobserwować można znaczą różnorodność, która w sposób oczywisty wykracza poza osiągnięcie różnych rezultatów w sytuacjach różnych pod względem okoliczności faktycznych: różnica dotyczy wykładni samych przesłanek prawnych.

35.

W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zastanawia się nad obowiązkiem wynikającym z art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197, który polega na znajomości prawa francuskiego. Sąd odsyłający pragnie ustalić, czy wymóg ten odpowiednio uwzględnia fakt, że – w skrócie – prawo Unii stanowi integralną część krajowych porządków prawnych państw członkowskich.

36.

Po pierwsze, z postanowienia odsyłającego i uwag przedstawionych Trybunałowi wynika, że pojęcie „znajomości prawa francuskiego”, które pojawia się w pytaniu, należy rozumieć raczej jako „praktykowanie prawa francuskiego”.

37.

Z uwag przedstawionych w niniejszej sprawie, jak również na rozprawie, wynika bowiem, że osoby ubiegające się o rozpatrywane zwolnienie nie są poddawane testowi znajomości prawa francuskiego. Jedynym egzaminem, do którego zdają się podchodzić, jest egzamin dotyczący zasad etyki przewidziany art. 98-1 dekretu nr 91-1197 ( 9 ).

38.

Po drugie, nie sądzę, aby w kontekście niniejszej sprawy konieczne było odrębne rozpatrywanie pierwszego pytania prejudycjalnego. Charakter relacji między porządkiem prawnym Unii a krajowymi porządkami prawnymi oraz stopień wzajemnej integracji i współzależności jest rzeczywiście intrygujący. Niemniej jednak zagłębianie się w granicach niniejszej sprawy w takie zagadnienia, warte dialogu Galileusza, nie jest konieczne. W kontekście niniejszej sprawy kwestia ta pojawia się jedynie w znacznie bardziej doprecyzowanym kontekście ustalania, czego można rozsądnie wymagać jako odpowiedniego doświadczenia w zakresie prawa na potrzeby wpisania na listę adwokatów w państwie członkowskim. Z tego względu z przyczyn praktycznych odpowiedź na pytanie pierwsze zadane przez sąd odsyłający zostanie udzielona, jednak z dużo węższej i pragmatycznej perspektywy, w ramach odpowiedzi na pytanie drugie.

39.

W związku z powyższym w świetle tych rozważań uważam za stosowne odniesienie się do obydwu pytań prejudycjalnych łącznie jako mających na celu ustalenie, czy trzy przesłanki przedstawione przez sąd odsyłający, które obowiązują na mocy art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197, są zgodne z art. 45 i 49 TFUE.

40.

Na wstępie należy przypomnieć, że niniejsza sprawa nie wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 98/5/WE ( 10 ). System ten dotyczy wyłącznie adwokatów, którzy uzyskali kwalifikacje w swoim państwie członkowskim pochodzenia ( 11 ). Niniejsza sprawa dotyczy warunków pierwotnego dostępu do zawodu adwokata w państwie członkowskim.

41.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „w braku harmonizacji przesłanek dostępu do zawodu państwa członkowskie mają prawo określić wiedzę i kwalifikacje niezbędne do wykonywania tego zawodu” ( 12 ).

42.

Niemniej jednak prawo Unii przewiduje ograniczenia w wykonywaniu tych uprawnień. Przepisy prawa krajowego nie mogą utrudniać skutecznego wykonywania podstawowych wolności gwarantowanych – co istotne dla niniejszej sprawy – w art. 45 i 49 TFUE ( 13 ).

43.

Sąd odsyłający wyjaśnia, że zawód adwokata może być wykonywany we Francji zarówno w ramach samozatrudnienia, jak i w ramach stosunku pracy. Z tego względu rozpatrywany system krajowy należy postrzegać w świetle obydwu postanowień traktatu. Niemniej jednak kluczowa ocena, w szczególności ocena dotycząca ograniczeń i ich uzasadnienia, pozostaje w znacznej mierze taka sama w przypadku obydwu postanowień.

44.

Niniejsza sprawa dotyczy osoby, która nie chce migrować między środowiskami zawodowymi dwóch różnych państw członkowskich. Skarżąca chce zapewnić sobie możliwość migrowania między służbą publiczną Komisji Europejskiej a zawodem adwokata w państwie członkowskim.

45.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że urzędnik Unii posiada status pracownika migrującego. W rzeczy samej „obywatel [Unii] pracujący w państwie członkowskim innym niż państwo pochodzenia nie traci statusu pracownika […] z uwagi na fakt zatrudnienia w międzynarodowej organizacji […]” ( 14 ). To samo dotyczy wykonywania praw przysługujących obywatelom Unii na mocy art. 49 TFUE.

46.

Uważam, że na potrzeby niniejszej sprawy dyskusję na temat tego, czy rozpatrywane przesłanki stanowią pośrednią dyskryminację czy przeszkodę w wykonywaniu swobody przepływu można ograniczyć do minimum. Wynika to z faktu, że rozpatrywane przesłanki stanowią moim zdaniem i jedno, i drugie.

47.

Po pierwsze, co się tyczy zarzutu pośredniej dyskryminacji, pragnę zauważyć, że skarżąca posiada obywatelstwo rumuńskie i portugalskie.

48.

Artykuł 45 TFUE (jak również art. 49 TFUE) „zakazuje nie tylko dyskryminacji jawnej, opartej na przynależności państwowej, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia mają w rzeczywistości ten sam skutek” ( 15 ). Do dyskryminacji pośredniej dochodzi wówczas, gdy przepis krajowy „ze swej natury dotyka bardziej pracowników migrujących niż pracowników krajowych i w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji” ( 16 ).

49.

Podzielam stanowisko skarżącej i Komisji, zgodnie z którym rozpatrywane przesłanki w sposób naturalny wiążą się z tym, że w większym stopniu wpływają na obywateli innych niż francuscy, takich jak skarżąca. Można raczej bezpiecznie założyć, że większość francuskich urzędników służby cywilnej ma obywatelstwo francuskie. Tak więc nawet jeżeli obowiązująca zasada opiera się na kryterium innym niż obywatelstwo (przynależność do francuskiej służby cywilnej, a nie posiadanie obywatelstwa francuskiego), zasada taka w sposób jasny stanowi przykład pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.

50.

Na rozprawie rada izby adwokackiej w Paryżu i prezes izby adwokackiej w Paryżu podkreślili, że decyzja dotycząca kandydatury skarżącej nie opierała się na jej przynależności państwowej i byłaby dokładnie taka sama, gdyby skarżąca posiadała obywatelstwo francuskie.

51.

Nie dostrzegam znaczenia tego argumentu. Dla uruchomienia oceny potencjalnej dyskryminacji pośredniej faktem wystarczającym jest to, że skarżąca może znaleźć się w gorszej sytuacji ze względu na powód stanowiący przedmiot ochrony (w tym przypadku – przynależność państwową). Fakt, iż kto inny mógłby być w takiej samej sytuacji, pomimo iż nie należy do grupy chronionej, nie ma de facto znaczenia dla rozstrzygnięcia, że istnieje zasada, która pośrednio faworyzuje obywateli danego państwa.

52.

Rząd francuski, jak również rada izby adwokackiej w Paryżu i prezes izby adwokackiej w Paryżu wykluczyli następnie możliwość, że warunek dotyczący praktyki mógłby stanowić pośrednią dyskryminację, ponieważ osoby praktykujące we Francji, a wiec zaznajomione z prawem francuskim, i osoby praktykujące w innym państwie członkowskim (lub służbie Komisji Europejskiej), a zatem niezaznajomione z prawem francuskim, nie znajdują się w porównywalnej sytuacji z punktu widzenia dostępu do zawodu adwokata, ponieważ ich odpowiednie kompetencje prawne odnoszą się do różnych porządków prawnych.

53.

Jestem innego zdania.

54.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem porównywalność sytuacji należy oceniać w świetle przedmiotu i celu przepisów krajowych, które wprowadzają rozpatrywane rozróżnienie, jak również – w stosownych przypadkach – w świetle zasad i celów dotyczących dziedziny, której dotyczy dane ustawodawstwo krajowe ( 17 ).

55.

W niniejszej sprawie w zależności od wybranego poziomu abstrakcji oznacza to albo polemikę dotyczącą porównywalności lub nieporównywalności urzędników francuskich i urzędników Komisji w odniesieniu do ubiegania się o przyjęcie do francuskiej izby adwokackiej (cel ogólny), albo – alternatywnie – polemikę dotyczącą porównywalności tych dwóch grup w odniesieniu do konkretnego zwolnienia, na które skarżąca chce się powołać (cel szczególny).

56.

Co się tyczy celu ogólnego, nie dostrzegam, dlaczego prawnika nie można by uznać w sposób ogólny za porównywalnego na potrzeby wpisu na listę izby adwokackiej i dopuszczenia do praktykowania zawodu prawniczego.

57.

Następnie, co się tyczy konkretnego celu zwolnienia, sąd odsyłający wyjaśnia, że uzależniając dostęp do zawodu adwokata od przesłanek omawianych w niniejszej sprawie, zwolnienie to służy zagwarantowaniu skutecznej obrony stron postępowania sądowego, a co za tym idzie – należytemu sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.

58.

Jeżeli faktycznie analizować ten cel, jak sugerowały niektóre instancje, do których orzecznictwa odnosi się niniejsza opinia – in concreto ( 18 ), ponownie nie dostrzegam braku porównywalności strukturalnej między urzędnikami francuskimi a urzędnikami Unii. Znaczenie ma bowiem dowód praktykowania prawa francuskiego, a nie jego domniemanie. Jeżeli jednak po prostu domniemywano by, że jedynie urzędnik francuski wykazuje się znajomością prawa francuskiego, a nie zostałoby to w żaden sposób sprawdzone, takie założenie nadal, niezależnie od wywołania odrębnych problemów, nie stałoby na przeszkodzie wpisanej porównywalności w świetle deklarowanego celu konkretnego odstępstwa, jakim jest zapewnienie, że osoby korzystające z odstępstwa faktycznie będą posiadały umiejętności konieczne do wykonywania zawodu adwokata.

59.

Niemniej tak czy inaczej z polemiki tej wynikają dwa problemy. Po pierwsze, takie rozważania w rzeczywistości odnoszą się już do uzasadnienia konkretnej przesłanki, a nie do ogólnej porównywalności. Porównywalność ta jest zwykle postrzegana w sposób dość szeroki, właśnie po to, aby nie przenosić całej polemiki z poziomu uzasadnienia na poziom porównywalności, jako że argumenty w obydwu przypadkach mogą mieć w dużej mierze ten sam charakter ( 19 ). Po drugie, wybory ustawodawcze dokonywane przez państwa członkowskie w takim kontekście nie mogą być uznawane za rozstrzygające. Gdyby tak było, kategorie przewidziane w prawie krajowym prowadziłyby do wykluczenia porównywalności na szczeblu europejskim, co uniemożliwiałoby jakąkolwiek kontrolę ( 20 ).

60.

W świetle tych rozważań nie pozostaje mi nic innego jak tylko potwierdzić, że trzy przesłanki, które według sądu odsyłającego skutkują zastosowaniem art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 faktycznie powodują pośrednią dyskryminację, faworyzując obywateli francuskich w kwestii dostępu do zawodu adwokata we Francji.

61.

Po drugie, podzielam stanowisko skarżącej i Komisji, zgodnie z którym przesłanki te stanowią również przeszkodę w dostępie do zawodu adwokata we Francji.

62.

Zakres art. 45 i 49 TFUE nie ogranicza się do przypadków bezpośredniej czy pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Postanowienia te stoją również na przeszkodzie wprowadzaniu środków, które – choć stosowane bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – „[mogą] zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem” ( 21 ).

63.

Stosowanie art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 może powstrzymać osoby chcące korzystać ze swobody przemieszczania się lub prowadzenia działalności od opuszczenia państwa członkowskiego pochodzenia (lub – co ma znaczenie w tym przypadku – służby cywilnej Unii) w celu podjęcia zatrudnienia lub działalności w charakterze adwokata we Francji bądź zniechęcać je do tego.

64.

Przesłanki zastosowania art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 dotyczące przynależności do francuskiej służby cywilnej, terytorialności doświadczenia zawodowego i praktykowania prawa francuskiego stanowią zatem również ograniczenie swobodnego przepływu pracowników i swobody przedsiębiorczości przewidzianych w art. 45 i 49 TFUE.

65.

Niezależnie od tego, czy rozpatrywane przesłanki analizowano by jako pośrednią dyskryminację czy jako przeszkodę w swobodnym przepływie, w każdym przypadku konieczne jest zweryfikowanie, czy można je usprawiedliwić jednym z uzasadnionych celów określonych w traktacie lub nadrzędnymi względami interesu ogólnego. Co więcej, rozpatrywany system musi być właściwy dla zapewnienia realizacji tego celu i nie może wykraczać poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia ( 22 ).

66.

Zasugerowano, że celem, którego realizacji służy rozpatrywane zwolnienie, jest skuteczna obrona praw stron postępowania i należyte sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. W tym względzie, jak zauważa sąd odsyłający, ochrona konsumentów, w tym odbiorców usług prawnych i prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, są celami należącymi do tych, które można uznać za nadrzędne wymogi interesu ogólnego mogące uzasadniać ograniczenie podstawowych wolności ( 23 ).

67.

Całkowicie podzielam to stanowisko. Pragnę również zauważyć, że żadna ze stron nie kwestionuje zasadności takich celów, które z pewnością mogą uzasadniać środki i warunki ograniczające dostęp do zawodu adwokata w państwie członkowskim.

68.

To powiedziawszy, należy jednak jeszcze zbadać, czy rozpatrywane przesłanki odpowiadają kryterium proporcjonalności, które wymaga zweryfikowania relacji między deklarowanymi celami a środkami wybranymi do ich osiągnięcia. W tym kontekście dość ważne jest doprecyzowanie, że (i) ochrona konsumentów jako odbiorców usług prawnych, jak również (ii) należyte sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawie takiej jak niniejsza zasadniczo sprowadza się do zagadnienia odpowiedniego doświadczenia, które powinno umożliwiać osobie chcącej praktykować prawo w państwie członkowskim rozsądne i niezależne funkcjonowanie w ramach tego systemu. Koniec końców zastosowanie przedmiotowego zwolnienia oznacza odstąpienie od wymogu odbycia wstępnego kształcenia zawodowego i złożenia egzaminu końcowego po jego zakończeniu.

69.

W dalszej części pozwolę sobie zatem przeprowadzić weryfikację w odniesieniu do każdej z trzech rozpatrywanych przesłanek przedstawionych przez sąd odsyłający, zadając pytanie: czy taką przesłankę można uznać za zarówno właściwą, jak i konieczną w świetle zadeklarowanego celu, jakim jest zapewnienie, aby osoba chcąca skorzystać z rozpatrywanego zwolnienia, posiadała odpowiednie doświadczenie mające znaczenie dla zawodu adwokata?

70.

Jak zauważono powyżej w pkt 27 i 28 niniejszej opinii, dokładny zakres przesłanki dotyczącej przynależności do francuskiej służby cywilnej stanowi przedmiot rozbieżnych wykładni.

71.

Sąd odsyłający zauważa bowiem, że zgodnie z tym wymogiem przynależność do francuskiej służby cywilnej należy rozumieć jako oznaczający, że jest to służba inna od pozostałych służb cywilnych, czy to europejskich czy krajowych.

72.

Rząd francuski kwestionuje z kolei taką wykładnię. W jego ocenie warunek ten należy interpretować szeroko, tak aby obejmował również europejską służbę cywilną lub krajowe służby cywilne, a nie tylko francuską. Pojęcie osób zrównanych z urzędnikami zaszeregowanymi do kategorii A („personnes assimilées”) występujące w tekście art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 mogłoby w ocenie rządu odnosić się również do urzędników Komisji Europejskiej zaszeregowanych do kategorii AD. Rząd francuski wyjaśnił podczas rozprawy, że nie istnieje jasna definicja kategorii A. Jasne jest jedynie, że wykluczono urzędników kategorii B i C, podczas gdy zapewne można by uwzględnić urzędników, których nie można zaszeregować do jednej z kategorii A, B i C, takich jak urzędnicy administracji więziennej lub urzędnicy wojskowi.

73.

W kontekście niniejszej sprawy wydaje się, że wykładnia przyjęta w decyzji rady izby adwokackiej w Paryżu była wykładnią sugerowaną przez sąd odsyłający. Z kolei decyzja Cour d’Appel de Paris (sądu apelacyjnego w Paryżu) była spójna z sugestiami rządu francuskiego: fakt, że skarżąca w sposób oczywisty nie należy do francuskiej służby cywilnej, nie przeszkodził temu sądowi w przeprowadzeniu oceny in concreto jej wcześniejszego doświadczenia.

74.

Dokonywanie wykładni prawa krajowego nie jest zadaniem Trybunału. Pozwolę sobie jednak zwrócić uwagę na trzy kwestie.

75.

Po pierwsze, jeżeli dokonano by ostatecznie wykładni zawężającej, sugerującej de facto, że przynależność do francuskiej służby cywilnej prowadzi do automatycznego zastosowania zwolnienia bez badania in concreto przesłanki praktykowania prawa francuskiego mającego znaczenie dla zawodu adwokata, taki warunek w mojej ocenie nie byłby właściwy do osiągnięcia wyznaczonego celu. W świetle liczby urzędników służby cywilnej należących do kategorii A oraz zróżnicowanych i niekiedy zawężonych opisów stanowisk, które mogą być powiązane z wykonywaniem pracy w określonych urzędach, w rzeczy samej trudno byłoby zakładać, że wszystkie te osoby automatycznie zdobyły praktyczne umiejętności konieczne do wykonywania zawodu adwokata, w szczególności na potrzeby ogólnego i niezależnego praktykowania w ramach samozatrudnienia. Automatyczne zwolnienie z określonych wymogów na samej podstawie przynależności do francuskiej służby cywilnej byłoby zatem, mówiąc oględnie, nadmiernie rozszerzone w świetle zamierzonych celów.

76.

Po drugie, rada izby adwokackiej w Paryżu i prezes tej izby twierdzą, że w rzeczy samej nie ma żadnego automatyzmu w sposobie udzielania zwolnienia, a wszystkie wnioski o zwolnienie są poddawane analizie in concreto. Pragnę zauważyć, że na rozprawie wszystkie strony były zgodne co do tego, że w rzeczywistości należy przeprowadzić ocenę in concreto. Rozbieżność stanowisk utrzymywała się jednak w kwestii tego, co dokładnie powinno stanowić przedmiot badania in concreto, którym to zagadnieniem zajmę się dalej, przy rozpatrywaniu trzeciej przesłanki zwolnienia.

77.

Niemniej jednak w każdym wypadku uważam, że nawet przy wykluczeniu automatyzmu warunek przynależności do francuskiej służby cywilnej wykracza poza to, co konieczne w świetle wyżej wymienionego celu. Celem jest zapewnienie, aby osoby chcące skorzystać ze zwolnienia posiadały odpowiednią i praktyczną znajomość prawa francuskiego, tak aby mogły one praktykować to prawo. Zrównanie tego celu z przynależnością do francuskiej służby cywilnej oznacza jednak, jak już zasugerowano wcześniej, nadmierne uwzględnienie urzędników francuskiej służby cywilnej i niedostateczne uwzględnienie osób, które nie są urzędnikami francuskiej służby cywilnej. Jest dla mnie dość jasne, że praktykowanie prawa francuskiego i uzyskanie znajomości tego prawa może mieć miejsce gdzie indziej niż we francuskiej służbie cywilnej. Z całą pewnością nie można wykluczyć, że istnieją urzędnicy Komisji Europejskiej, którzy mogli pracować przy sprawach z zakresu prawa francuskiego lub nawet angażować się w imieniu swojego pracodawcy w postępowania sądowe przed francuskimi sądami.

78.

W świetle takiej perspektywy warunek związany z przynależnością do francuskiej służby cywilnej ograniczałby rozpatrywane swobody w stopniu wykraczającym poza konieczny, w taki sposób, że wykluczałby kandydatów, którzy nie przynależeli do francuskiej służby cywilnej, a którzy faktycznie mają za sobą odpowiednią praktykę ( 24 ).

79.

Po trzecie, problem związany z pierwszą przesłanką wskazaną przez sąd odsyłający znika całkowicie, gdy – jak sugeruje rząd francuski – rozpatrywana przesłanka jest interpretowana szeroko jako obejmująca urzędników służby cywilnej Unii, w zakresie, w jakim zostaną oni uznani za „inne osoby zrównane z urzędnikami zaszeregowanymi do kategorii A”. Oznaczałoby to, że takie osoby nie byłyby automatycznie wyłączone z ewentualnej możliwości rozpatrywanego zwolnienia i również w odniesieniu do ich kwalifikacji można by przeprowadzić ocenę in concreto ich wcześniejszej praktyki.

80.

Dochodzę tu zatem do wstępnego (i w rzeczy samej raczej warunkowego) wniosku, że art. 45 i 49 TFUE stoją na przeszkodzie ustanowieniu przesłanki przynależności do francuskiej służby cywilnej, która uzależnia zwolnienie z obowiązku ukończenia kształcenia zawodowego i posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowych adwokata przewidziane w art. 98 ust. 4 nr 91-1197, w zakresie, w jakim praktyczne zastosowanie tej przesłanki nie pozwala na weryfikację wymaganego praktykowania prawa (krajowego) przez osoby, które nie są przedstawicielami francuskiej służby cywilnej.

81.

Co się tyczy przesłanki terytorialności, rozumiem, że przesłanka ta jest stosowana niezależnie i musi być spełniona łącznie z dwiema pozostałymi przesłankami. Jak rozumiem też, przesłanka tak jest skonstruowana w ten sposób, że stanowi wymóg praktykowania francuskiego prawa przez kandydata podczas jego pobytu zawodowego we Francji. Innymi słowy, nie jest możliwe uzyskanie wymaganego doświadczenia, jeżeli publiczny pracodawca kandydata ma siedzibę poza terytorium francuskim, nawet jeżeli w rzeczywistości kandydat mógłby faktycznie praktykować prawo francuskie, czy to przed sądami francuskimi, a więc na terytorium francuskim, czy też pracując przy sprawach z zakresu prawa francuskiego.

82.

Jeżeli rzeczywiście tak jest, uważam, że przesłanka ta wiąże się z tymi samymi problemami, które stwierdzono w odniesieniu do przesłanki dotyczącej przynależności do francuskiej służby cywilnej, które omówiono powyżej ( 25 ). Problemem jest wpisany automatyzm, który po prostu nie służy realizacji deklarowanego celu.

83.

Uwaga ta znajduje potwierdzenie w ostatniej części art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197, z której wynika, że rozpatrywane zwolnienie można przyznać – przynajmniej na podstawie tekstu przepisu – kandydatom powołującym się na doświadczenie w organizacji międzynarodowej. Nie można wykluczyć, że pracując dla organizacji takich jak UNESCO czy OECD, które mają swoje siedziby we Francji, dana osoba może zajmować się sprawami z zakresu prawa francuskiego i uczestniczyć w postępowaniach sądowych przed sądami francuskimi. Mając na uwadze powyższe, jeżeli do udzielania zwolnienia w takich przypadkach dochodziłoby w sposób automatyczny (a co więcej ograniczony do urzędników francuskiej służby cywilnej delegowanych do takich organizacji), nie sposób mówić o realizacji celów, którym mają służyć rozpatrywane przesłanki.

84.

W ten sposób dochodzę do kolejnego wniosku wstępnego (i ponownie niejako warunkowego), iż art. 45 i 49 TFUE stoją na przeszkodzie ustanowieniu przesłanki terytorialności, którą uwarunkowane jest zwolnienie z obowiązku kształcenia zawodowego i posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowych adwokata przewidziane w art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197.

85.

Rozumiem, że przesłanka związana z praktykowaniem prawa francuskiego wiąże się z wymogiem „wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej”, który występuje w treści art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-9711 (we francuskim oryginale – „activités juridiques”).

86.

W tym względzie pozostaje jedynie podkreślić, że Trybunał uznał w swoim orzecznictwie znaczenie praktyki i znajomości prawa krajowego na potrzeby wykonywania zawodu adwokata ( 26 ). Z tego względu wymóg uzyskania odpowiedniego doświadczenia w zakresie prawa w celu uzyskania zwolnienia z normalnego wymogu odbywania praktyki poprzedzającej przyjęcie do izby adwokackiej byłby co do zasady ograniczeniem właściwym i koniecznym.

87.

W niniejszym postępowaniu sytuacja nie jest jednak taka oczywista. De facto to właśnie przedmiot wcześniejszej praktyki prawnej wymaganej odpowiednim prawem krajowym pozostaje nieco niejasny, zarówno pod względem materialnym, jak i proceduralnym.

88.

Po pierwsze, chociaż dopuszcza się elastyczność konieczną przy rozpatrywaniu wniosków o zwolnienie pochodzących od osób o różnych życiorysach nie jest jasne, czego dokładnie wymaga się w ramach „wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej”.

89.

Intuicyjne odczytanie pojęcia „świadczenia pomocy prawnej” może być przeciwieństwem „obsługi administracyjnej”. Jednak jak wynika z przedstawionego wyjaśnienia, w szczególności wyjaśnienia rady izby adwokackiej w Paryżu i prezesa tej izby, wymaga się w rzeczywistości świadczenia pomocy prawnej o określonych cechach, które powinno umożliwić stwierdzenie, że doświadczenie zawodowe skutecznie przygotowało kandydata do wykonywania zawodu adwokata.

90.

Tym niemniej w tekście art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 nie występuje odniesienie do praktykowania prawa krajowego. Jest to logiczne, gdy sprawa dotyczy kandydatów będących urzędnikami zaszeregowanymi do kategorii A, którzy praktykowali prawo w organizacjach międzynarodowych lub praktykowali głównie lub również inne dziedziny prawa, takie jak prawo Unii czy prawo międzynarodowe, pracując jednocześnie we Francji. Z polemiki, która miała miejsce na rozprawie, wynika bowiem, że prawo Unii może (lub nawet musi) być brane pod uwagę w tym względzie, nawet jeżeli nie jest jasne, w jakim zakresie praktyka ta może zrekompensować brak praktyki w zakresie prawa krajowego.

91.

Nie jest również jasne, czy wykonywanie działalności zawodowej w jakiejkolwiek dziedzinie prawa wystarczy do spełnienia wymaganego standardu. Ponownie na rozprawie prowadzono w tym względzie dość nierozstrzygającą polemikę, w której przytoczono kilka przykładów osób, które mogły pracować tylko w bardzo wąskiej dziedzinie prawa przez cały okres ośmiu lat ( 27 ), jak również uwagi dotyczące tego, czy szerszy zakres praktyki jest de facto wymagany.

92.

Nie jest również jasne, czy należy wykazać pewne doświadczenie w postępowaniach sądowych przed francuskimi sądami oraz w jakim zakresie, jak również, czy inne (a więc nieprocesowe) doświadczenie będzie wystarczające. Pragnę zauważyć, że rada izby adwokackiej w Paryżu i prezes tej izby zdają się skłaniać ku pierwszej opcji, jednak przykłady orzecznictwa przywołane w niniejszym postępowaniu nie są w tym względzie jednoznaczne ani rozstrzygające ( 28 ).

93.

Tylko w tym kontekście możliwe jest zatem udzielenie użytecznej odpowiedzi na pytanie pierwsze sądu odsyłającego ( 29 ). Gdyby w kwestii istoty wymaganej praktyki organy krajowe odpowiedzialne za stosowanie art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 w sposób spójny wymagały od wszystkich kandydatów doświadczenia w zakresie prawa francuskiego, czy to w znaczeniu udowodnionego doświadczenia w prowadzeniu spraw przed francuskimi sądami, czy też doświadczenia ograniczonego do dziedzin prawa ściśle związanych z takimi dziedzinami, wówczas wykluczenie doświadczenia praktycznego ograniczonego do prawa Unii byłoby całkowicie logiczne. Jeżeli natomiast akceptuje się dowolne praktykowanie prawa krajowego, w faktycznie każdej dziedzinie prawa krajowego, w tym w obszarach dość odległych od odpowiedniej praktyki procesowej, wówczas nie ma powodów, aby wykluczać praktykowanie w zakresie prawa Unii z dziedzin odpowiedniego doświadczenia ( 30 ).

94.

Po drugie, co się tyczy procesu weryfikacji spełnienia przesłanki dotyczącej praktykowania prawa francuskiego, rada izby adwokackiej w Paryżu i prezes tej izby oraz rząd francuski wyjaśniają, że weryfikację przeprowadza się in concreto w każdym indywidualnym przypadku. Każdy wniosek o wpis na listę izby adwokackiej wpływa do prawnika zatrudnionego przez izbę adwokacką w Paryżu, którego zadaniem jest sprawdzenie, czy dokumentacja jest kompletna, w razie konieczności – wezwanie kandydata do jej uzupełnienia i przygotowanie notatki informacyjnej. Wniosek jest następnie przekazywany do komisji złożonej z członków i byłych członków izby adwokackiej i przydzielany jednemu z nich w celu przeprowadzenia rozmowy z kandydatem i wydania opinii przedstawianej następnie komisji. Wyznaczony członek izby uwzględnia wniosek lub – gdy okazuje się to niemożliwe – przekazuje akta do organu administracyjnego, który może wysłuchać kandydata. Organ administracyjny podejmuje następnie oficjalną decyzję w kwestii będącej przedmiotem kontroli sądowej. Zdaniem rady izby adwokackiej w Paryżu i prezesa tej izby taka indywidualna i szczegółowa ocena wyklucza wszelki automatyzm. Na poparcie tego twierdzenia strona ta przytoczyła na rozprawie kilka przykładów decyzji odmownych wydanych przez izbę adwokacką w Paryżu w odniesieniu do kandydatów, którzy nie byli w stanie udowodnić wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w sposób stały, dostateczny, bezpośredni lub osobisty ( 31 ).

95.

Jak rozumiem z wyjaśnienia przedstawionego w szczególności na rozprawie, przedmiotem oceny in concreto jest zweryfikowanie, czy kandydat wykonywał „czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej” w przeciwieństwie do świadczenia innego rodzaju pracy. W tym względzie żadna ze stron nie wydaje się kwestionować, że ocena in concreto rzeczywiście ma miejsce, chociaż, jak już zauważono, niezależnie od opisanej powyżej procedury badania, rzeczą dość niejasną jest, jaki jest jej dokładny zakres ( 32 ).

96.

Podsumowując, przesłanka odpowiedniego praktykowania prawa francuskiego jest, ogólnie rzecz biorąc, warunkiem, który z pewnością może być właściwy i konieczny do osiągnięcia deklarowanych celów. Świadomie podkreślam odniesienie do prawa francuskiego: jeżeli ktoś chce praktykować w danym systemie prawnym i chce zostać zwolniony z mającego ogólne zastosowanie warunku przyjęcia w poczet adwokatów w tym systemie, który wiąże się z odbyciem kształcenia i pomyślnego zakończenia go potwierdzonego egzaminem końcowym, wówczas całkowicie właściwy i konieczny jest wymóg rozsądnego doświadczenia praktycznego w tym systemie prawnym.

97.

Niemniej jednak, niezależnie od rodzaju wymogu określonego przez system w tym względzie, zarówno przesłanki zwolnienia, jak i ich stosowanie, muszą być możliwe do przewidzenia i spójne dla wszystkich kandydatów ubiegających się o wpis na listę adwokatów. Ta ostatnia kwestia zbliża mnie do ostatniego, przekrojowego punktu niniejszej opinii, który zasługuje na odrębne rozważenie.

98.

Kontekst niniejszej sprawy jest dość szczególny. Jak wspomniano już w uwagach wstępnych na początku ( 33 ) i nakreślono szerzej w wynikającej z tego dyskusji, przesłanki stosowane na mocy art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 są nie tylko nieco zróżnicowane, ale również znajdują dość ograniczoną podstawę w tekście ww. przepisu. Co więcej, jak trafnie zauważyła na rozprawie Komisja, wszystkie rozpatrywane przesłanki zdają się być stosowane z dość dużą dozą elastyczności.

99.

Trzy przesłanki analizowane w niniejszej sprawie stanowią konstrukcję orzeczniczą. Wywołują pytanie o spójność i przewidywalność ich stosowania, w szczególności gdy rozpatrywane są przez pryzmat powodowanych przez nie ograniczeń wolności gwarantowanych na mocy traktatu. Co się tyczy wymogu spójności, Trybunał orzekł, że uzasadnienie ograniczeń wolności gwarantowanych traktatami musi w rzeczy samej służyć realizacji deklarowanego celu w sposób spójny i systematyczny ( 34 ). Co się tyczy wymogu przewidywalności, jest ona oczywiście większa, gdy odpowiednie ograniczenia są w sposób jasny zdefiniowane ogólnie stosowanymi normami.

100.

Z całą pewnością nie sugeruję, że stosownego stopnia spójności i przewidywalności nie da się osiągnąć orzecznictwem i musi on być zapewniony wyłącznie poprzez ustawodawstwo. Przykładowo bowiem w bardziej rygorystycznym kontekście ograniczania praw, które to ograniczenia muszą być „przewidziane przez ustawę”, Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”) uznał, że ograniczenie niekoniecznie musi być zdefiniowane przez ustawodawstwo. Może ono również zostać nałożone w drodze orzecznictwa. Niemniej jednak zdaniem ETPC sformułowanie „przewidziane przez ustawę” wymaga, aby ustawa była „odpowiednio dostępna”, a „norma nie może być uznawana za »ustawę«, jeżeli nie zostanie sformułowana wystarczająco dokładnie, by umożliwić obywatelowi uregulowanie własnego postępowania” ( 35 ). W rzeczy samej „normy prawne, na których opiera się ingerencja, powinny być dostatecznie dostępne, precyzyjne i przewidywalne w ich stosowaniu”. W tym kontekście „zasada jest »przewidywalna«, gdy zapewnia środek ochrony przed arbitralnymi ingerencjami władz publicznych” ( 36 ).

101.

To powiedziawszy, należy wskazać, że istnieją sytuacje, w których Trybunał nalegał na bardziej rygorystyczne wymogi co do przewidywalności obowiązujących zasad ( 37 ). Niemniej jednak, pozostawiając na boku takie przypadki dotyczące pozbawienia wolności w różnych kontekstach, gdzie z oczywistych względów zastosowanie muszą mieć wyższe standardy ( 38 ), niekoniecznie tak samo będzie w odniesieniu do definicji warunków dostępu do zawodu. A zatem, chociaż niewątpliwie można przyjąć, że takie normy będą w orzecznictwie podlegały dalszemu doprecyzowaniu, to mimo wszystko należy zachować granicę przewidywalności (a więc dostępności i precyzji) ( 39 ).

102.

Dokonując oceny z takimi założeniami, muszę przyznać, że raczej trudno mi dostrzec, w jaki sposób przesłanki omawiane w niniejszej sprawie mogłyby spełnić te wymogi. Nie sposób przeoczyć istotnego dysonansu między zasadami zapisanymi w postaci wyrażonej w art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 z jednej strony a stosowaniem tych zasad poprzez przesłanki omawiane w niniejszej sprawie z drugiej strony, w powiązaniu z wieloma niejasnymi aspektami co do tego, co faktycznie oznaczają te przesłanki i w jaki sposób są stosowane.

103.

Naturalnie uznaję znaczny stopień swobody decyzyjnej państw członkowskich przy określaniu warunków dostępu do zawodu regulowanego, takiego jak zawód adwokata, w tym przy definiowaniu przesłanek zwolnienia z konieczności spełnienia tych warunków, co ma służyć zapewnieniu, aby dostęp do zawodu miały tylko osoby, które z całą pewnością dysponują wymaganymi umiejętnościami.

104.

Podobnie nie zamierzam kwestionować uprawnienia państw członkowskich do ustanowienia, w stosownych przypadkach, dość rygorystycznych kryteriów w zakresie doświadczenia i znajomości prawa krajowego, co rząd francuski podkreślał na rozprawie, jak również egzekwowania tych kryteriów w celu skutecznego wzmocnienia ochrony praw stron postępowania sądowego i należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

105.

Uwagi poczynione w tej części i w całej opinii nie są zatem w żaden sposób podyktowane przekonaniem, że należy zapewnić możliwie szeroki dostęp do krajowych izb adwokackich, również osobom, które nie spełniają wymaganych standardów, a zatem nie mogą zapewnić odpowiednich gwarancji w odniesieniu do ochrony praw stron postępowania sądowego i należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W rzeczywistości jest wręcz przeciwnie. Uważam, że państwo członkowskie przy przyjmowaniu w poczet adwokatów ma pełne prawo domagać się dość rygorystycznego standardu doświadczenia zawodowego, co obejmuje – jeżeli taka będzie decyzja państwa członkowskiego – naleganie nie tylko na faktyczne praktykowanie prawa krajowego, ale również na praktyczne doświadczenie w postępowaniach sądowych i występowaniu przed sądami krajowymi.

106.

Fundamentalny przekaz niniejszej opinii jest inny: niezależnie od tego, jak rygorystyczne zdecyduje się być państwo członkowskie, musi działać w sposób spójny i przejrzysty, stosując wobec wszystkich kandydatów, zarówno będących, jak i niebędących jego obywatelami, ten sam zestaw przewidywalnych warunków, które będą stosowane w ten sam sposób. Państwo członkowskie może zdecydować się na pobłażliwość lub surowość, ale musi działać tak samo w odniesieniu do wszystkich. Państwo członkowskie nie może za to poprzez system nieomal nieuzasadnionych domniemań o jedynie ograniczonym związku z deklarowanym celem odpowiedniego doświadczenia (które samo w sobie jest niezależne od narodowości) skutecznie stosować systemu, który w świetle wszystkich faktów przedstawionych Trybunałowi zdaje się dość pobłażliwy w stosunku do własnych obywateli, a dużo bardziej rygorystyczny, czy wręcz wykluczający, dla osób niebędących obywatelami.

107.

Podkreślając zatem jeszcze raz zakres swobody decyzyjnej państw członkowskich w tej dziedzinie, należy zauważyć, że taka swoboda musi być realizowana w sposób, który zapewni zgodność warunków z przedstawionymi powyżej wymogami, tak aby zapewnione zostały jasno określone kryteria umożliwiające kandydatom zorientowanie się, czego się od nich oczekuje i na jakiej podstawie, a także na podstawie jakich warunków ich kandydatura będzie rozpatrywana i w oparciu o jakie warunki zapadnie decyzja.

108.

Proponuję, aby Trybunał odpowiedział Cour de cassation (sądowi kasacyjnemu, Francja) w następujący sposób:

Artykuły 45 i 49 TFUE stoją na przeszkodzie ustanowieniu przesłanek przynależności do francuskiej służby cywilnej i terytorialności, którymi uwarunkowane jest przewidziane w art. 98 ust. 4 dekretu nr 91-1197 zwolnienie z obowiązku dotyczącego kształcenia zawodowego i uzyskania świadectwa kwalifikacji, w takim zakresie, w jakim praktyczne stosowanie tych przesłanek wyklucza weryfikację posiadania przez urzędników służby cywilnej Komisji Europejskiej odpowiedniej praktyki w zakresie prawa krajowego.

W każdym wypadku art. 45 i 49 TFUE stoją na przeszkodzie uzależnieniu dostępu do zawodu regulowanego w państwie członkowskim od spełnienia warunków, które nie opierają się na spójnych i przewidywalnych kryteriach, możliwych do rozsądnego ustalenia ex ante przez wszystkich zainteresowanych kandydatów.