1.

Przepisy prawa Unii przewidują szczególne zasady dotyczące określonej kategorii usług, a mianowicie usług „społeczeństwa informacyjnego”, czyli usług świadczonych na odległość drogą elektroniczną lub, krótko mówiąc, głównie online. W prawie Unii takie usługi korzystają z zasady wzajemnego uznawania pomiędzy państwami członkowskimi oraz z pewnych udogodnień w zakresie przedsiębiorczości w państwach członkowskich pochodzenia usługodawców.

2.

Jednak nie zawsze można w łatwy sposób dokonać rozróżnienia pomiędzy usługą społeczeństwa informacyjnego a usługą „klasyczną” w przypadku, gdy świadczenia różnego rodzaju stanowią integralną część złożonej usługi. Tak właśnie jest w przypadku usług transportu miejskiego, dla których rezerwacja przewozu odbywa się drogą elektroniczną. Trybunał miał już możliwość dostarczenia pewnych wskazówek dotyczących takiego rozróżnienia w szczególnych okolicznościach ( 2 ). Wskazówki te niekoniecznie jednak mogą mieć zastosowanie w innych okolicznościach.

3.

Dalsze utrudnienia pojawiają się w przypadku, gdy przepisy krajowe regulują usługi „klasyczne” o takim samym charakterze gospodarczym jak usługi społeczeństwa informacyjnego. Chodzi zatem o określenie, w jakim zakresie i, ewentualnie, na jakich warunkach prawo Unii pozwala zastosować wspomniane przepisy do tej drugiej kategorii usług. Dodatkowa trudność pojawia się w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do tego, czy przepisy przyjęte w celu regulowania usług „klasycznych” mogą rzeczywiście mieć zastosowanie do usług społeczeństwa informacyjnego ze względu na specyficzny lub nowatorski charakter tych ostatnich ( 3 ).

4.

Te wszystkie różne kwestie pojawiają się w niniejszej sprawie, co daje Trybunałowi sposobność sprecyzowania swojego orzecznictwa w tej materii.

5.

Zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym) ( 4 ):

„Do celów niniejszej dyrektywy następujące pojęcia oznaczają:

6.

Artykuł 4 tej dyrektywy stanowi:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, żeby podjęcie i prowadzenie działalności przez usługodawcę świadczącego usługi społeczeństwa informacyjnego nie wymagały zezwolenia ani żadnego innego wymogu mającego równoważny skutek.

2.   Ustęp 1 pozostaje bez uszczerbku dla systemów udzielania zezwolenia, które nie mają szczególnie i wyłącznie na celu [nie dotyczą szczególnie i wyłącznie] usług społeczeństwa informacyjnego […]”.

7.

Artykuł 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym ( 6 ) stanowi:

„1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim.

2.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów działalności:

[…]

[…]”.

8.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze wspomnianej dyrektywy:

„W przypadku kolizji między przepisami niniejszej dyrektywy i innym wspólnotowym aktem prawnym regulującym specyficzne aspekty podejmowania i prowadzenia działalności usługowej w określonych dziedzinach lub w ramach określonych zawodów, pierwszeństwo mają przepisy innych wspólnotowych aktów prawnych i to one stosowane są do tych określonych dziedzin lub zawodów”.

9.

Artykuł 9 ust. 1 wspomnianej dyrektywy stanowi:

„1.   Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od jakiegokolwiek systemu zezwoleń, chyba że spełnione są następujące warunki:

10.

Wreszcie, art. 10 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi:

„1.   Systemy zezwoleń opierają się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny.

2.   Kryteria określone w ust. 1 muszą być:

11.

Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego ( 7 ) stanowi:

„1.   Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]

12.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy:

„Z zastrzeżeniem art. 7 państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy; przekazują Komisji także uzasadnienie konieczności przyjęcia takich przepisów technicznych, jeżeli uzasadnienie to nie zostało wyraźnie ujęte w projekcie”.

13.

Wreszcie, art. 10 omawianej dyrektywy stanowi:

„Dyrektywa 98/34/WE, zmieniona aktami prawnymi wymienionymi w części A załącznika III do niniejszej dyrektywy, traci moc, bez uszczerbku dla zobowiązań państw członkowskich dotyczących terminów transpozycji do prawa krajowego dyrektyw określonych w części B załącznika III do uchylonej dyrektywy oraz w części B załącznika III do niniejszej dyrektywy.

Odesłania do uchylonej dyrektywy odczytuje się jako odesłania do niniejszej dyrektywy zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną w załączniku IV”.

14.

Artykuł 11 lit. j) i art. 15 Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere (ustawy nr 38/2003 o przewozie poprzez usługi taksówkowe i usługi wynajmu) z dnia 20 stycznia 2003 r. ( 8 ) (zwanej dalej „ustawą nr 38/2003”) stanowią:

„Artykuł 11

[…]

[…]

Artykuł 15

1.   Działalność dyspozytora taksówek może być wykonywana wyłącznie w obszarze lokalizacji określonej w zezwoleniu, przez każdą osobę prawną, zwaną dalej »centralą taksówkową«, posiadającą zezwolenie wydane przez właściwe organy zgodnie z niniejszymi przepisami.

2.   Zezwolenie na prowadzenie działalności dyspozytora taksówek można uzyskać po przedłożeniu następujących dokumentów:

[…]

5.   Upoważnieni przewoźnicy, którzy wykonują usługi transportowe, będą korzystać z centrali taksówkowej zgodnie z niniejszą ustawą, na podstawie umowy dyspozytorskiej zawartej z centralą na niedyskryminacyjnych warunkach.

6.   Usługi dyspozytorskie są obowiązkowe dla wszystkich taksówek upoważnionych przewoźników, którzy wykonują działalność w danej miejscowości, z wyjątkiem miejscowości, w których wydano mniej niż 100 zezwoleń na taksówkę lub w których ta usługa jest fakultatywna.

[…]

8.   Umowy usług dyspozytora taksówek zawarte z upoważnionymi przewoźnikami powinny zawierać postanowienia dotyczące zobowiązań stron do przestrzegania przepisów w zakresie jakości i legalności świadczonych usług oraz uzgodnionych cen przejazdu.

9.   Taksówki obsługiwane przez centralę taksówkową mogą świadczyć usługi przewozu przy zastosowaniu jednolitych lub zróżnicowanych opłat w zależności od kategorii pojazdu, zgodnie z umową dyspozytorską.

10.   Centrala taksówkowa może udostępnić upoważnionym przewoźnikom, których obsługuje, radiowe stacje nadawczo-odbiorcze w celu wyposażenia taksówek na podstawie umowy najmu zawartej na niedyskryminacyjnych warunkach”.

15.

Na obszarze gminy Bukareszt (Rumunia) usługi taksówkowe są uregulowane przepisami Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (uchwały rady gminy Bukareszt nr 178/2008 w sprawie przyjęcia regulacji ramowej, specyfikacji i umowy koncesji na zarządzanie delegowane w celu organizacji i wykonywania usługi publicznego, lokalnego przewozu taksówkowego) z dnia 21 kwietnia 2008 r. (zwanej dalej „uchwałą nr 178/2008”). Artykuł 21 ust. 1 załącznika 1 do tej uchwały początkowo miał następujące brzmienie:

„Na obszarze gminy Bukareszt usługi dyspozytorskie są obowiązkowe dla wszystkich taksówek upoważnionych przewoźników i mogą być wykonywane tylko przez centrale taksówkowe upoważnione przez organ właściwy do wydawania zezwoleń gminy Bukareszt, na warunkach zapewniających klientowi możliwość korzystania z owych usług przez zamówienie złożone telefonicznie lub za pomocą innych środków, za pośrednictwem centrali taksówkowej”.

16.

Uchwała nr 178/2008 została zmieniona Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 626/19.12.2017 pentru modificarea și completarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (uchwałą rady gminy Bukareszt nr 626/19.12.2017, zmieniającą i uzupełniającą uchwałę nr 178/2008) z dnia 19 grudnia 2017 r. (zwaną dalej „uchwałą nr 626/2017”).

17.

Artykuł 3 załącznika 1 do uchwały nr 178/2008 po zmianie, wprowadzony art. I uchwały nr 626/2017, stanowi:

„Określenia i pojęcia zdefiniowane w ustawie nr 38/2003 mają w niniejszym akcie takie samo znaczenie i do celów niniejszego rozporządzenia ramowego:

[…]

[…]”.

18.

Artykuł 21 załącznika 1 do zmienionej uchwały nr 178/2008, wprowadzony art. II i III uchwały nr 626/2017, ma następujące brzmienie:

„1.   Na obszarze gminy Bukareszt usługi dyspozytora są obowiązkowe dla wszystkich taksówek przewoźników posiadających zezwolenie; usługi te mogą być wykonywane wyłącznie przez centrale taksówkowe posiadające zezwolenie wydane przez organ właściwy do wydawania zezwoleń gminy Bukareszt, na warunkach zapewniających klientowi możliwość korzystania z owych usług przez zamówienie złożone telefonicznie lub za pomocą innych środków, w tym aplikacji internetowych, które obowiązkowo są identyfikowane z centralą taksówkową, której nazwa jest zawarta w zezwoleniu na działalność dyspozytorską, wydanym przez organ właściwy do wydawania zezwoleń w gminie Bukareszt.

[…]

3a.   Na obszarze gminy Bukareszt usługi dyspozytorskie są obowiązkowe dla wszystkich taksówek przewoźników posiadających zezwolenie i mogą być wykonywane wyłącznie przez centrale taksówkowe posiadające zezwolenie wydane przez organ właściwy do wydawania zezwoleń gminy Bukareszt, na warunkach zapewniających klientowi możliwość korzystania z owych usług przez zamówienie złożone telefonicznie lub za pomocą innych środków (aplikacji internetowych, zamówień złożonych poprzez stronę internetową centrali taksówkowej) oraz przekazywanie zamówień do kierowcy taksówki za pośrednictwem radiowej stacji nadawczo-odbiorczej”.

19.

Artykuł 41 ust. 2a załącznika 1 do tej zmienionej uchwały, wprowadzony art. IV uchwały nr 626/2017, przewiduje, że w ramach wykonywania działalności związanej z przewozem taksówkowym kierowcy taksówek są w szczególności zobowiązani do niekorzystania z telefonów lub innych urządzeń przenośnych w czasie świadczenia usługi przewozowej.

20.

Artykuł 59 ust. 6a załącznika 1 do wspomnianej wyżej zmienionej uchwały, wprowadzony art. V uchwały nr 626/2017, stanowi:

„Niewykonanie obowiązków ustanowionych w art. 21 ust. 3a, które mają zastosowanie do każdej działalności powiązanej niezależnie od sposobu i warunków jej wykonywania, prowadzącej do nawiązania kontaktu z kierowcą nieposiadającym zezwolenia lub przewoźnikiem taksówkowym posiadającym zezwolenie na przewóz osoby lub grupy osób na terytorium gminy Bukareszt, jest zagrożone karą grzywny w wysokości od 4500 do 5000 RON [lei rumuńskich (ok. 929–1032 EUR)]”.

21.

S.C. Star Taxi App SRL (zwana dalej „Star Taxi App”), spółka prawa rumuńskiego z siedzibą w Bukareszcie, zarządza aplikacją na smartfony o tej samej nazwie, umożliwiającą nawiązanie bezpośredniego kontaktu między użytkownikami usług taksówkowych a kierowcami taksówek.

22.

Wspomniana aplikacja umożliwia wyszukanie i identyfikację kierowców taksówek, którzy mogą zrealizować przejazd. Klient ma swobodę wyboru określonego kierowcy. Star Taxi App nie przekazuje zamówień kierowcom taksówek i nie określa ceny kursu, która jest płacona bezpośrednio kierowcy taksówki po odbyciu kursu.

23.

Star Taxi App zawiera umowy o świadczenie usług bezpośrednio z kierowcami taksówek posiadającymi zezwolenie na wykonywanie usługi przewozu taksówkowego i uprawnionymi do świadczenia takich usług, nie prowadzi ich selekcji ani rekrutacji. Przedmiotem umowy jest udostępnianie tym kierowcom aplikacji komputerowej, smartfona, na którym zainstalowana jest aplikacja, oraz karty SIM z limitem danych w celu korzystania z aplikacji w zamian za stałą miesięczną kwotę, którą kierowca taksówki musi zapłacić Star Taxi App. Ponadto wspomniana spółka nie sprawuje kontroli nad jakością pojazdów i ich kierowców, a także zachowaniem tych ostatnich.

24.

W dniu 19 grudnia 2017 r. rada gminy Bukareszt przyjęła uchwałę nr 626/2017, która rozszerzyła zakres obowiązku złożenia wniosku o zezwolenie na działalność „dyspozytorską” na użytkowników aplikacji komputerowych, takich jak Star Taxi App. Z powodu naruszenia tego uregulowania na Star Taxi App została nałożona grzywna w wysokości 4500 RON (około 929 EUR).

25.

Uznając, że jej działalność stanowi usługę społeczeństwa informacyjnego, do której stosuje się zasadę wyłączającą uprzednie zezwolenie przewidzianą w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/31, Star Taxi App złożyła uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej, w którym wniosła o uchylenie uchwały nr 626/2017. Wniosek ten został oddalony ze względu na to, że kwestionowane uregulowanie, po pierwsze, jest konieczne z uwagi na stwierdzoną ogromną skalę nielegalnego używania urządzeń do odbioru zamówień posiadanych przez nieupoważnione podmioty prawne, a po drugie, że nie narusza swobody świadczenia usług drogą elektroniczną, ponieważ reguluje usługę pośrednictwa w związku z przewozem osób taksówką.

26.

W związku z tym Star Taxi App wniosła do Tribunalul București (sądu okręgowego w Bukareszcie, Rumunia) skargę o uchylenie uchwały nr 626/2017.

27.

W tych okolicznościach Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

28.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w Trybunale w dniu 29 stycznia 2019 r. Uwagi na piśmie złożyły Star Taxi App, Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General (terytorialna jednostka administracyjna gminy Bukareszt, zwana dalej „gminą Bukareszt”), rząd niderlandzki oraz Komisja. Star Taxi App i Komisja udzieliły również pisemnej odpowiedzi na pytania Trybunału, gdyż Trybunał zdecydował o rozstrzygnięciu sprawy bez przeprowadzenia rozprawy ze względu na zagrożenie związane z pandemią COVID -19.

29.

Sąd odsyłający stawia cztery pytania prejudycjalne dotyczące wykładni szeregu przepisów prawa Unii w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym. Dokonam analizy tych pytań, nie zmieniając porządku, w jakim zostały one przedstawione przez sąd odsyłający, rozważając łącznie pytania drugie i trzecie. Należy jednak zauważyć, że nie wszystkie wspomniane przez sąd odsyłający przepisy prawa Unii mają zastosowanie w sytuacji takiej jak sytuacja w postępowaniu głównym. Przedłożone pytania należy zatem przeformułować.

30.

W pierwszym pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający odnosi się przede wszystkim do art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34, zmienionej dyrektywą 98/48. Jednakże przed datą wydania uchwały nr 626/2017 dyrektywa 98/34 została uchylona i zastąpiona dyrektywą 2015/1535. Na mocy art. 10 akapit drugi dyrektywy 2015/1535 odesłania do uchylonej dyrektywy należy rozumieć jako odesłania do dyrektywy 2015/1535.

31.

Następnie, pojęcie „gospodarki opartej na współpracy”, jak słusznie zauważa Komisja w swoich uwagach, w porządku prawnym Unii, który nadaje szczególny status wyłącznie usługom społeczeństwa informacyjnego, nie ma znaczenia prawnego.

32.

W związku z powyższym w pierwszym pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 lit. a) dyrektywy 2000/31, w związku z art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2015/1535 należy interpretować w ten sposób, że usługa polegająca na umożliwianiu nawiązania bezpośredniego kontaktu, za pomocą aplikacji elektronicznej, między klientami a kierowcami taksówek, stanowi „usługę społeczeństwa informacyjnego”.

33.

Tytułem przypomnienia, art. 2 lit. a) dyrektywy 2000/31 definiuje usługę społeczeństwa informacyjnego poprzez odniesienie się do art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2015/1535.

34.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem usługą społeczeństwa informacyjnego jest „każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług”. Samo to sformułowanie również zostało zdefiniowane. W szczególności, świadczona drogą elektroniczną jest „usługa wysyłana i odbierana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania […] oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, fal radiowych, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych”.

35.

Wydaje się, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż usługa taka jak oferowana przez Star Taxi App odpowiada wyżej wspomnianej definicji.

36.

Po pierwsze, usługa ta jest bowiem świadczona za wynagrodzeniem, ponieważ kierowcy taksówek wnoszą miesięczną opłatę za korzystanie z aplikacji. Choć korzystanie z niej jest bezpłatne dla pasażerów, również ich należy uważać za odbiorców usługi. Powyższe nie ma wpływu na odpłatny charakter usługi świadczonej przez Star Taxi App. Wystarcza bowiem, że wspomniana usługa jest odpłatna dla jednej z kategorii użytkowników, w tym przypadku kierowców taksówek ( 9 ).

37.

Po drugie, omawiana usługa jest świadczona na odległość: nie wymaga ona jednoczesnej obecności dostawcy usługi (Star Taxi App) i odbiorców (kierowców i pasażerów). Oczywiście równoczesna obecność obu kategorii użytkowników tej usługi jest z kolei niezbędna do świadczenia dalszej usługi przewozu. Wspomniana usługa jest jednak odrębna od usługi nawiązania kontaktu rozpatrywanej w niniejszej sprawie.

38.

Po trzecie, usługa rozpatrywana w niniejszej sprawie również jest świadczona na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Ściślej rzecz biorąc, niezbędne jest tutaj jednoczesne zgłoszenie się dwóch odbiorców: zgłoszenie kierowcy, który korzysta z aplikacji, oraz zgłoszenie pasażera, który chciałby uzyskać informację o dostępności kierowców.

39.

Po czwarte wreszcie, wspomniana usługa jest świadczona drogą elektroniczną. Działa ona bowiem poprzez aplikację, to znaczy oprogramowanie dla smartfonów, a zatem sprzęt elektroniczny do przetwarzania oraz przechowywania danych. Przesyłana jest poprzez sieć telefonii komórkowej lub inną drogą dostępu do internetu, czyli poprzez środki komunikacji elektronicznej.

40.

Wprawdzie, zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający, Star Taxi App udostępnia również kierowcom taksówek smartfony, na których zainstalowana jest aplikacja, tak aby mogli korzystać z przedmiotowej usługi. Ta część usługi nie jest świadczona na odległość ani drogą elektroniczną, a zatem nie odpowiada wspomnianej powyżej definicji. To udostępnienie stanowi jednak dodatkowy składnik usługi, którego celem jest ułatwienie świadczenia usługi głównej polegającej na umożliwieniu nawiązania kontaktu kierowców z pasażerami. Wspomniany składnik nie ma zatem wpływu na charakter usługi świadczonej na odległość w działalności Star Taxi App.

41.

Tym samym należy uznać, że działalność taka jak Star Taxi App odpowiada definicji „usługi społeczeństwa informacyjnego” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2015/1535 ( 10 ).

42.

Z orzecznictwa Trybunału wynika jednak, że w pewnych okolicznościach usługi nie można uznać za objętą zakresem pojęcia „usługi społeczeństwa informacyjnego”, nawet jeśli posiada, przynajmniej w odniesieniu do części świadczeń, które wchodzą w jej skład, właściwości, o których mowa w definicji zawartej w art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2015/1535 ( 11 ).

43.

Tak jest w szczególności w przypadku, gdy usługa świadczona drogą elektroniczną jest nierozerwalnie związana z inną usługą, która stanowi usługę główną i która nie jest świadczona drogą elektroniczną, taką jak usługa przewozowa ( 12 ).

44.

Trybunał jest zdania, że ta nierozerwalna więź charakteryzuje się tym, iż dostawca usługi świadczonej drogą elektroniczną kontroluje kluczowe elementy innej usługi, w tym selekcjonowanie ( 13 ) dostawców tej innej usługi ( 14 ).

45.

Wydaje się jednak, że sytuacja może wyglądać inaczej w przypadku usługi takiej jak świadczona przez Star Taxi App. Po pierwsze, Star Taxi App nie ma potrzeby zatrudniania kierowców taksówek, gdyż posiadają oni zezwolenia oraz dysponują niezbędnymi zasobami do wykonywania miejskich usług przewozu. Star Taxi App oferuje im jedynie swoją usługę jako uzupełnienie pozwalające zwiększyć skuteczność świadczonych przez nich usług. Dla Star Taxi App kierowcy taksówek nie są współpracownikami, tak jak są nimi kierowcy Ubera, ale klientami, innymi słowy, odbiorcami usługi. Po drugie, Star Taxi App nie sprawuje kontroli ani nie wywiera decydującego wpływu na warunki świadczenia usług przewozowych przez kierowców taksówek, swobodnie ustalających te warunki w granicach, które mogą zostać wyznaczone przez obowiązujące przepisy ( 15 ).

46.

Nie podzielam zatem zdania gminy Bukareszt, zgodnie z którym sytuację rozpatrywaną w postępowaniu głównym można porównać z sytuacją rozpatrywaną w sprawie, w której zapadł wyrok Asociación Profesional Elite Taxi ( 16 ).

47.

To prawda, że usługa Star Taxi App ma charakter pomocniczy w stosunku do usług przewozu taksówkowego i ekonomicznie zależny od tych usług, gdyż bez nich byłaby bezcelowa.

48.

Ta zależność różni się jednak całkowicie od zależności, która charakteryzuje stosunek między operatorem aplikacji przewozowej UberPop i kierowcami realizującymi przejazdy w ramach tej aplikacji. Aby móc dostarczyć usługę pośrednictwa za pomocą wspomnianej aplikacji, Uber musiał bowiem stworzyć od podstaw wcześniej nieistniejącą odpowiednią usługę przewozową wykonywaną przez kierowców niebędących kierowcami zawodowymi, a w konsekwencji zorganizować jej ogólne funkcjonowanie ( 17 ). Tak więc aplikacja UberPop nie mogła funkcjonować bez usług świadczonych przez kierowców, a oni sami nie mogli skutecznie pod względem ekonomicznym oferować tych usług bez tej aplikacji. W związku z tym model gospodarczy i strategia handlowa Ubera wymagają, aby wspomniana spółka określiła podstawowe warunki świadczenia usługi przewozu, poczynając od ceny, zatem staje się ona de facto usługodawcą, mimo że pośrednio ( 18 ).

49.

Natomiast usługa świadczona przez Star Taxi App łączy się z już istniejącą i zorganizowaną usługą przewozu taksówkowego. Rola Star Taxi App ogranicza się do roli zewnętrznego usługodawcy usługi pomocniczej (dodatkowej), użytecznej, ale niemającej istotnego wpływu na skuteczność usługi głównej, jaką jest usługa przewozu. Wprawdzie usługa świadczona przez Star Taxi App jest zależna gospodarczo od usługi przewozu, jednak może być niezależna z punktu widzenia jej funkcji i być świadczona przez usługodawcę odrębnego od usługodawców świadczących usługi przewozowe. Te dwie usługi nie są więc nierozerwalnie związane w rozumieniu przypomnianego powyżej orzecznictwa Trybunału ( 19 ).

50.

Gmina Bukareszt twierdzi, że usługę Star Taxi App należy uważać za integralną część usługi przewozu taksówkowego, zważywszy, że uregulowanie krajowe uznaje taką usługę za „usługę dyspozytorską”, obowiązkową dla wszystkich przedsiębiorstw przewozu taksówkowego.

51.

W tym względzie należy zwrócić uwagę, że w ramach regulacji prawnych dotyczących usług przewozowych państwa członkowskie mogą wymagać od przewoźników korzystania z innych usług, w tym usług społeczeństwa informacyjnego. Wymóg ten nie może jednak wyłączyć tych usług z zakresu stosowania przepisów dyrektywy 2000/31, a państw członkowskich zwolnić z wynikających z niej obowiązków.

52.

Świadczenie usług pośrednictwa między zawodowymi kierowcami taksówek a pasażerami za pomocą aplikacji na smartfony, takich jak usługa Star Taxi App, posiada zatem cechy usługi społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2015/1535, jednakże nie jest nierozerwalnie związane z usługą przewozu w rozumieniu przypomnianego powyżej orzecznictwa Trybunału ( 20 ).

53.

Proponuję zatem, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, że art. 2 lit. a) dyrektywy 2000/31 w związku z art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2015/1535, należy interpretować w ten sposób, iż usługa polegająca na umożliwianiu nawiązania bezpośredniego kontaktu, za pomocą aplikacji elektronicznej, między klientami a kierowcami taksówek, stanowi usługę społeczeństwa informacyjnego, jeżeli usługa ta nie jest nierozerwalnie związana z usługą przewozu taksówkowego, tak że nie stanowi jej integralnej części w rozumieniu wyroku Asociación Profesional Elite Taxi ( 21 ).

54.

W drugim i trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie oceny uchwały nr 626/2017 w świetle art. 3 i 4 dyrektywy 2000/31, art. 9, 10 i 16 dyrektywy 2006/123 oraz art. 56 TFUE. Zbadam te pytania w odniesieniu do każdego z wymienionych aktów normatywnych, rozpoczynając od aktu zawierającego przepisy dotyczące w sposób najbardziej konkretny usług społeczeństwa informacyjnego, a mianowicie dyrektywy 2000/31.

55.

W drugim i trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy art. 3 i 4 dyrektywy 2000/31 należy intepretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które – podobnie jak uchwała nr 178/2008, zmieniona uchwałą nr 626/2017 – przewidują w odniesieniu do świadczonych drogą elektroniczną usług pośrednictwa między kierowcami taksówek a potencjalnymi pasażerami taki sam wymóg uzyskania zezwolenia, któremu podlegają operatorzy usług „dyspozytorskich” wykonywanych za pomocą innych środków, w szczególności za pośrednictwem stacji radiowej.

56.

Należy na wstępie stwierdzić, że Star Taxi App jest spółką prawa rumuńskiego mającą siedzibę w Bukareszcie, a zatem postępowanie główne ogranicza się do jednego państwa członkowskiego.

57.

Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2000/31 wymaga jedynie od państw członkowskich zapewnienia, że usługi społeczeństwa informacyjnego świadczone przez usługodawców mających siedzibę na ich terytoriach będą zgodne z obowiązującymi przepisami krajowymi i wchodzącymi w zakres koordynowanej dziedziny określonej w art. 2 lit. h) tej dyrektywy. Ponadto art. 3 ust. 2 dyrektywy 2000/31 zasadniczo zakazuje państwom członkowskim ograniczania swobodnego przepływu usług społeczeństwa informacyjnego pochodzących z innego państwa członkowskiego, przy czym art. 3 ust. 4 wspomnianej dyrektywy wprowadza wyjątki od tego zakazu.

58.

Artykuł 3 dyrektywy 2000/31 ustanawia zatem pewien rodzaj zasady wzajemnego uznawania usług społeczeństwa informacyjnego między państwami członkowskimi. Wynika z tego, że wspomniany artykuł nie znajduje zastosowania w sytuacji usługodawcy usługi społeczeństwa informacyjnego w państwie jego pochodzenia. Artykuł 3 dyrektywy 2000/31 nie ma zatem zastosowania do postępowania głównego.

59.

Artykuł 4 dyrektywy 2000/31 zakazuje państwom członkowskim uzależnienia podjęcia i prowadzenia działalności przez usługodawcę świadczącego usługi społeczeństwa informacyjnego od uprzedniego zezwolenia lub wszelkich innych wymogów mających równoważny skutek.

60.

Przepis ten znajduje się w rozdziale II dyrektywy 2000/31, zatytułowanym „Zasady”, w sekcji 1 „Wymagania dotyczące siedziby i informacji”. Wspomniany rozdział II ustanawia obszerny zbiór praw i obowiązków usługodawców świadczących usługi społeczeństwa informacyjnego, których przestrzeganie powinny zapewnić państwa członkowskie. Celem tych przepisów jest harmonizacja ustawodawstw państw członkowskich dotyczących wspomnianych usług, aby zapewnić skuteczność zasady wzajemnego uznania wynikającej z art. 3 dyrektywy 2000/31. Uregulowania rozdziału II tej dyrektywy harmonizują zatem przepisy, jakie państwa członkowskie wprowadzają wobec mających siedziby na ich terytorium usługodawców świadczących usługi społeczeństwa informacyjnego ( 22 ).

61.

Zgodnie z logiką ta sama zasada obowiązuje w odniesieniu do zakazu wszelkich systemów udzielania zezwolenia na wykonywanie takich usług. Wspomniany zakaz jest zatem ważny w sytuacji usługodawców świadczących te usługi w swych krajach pochodzenia. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2000/31 ma zatem zasadniczo zastosowanie w postępowaniu głównym.

62.

Jednak na mocy art. 4 ust. 2 tej dyrektywy zakaz ustanowiony w jej art. 4 ust. 1 pozostaje bez uszczerbku dla systemów udzielania zezwolenia, które nie dotyczą szczególnie i wyłącznie usług społeczeństwa informacyjnego. Należy zatem sprawdzić, czy rozpatrywany w postępowaniu głównym system udzielania zezwolenia dotyczy szczególnie i wyłącznie usług społeczeństwa informacyjnego.

63.

Muszę zauważyć na wstępie, że art. 4 ust. 2 dyrektywy 2000/31 jest bardziej rygorystyczny niż podobne zastrzeżenie znajdujące się w art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2015/1535 w definicji „zasady dotyczącej usług”. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem wyłączone są z niej zasady, które nie odnoszą się szczególnie do usług społeczeństwa informacyjnego. Natomiast art. 4 ust. 2 dyrektywy 2000/31 pozwala zastosować zakaz ustanowiony w jej art. 4 ust. 1 tylko w odniesieniu do systemów udzielania zezwolenia, które dotyczą usług społeczeństwa informacyjnego nie tylko szczególnie, ale również wyłącznie.

64.

Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w prawie rumuńskim wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności dyspozytorskiej wynika z art. 15 ust. 1 ustawy nr 38/2003. Artykuł ten określa w kolejnych ustępach wymogi, których spełnienie jest wymagane w celu uzyskania zezwolenia, warunki wydania zezwolenia oraz przepisy mające zastosowanie do wykonywania tej działalności.

65.

Przepisy te są następnie wdrażane na poziomie lokalnym przez poszczególne organy właściwe do wydawania zezwoleń, w niniejszym przypadku gminę Bukareszt. W tym celu gmina Bukareszt przyjęła uchwałę nr 178/2008. Rzeczona uchwała została następnie zmieniona uchwałą nr 626/2017, w której to – wprowadzając pojęcie „usługi dyspozytorskiej z wykorzystaniem innych środków” ( 23 ) – wyjaśniono, że obowiązek posiadania zezwolenia stosuje się do usług tego rodzaju, co usługi świadczone przez Star Taxi App, to znaczy usług społeczeństwa informacyjnego polegających na pośrednictwie między kierowcami taksówek a pasażerami.

66.

Tak więc przedłożone do rozpatrzenia zagadnienie prawne dotyczy tego, czy przepis krajowy, którego skutkiem jest nałożenie na usługodawców świadczących usługi społeczeństwa informacyjnego obowiązku uzyskania zezwolenia, istniejącego również w odniesieniu do usługodawców świadczących podobne usługi niebędące usługami społeczeństwa informacyjnego, stanowi system udzielania zezwolenia, który dotyczy szczególnie i wyłącznie usługodawców świadczących tę drugą kategorię usług w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2000/31.

67.

Uważam, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

68.

Uzasadnieniem art. 4 ust. 2 dyrektywy 2000/31 jest uniknięcie nierównego traktowania usług społeczeństwa informacyjnego i usług podobnych, które nie wchodzą w zakres tego pojęcia. W przypadku bowiem gdy ogólny system udzielania zezwolenia obowiązuje również w odniesieniu do usług świadczonych na odległość drogą elektroniczną, można uznać za prawdopodobne, że z gospodarczego punktu widzenia usługi te stanowią substytut usług świadczonych za pomocą „klasycznych” środków i z tego względu stanowią bezpośrednią konkurencję dla tej drugiej kategorii usług. Brak obowiązku uzyskania zezwolenia stawia usługi społeczeństwa informacyjnego w uprzywilejowanej pozycji konkurencyjnej z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania ( 24 ). Innymi słowy, o ile wolą prawodawcy Unii przyjmującego dyrektywę 2000/31 było wspieranie rozwoju usług społeczeństwa informacyjnego, o tyle nie było jego zamiarem umożliwianie podmiotom gospodarczym unikania obowiązków ustawowych tylko dlatego, że prowadzą działalność „online”. Te obawy leżały, jak sądzę, u podstaw sprawy, która doprowadziła do wydania wyroku Asociación Profesional Elite Taxi ( 25 ).

69.

Ponieważ usługi społeczeństwa informacyjnego są wynikiem szczególnie szybkiego w ostatnim czasie rozwoju technologicznego, często wchodzą one na rynki już zajęte przez usługi „klasyczne”. Te usługi klasyczne mogą być objęte systemem udzielania zezwoleń. W zależności od dziedziny i brzmienia rozpatrywanych przepisów krajowych może być mniej lub bardziej oczywiste, że niektóre przepisy, w tym system udzielania zezwoleń, ustanowione dla usług, które nie są świadczone na odległość i drogą elektroniczną, mają zastosowanie do podobnych usług świadczonych w taki sposób, a zatem wchodzących w zakres pojęcia „usługi społeczeństwa informacyjnego”. Tak więc konieczne może okazać się wyjaśnienie istniejących przepisów na poziomie prawodawczym lub wykonawczym w celu potwierdzenia ich zastosowania do usług społeczeństwa informacyjnego. Takie działania prawodawcze lub administracyjne, które obejmują usługi społeczeństwa informacyjnego już istniejącymi przepisami, nie oznaczają jednak utworzenia nowego systemu udzielania zezwoleń, który będzie dotyczył szczególnie i wyłącznie wspomnianych usług. Działanie to ma raczej charakter dostosowujący istniejący system do nowych okoliczności.

70.

Moim zdaniem byłoby zatem sprzeczne ze skutecznością (effet utile) art. 4 ust. 2 dyrektywy 2000/31, gdyby ze względu na taką „techniczną” interwencję zakaz zawarty w ust. 1 tego samego artykułu sprzeciwiał się zastosowaniu niektórych istniejących systemów udzielania zezwoleń do usług społeczeństwa informacyjnego, podczas gdy inne systemy mogłyby mieć do nich zastosowanie proprio vigore, na podstawie wspomnianego wyżej art. 4 ust. 2.

71.

Takie same zasady mają zastosowanie w przypadku, gdy rozszerzenie istniejącego wcześniej systemu udzielania zezwoleń na usługi społeczeństwa informacyjnego wymaga dostosowania z uwagi na szczególne cechy tych usług w stosunku do usług, dla których rzeczony system został pierwotnie opracowany. Te dostosowania mogą dotyczyć w szczególności warunków uzyskania zezwolenia. Jak bowiem będzie można zobaczyć poniżej, to właśnie brak takich dostosowań może podważyć zgodność z prawem zastosowania systemu zezwoleń do usług społeczeństwa informacyjnego.

72.

Nie sądzę wreszcie, by rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w wyroku Falbert i in. ( 26 ) mogło mieć zastosowanie przez analogię w niniejszej sprawie, jak sugeruje to Komisja. W wyroku tym ( 27 ) Trybunał orzekł, że zasadę krajową mającą za przedmiot i cel rozciągnięcie istniejącej zasady na usługi społeczeństwa informacyjnego należy zaklasyfikować jako „zasadę dotyczącą usług” w rozumieniu art. 1 pkt 5 dyrektywy 98/34 ( 28 ). Jak już jednak wskazałem w pkt 63 niniejszej opinii, zasady dotyczące usług w rozumieniu dyrektywy 2015/1535 dotyczą usług społeczeństwa informacyjnego szczególnie, podczas gdy art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/31 zakazuje tylko systemów wydawania zezwoleń, które dotyczą tych usług szczególnie i wyłącznie. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 2015/1535 przepisy krajowe, które ograniczają się do przewidzenia warunków dla podjęcia działalności lub świadczenia usług przez przedsiębiorstwa, takie jak przepisy poddające wykonywanie danej działalności zawodowej uprzedniemu zezwoleniu, przy czym zasada ta ma zastosowanie również do zasad dotyczących usług ( 29 ). Niewłaściwe byłoby zatem ustalanie analogii interpretacyjnych między art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2015/1535 i art. 4 ust. 2 dyrektywy 2000/31, który dotyczy właśnie systemów wydawania zezwoleń.

73.

Z tych względów uważam, że art. 4 ust. 2 dyrektywy 2000/31 należy interpretować w ten sposób, iż przepis krajowy rozciągający na usługodawców świadczących usługi społeczeństwa informacyjnego obowiązek uzyskania zezwolenia, którym byli już objęci usługodawcy świadczący usługi podobne niebędące usługami społeczeństwa informacyjnego, nie stanowi systemu udzielania zezwolenia, który dotyczy szczególnie i wyłącznie usługodawców świadczących usługi z tej ostatniej kategorii. Zakaz zawarty w art. 4 ust. 1 wspomnianej dyrektywy nie sprzeciwia się zatem zastosowaniu takiego systemu do usług społeczeństwa informacyjnego.

74.

Powyższe stwierdzenie jest jednak uzależnione od tego, czy usługi objęte aktualnie istniejącym systemem udzielania zezwoleń, które nie są świadczone drogą elektroniczną, i usługi społeczeństwa informacyjnego, o które ten system został rozszerzony, są rzeczywiście równoważne pod względem ekonomicznym. Równoważność tę należy oceniać z punktu widzenia użytkownika usługi, co znaczy, że z jego punktu widzenia usługi muszą być zamienne.

75.

Tymczasem ta kwestia wydaje się sporna między stronami w postępowaniu głównym. Gmina Bukareszt twierdzi bowiem w swoich uwagach, że działalność taka jak działalność wykonywana przez Star Taxi App jest odpowiednikiem działalności dyspozytora taksówek w rozumieniu ustawy nr 38/2003 i dlatego podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia na związaną z nią centralę taksówkową. W związku z tym uchwała nr 626/2017, tak jak uchwała nr 178/2008, została wydana w wykonaniu tej ustawy. Natomiast Star Taxi App kwestionuje to stwierdzenie, utrzymując, że jej działalność ma odmienny charakter, ogranicza się do umożliwienia nawiązania kontaktu kierowców taksówek z klientami, a zatem nie jest objęta przepisami wspomnianej wyżej ustawy.

76.

Wydaje się niestety, że ta kwestia nie została rozstrzygnięta przez sąd odsyłający, który z jednej strony wymienia ustawę nr 38/2003 pośród przepisów posiadających znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, z drugiej strony jednak stwierdza, że rozszerzenie pojęcia „usługi dyspozytorskiej” na aplikacje informatyczne „wykracza poza ramy prawne”. Sama dokonana przez Trybunał wykładnia dyrektywy 2000/31 nie może rozwiązać tego problemu, gdyż zależy on od ustaleń faktycznych, których tylko sąd odsyłający jest w stanie dokonać.

77.

Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2000/31 nie stoi zatem na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak uchwała nr 178/2008, zmieniona uchwałą nr 626/2017, pod warunkiem stwierdzenia równoważności ekonomicznej usług uregulowanych przez te przepisy. Jeśli natomiast sąd odsyłający stwierdzi, że takie usługi jak usługi świadczone przez Star Taxi App nie są równoważne pod względem ekonomicznym z usługami dyspozytora taksówek, wobec czego uchwałę nr 626/2017 należy uważać de facto za autonomiczny system udzielania zezwoleń, system ten będzie podlegał zakazowi określonemu w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/31 ( 30 ).

78.

Komisja zauważa w swoich uwagach, że połączone przepisy uchwały nr 626/2017, w szczególności przepisy dotyczące obowiązku przekazywania zamówień kierowcom za pośrednictwem stacji radiowej oraz nałożonego na nich zakazu korzystania z telefonów komórkowych w czasie świadczenia usług przewozu ( 31 ), można interpretować jako de facto zakazujące świadczenia usług takich jak usługi oferowane przez Star Taxi App.

79.

Kwestia ta jednak nie została podniesiona przez sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ dotyczył on obowiązku uzyskania zezwolenia. Ponadto Star Taxi App przyznała w odpowiedzi na wyraźne pytanie Trybunału o tę kwestię, że może nadal prowadzić swoją działalność pod warunkiem spełnienia wymogów nałożonych na centrale taksówkowe oraz uzyskania zezwolenia.

80.

Uważam więc, że ewentualny zakaz prowadzenia działalności wobec Star Taxi App jest nazbyt hipotetyczny, aby analizować niniejszą sprawę pod tym kątem. Poza tym Trybunał nie posiada wystarczających informacji w tym zakresie.

81.

Jak wskazałem, należy stwierdzić, że zakaz wszelkich systemów zezwoleń zawarty w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/31 nie ma zastosowania do systemu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, ponieważ system ten nie dotyczy szczególnie i wyłącznie usług społeczeństwa informacyjnego, ale dotyczy również usług o tym samym charakterze, które nie kwalifikują się jako usługi społeczeństwa informacyjnego. Te inne usługi są zaś potencjalnie objęte zakresem dyrektywy 2006/123. Należy zatem sprawdzić, czy wspomniana dyrektywa ma zastosowanie w niniejszym przypadku, a jeśli tak, czy sprzeciwia się systemowi zezwoleń takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym.

82.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/123 ma ona zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim, co niewątpliwie obejmuje usługi będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.

83.

Jednak art. 2 ust. 2 tej dyrektywy wyklucza z jej zakresu stosowania niektóre usługi, szczególnie usługi w dziedzinie transportu objęte postanowieniami tytułu VI traktatu FUE ( 32 ). Motyw 21 wspomnianej dyrektywy wyjaśnia, że określenie „transport” w rozumieniu omawianego przepisu obejmuje taksówki. Czy to określenie obejmuje również usługi pośrednictwa między kierowcami taksówek a ich klientami?

84.

Artykuł 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123 był już przedmiotem wykładni ze strony Trybunału. W odniesieniu do usług kontroli technicznej pojazdów Trybunał orzekł między innymi, że przepis ten obejmuje nie tylko fizyczną czynność polegającą na przemieszczaniu osób lub towarów z jednego miejsca do drugiego za pomocą pojazdu, samolotu lub jednostki pływającej, lecz także każdą usługę nierozerwalnie związaną z taką czynnością ( 33 ).

85.

W odniesieniu do usług z zakresu kontroli technicznej Trybunał orzekł, po pierwsze, że usługi te są nierozerwalnie związane z usługami transportowymi w ścisłym tego słowa znaczeniu, gdyż stanowią wstępną i konieczną przesłankę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ( 34 ).

86.

Po drugie, Trybunał zauważył, że przepisy mające na celu harmonizację rzeczonych usług z zakresu kontroli technicznej zostały przyjęte na podstawie postanowień traktatu FUE dotyczących transportu ( 35 ). Wbrew opinii wyrażonej przez Komisję w niniejszej sprawie stwierdzenie to wydaje mi się kluczowe dla wykładni art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123. Wspomniany przepis odnosi się bowiem wprost do tytułu traktatu FUE dotyczącego transportu (obecnie tytuł VI traktatu FUE). Jest tak, ponieważ na mocy art. 58 ust. 1 TFUE swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu traktatu FUE dotyczącego transportu. Dyrektywa 2006/123 nie może zatem regulować swobody świadczenia usług w tej dziedzinie. Przyjmując dyrektywy dotyczące usług z zakresu kontroli technicznej pojazdów na podstawie postanowień objętych tytułem VI traktatu FUE, prawodawca Unii w sposób dorozumiany włączył te usługi do dziedziny transportu w rozumieniu zarówno art. 58 ust. 1 TFUE, jak i art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123. Ten wybór podstawy prawnej przy przyjęciu przepisów harmonizacyjnych jest zatem decydujący dla wyłączenia rozpatrywanych usług z zakresu stosowania dyrektywy 2006/123 ( 36 ).

87.

Jeśli chodzi o usługi pośrednictwa, takie jak usługi sporne w postępowaniu głównym, nie wydają się one nierozerwalnie związane z usługami taksówkowymi w rozumieniu przytoczonego orzecznictwa Trybunału, gdyż nie stanowią wstępnej i koniecznej przesłanki świadczenia tych usług w takim samym stopniu jak kontrola techniczna. Prawdą jest, że rumuńskie przepisy nakładają obowiązek korzystania z usługi dyspozytorskiej dla wszystkich usługodawców świadczących usługi taksówkowe. Jednak taki obowiązek nałożony na poziomie krajowym nie może określać kwalifikacji kategorii usług z punktu widzenia prawa Unii.

88.

Co więcej, wspomniane usługi pośrednictwa nie są przedmiotem żadnego szczególnego przepisu harmonizacyjnego przyjętego na podstawie postanowień traktatu FUE dotyczących transportu.

89.

W związku z tym nie widzę powodów, by wyłączyć te usługi z zakresu stosowania dyrektywy 2006/123 na podstawie jej art. 2 ust. 2 lit. d).

90.

Ponadto art. 3 ust. 1 dyrektywy 2006/123 zawiera zasadę, zgodnie z którą przepisy konkretnych aktów prawa Unii regulujących podejmowanie i wykonywanie usług w określonych sektorach mają pierwszeństwo w stosunku do przepisów dyrektywy 2006/123 w przypadku kolizji przepisów. Wprawdzie art. 3 ust. 1 zdanie drugie tej dyrektywy nie zawiera wyraźnego odniesienia do dyrektywy 2000/31, podczas gdy inne dyrektywy są w nim ujęte, wydaje mi się jednak jasne, że zasada ta dotyczy również dyrektywy 2000/31. Wspomniana dyrektywa bowiem, w zakresie, w jakim reguluje podejmowanie i wykonywanie usług społeczeństwa informacyjnego, stanowi lex specialis w stosunku do dyrektywy 2006/123 ( 37 ).

91.

Niemniej jednak, ponieważ zakaz systemów zezwoleń zawarty w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/31 nie ma zastosowania do usług takich jak usługi sporne w postępowaniu głównym, nie ma żadnej kolizji między dwoma dyrektywami. Wyłączenie możliwości zastosowania tego zakazu wynikające z art. 4 ust. 2 dyrektywy 2000/31 nie wiąże się bowiem z umożliwieniem państwom członkowskim bezwarunkowego stosowania systemów zezwolenia w sytuacjach objętych wspomnianym przepisem. Jedynie art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/31 nie ma zastosowania, wspomniane systemy zezwoleń podlegają natomiast innym normom prawa Unii, w tym przepisom dyrektywy 2006/123, także w zakresie, w jakim dotyczą usług społeczeństwa informacyjnego.

92.

Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2006/123 nie sprzeciwia się zatem zastosowaniu tej dyrektywy do systemu zezwoleń rozpatrywanego w postępowaniu głównym, także w zakresie, w jakim dotyczy on usług społeczeństwa informacyjnego.

93.

W swoim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający wymienia art. 9, 10 i 16 dyrektywy 2006/123. Jednak art. 16 tej dyrektywy dotyczy swobody świadczenia usług w państwach członkowskich innych niż państwo siedziby usługodawcy. Tymczasem, jak wskazałem w pkt 56 niniejszej opinii, postępowanie główne dotyczy wykonywania działalności usługowej przez spółkę rumuńską na terytorium Rumunii. Artykuł 16 dyrektywy 2006/123 nie ma zatem zastosowania do tego sporu.

94.

Natomiast mają zastosowanie w niniejszym przypadku przepisy wspomnianej dyrektywy dotyczące swobody przedsiębiorczości, a mianowicie jej art. 9–15. Trybunał orzekł bowiem, że artykuły te mają zastosowanie do sytuacji czysto wewnętrznych ( 38 ).

95.

Artykuł 9 dyrektywy 2006/123 zakłada, że działalność usługowa nie może podlegać systemom zezwoleń. Niemniej jednak państwa członkowskie mogą pod pewnymi warunkami uzależniać możliwość podejmowania danej działalności usługowej od takiego systemu ( 39 ). Do warunków tych należą: niedyskryminacyjny charakter systemu, jego uzasadnienie nadrzędnymi względami interesu ogólnego oraz brak mniej restrykcyjnych środków umożliwiających osiągnięcie tego samego celu.

96.

Nie dysponujemy żadną wskazówką dotyczącą uzasadnienia systemu zezwoleń w zakresie działalności dyspozytorskiej wynikającej z ustawy nr 38/2003. Jeśli chodzi o uchwałę nr 626/2017, gmina Bukareszt wspomina w swoich uwagach o konieczności zapewnienia równych warunków konkurencji pomiędzy „klasycznymi” centralami taksówkowymi i elektronicznymi usługami pośrednictwa. Nie wyjaśnia to jednak racji bytu systemu zezwoleń jako takiego.

97.

Do sądu odsyłającego będzie zatem należało zbadanie, czy istnieją nadrzędne względy interesu ogólnego będące uzasadnieniem systemu zezwoleń w zakresie usług dyspozytorskich. Należy wskazać jedynie, że wspomniany system dotyczy usług pośrednictwa na rynku podlegającym już systemowi zezwoleń, który dotyczy świadczenia usług przewozu taksówkowego ( 40 ). Tak więc wydaje się na przykład, że wymóg dotyczący realizacji celu interesu ogólnego związanego z ochroną konsumentów został już spełniony. Tym samym zadaniem sądu odsyłającego będzie sprawdzenie, jakie inne nadrzędne względy interesu ogólnego mogą uzasadniać ten dodatkowy system zezwoleń.

98.

Należy jeszcze przedstawić poniższe uwagi końcowe. Artykuł 10 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123 wymaga, aby zezwolenia były udzielane na podstawie kryteriów uzasadnionych nadrzędnymi względami interesu ogólnego i proporcjonalnych do danego celu związanego z interesem ogólnym.

99.

Tymczasem art. 15 ust. 2 ustawy nr 38/2003 zawiera wymóg, dla celów uzyskania zezwolenia, w szczególności posiadania radiowej stacji nadawczo-odbiorczej, chronionej częstotliwości radiowej, upoważnionych pracowników oraz licencji na użytkowanie częstotliwości radiowych. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy wymogi te mają zastosowanie do usługodawców świadczących usługi pośrednictwa między kierowcami taksówek a klientami za pomocą aplikacji na smartfony, nie wydaje się to jednak wykluczone.

100.

Powyższe wymogi, ustanowione dla centrali taksówkowej za pośrednictwem stacji radiowej, są oczywiście nieodpowiednie dla usług świadczonych drogą elektroniczną, ponieważ przewidują dla ich dostawców nieuzasadnione obciążenia i koszty. Wymogi te nie mogą być zatem z definicji uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego ani uznane za proporcjonalne w stosunku do tego celu, jeżeli mają zastosowanie do usługodawców świadczących usługi społeczeństwa informacyjnego. Zobowiązują ich one bowiem do tego, by poza stosowanymi przez nich technologiami posiadali również kwalifikacje i wyposażenie odpowiednie dla innej technologii.

101.

Z tych względów uważam, że system zezwoleń nie opiera się na kryteriach uzasadnionych nadrzędnym względem interesu ogólnego, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 10 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2006/123, jeżeli udzielenie zezwolenia jest uzależnione od wymogów technologicznie nieodpowiednich dla usługi zamierzonej przez wnioskodawcę.

102.

Sąd odsyłający wskazuje również w swoim pytaniu prejudycjalnym art. 56 TFUE ustanawiający swobodę świadczenia usług. Jak jednak zwróciłem uwagę w pkt 56 niniejszej opinii, postępowanie główne dotyczy wykonywania działalności przez spółkę rumuńską na terytorium Rumunii. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobody świadczenia usług nie mają zastosowania do sytuacji, której wszystkie okoliczności ograniczają się do jednego państwa członkowskiego ( 41 ). Artykuł 56 TFUE nie ma więc zastosowania do niniejszej sprawy.

103.

Proponuję, aby na drugie i trzecie pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, że art. 4 dyrektywy 2000/31 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on zastosowaniu do usługodawcy świadczącego usługi społeczeństwa informacyjnego systemu zezwoleń mającego zastosowanie do usługodawców usług równoważnych pod względem ekonomicznym, które nie są usługami społeczeństwa informacyjnego. Artykuły 9 i 10 dyrektywy 2006/123 sprzeciwiają się takiemu systemowi zezwoleń, chyba że jest on zgodny z kryteriami ustanowionymi w tych artykułach, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego. System zezwoleń jest niezgodny z kryteriami określonymi w art. 10 dyrektywy 2006/123, jeżeli wydanie zezwolenia jest uzależnione od wymogów technologicznie nieodpowiednich dla usługi planowanej przez wnioskodawcę. Artykuł 3 dyrektywy 2000/31, art. 16 dyrektywy 2006/123 oraz art. 56 TFUE nie mają zastosowania w sytuacji usługodawcy zamierzającego świadczyć usługi społeczeństwa informacyjnego w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę.

104.

W czwartym pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający pyta w istocie, czy uchwała nr 626/2017 stanowi przepis techniczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy 2015/1535, który powinien zostać przekazany Komisji na mocy art. 5 tej dyrektywy.

105.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. f) akapit trzeci dyrektywy 2015/1535 zakres tego uregulowania obejmuje jednak przepisy techniczne nałożone przez organy wyznaczone przez państwa członkowskie oraz znajdujące się w wykazie sporządzonym i aktualizowanym, jeśli wystąpi taka konieczność, przez Komisję w ramach komitetu określonego w art. 2 tej dyrektywy. Otóż taka lista została opublikowana w dniu 31 maja 2006 r. ( 42 ), to znaczy przed przystąpieniem Rumunii do Unii Europejskiej, a zatem nie obejmuje organów rumuńskich. Jednak Komisja wskazuje w swoich uwagach, że przy przystąpieniu do Unii Europejskiej Rumunia poinformowała, iż jedynie jej organy centralne są uprawnione do określania przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 2015/1535. Akty gminy Bukareszt nie są zatem objęte obowiązkiem informowania na podstawie art. 5 tej dyrektywy.

106.

To jednak nie zapewnia całkowitego rozwiązania problemu, ponieważ – jak już wskazałem – istnieje wątpliwość co do tego, czy wymóg uzyskania zezwolenia w celu świadczenia usług takich jak usługi sporne w postępowaniu głównym wynika wyłącznie z uchwały nr 626/2017, czy też z art. 15 ustawy nr 38/2003, do której wspomniana uchwała stanowi jedynie środek wykonawczy. Zasadne byłoby zatem pytanie, czy to nie tę ustawę należałoby przekazać Komisji.

107.

Uważam, że odpowiedź powinna być jednak przecząca. W istocie art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2015/1535 wyklucza z pojęcia „zasad dotyczących usług”, jedynej kategorii przepisów technicznych, które mogą w tym przypadku wchodzić w grę, zasady, które nie odnoszą się szczególnie do usług społeczeństwa informacyjnego. Na mocy akapitu drugiego tej lit. e) zasady odnoszą się szczególnie do takich usług, jeżeli ich celem szczególnym jest regulacja tych usług w sposób precyzyjny i ujęty celowo. Natomiast zasady, które odnoszą się do tych usług wyłącznie w sposób dorozumiany lub marginalny, nie są traktowane jako szczególnie odnoszące się do usług społeczeństwa informacyjnego.

108.

Stwierdzić należy, że w ustawie nr 38/2003 nie zawarto żadnej wzmianki o usługach społeczeństwa informacyjnego. Wręcz przeciwnie, ustawa ignoruje je do tego stopnia, że wymaga nawet od każdego usługodawcy świadczącego usługi dyspozytorskie posiadania częstotliwości i sprzętu radiowego, niezależnie od tego, czy działają oni przez stacje radiowe, czy za pośrednictwem aplikacji komputerowych. Moim zdaniem jest więc oczywiste, że chociaż wspomniana ustawa ma zastosowanie do usług społeczeństwa informacyjnego, jak utrzymuje gmina Bukareszt, jej celem nie jest regulacja tych usług w sposób precyzyjny i ujęty celowo oraz odnosi się do nich wyłącznie w sposób dorozumiany, można powiedzieć: na zasadzie inercji.

109.

Można to zresztą łatwo wytłumaczyć tym, że ustawa nr 38/2003 pochodzi z 2003 r., podczas gdy spółka Uber, będąca pionierem w dziedzinie zamawiania usług przewozowych za pomocą smartfonów, została założona dopiero w 2009 r.

110.

Artykuł 15 ustawy nr 38/2003 nie odnosi się zatem szczególnie do usług społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2015/1535.

111.

W konsekwencji na czwarte pytanie prejudycjalne trzeba odpowiedzieć, iż uchwała nr 626/2017 nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy 2015/1535.

112.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję udzielić następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie, Rumunia):