1.

W 2016 r. posiadacz depozytu na rachunku bieżącym otwartym na jego imię i nazwisko w Korporativna Targovska Banka (zwanym dalej „KTB”) wystąpił do sądu bułgarskiego ( 2 ) z żądaniem, aby Balgarska Narodna Banka (bank centralny Bułgarii, zwany dalej „BNB”) wypłacił mu odszkodowanie za szkody poniesione z powodu opóźnienia w wypłacie tego depozytu.

2.

Skarżący w owym postępowaniu podnosił, że BNB powinien był stwierdzić niedostępność depozytów utworzonych w KTB w terminie wyznaczonym w dyrektywie 94/19/WE ( 3 ). Ze względu na to, że BNB nie stwierdził owej niedostępności, można było przypisać mu opóźnienie w wypłacie i był on zobowiązany do zapłaty należnych odsetek za zwłokę do czasu wypłaty kwoty depozytu.

3.

Właściwy sąd wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który został rozstrzygnięty przez Trybunał wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., Kantarev ( 4 ).

4.

Podczas gdy postępowanie w sprawie Kantarev było jeszcze zawisłe, inny sąd bułgarski, Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii, Bułgaria), złożył wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w ramach podobnego sporu, którego przedmiotem również była skarga o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej BNB oparta na częściowo zbieżnych argumentach.

5.

Po wydaniu wyroku Kantarev Trybunał poinformował o tym fakcie Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii), zwracając się z pytaniem, czy zamierza podtrzymać swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, co sąd ten potwierdził.

6.

Zdaniem Trybunału wnioski te dotyczą jedynie dwóch z kwestii rozpatrywanych w niniejszej sprawie, które nie zostały poruszone lub zostały poruszone z innego punktu widzenia w wyroku Kantarev: a) pojęcia „depozytu należnego i wymagalnego” zawartego w art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19; oraz b) wpływu zalecenia Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (zwanego dalej „zaleceniem EBA/2014/02”) z dnia 17 października 2014 r. ( 5 ).

7.

Ze względu na to, że moja analiza ogranicza się do tych dwóch kwestii, odniosę się do wyroku Kantarev, jeśli zajdzie taka potrzeba, przedstawiając ramy prawne, okoliczności faktyczne, które zdeterminowały zwrot zdeponowanych w KTB środków, oraz moją ocenę tych okoliczności.

8.

W odniesieniu do odpowiednich motywów i artykułów tej dyrektywy odsyłam do pkt 3–6 wyroku Kantarev.

9.

Motywy 27–29 mają następujące brzmienie:

10.

Artykuł 1 ust. 2 stanowi:

„Urząd działa w ramach uprawnień przyznanych niniejszym rozporządzeniem oraz w zakresie przepisów dyrektywy 2006/48/WE, dyrektywy 2006/49/WE, dyrektywy 2002/87/WE, rozporządzenia (WE) nr 1781/2006, dyrektywy [94/19] i w zakresie, w jakim akty te mają zastosowanie do instytucji kredytowych i finansowych oraz właściwych organów, które je nadzorują, w zakresie stosownych fragmentów dyrektywy 2005/60/WE, dyrektywy 2002/65/WE, dyrektywy 2007/64/WE i dyrektywy 2009/110/WE, w tym wszystkich dyrektyw, rozporządzeń i decyzji wydanych na podstawie tych aktów oraz wszelkich przyszłych prawnie wiążących aktów unijnych powierzających zadania Urzędowi”.

11.

Artykuł 4 pkt 2 ppkt (iii) definiuje jako „właściwe organy”:

„w odniesieniu do systemów gwarantowania depozytów, organy, które zarządzają systemami gwarantowania depozytów zgodnie z dyrektywą [94/19], lub w przypadku gdy funkcjonowaniem systemu gwarantowania depozytów zarządza spółka prywatna – organ publiczny nadzorujący takie systemy na mocy tej dyrektywy”.

12.

Artykuł 16 stanowi:

„1.   W celu ustanowienia spójnych, wydajnych i skutecznych praktyk nadzorczych w ramach ESNF oraz zapewnienia wspólnego, jednolitego i spójnego stosowania prawa Unii, Urząd wydaje wytyczne i zalecenia skierowane do właściwych organów lub instytucji finansowych.

[…]

3.   Właściwe organy i instytucje finansowe dokładają wszelkich starań, aby zastosować się do tych wytycznych i zaleceń.

W ciągu dwóch miesięcy od wydania wytycznej lub zalecenia każdy właściwy organ potwierdza, czy stosuje się lub czy zamierza zastosować się do danej wytycznej lub danego zalecenia. Jeżeli właściwy organ nie stosuje się do nich ani nie zamierza się do nich zastosować, powiadamia o tym Urząd, podając uzasadnienie.

Urząd publikuje informacje o tym, że dany właściwy organ nie stosuje się lub nie zamierza zastosować się do danej wytycznej lub danego zalecenia. Urząd może również, w odniesieniu do indywidualnych przypadków, podjąć decyzję o opublikowaniu przedstawionego przez właściwy organ uzasadnienia niezastosowania się do danej wytycznej lub danego zalecenia. Właściwy organ jest z wyprzedzeniem powiadamiany o takiej publikacji.

Jeżeli jest to wymagane w wytycznej lub zaleceniu, instytucje finansowe jasno i szczegółowo informują, czy stosują się do tej wytycznej lub zalecenia.

[…]”.

13.

Artykuł 17 stanowi:

„1.   W przypadku gdy właściwy organ nie zastosował aktów unijnych, o których mowa w art. 1 ust. 2, w tym regulacyjnych standardów technicznych i wykonawczych standardów technicznych ustanowionych zgodnie z art. 10–15, lub zastosował je w sposób, który wydaje się stanowić naruszenie prawa Unii, w szczególności nie zapewniając spełnienia przez instytucję finansową wymogów ustanowionych w tych aktach, Urząd podejmuje działania zgodnie z uprawnieniami określonymi w ust. 2, 3 i 6 niniejszego artykułu.

2.   Na wniosek co najmniej jednego właściwego organu, Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, Bankowej Grupy Interesariuszy lub z własnej inicjatywy i po poinformowaniu właściwego organu, którego to dotyczy, Urząd może przeprowadzać postępowanie wyjaśniające w sprawie domniemanego naruszenia lub niezastosowania prawa unijnego.

[…]

3.   W terminie dwóch miesięcy od rozpoczęcia postępowania wyjaśniającego, Urząd może skierować do właściwego organu, którego to dotyczy, zalecenie określające działania konieczne do zapewnienia przestrzegania prawa Unii.

W terminie dziesięciu dni roboczych od daty otrzymania zalecenia, właściwy organ informuje Urząd o działaniach, jakie podjął lub zamierza podjąć, aby zapewnić przestrzeganie prawa Unii.

4.   W przypadku gdy właściwy organ nie zapewnił przestrzegania prawa Unii w ciągu miesiąca od otrzymania zalecenia od Urzędu, Komisja może, po uzyskaniu informacji od Urzędu lub z własnej inicjatywy, wydać formalną opinię nakładającą na właściwy organ obowiązek podjęcia działań niezbędnych do przestrzegania prawa Unii. Formalna opinia Komisji uwzględnia zalecenie Urzędu.

Komisja wydaje taką formalną opinię w terminie trzech miesięcy od przyjęcia zalecenia. Komisja może przedłużyć ten okres o jeden miesiąc.

Urząd i właściwe organy przekazują Komisji wszelkie niezbędne informacje.

5.   W terminie dziesięciu dni roboczych od daty otrzymania formalnej opinii, o której mowa w ust. 4, właściwy organ informuje Komisję i Urząd o działaniach, jakie podjął lub zamierza podjąć, aby zastosować się do tej formalnej opinii.

6.   Bez uszczerbku dla uprawnień Komisji na mocy art. 258 TFUE, w przypadku gdy właściwy organ nie stosuje się do formalnej opinii, o której mowa w ust. 4, w okresie w niej przewidzianym, oraz w przypadku gdy konieczne jest terminowe zaradzenie nieprzestrzeganiu przepisów, w celu utrzymania bądź przywrócenia równych warunków konkurencji na rynku lub zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu finansowego i jego stabilności, oraz w przypadku gdy odpowiednie wymogi przewidziane w aktach, o których mowa w art. 1 ust. 2, są bezpośrednio stosowane wobec instytucji finansowych Urząd może przyjąć decyzję indywidualną, skierowaną do instytucji finansowej, zobowiązującą ją do podjęcia działań niezbędnych do wypełnienia jej obowiązków wynikających z prawa Unii, w tym do zaprzestania określonych praktyk.

Decyzja Urzędu musi być zgodna z formalną opinią wydaną przez Komisję na mocy ust. 4.

7.   Decyzje przyjęte na mocy ust. 6 mają pierwszeństwo wobec wszelkich decyzji przyjętych wcześniej przez właściwe organy w tej samej sprawie.

Podejmując działania w związku z kwestiami będącymi przedmiotem formalnej opinii wydanej na mocy ust. 4 lub decyzji wydanej na mocy ust. 6, właściwe organy stosują się odpowiednio do formalnej opinii lub decyzji.

[…]”.

14.

Artykuł 26 ust. 2 stanowi:

„Artykuł 16 dotyczący uprawnień Urzędu w zakresie przyjmowania wytycznych i zaleceń ma zastosowanie do systemów gwarantowania depozytów”.

15.

Odsyłam do przytoczenia ustaw bułgarskich dokonanego w pkt 8–25 wyroku Kantarev.

16.

Pragnę jedynie zauważyć, że art. 23 ust. 1 i 5 Zakon za garantirane na vlogovete v bankite (ustawy o gwarancji depozytów bankowych) ( 8 ) ma następujące brzmienie:

„1.   Fundusz spłaca długi banku jego deponentom do wysokości gwarantowanej, jeżeli [BNB] cofnął bankowi komercyjnemu licencję bankową.

[…]

5.   Wypłata środków przez fundusz rozpoczyna się nie później niż 20 dni roboczych od dnia, w którym [BNB] podjął decyzję o cofnięciu licencji”.

17.

W latach 2008, 2010 i 2011 skarżąca BT i KTB zawarły trzy umowy dotyczące bezterminowych depozytów w euro i w lewach bułgarskich (BGN), gwarantowanych przez fundusz gwarancji depozytów bankowych (zwany dalej „funduszem”) do wysokości kwoty 196000 BGN w stosunku do jednej osoby.

18.

Sytuacja KTB w 2014 r. i działanie organów krajowych zostały opisane w wyroku Kantarev (pkt 27 i 28) w następujący sposób:

„Bank KTB stanął w obliczu zaburzenia płynności wskutek masowego wycofywania posiadanych w nim depozytów, w związku z czym jego przedstawiciele zwrócili się w dniu 20 czerwca 2014 r. do BNB o objęcie KTB specjalnym nadzorem. Poinformowano także BNB o zawieszeniu wypłat i wszystkich operacji bankowych tej instytucji. Decyzją z tego samego dnia zarząd BNB objął bank KTB specjalnym nadzorem na okres trzech miesięcy. Realizacja zobowiązań tej instytucji kredytowej została zawieszona, a jej działalność ograniczona. BNB powołał kwestorów, którym powierzył zadanie zlecenia przeprowadzenia przez kontrolera zewnętrznego wyceny aktywów i zobowiązań tej instytucji.

[…] Z wyceny wynikało, że wynik finansowy banku KTB jest ujemny i bank nie spełnia przewidzianych w przepisach Unii wymogów w zakresie funduszy własnych. W rezultacie, po pierwsze, decyzją z dnia 6 listopada 2014 r. BNB cofnął bankowi KTB licencję bankową, po drugie, stwierdził, że należy podjąć działania w celu wszczęcia wobec banku postępowania upadłościowego, a po trzecie, postanowił, że należy poinformować o tym fundusz”.

19.

W decyzji zarządu BNB z dnia 30 czerwca 2014 r., która weszła w życie w dniu 1 lipca 2014 r., stopy procentowe od depozytów w KTB zostały obniżone do średniej zwykłej stopy procentowej na rynku bankowym i ustanowiono standardową skalę stóp procentowych ( 9 ).

20.

W dniu 1 sierpnia 2014 r. Komisja Europejska skierowała do ministra finansów Bułgarii formalne wezwanie zgodnie z postępowaniem przewidzianym w art. 258 TFUE ze względu na nieprawidłową transpozycję dyrektywy 94/19 i naruszenie art. 63 TFUE ( 10 ).

21.

Decyzją z dnia 16 września 2014 r. zarząd BNB przedłużył środki nadzoru do dnia 20 listopada 2014 r.

22.

W dniu 17 października 2014 r. EUNB przyjął zalecenie EBA/ 2014/02 skierowane do BNB i funduszu zgodnie z art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010. Wskazano w nim, że BNB naruszył prawo Unii poprzez brak podjęcia niezbędnych działań w celu stwierdzenia niedostępności depozytów zgodnie z art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 oraz podjęcie decyzji o zawieszeniu wykonywania wszystkich zobowiązań i uniemożliwieniu deponentom dostępu do gwarantowanych depozytów.

23.

Zgodnie z motywem 27 tego zalecenia decyzja BNB z dnia 20 czerwca 2014 r. o objęciu KTB szczególnym nadzorem i zawieszeniu jego zobowiązań była równoznaczna ze stwierdzeniem niedostępności depozytów w rozumieniu art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19, w konsekwencji czego fundusz musiał wypłacić gwarantowane kwoty niedostępnych depozytów.

24.

Zwrot depozytów na rzecz skarżącej został dokonany na zasadach podobnych do tych, o których mowa w wyroku Kantarev ( 11 ), lecz zgodnie z informacjami przedstawionymi przez sąd odsyłający skarżąca otrzymała od funduszu zwrot jej gwarantowanych depozytów w KTB w wysokości 196000 BGN, powiększonej o odsetki naliczone od dnia 30 czerwca do dnia 6 listopada 2014 r. Pozostałe depozyty, których posiadaczem była skarżąca, na kwotę 44070 BGN (około 22500 EUR), zostały wpisane na listę wierzytelności uznanych w ramach postępowania upadłościowego w kolejności przewidzianej przez właściwe prawo bułgarskie.

25.

W dniu 7 marca 2015 r. Sofiyski apelativen sad (sąd apelacyjny w Sofii, Bułgaria) uznał za datę wszczęcia upadłości KTB dzień 20 czerwca 2014 r. ze względu na to, że aktywa netto KTB stały się wówczas ujemne.

26.

Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęte przez Komisję przeciwko Bułgarii zostało umorzone w dniu 10 grudnia 2015 r.

27.

BT wniosła do sądu odsyłającego skargę o naprawienie ( 12 ) szkód wynikających bezpośrednio i pośrednio z działań i zaniechań BNB, które jej zdaniem naruszają prawo Unii w odniesieniu do interwencji KTB.

28.

Skarga obejmuje dwa żądania:

29.

W celu wydania orzeczenia w przedmiocie tych żądań Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii) wystąpił do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, obejmującym szereg pytań, z których przytoczę tylko te, których dotyczy moja analiza:

„[…]

[…]

30.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 6 sierpnia 2018 r.

31.

Uwagi na piśmie zostały złożone przez BNB i Komisję, przy czym rozprawa nie została uznana za konieczną.

32.

W odpowiedzi na pytanie Trybunału po wydaniu wyroku w sprawie Kantarev sąd odsyłający wskazał w dniu 9 listopada 2018 r., że podtrzymuje swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ istnieją między innymi wątpliwości co do obowiązku uwzględnienia zalecenia EBA/2014/02.

33.

Sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy gwarancja przewidziana w dyrektywie 94/19 [art. 1 pkt 3 ppkt (i) w związku z jej art. 7 ust. 6 i 10] obejmuje tych deponentów:

34.

W przypadku odpowiedzi twierdzącej sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy powinien odstąpić od stosowania takiego warunku umownego przy rozpoznawaniu skargi o odszkodowanie za szkody spowodowane opóźnioną wypłatą, w rozumieniu dyrektywy 94/19, gwarantowanej kwoty depozytów.

35.

Wyrok Kantarev ograniczał się do żądania odszkodowania za szkody spowodowane osobie, której depozyty w KTB były niewątpliwie należne (wymagalne) już w chwili stwierdzenia niedostępności depozytów. Natomiast w niniejszej sprawie chodzi o ustalenie, czy te same przepisy dyrektywy 94/19 chronią również deponenta, którego depozyty w KTB nie były wówczas wymagalne.

36.

Moim zdaniem szczegółowa analiza mechanizmu gwarancji depozytów ustanowionego w dyrektywie 94/19 pozwala na odpowiednie wyjaśnienie i zastosowanie orzecznictwa Kantarev.

37.

Interwencja krajowych systemów gwarancji depozytów (zwanych dalej „SGD”) odbywa się w drodze postępowania, którego zasadnicze elementy są uregulowane w dyrektywie 94/19. Jego cel jest dwojaki: ochrona deponentów ( 13 ) i zagwarantowanie stabilności systemu bankowego ( 14 ).

38.

Postępowanie mające na celu zapewnienie skuteczności gwarancji depozytów bankowych można lepiej zrozumieć, jeżeli wyróżnimy w nim trzy etapy:

39.

Właściwy organ krajowy musi podjąć decyzję, czy depozyty w instytucji finansowej są dostępne. W celu podjęcia tej decyzji art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 wymaga:

40.

Termin, w którym właściwy organ krajowy musi podjąć tę wstępną decyzję, jest bardzo krótki: „nie później niż w terminie pięciu dni roboczych po tym, gdy po raz pierwszy stwierdził, że instytucja kredytowa nie wypłaciła należnych i wymagalnych depozytów”.

41.

W wyroku Kantarev wyjaśniono szereg elementów uregulowania tego etapu wstępnego, które warto przypomnieć:

42.

W wyroku Kantarev nie poruszono jednak kwestii podniesionej przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie: czy definicja „depozytu niedostępnego” obejmuje depozyt, który w wyniku postanowienia umownego nie jest należny ani wymagalny, ponieważ umowa odsyła do prawa krajowego, zgodnie z którym depozyt ów jest wymagalny jedynie w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej.

43.

Moim zdaniem tego rodzaju depozytu nie można uznać za „depozyt niedostępny” na wspomnianym pierwszym etapie postępowania. Depozytu, który nie jest ani należny, ani wymagalny zgodnie z przepisami lub postanowieniami umownymi mającymi zastosowanie w myśl prawa krajowego, właściwy organ krajowy nie może uwzględnić jako depozytu niedostępnego.

44.

Kluczowe znaczenie dla określenia, kiedy depozyt jest należny i wymagalny, ma przede wszystkim stosunek umowny instytucji finansowej i jej klienta. Jeżeli obie strony uzgodnią, że instytucja finansowa jest zobowiązana do zwrotu klientowi kwoty jego depozytu dopiero w określonym momencie, nie można mówić, że depozyt jest należny lub wymagalny, jeżeli moment ten jeszcze nie nastąpił.

45.

Tego rodzaju depozyt nie może zatem sam w sobie doprowadzić instytucji kredytowej do „sytuacji finansowej”, o której mowa w art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19, decydującej o niemożności spłaty depozytów.

46.

Natomiast, obok depozytów, które nie maja charakteru depozytów należnych i wymagalnych w danym momencie, instytucja będzie posiadała liczne depozyty, które będą miały taki charakter. W takim przypadku „do ogłoszenia niedostępności wszystkich złożonych we wspomnianej instytucji kredytowej depozytów wystarczy tym samym, iż zostanie stwierdzone, że dana instytucja kredytowa nie wypłaciła niektórych depozytów i że spełnione są warunki określone w art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19” ( 24 ).

47.

Podsumowując, stwierdzenie niedostępności „jest związane z obiektywnie panującą sytuacją finansową instytucji kredytowej i dotyczy ogólnie wszystkich złożonych w tej instytucji depozytów, a nie poszczególnych złożonych w niej depozytów” ( 25 ).

48.

Na drugim etapie postępowania właściwy organ krajowy musi podjąć decyzję, jakie depozyty podlegają zwrotowi z SGD ( 26 ).

49.

Dyrektywa 94/19 stanowi w tym względzie:

50.

SGD będzie musiał zwrócić (oczywiście w kwotach gwarantowanych) wszystkie depozyty instytucji bankowej, której dotyczy stwierdzenie niedostępności, z wyjątkiem tych, których dotyczy jedna z podstaw wyłączenia. Z powyższego założenia wynikają liczne konsekwencje dla niniejszego sporu.

51.

Po pierwsze, jak już wskazałem, stwierdzenie niemożności zwrotu zależy wyłącznie od warunków określonych w art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19. Ani ten, ani żaden inny z jej przepisów nie pozwala na uzależnienie tego stwierdzenia od dodatkowych lub innych warunków.

52.

W wyroku Kantarev odrzucono, by stwierdzenie niedostępności depozytów mogło być uzależnione od wcześniejszego bezskutecznego żądania dotyczącego wycofania środków (pkt 81), niewypłacalności instytucji kredytowej lub cofnięcia jej licencji bankowej (pkt 51), lub wcześniejszego objęcia specjalnym nadzorem przez organy bankowe (pkt 60).

53.

Uregulowanie krajowe nakładające takie lub inne wymogi, niezwiązane z wymogami określonymi w art. 1 pkt 3 ppkt (i), naruszyłoby ten przepis, a także art. 10 ust. 1 dyrektywy 94/19.

54.

Po drugie, o stwierdzeniu niedostępności decyduje właściwy organ po dokonaniu oceny trudności napotkanych przez instytucję kredytową ze względu na jej sytuację finansową, związanych ze spłatą depozytów. Chociaż, jak również wskazałem, nie byłoby logiczne, by w celu przyjęcia takiej decyzji uwzględniane były same depozyty, których obowiązek zwrotu jest przewidziany w przyszłości, to jednak ocena właściwego organu dotyczy, po ujęciu jej w formę decyzji, wszystkich depozytów złożonych w tej instytucji kredytowej ( 28 ).

55.

Wynika z powyższego, że począwszy od tej chwili, ogólną zasadą jest zwrot wszystkich depozytów instytucji finansowej, niezależnie od tego, czy są one należne i wymagalne (z wyjątkiem depozytów przewidzianych w wyczerpującym wykazie zawartym w art. 2 dyrektywy 94/19).

56.

Innymi słowy, zwrotowi podlegają zarówno depozyty, które są należne i wymagalne, jak i te, które są pozbawione wspomnianych dwóch cech, w przypadku gdy instytucja znalazła się w obiektywnej sytuacji niezdolności finansowej do wywiązania się ze swych zobowiązań zwrotu. Sytuacja ta ma wpływ zarówno na jej wcześniejsze i obecne zobowiązania (depozyty należne i wymagalne), jak i na przyszłe zobowiązania (depozyty, które nie są należne ani wymagalne).

57.

Na etapie pośrednim wszystkie depozyty instytucji muszą zatem zostać określone przez właściwy organ, aby SGD dokonał, w stosownych przypadkach, ich późniejszego zwrotu. Taka wykładnia art. 1 pkt 3 ppkt (i) i art. 10 ust. 1 dyrektywy 94/19 jest najbardziej zgodna z celami dyrektywy 94/19 (ochroną deponentów i gwarancją stabilności systemu finansowego).

58.

Gdyby depozyty instytucji kredytowej objętej SGD, które nie są należne ani wymagalne, nie podlegały na tym etapie zwrotowi w ramach mechanizmu gwarancji, deponenci ponosiliby ryzyko, że w przyszłości nie odzyskają swych oszczędności w postępowaniach naprawczych i likwidacyjnych dotyczących instytucji kredytowej znajdującej się w trudnej sytuacji. Stabilność systemu finansowego byłaby ponadto zagrożona ze względu na brak zaufania klientów do bezpieczeństwa ich depozytów w średnio- i długoterminowym okresie.

59.

Na tym etapie SGD dokonuje zwrotu lub wypłaty depozytów. Zgodnie z art. 7 ust. 1a akapit pierwszy dyrektywy 94/19 kwota, której zwrot gwarantują państwa członkowskie, wynosi 100000 EUR.

60.

Zwrot musi nastąpić w krótkim terminie (20 dni) ( 29 ), aby deponenci nie zostali pozbawieni swoich oszczędności i z tego powodu nie znaleźli się w sytuacji, w której nie będą mogli zaspokoić swoich codziennych potrzeb. Stabilność systemu bankowego również wymaga, aby wypłata była szybka ( 30 ).

61.

Zwrot depozytów z SGD nie ma związku z ewentualnymi postępowaniami naprawczymi i likwidacyjnymi instytucji kredytowej, ponieważ tylko w ten sposób można dokonać go szybko, w terminie 20 dni od daty wydania decyzji o niedostępności ( 31 ). Wątpliwości, jakie mógłby wzbudzić w tym względzie motyw 12 dyrektywy 2009/14 ( 32 ), zostały wyjaśnione przez Trybunał w ten sposób, że wspomniane postępowania nie mają wpływu na niedostępność depozytów i ich wypłatę ( 33 ).

62.

Zwrot depozytów nie może również być uzależniony od istnienia wcześniejszego, bezskutecznego żądania deponenta ( 34 ). Artykuł 10 ust. 3 dyrektywy 94/19 stanowi, że SGD nie może skorzystać z 20-dniowego terminu wypłaty w celu odmowy udzielenia gwarancji deponentowi, który nie mógł podnieść w terminie swojego żądania wypłaty z tytułu gwarancji.

63.

Jeżeli SGD nie zachowa 20-dniowego terminu zwrotu gwarantowanych depozytów, deponenci mogą również żądać zapłaty odpowiednich odsetek ( 35 ).

64.

Artykuł 7 ust. 6 dyrektywy 94/19 stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zadbają, aby deponent miał możliwość, jeśli chodzi o przysługujące mu odszkodowanie, wystąpić z zażaleniem przeciwko [SGD]”.

65.

Deponenci mogą zatem skorzystać ze środków odwoławczych przysługujących im na mocy ich praw krajowych w celu żądania stwierdzenia nieważności decyzji i zaniechań SGD oraz żądania odszkodowania z powodu wyrządzonych im szkód.

66.

Pragnę przypomnieć, że zdaniem Trybunału art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 „jest bezpośrednio skuteczny i stanowi normę prawną mającą na celu przyznanie uprawnień jednostkom” ( 36 ).

67.

W swoich skargach przed sądami krajowymi deponenci mogą skorzystać z zasady pierwszeństwa prawa Unii. Zgodnie z tą zasadą sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania wszelkich przepisów krajowych sprzecznych z dyrektywą 94/19 ( 37 ): w zakresie, w jakim jest to istotne dla niniejszej sprawy, powinien on odstąpić od stosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy ( 38 ).

68.

Obowiązek ów jest niezależny od tego, czy ustawodawca bułgarski dokonał, czy też nie dokonał transpozycji rzeczonego przepisu dyrektywy 94/19 do krajowego przepisu wykonawczego ( 39 ).

69.

Zasada pierwszeństwa oznacza również, że w przypadku gdy przepis krajowy niezgodny z prawem Unii zostanie włączony do treści postanowienia umownego, sąd krajowy może rozszerzyć na to postanowienie skutki wynikające z jego niezgodności z prawem Unii. Nie ma znaczenia, czy zarzut stron w tym względzie znajdzie wyraz w środkach zaskarżenia zmierzających do uzyskania odszkodowania za wyrządzone szkody, czy też w innych sądowych środkach zaskarżenia.

70.

W okolicznościach niniejszej sprawy nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby sąd krajowy zastosował zasadę pierwszeństwa, jeżeli: a) przepis krajowy uzależnia obowiązek dokonania przez SGD zwrotu na rzecz posiadaczy jeszcze niewymagalnych i nienależnych depozytów od wcześniejszego cofnięcia licencji instytucji finansowej, której depozyty zostały uznane za niedostępne; oraz b) to samo uregulowanie zostało włączone do postanowienia umownego przyjętego w prawie krajowym.

71.

Powyższe uwagi skłaniają mnie do zaproponowania następującej odpowiedzi na czwarte pytanie prejudycjalne:

Artykuł 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 w związku z art. 7 ust. 6 i 10 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że:

72.

rozporządzenia nr 1093/2010. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia: Drugie pytanie prejudycjalne dotyczy zalecenia EBA/2014/02 przyjętego na podstawie art. 17 ust. 3 a) czy deponenci, mimo iż nie są jego adresatami, mogą powołać się na owo zalecenie w ramach sporu o odszkodowanie za szkody spowodowane naruszeniem prawa Unii; oraz b) czy zalecenie to jest ważne.

73.

EUNB jest właściwy do interweniowania w stosowanie dyrektyw Unii dotyczących SGD zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1093/2010 ( 40 ).

74.

W ramach wykonywania tego zadania EUNB może zwracać się do „organów [krajowych] właściwych” w dziedzinie gwarancji depozytów ( 41 ). Zgodnie z motywem 20 rozporządzenia nr 1093/2010 EUNB powinien to uczynić w celu wspierania spójnego podejścia, zapewnienia równych szans dla wszystkich deponentów i równorzędnego ich traktowania w całej Unii.

75.

Uprawnienia EUNB w odniesieniu do SGD polegają na możliwości:

76.

Zalecenia EUNB nie są prawnie wiążące. Jak wskazuje ich nazwa, nie zawierają one zobowiązania, lecz jedynie wezwanie do działania. Zalecenia te należą do kategorii przewidzianej w art. 288 akapit piąty TFUE ( 47 ).

77.

Natomiast art. 16 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1093/2010 wymaga, aby właściwe organy i instytucje finansowe dołożyły wszelkich starań, aby zastosować się do tych zaleceń.

78.

W tym znaczeniu wspomniane zalecenia wywołują pewien skutek prawny, chociaż niewiążący: właściwe organy krajowe muszą potwierdzić w terminie dwóch miesięcy, czy stosują się lub czy zamierzają zastosować się do owego zalecenia, czy też nie zastosują się do niego. W tym ostatnim przypadku powinny one przedstawić EUNB uzasadnienie swojej decyzji (art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1093/2010), a EUNB publikuje zarówno informacje o niezastosowaniu się do zalecenia, jak i wspomniane uzasadnienie ( 48 ).

79.

Zalecenia EUNB oparte na art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010 wykazują pewne cechy, które odróżniają je od zaleceń, o których mowa w art. 16:

80.

Jeżeli organ krajowy, do którego skierowane są zalecenia przewidziane w art. 17 ust. 3, nie zastosuje się do nich ( 50 ), może być przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, do którego odniosę się później. W pewnym sensie wspomniane zalecenia są (lub mogą stać się) pierwszym ogniwem tego postępowania ( 51 ) prowadzonego przez EUNB przy wsparciu Komisji.

81.

Zalecenia, o których mowa w art. 17 ust. 3, mogą ponadto być zaskarżane przez osoby, których one dotyczą, do Komisji Odwoławczej Europejskich Urzędów Nadzoru na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1093/2010.

82.

Nieostateczny charakter i brak wiążących skutków prawnych zaleceń EUNB, o których mowa w art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010, mają wpływ na możliwość powołania się na nie i na ich kontrolę sądową. W szczególności uniemożliwiają one bezpośrednią kontrolę ich zgodności z prawem w drodze skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianej w art. 263 TFUE.

83.

Wynika to z faktu, że orzecznictwo Trybunału dopuszcza jedynie skargi o stwierdzenie nieważności wiążących aktów prawnych ( 52 ), w zależności od ich rzeczywistej treści, okoliczności ich przyjęcia i uprawnień instytucji, która je wydała ( 53 ).

84.

Możliwe jest jednak powołanie się na zalecenia EUNB w sporze przed sądami krajowymi, których przedmiotem jest wykładnia wiążących przepisów prawa Unii, z którymi są one związane ( 54 ).

85.

Zanim zajmę się tą kwestią, muszę odnieść się do procedury uregulowanej w art. 17 ust. 1–8 rozporządzenia nr 1093/2010 ( 55 ) dotyczącej przekształcenia za pośrednictwem Komisji zaleceń EUNB w wiążące decyzje.

86.

Po stwierdzeniu przez EUNB rzekomo nieprawidłowego lub niewystarczającego zastosowania przepisów prawa Unii przez organ krajowy EUNB wydaje mu zalecenie, wskazując działania, jakie powinien podjąć.

87.

Jeśli właściwy organ krajowy nie zastosuje się do tego zalecenia i nadal będzie je naruszać, Komisja może interweniować. Komisja czyni to w drodze formalnej opinii nakładającej na ów organ obowiązek podjęcia działań niezbędnych do przestrzegania prawa Unii.

88.

Na końcowym etapie tej procedury EUNB może wydać indywidualną decyzję skierowaną do instytucji finansowej, zobowiązując ją do podjęcia działań niezbędnych do wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, w tym do zaprzestania określonych praktyk, pod warunkiem że chodzi o przepisy mające bezpośrednie zastosowanie ( 56 ).

89.

Decyzje EUNB wydane na tym końcowym etapie muszą być zgodne z formalną opinią Komisji i mają pierwszeństwo przed wszelkimi decyzjami przyjętymi wcześniej w tej samej sprawie. Chodzi zatem o akty prawne, które mają moc wiążącą wobec instytucji finansowych będących ich adresatami, a także wobec właściwych organów krajowych, które są związane formalną opinią Komisji ( 57 ).

90.

Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy deponent (w niniejszej sprawie BT) może powołać się na zalecenie EBA/2014/02 w sporze, który wszczął przeciwko BNB.

91.

Zalecenie EBA/2014/02, przyjęte na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010, zostało skierowane, jak już wskazałem, do BNB i funduszu. W rzeczonym zaleceniu wskazano im odpowiednie działania w celu zastosowania się do dyrektywy 94/19 i zaprzestania naruszenia art. 1 pkt 3 ppkt (i) tej dyrektywy.

92.

Przed przyjęciem zalecenia EBA/2014/02 Komisja wniosła już skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (art. 258 TFUE) przeciwko Bułgarii i wystosowała do tego państwa członkowskiego (w dniu 1 sierpnia 2014 r.) wezwanie do usunięcia uchybienia, bez dalszego prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia ( 58 ).

93.

Po zaleceniu EBA/2014/02 nie została zatem wydana formalna opinia Komisji, co doprowadziło do tego, że EUNB nie wydał również żadnej decyzji na podstawie art. 17 ust. 6 rozporządzenia nr 1093/2010 ( 59 ).

94.

Zdaniem sądu odsyłającego zgodność zalecenia EBA/2014/02 z prawem Unii (z dyrektywą 94/19 i rozporządzeniem nr 1093/2010) jest wątpliwa. W celu udzielenia odpowiedzi na te wątpliwości odniosę się zarówno do możliwości powołania się in abstracto przed sądami krajowymi na zalecenia EUNB, jak i do możliwości powołania się na zalecenie będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.

95.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, „nawet jeśli zalecenia nie mają wywoływać wiążących skutków, sądy krajowe są zobowiązane uwzględniać zalecenia przy rozstrzyganiu zawisłych przed nimi sporów, w szczególności gdy udzielają one wyjaśnień dotyczących wykładni przepisów krajowych wydanych w celu ich wykonania lub w przypadku gdy mają one na celu uzupełnienie przepisów Unii o wiążącym charakterze” ( 60 ).

96.

Zgadzam się z rzecznikiem generalnym M. Bobekiem ( 61 ), że ciążący na sądach krajowych obowiązek „wzięcia pod uwagę” zaleceń przy rozstrzyganiu sporów, w których stosują one wiążące prawo Unii związane z tymi zaleceniami, nie jest tożsamy z obowiązkiem „zgodnej wykładni” w rozumieniu orzecznictwa Von Colson i Kamann ( 62 ).

97.

Jeżeli sądy krajowe mają wziąć pod uwagę zalecenia (w tym zalecenia wydane przez EUNB) w celu zastosowania wiążącego prawa Unii w państwach członkowskich, logiczne jest, że mogą zwracać się do Trybunału z odesłaniami dotyczącymi wykładni ich treści ( 63 ). Czy mogą jednak to uczynić w celu zakwestionowania ważności owych zaleceń?

98.

Prima facie, ponieważ bezpośrednia kontrola zgodności z prawem zalecenia w drodze skargi o stwierdzenie nieważności nie jest możliwa, można by sądzić, że jego pośrednia kontrola zgodności z prawem, czyli w drodze odesłania prejudycjalnego dotyczącego oceny ważności, również nie może zostać przeprowadzona. Czy stwierdzenie nieważności aktu, który nie wywołuje wiążących skutków prawnych, miałoby sens?

99.

O ile się nie mylę, Trybunał nie wypowiedział się dotychczas ( 64 ) w sposób kategoryczny w tym względzie. Wydaje się, że w wyroku Grimaldi uznano w sposób dorozumiany możliwość występowania z odesłaniami prejudycjalnymi dotyczącymi oceny ważności zaleceń ( 65 ), a rzecznik generalny M. Bobek wyraźnie to przyznaje ( 66 ).

100.

Moim zdaniem najbardziej spójne jest przyjęcie możliwości wystąpienia z odesłaniami prejudycjalnymi dotyczącymi oceny ważności zaleceń, jeśli wyjdzie się z założenia, że sąd krajowy powinien wziąć je pod uwagę przy dokonywaniu wykładni wiążącej normy prawa Unii. Uwzględnienie przez sąd krajowy w celu dokonania wykładni zalecenia, co do ważności którego sąd ten powziął wątpliwości, ponieważ słusznie uważa, że jest ono niezgodne z prawem Unii, nie byłoby logiczne, a stwierdzenie owej niezgodności nie jest zadaniem wspomnianego sądu ( 67 ).

101.

Pragnę podkreślić, że zalecenia EUNB oparte na art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010 są jednym z elementów, które właściwy sąd powinien rozważyć w celu rozstrzygnięcia sporu. Przypominam, że przedmiotem tego sporu jest wyjaśnienie, czy naruszenie przepisów prawa Unii jest wystarczająco istotne i czy w związku z tym spełnia ono jedną z trzech przesłanek odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii ( 68 ).

102.

Zalecenie EUNB może zostać wzięte pod uwagę przez sąd krajowy w celu rozstrzygnięcia sporu tylko wtedy, gdy jego treść jest zgodna z przepisami prawa Unii, których stosowanie może ono ułatwić. Jeżeli sąd krajowy uzna, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że tak nie jest, jest on uprawniony do wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym do Trybunału, który jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia takiej niezgodności.

103.

Zdaniem sądu odsyłającego zgodność zalecenia EBA/2014/02 z prawem Unii jest wątpliwa, ponieważ: a) zalecenie to jest skierowane do organu krajowego (BNB), który nie jest właściwy do stwierdzenia niedostępności depozytów w stosunku do banku KTB, a jego adresatami nie są instytucje finansowe; oraz b) mogłoby ono być niezgodne z motywem 27 rozporządzenia nr 1093/2010, gdyż art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 nie ustanawia wyraźnych i bezwarunkowych obowiązków.

104.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ppkt (iii) rozporządzenia nr 1093/2010 „właściwe organy” oznaczają „w odniesieniu do systemów gwarantowania depozytów, organy, które zarządzają systemami gwarantowania depozytów zgodnie z dyrektywą [94/19], lub w przypadku gdy funkcjonowaniem systemu gwarantowania depozytów zarządza spółka prywatna – organ publiczny nadzorujący takie systemy na mocy tej dyrektywy”.

105.

Wśród tych organów może znajdować się, poza SGD, organ odpowiedzialny za stwierdzenie niedostępności depozytów, którym w wielu państwach członkowskich jest narodowy bank centralny ( 69 ).

106.

Z kolei art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 „pozostawia państwom członkowskim uznanie w zakresie wyznaczenia organu właściwego do stwierdzenia niedostępności depozytów” ( 70 ).

107.

W sprawie Kantarev sąd odsyłający i Trybunał uznali, że BNB był organem właściwym do stwierdzenia niedostępności depozytów zgodnie z art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 ( 71 ). Natomiast w niniejszej sprawie wydaje się, że sąd odsyłający przyjął argumenty BNB w sposób przeciwny ( 72 ).

108.

Od dnia 25 marca 2014 r., wraz z wejściem w życie zmiany do Zakon za kreditnite institutsii ( 73 ) i zgodnie z brzmieniem jej art. 1 ust. 2 pkt 1, BNB jest organem właściwym w Republice Bułgarii do sprawowania nadzoru nad instytucjami bankowymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia (UE) nr 575/2013 ( 74 ).

109.

Nowa ustawa o gwarantowaniu depozytów bankowych (Zakon za garantirane na vlogovete v bankite) z 2015 r. transponuje do prawa bułgarskiego dyrektywę 2014/49, która wyznacza jako organ właściwy do stwierdzenia niedostępności depozytów organ odpowiedzialny za nadzór ostrożnościowy na mocy rozporządzenia nr 575/2013 ( 75 ). Od dnia 14 sierpnia 2015 r. nie ulega zatem wątpliwości, że BNB jest organem właściwym do stwierdzenia w Bułgarii niedostępności depozytów.

110.

Zdaniem Komisji organ nadzoru był również właściwy do stwierdzenia niedostępności depozytów nawet przed dniem 14 sierpnia 2015 r.

111.

Rozumiem jednak, że do czasu przyjęcia dyrektywy 2014/49 żadna norma Unii nie ustanawiała takiej analogii. W motywie 50 tej dyrektywy stwierdza się, że „[z]ważywszy na różnice między poszczególnymi państwami członkowskimi pod względem procedur administracyjnych dotyczących [SGD], państwa członkowskie powinny mieć możliwość swobodnego określania organu, który stwierdza niedostępność depozytów”.

112.

W związku z powyższym do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie kwestii, czy zgodnie z prawem bułgarskim obowiązującym w chwili podjęcia przez BNB działań wobec KTB organem właściwym do stwierdzenia niedostępności depozytów był BNB.

113.

Należy także pamiętać, że w wyroku Kantarev Trybunał orzekł już, iż brak stwierdzenia niedostępności depozytów w przypadku banku KTB przez bułgarskie organy władzy stanowi wystarczająco istotne naruszenie art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 ( 76 ).

114.

Jeśli chodzi o konieczność, aby zalecenie EBA/2014/02 dotyczyło mających bezpośrednie zastosowanie przesłanek określonych w prawie Unii (w niniejszym przypadku w dyrektywie 94/19), to wymóg ten jest nałożony tylko w art. 17 ust. 6 rozporządzenia nr 1093/2010 po to, aby EUNB wydawał decyzje skierowane do instytucji finansowych, wzywając je do wypełnienia obowiązków nałożonych przepisami Unii.

115.

Zdanie ostatnie motywu 27 rozporządzenia nr 1093/2010 ( 77 ) odnosi się do takich ostatecznych decyzji EUNB, ale nie do zaleceń, które może on wydać na początku postępowania. Logiczne jest, że ma to miejsce w przypadku decyzji EUNB mającej charakter wiążący, lecz nie w przypadku zalecenia pozbawionego wiążących skutków prawnych.

116.

W każdym razie, jak już wskazałem, art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 wywiera skutek bezpośredni zgodnie z wyrokiem w sprawie Kantarev, w związku z czym jednostki mogą powoływać się przed sądem odsyłającym zarówno na ten przepis, jak i na dotyczące go zalecenie ( 78 ). Wątpliwości co do tego elementu zalecenia EBA/2014/02 są zatem bezzasadne.

117.

Zgodnie z zaleceniem EBA/2014/02 ( 79 ) BNB naruszył art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19, ponieważ nie stwierdził niedostępności depozytów w terminie 5 dni po tym, jak KTB nie był już w stanie zwrócić należnych i wymagalnych depozytów.

118.

EUNB uznał, że decyzja BNB o objęciu KTB specjalnym nadzorem i tymczasowym zawieszeniu jego zobowiązań była równoznaczna ze stwierdzeniem niedostępności depozytów w rozumieniu art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19.

119.

Wyrok Kantarev nie przemawia za takim zrównaniem. Przeciwnie, Trybunał orzekł w nim, że niedostępność depozytów powinna zostać stwierdzona w drodze wyraźnego aktu właściwego organu krajowego, przy czym nie można jej wywodzić z innych aktów organów krajowych (jak na przykład decyzji BNB o objęciu KTB specjalnym nadzorem) ani nie można jej domniemywać z okoliczności takich jak te rozpatrywane w owym sporze ( 80 ).

120.

W związku z tym sąd odsyłający nie powinien brać pod uwagę rzeczonego elementu zalecenia EBA/2014/02 przy dokonywaniu wykładni prawa Unii, ponieważ jest on niezgodny z art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19.

121.

W świetle powyższych uwag proponuję, aby Trybunał udzielił Administrativen sad Sofia-grad (sądowi administracyjnemu w Sofii, Bułgaria) następującej odpowiedzi: