1.

W 2006 r. i 2009 r. Budapesti Közlekedési Zrt. (zwana dalej „instytucją zamawiającą”) zawarła dwie umowy o zamówienia publiczne, w latach 2006 i 2009, w związku z budową 4. linii metra w Budapeszcie. W 2017 r. Közbeszerzési Hatóság Elnöke (prezes urzędu zamówień publicznych) na podstawie przepisów krajowych przyjętych w 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie odwoławcze w odniesieniu do zmian we wspomnianych umowach, których dokonano odpowiednio w 2009 r. i 2010 r. W następstwie odwołania Közbeszerzési Döntőbizottság (komisja arbitrażowa ds. zamówień publicznych, zwana dalej „komisją arbitrażową”) nałożyła na instytucję zamawiającą i oferentów grzywny.

2.

Kluczowe pytanie podniesione w tych sprawach można podsumować w następujący sposób: czy prawo Unii dopuszcza, by odwołania w przedmiocie zmian umów o zamówienia publiczne były wszczynane z urzędu przez organ publiczny po upływie terminu określonego w tym celu w przepisach krajowych obowiązujących w chwili dokonania zmian, w sytuacji gdy odwołanie prowadzi do nałożenia sankcji na obydwie strony umowy wiele lat po dokonaniu zmian?

3.

W mojej ocenie prawo Unii nie wymaga wszczynania z urzędu postępowań odwoławczych w przedmiocie umów o zamówienia publiczne lub zmian takich umów ani też tego nie zabrania. Tym niemniej unijna zasada pewności prawa zabrania krajowym organom publicznym wszczynania tego rodzaju postępowań odwoławczych po upływie odpowiednich terminów.

4.

Artykuł 1 dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane ( 2 ) i art. 1 dyrektywy Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynującej przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji ( 3 ), zmienione dyrektywą 2007/66 ( 4 ), stanowią, że – we właściwych im zakresach stosowania:

„1. […]

Państwa członkowskie przedsiębiorą niezbędne środki, aby zapewnić […] – możliwość skutecznego, a w szczególności możliwie szybkiego odwołania od decyzji podjętych przez instytucje zamawiające, zgodnie z warunkami określonymi w art. 2–2f niniejszej dyrektywy, z powodu naruszenia przez te decyzje prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych lub naruszenia krajowych przepisów transponujących to prawo.

[…]

3.   Państwa członkowskie zapewniają dostępność procedur odwoławczych, w ramach szczegółowych przepisów, które państwa członkowskie mogą ustanowić, przynajmniej dla każdego podmiotu, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia i który poniósł szkodę lub może ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia.

[…]”.

5.

Ponadto motyw 25 dyrektywy 2007/66 stanowi:

„[…] konieczność zapewnienia trwałej pewności prawnej [prawa] decyzji podjętych przez instytucje zamawiające lub podmioty zamawiające wymaga ustanowienia rozsądnego minimalnego okresu ograniczającego prawo do wniesienia odwołania, którego celem jest stwierdzenie nieskuteczności umowy”.

6.

Co więcej, motyw 27 dyrektywy 2007/66 stanowi: „[…] Z uwagi na pewność prawną [prawa] możliwość uznania umowy za nieskuteczną jest ograniczona czasowo. Należy przestrzegać skuteczności tych terminów”.

7.

Motyw 122 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE ( 5 ) i motyw 128 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE ( 6 ) stanowią, że ww. dyrektywy „nie powinn[y] mieć wpływu” na procedury odwoławcze przewidziane odpowiednio dyrektywą 89/665 i dyrektywą 92/13. Tym niemniej „obywatele, zainteresowane podmioty, bez względu na to, czy są zorganizowane, oraz inne osoby lub organy niemające dostępu do procedur odwoławczych na mocy [jednej z tych dyrektyw] pomimo to mają, jako podatnicy, uzasadniony interes w tym, by procedury zamówień publicznych były należyte. Powinni zatem mieć możliwość – w sposób inny niż poprzez system odwoławczy na mocy [tych dyrektyw] i bez konieczności występowania przed sądem lub trybunałem – zgłaszania ewentualnych naruszeń niniejszej dyrektywy do właściwego organu lub struktury. Aby nie powielać istniejących organów ani struktur, państwa członkowskie powinny mieć możliwość przewidzenia odwołania się do ogólnych organów lub struktur monitorujących, sektorowych organów nadzoru, komunalnych organów nadzoru, organów ds. konkurencji, rzecznika praw obywatelskich lub krajowych organów audytowych”.

8.

Artykuł 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25, które są zatytułowane „Egzekwowanie przepisów” i wchodzą w zakres tytułu IV „Ład administracyjno-regulacyjny”, stanowią:

„[…]

2.   Państwa członkowskie zapewniają monitorowanie stosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych.

Jeżeli organy lub struktury monitorujące stwierdzą z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu stosownych informacji konkretne naruszenia lub problemy systemowe, mają prawo zgłosić te problemy krajowym organom kontrolnym, sądom lub trybunałom albo innym odpowiednim organom lub strukturom, takim jak rzecznik praw obywatelskich, parlamenty narodowe lub ich komisje.

[…]”.

9.

Artykuł 303 ust. 1 közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (ustawy nr CXXIX z 2003 r. o zamówieniach publicznych; zwanej dalej „ustawą o zamówieniach publicznych z 2003 r.”) stanowi:

„Strony są uprawnione do zmiany części umowy sporządzonej na podstawie warunków określonych w ogłoszeniu o zamówieniu lub w dokumentacji przetargowej, a także na podstawie treści oferty jedynie wówczas, gdy umowa narusza istotne i zgodne z prawem interesy jednej ze stron ze względu na okoliczności zaistniałe po zawarciu umowy z przyczyn niemożliwych do przewidzenia w chwili zawierania umowy”.

10.

Artykuł 306/A stanowi:

„1.   Wszelkie umowy wchodzące w zakres niniejszej ustawy uznaje się na nieważne, jeżeli

11.

Artykuł 307 ust. 3 stanowi: „Közbeszerzések Tanácsának elnöke [prezes urzędu zamówień publicznych] z własnej inicjatywy wszczyna postepowanie przed komisją arbitrażową, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że zmiana umowy została dokonana z naruszeniem art. 303 […]”.

12.

Artykuł 327 stanowi:

„1.   Postepowanie przed [komisją arbitrażową] mogą wszcząć z urzędu wymienione niżej podmioty, jeżeli w ramach wykonywania swoich uprawnień powezmą wiedzę o działaniu lub zaniechaniu sprzecznym z niniejszą ustawą:

2.   Postępowanie przed [komisją arbitrażową] może zostać wszczęte z urzędu:

[…]”.

13.

Artykuł 328 ust. 1 stanowi:

„Prezes urzędu zamówień publicznych wszczyna z urzędu postępowanie przed [komisją arbitrażową]

[…]

14.

Artykuł 379 ust. 2 stanowi:

„Urząd zamówień publicznych

l) bacznie obserwuje zmiany i realizację umów zawieranych w następstwie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (art. 307 ust. 4)”.

15.

Artykuł 152 közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. Törvény (ustawy CXLIII z 2015 r. o zamówieniach publicznych, zwanej dalej „ustawą o zamówieniach publicznych z 2015 r.) stanowi:

„1.   Postepowanie przed [komisją arbitrażową] mogą wszcząć z urzędu wymienione niżej podmioty, jeżeli w ramach wykonywania swoich uprawnień powezmą wiedzę o działaniu lub zaniechaniu sprzecznym z niniejszą ustawą:

2.   Jeden z organów, o którym mowa w ust. 1, może z urzędu wszcząć postępowanie przed [komisją arbitrażową] w terminie 60 dni od dnia powzięcia przez ten organ wiedzy o naruszeniu, lecz

[…]”.

16.

Artykuł 153 ust. 1 stanowi:

„Prezes urzędu zamówień publicznych wszczyna postępowanie przed [komisją arbitrażową] z urzędu […]

[…]”.

17.

Artykuł 187 stanowi:

„[…]

2.   Urząd [zamówień publicznych]

18.

Artykuł 197 ust. 1 stanowi:

„Przepisy niniejszej ustawy mają zastosowanie do umów zawieranych w następstwie postępowań o udzielenie [koncesji] lub zamówień publicznych, które rozpoczęły się po jej wejściu w życie, do postępowań konkurencyjnych, które rozpoczęły się po tej dacie, jak również do związanych z nimi postępowań odwoławczych, o które wnioskowano, które rozpoczęto lub które zostały wszczęte przez organ z urzędu, w tym postepowań ugodowych poprzedzających wniesienie skargi. Artykuły 139, 141, 142, 153 ust. 1 lit. c) i art. 175 mają zastosowanie do możliwości zmiany – bez przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – umów zawartych w następstwie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, które rozpoczęły się przed wyjściem w życie niniejszej ustawy, jak również do monitorowania zmian i realizacji umów. Ponadto przepisy rozdziału XXI mają zastosowanie do postępowań odwoławczych dotyczących takich umów”.

19.

Zgodnie z art. 80 ust. 3 2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. Rendelet (dekretu nr 4/2011 z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie korzystania z pomocy pochodzącej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007–2013):

„Beneficjent i podmioty zaangażowane w wypłatę pomocy prowadzą oddzielną księgowość dla każdego projektu, odrębnie rejestrują wszystkie dokumenty związane z projektem i przechowują je co najmniej do dnia 31 grudnia 2020 r.”.

20.

W dniu 30 września 2005 r. instytucja zamawiająca opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenie o zamówieniu w celu „nabycia systemu monitorowania na potrzeby nadzorowania ruchu konstrukcji i kontroli hałasu i wibracji podczas pierwszego etapu budowy 4. linii metra w Budapeszcie”. Szacowana wartość zamówienia przekraczała progi wspólnotowe (UE). Projekt był dofinansowany ze środków unijnych (w ramach programu operacyjnego „Transport”).

21.

Zamówienia udzielono konsorcjum usługodawców, w skład którego wchodziły: Sol‑Data SA (która w późniejszym terminie zmieniła swoją nazwę na SIXENSE Soldata) oraz HUNGEOD Kft. W dniu 1 marca 2006 r. instytucja zamawiająca zawarła umowę o zamówienie publiczne z członkami konsorcjum Sol‑Data – Hungeod Konzorcium.

22.

W dniu 5 października 2009 r. strony dokonały zmiany umowy, powołując się na wystąpienie niemożliwych do przewidzenia okoliczności. W dniu 18 listopada 2009 r. w Közbeszerzési Értesítő (dzienniku zamówień publicznych) opublikowano zawiadomienie o zmianie umowy.

23.

Jak wynika z postanowienia odsyłającego, Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (dyrekcja generalna ds. kontroli pomocy europejskiej) wszczęła z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące zmiany umowy zawartej z Sol‑Data SA i HUNGEOD Kft. Jednak w dniu 9 listopada 2010 r. komisja arbitrażowa oddaliła wniosek wszczynający postępowanie odwoławcze jako złożony po terminie.

24.

W dniu 29 maja 2017 r. prezes urzędu zamówień publicznych, występujący w charakterze interwenienta po stronie komisji arbitrażowej, na podstawie art. 153 ust. 1 lit. c) ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie przeciwko HUNGEOD Kft., Sol‑Data i instytucji zamawiającej (zwanym dalej „skarżącymi”). W jego ocenie poprzez zmianę spornej umowy skarżące dopuściły się naruszenia art. 303 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r., ponieważ nie spełniono warunków zmiany określonych w powołanym przepisie. Prezes urzędu zamówień publicznych wskazał jako datę naruszenia datę zmiany umowy, czyli dzień 5 października 2009 r. Jednocześnie wskazał dzień 30 marca 2017 r. jako datę powzięcia wiedzy o naruszeniu.

25.

W dniu 3 sierpnia 2017 r. w decyzji rozpatrywanej w postępowaniu głównym komisja arbitrażowa uznała, że skarżące dopuściły się naruszenia art. 303 ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r.

26.

W swojej decyzji, przed rozstrzygnięciem merytorycznym, komisja arbitrażowa oddaliła zarzut proceduralny dotyczący przekroczenia terminu na wszczęcie postępowania odwoławczego przez prezesa urzędu zamówień publicznych. Według komisji arbitrażowej, chociaż ustawa o zamówieniach publicznych z 2003 r. miała zastosowanie do istoty sprawy, w kwestiach proceduralnych obowiązywała ustawa o zamówieniach publicznych z 2015 r. Artykuł 197 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r., będący przepisem przejściowym, stanowi, że konieczne jest między innymi stosowanie ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. do monitorowania zmian umów zawartych w następstwie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego rozpoczętych przed wejściem w życie tej ustawy, jak również stosowanie rozdziału ustawy dotyczącego zasad regulujących procedury odwoławcze do postępowań odwoławczych związanych z monitorowaniem przedmiotowych zmian. W rezultacie komisja arbitrażowa nie stwierdziła, że skarżące były uprawnione do powołania się na zasady niedziałania prawa wstecz i pewności prawa. Z tego względu prezes urzędu zamówień publicznych prawidłowo wszczął postępowanie odwoławcze w terminie przewidzianym w art. 152 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r.

27.

Komisja arbitrażowa stwierdziła również, że istotną część spornego przedsięwzięcia i podlegające badaniu zmiany umowy zrealizowano z wykorzystaniem finansowania unijnego, w związku z czym podlegały one przepisom dekretu 4/2001. Komisja arbitrażowa uznała, że konieczne jest zastosowanie do spornej zmiany umowy art. 80 ust. 3 ww. dekretu. W związku z powyższym okres, w którym organ może wszcząć postępowanie z urzędu, upływał w dniu 31 grudnia 2020 r. Wynika z tego, że wszczynając postępowanie z urzędu w dniu 29 maja 2017 r., prezes urzędu zamówień publicznych działał w przepisanych prawem ramach czasowych.

28.

W następstwie stwierdzenia naruszenia komisja arbitrażowa nałożyła na instytucję zamawiającą grzywnę w wysokości 25000000 forintów węgierskich (HUF). Nałożyła ona również grzywnę w wysokości 5000000 HUF na spółki HUNGEOD Kft. i SIXENSE Soldata, które zostały zobowiązane solidarnie do jej uiszczenia.

29.

Skarżące zaskarżyły decyzję komisji arbitrażowej do sądu odsyłającego – Fővárosi Törvényszék (sądu dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry). Powziąwszy wątpliwości co do prawidłowej wykładni prawa Unii, sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

30.

W dniu 3 lipca 2009 r. instytucja zamawiająca opublikowała ogłoszenie o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej odnośnie do „świadczenia usług wymagających szczególnej wiedzy fachowej w zakresie zarządzania projektem DRB na pierwszym etapie budowy 4. linii metra”. Szacunkowa wartość zamówienia (90000000 HUF w okresie trzech lat) przekraczała progi wspólnotowe (UE). Projekt był dofinansowany ze środków unijnych (w ramach programu operacyjnego „Transport”).

31.

Zamówienia udzielono spółce Matrics Consult Ltd. Instytucja zamawiająca zawarła umowę w dniu 14 maja 2009 r. Wypowiedziała ona umowę w dniu 16 listopada 2011 r., ze skutkiem od dnia 31 grudnia 2011 r.

32.

W dniu 30 maja 2017 r. prezes urzędu zamówień publicznych na podstawie art. 153 ust. 1 lit. c) ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie przeciwko instytucji zamawiającej i Matrics Consult Ltd, domagając się stwierdzenia naruszenia przepisów z dziedziny zamówień publicznych i nałożenia grzywny. Chociaż strony nie dokonały zmiany spornej umowy na piśmie, to poprzez swe zachowanie przy dokonywaniu zapłaty faktur i wydawaniu świadectw odbioru robót odeszły one w dużym stopniu od warunków płatności określonych w ofercie i zawartych w umowie o zamówienie publiczne. Zmiany te były postrzegane jako modyfikacja umowy stanowiąca naruszenie art. 303 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r., ponieważ nie zostały spełnione warunki zmiany umowy określone w ww. artykule. W swoim wniosku wszczynającym postępowanie odwoławcze prezes urzędu zamówień publicznych wskazał jako datę naruszenia dzień 8 lutego 2010 r., tj. dzień zapłaty faktury, której zapłata skutkowała przekroczeniem przez strony uzgodnionej w umowie kwoty wynagrodzenia. Dzień 31 marca 2017 r. wskazano jako datę powzięcia przez prezesa urzędu zamówień publicznych wiedzy o naruszeniu.

33.

W dniu 18 sierpnia 2017 r. komisja arbitrażowa uznała, że instytucja zamawiająca i Matrics Consult Ltd dopuściły się naruszenia art. 303 ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r. poprzez bezprawną zmianę zawartej umowy o zamówienie publiczne. Komisja arbitrażowa nałożyła grzywnę w wysokości 27000000 HUF na instytucję zamawiającą oraz grzywnę w wysokości 13000000 HUF na spółkę Matrics Consult Ltd.

34.

Przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty komisja arbitrażowa oddaliła zarzut proceduralny dotyczący przekroczenia terminu na wszczęcie postępowania odwoławczego przez prezesa urzędu zamówień publicznych. Komisja arbitrażowa uznała, że przepisy określające terminy zawarte w ustawie o zamówieniach publicznych z 2015 r. miały zastosowanie do faktycznej zmiany umowy, która miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a tym samym strony umowy nie mogły powoływać się na zasady niedziałania prawa wstecz i pewności prawa.

35.

Instytucja zamawiająca zaskarżyła decyzję komisji arbitrażowej do sądu odsyłającego – Fővárosi Törvényszék (sądu dla miasta stołecznego Budapeszt). Sąd ten postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

36.

Postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. prezes Trybunału połączył te dwie sprawy do łącznego rozpoznania.

37.

Uwagi na piśmie przedstawili: instytucja zamawiająca, komisja arbitrażowa, prezes urzędu zamówień publicznych, rząd węgierski i Komisja Europejska. Wszyscy oni przedstawili uwagi ustne podczas rozprawy w dniu 4 września 2019 r.

38.

Niniejsza opinia ma następującą strukturę. Rozpocznę od kilku uwag wstępnych dotyczących specyfiki węgierskiego systemu postępowania odwoławczego w dziedzinie zamówień publicznych, prowadzonego z urzędu przez organy publiczne. Konieczne będzie również określenie, już na samym wstępie, zasad prawa Unii obowiązujących w odniesieniu do niniejszej sprawy oraz przeformułowanie pytań zadanych przez sąd odsyłający (A). Następnie odniosę się do pytania drugiego dotyczącego zakresu stosowania dyrektyw 89/665 i 92/13 (zwanych dalej „dyrektywami w sprawie środków odwoławczych”), zmienionych dyrektywą 2007/66, a także dyrektyw 2014/24 i 2014/25: czy postępowanie odwoławcze prowadzone z urzędu przez organy publiczne wchodzi w zakres tych dyrektyw (B)? Następnie przejdę do pytania pierwszego, trzeciego i czwartego, które rozpatruję łącznie, ponieważ wszystkie dotyczą zasadniczo tego samego zagadnienia: czy prawo Unii, w szczególności zasada pewności prawa, uniemożliwia wszczynanie z urzędu tego rodzaju postępowań odwoławczych po upływie terminu przewidzianego na wszczęcie postępowania, który to termin określono w przepisach krajowych, które obowiązywały w czasie podnoszonego dokonania niezgodnych z prawem zmian umów (C)? Na koniec ustosunkuję się do pytania piątego dotyczącego uprawnień sądów krajowych w zakresie prowadzonego z urzędu badania potencjalnych naruszeń przez krajowe organy publiczne (D).

39.

Prawo węgierskie przewiduje dwa rodzaje postępowań odwoławczych w dziedzinie zamówień publicznych, które różnią się pod względem podmiotowym.

40.

Z jednej strony o wszczęcie postępowania odwoławczego mogą wnioskować osoby, której mają interes subiektywny (rozumiany jako interes realny i zindywidualizowany) w odniesieniu do danego zamówienia publicznego stanowiącego przedmiot sporu, czyli przykładowo oferent, którego oferta została wybrana, (faktyczni lub potencjalni) oferenci, których oferta nie została wybrana, a nawet dana instytucja zamawiająca. Tego rodzaju procedura odwoławcza usprawnia egzekwowanie przepisów w dziedzinie zamówień publicznych w ujęciu prywatnym.

41.

Z drugiej strony prawo węgierskie przewiduje również postępowania odwoławcze, które mogą być wszczynane z urzędu przez szereg organów publicznych odpowiedzialnych za ochronę interesu ogólnego, w tym przykładowo za przestrzeganie zasady legalności czy monitorowanie sposobu wykorzystania środków publicznych. Tego rodzaju postępowanie odwoławcze stanowi wyraz egzekwowania przepisów w dziedzinie zamówień publicznych w ujęciu publicznym.

42.

Jednym z organów, które zostały wyposażone we wspomniane uprawnienia, jest prezes urzędu zamówień publicznych. Jest on uprawniony do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. W następstwie wszczęcia postępowania z urzędu postępowanie toczy się przed komisją arbitrażową, która decyduje o dopuszczalności i orzeka co do istoty sprawy. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów w dziedzinie zamówień publicznych komisja arbitrażowa może nałożyć grzywnę na osoby odpowiedzialne za naruszenie. Nałożenie grzywny wydaje się obowiązkowe, jeżeli stwierdzenie naruszenia wynika z postępowania wszczętego z urzędu przez prezesa urzędu zamówień publicznych na podstawie art. 153 ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. Co więcej, jak wyjaśniono podczas rozprawy, stwierdzenie naruszenia może również prowadzić do stwierdzenia nieważności umowy, ale jedynie w następstwie wydania stosownego orzeczenia sądu.

43.

W sprawach będących przedmiotem postępowań głównych prezes urzędu zamówień publicznych wszczął z urzędu postępowanie w zakresie zmian dwóch spornych umów o zamówienia publiczne. Zmian dokonano odpowiednio w 2009 r. i 2010 r. W chwili dokonywania zmian obowiązującymi przepisami krajowymi były przepisy ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r. Przepisy przejściowe ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. (art. 197) zinterpretowano jednak w ten sposób, że przepisy proceduralne tej ustawy mają zastosowanie również do zmian, które zostały dokonane w umowach o zamówienia publiczne jeszcze przed wejściem w życie tej ustawy.

44.

Zgodnie z tym tokiem rozumowania prezes urzędu zamówień publicznych wszczął z urzędu postępowanie przed komisją arbitrażową w 2017 r., a zatem odpowiednio siedem i osiem lat od dnia, w którym dopuszczono się zarzucanych naruszeń. Terminy przewidziane na postępowanie odwoławcze wynikające z ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r. upłynęły wcześniej. Prezes urzędu zamówień publicznych uzasadniał wszczęcie postępowania, które ewidentnie miało miejsce po terminie, okolicznością powzięcia przez niego wiedzy o przedmiotowych naruszeniach dopiero w 2017 roku. Komisja arbitrażowa oceniła następnie, czy procedury odwoławcze zainicjowano w odpowiednim terminie w świetle ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. i stwierdziła prawidłowość w tym zakresie. W obydwu przypadkach komisja arbitrażowa nałożyła sporne grzywny zarówno na instytucję zamawiającą, jak i na oferentów. Tym niemniej w żadnym z przypadków nie stwierdzono nieważności samych umów ani ich zmian, które miały być dokonane w niezgodny z prawem sposób.

45.

To w tym kontekście faktycznym i proceduralnym sąd odsyłający skierował do Trybunału szereg pytań. Nie jest zadaniem Trybunału dokonywanie wykładni dość złożonej sytuacji legislacyjnej na poziomie krajowym i kontekstu proceduralnego. Pragnę jednak podkreślić dwie kwestie, które wydają się pozostawać poza sporem, a które stanowią punkt wyjścia na potrzeby niniejszej opinii.

46.

Po pierwsze, zarówno ustawa o zamówieniach publicznych z 2003 r., jak i ustawa o zamówieniach publicznych z 2015 r., określają terminy, w których organ upoważniony do wszczęcia z urzędu postępowania odwoławczego ma obowiązek działać. Jak rozumiem, zasady te określono w art. 327 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r. i w art. 152 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. ( 7 ). Struktura obydwu przepisów jest zbliżona. Każdy zawiera zestawienie subiektywnego i obiektywnego terminu przedawnienia. Aspektem, który uległ zmianie w wersji przepisu z 2015 r. względem wersji z 2003 r., jest długość terminu przedawnienia, który w ustawie o zamówieniach publicznych z 2015 r. wydłużono ponad dwukrotnie.

47.

Po drugie, co w moim przekonaniu ważne, sąd odsyłający zauważa (czego żadna ze stron postępowania nie kwestionuje ( 8 )), że termin na wszczęcie postępowania odwoławczego mający zastosowanie do przedmiotowych zmian upłynął jeszcze przed wejściem w życie ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. ( 9 )..

48.

W obu połączonych sprawach sąd odsyłający zadaje po pięć niemal identycznych pytań ( 10 ). Brzmienie tych pytań nie jest niestety jednoznaczne. W pewnym stopniu ich treść się pokrywa. Udzielenie sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi w świetle okoliczności faktycznych i prawnych rozpatrywanych spraw wymaga zatem przeformułowania pytań.

49.

Przed podjęciem tego kroku należy wspomnieć o właściwych przepisach prawa Unii. Sąd odsyłający przywołuje w pytaniach szereg postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”) i kilka dyrektyw dotyczących zamówień publicznych oraz ogólne zasady prawa Unii. Tymczasem tylko niektóre z nich wydają się mieć znaczenie dla rozpoznawanych spraw. Znaczenie mogą mieć z kolei inne uregulowania Unii, które nie zostały przywołane.

50.

Po pierwsze, nie sądzę, aby istotne dla rozpoznawanych spraw były art. 41 i 47 karty praw podstawowych. Artykuł 41 dotyczący prawa do dobrej administracji odnosi się wyłącznie instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej ( 11 ). Do rozpoznawanych spraw nie ma również zastosowania art. 47 karty praw podstawowych. Przywołując ww. artykuł sąd odsyłający zastanawia się, czy wszczęcie procedury siedem lub osiem lat po popełnieniu zarzucanych naruszeń jest spójne z wymogiem prowadzenia postępowania sądowego w rozsądnym terminie. Tymczasem, w świetle okoliczności faktycznych rozpatrywanych spraw, prawo do skutecznego środka odwoławczego przed sądem w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych wydaje się pozostawać poza przedmiotem sporu. Rzeczywistym problemem zdaje się poszanowanie terminu przedawnienia przez organ administracyjny.

51.

Po drugie, co się tyczy ogólnych zasad prawa Unii podnoszonych przez sąd odsyłający, zasada pewności prawa jest kluczowa dla pytań pierwszego, trzeciego i czwartego, zaś zasada proporcjonalności w pewnym stopniu ma znaczenie dla pytania piątego. Wymóg dostępności szybkich i skutecznych środków odwoławczych od decyzji instytucji zamawiających przewidziano w art. 1 ust. 1 dyrektyw w sprawie środków odwoławczych.

52.

Po trzecie, ponieważ sąd odsyłający powołał się ogólnie na ochronę interesów finansowych Unii, zbadam ten aspekt sprawy w świetle przepisów prawa Unii, które wprawdzie nie zostały przytoczone przez sąd odsyłający, ale zostały omówione na rozprawie, a mianowicie w świetle rozporządzenia nr 2988/95 ( 12 ) i rozporządzenia nr 1083/2006 ( 13 ).

53.

Przechodząc teraz do konkretnych pytań postawionych przez sąd odsyłający, w moim przekonaniu można podzielić je na przedstawione poniżej grupy.

54.

W pytaniu drugim sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy prawo Unii – w szczególności dyrektywy w sprawie środków odwoławczych, które w znacznym zakresie zostały zmienione dyrektywą 2007/66, a także dyrektywy 2014/24 i 2014/25 – regulują lub w jakikolwiek sposób ograniczają możliwość prowadzenia postępowań odwoławczych w interesie publicznym przez organy publiczne. Ściślej mówiąc, rozumiem to jako pytanie do Trybunału o to, czy postępowania odwoławcze, takie jak te będące przedmiotem postępowań głównych, wchodzą w zakres którejkolwiek z tych dyrektyw.

55.

W pytaniu pierwszym chodzi o ustalenie przez Trybunał, czy prawo Unii, w szczególności ogólna zasada pewności prawa, umożliwia organom publicznym wszczynanie postępowań odwoławczych dotyczących zmian umów o zamówienia publiczne, oraz – w stosownych przypadkach – nałożenie sankcji, nawet jeżeli w chwili dokonania zmiany upłynął termin na wszczęcie postępowań odwoławczych przewidziany w obowiązujących przepisach krajowych. Pytania trzecie i czwarte dotyczą możliwego wpływu konieczności ochrony interesów finansowych Unii na odpowiedź na pytanie pierwsze. Odpowiedzi na pytania pierwsze, trzecie i czwarte można zatem udzielić łącznie.

56.

Z kolei pytanie piąte ma znaczenie tylko przy założeniu, że prawo Unii nie wyklucza istnienia postępowania odwoławczego wszczynanego z urzędu w okolicznościach rozpatrywanych spraw. Czy w takiej sytuacji prawo Unii, a w szczególności zasada proporcjonalności, uprawnia sądy krajowe do skontrolowania nałożonych sankcji?

57.

W pytaniu drugim sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy prawo Unii reguluje lub ogranicza możliwość podejmowania przez organy publiczne działania w interesie ogólnym w celu wszczęcia z urzędu postępowań odwoławczych w przedmiocie zmian dokonanych w umowach o zamówienia publiczne. W szczególności, czy tego rodzaju procedury odwoławcze wchodzą w zakres dyrektyw w sprawie środków odwoławczych, zmienionych dyrektywą 2007/66, lub w zakres dyrektywy 2014/24 i dyrektywy 2014/25?

58.

Zdaniem prezesa urzędu zamówień publicznych dyrektywy w sprawie środków odwoławczych nie regulują postępowań odwoławczych wszczynanych w interesie publicznym przez organy publiczne. To do państw członkowskich należy przyjęcie stosownych przepisów w tym zakresie. Wynika z tego, że rozpoznawane sprawy pozostają poza zakresem prawa Unii.

59.

Rząd węgierski uważa również, że krajowe przepisy dotyczące terminów na wszczęcie z urzędu postępowań odwoławczych prowadzonych w interesie publicznym nie stanowią wdrożenia dyrektyw w sprawie środków odwoławczych ani też nie wchodzą w zakres ich stosowania. Powołuje się przy tym na art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25, aby wyjaśnić, że prerogatywy organów monitorujących z definicji różnią się zasadniczo od prawa do środka odwoławczego, z którego mogą skorzystać wykonawcy mający interes w uzyskaniu zamówienia publicznego.

60.

Zdaniem Komisji, z uwagi na brak stosownych przepisów, dyrektywy w sprawie środków odwoławczych nie zobowiązują państw członkowskich do ustanowienia postępowania odwoławczego wszczynanego z urzędu w przedmiocie decyzji instytucji zamawiających, ale też nie wykluczają ustanowienia takiej procedury. Ani w art. 83 dyrektywy 2014/24, ani w art. 99 dyrektywy 2014/25 nie zobowiązano państw członkowskich do ustanowienia wszczynanego z urzędu postępowania odwoławczego prowadzonego w interesie publicznym. Jednak państwa członkowskie muszą chronić ogólne zasady prawa Unii, w tym zasadę pewności prawa.

61.

Zgadzam się w całej rozciągłości z Komisją. W mojej ocenie dyrektywy w sprawie środków odwoławczych, dyrektywa 2014/24 i dyrektywa 2014/25 nie zobowiązują państw członkowskich, by te zapewniły możliwość wszczynania przez organy publiczne z urzędu postępowań odwoławczych w interesie publicznym, ale też nie zabraniają im takiego działania. Niemniej jednak, nawet jeżeli tego rodzaju procedury odwoławcze nie znajdują swoich podstaw w wymienionych dyrektywach, to jeżeli państwo członkowskie zdecyduje się zapewnić tego rodzaju mechanizmy, będą one wchodzić w zakres (przedmiotowy) stosowania tych dyrektyw. W związku z powyższym pytania zadane przez sąd odsyłający, w szczególności pytanie 2, są dopuszczalne.

62.

Z dyrektyw w sprawie środków odwoławczych wynika jedynie wymóg, by państwa członkowskie zapewniły możliwość prowadzenia postępowań odwoławczych na wniosek zainteresowanych przedsiębiorstw. W art. 1 ust. 3 zobowiązano bowiem państwa członkowskie, by zapewniły dostępność procedur odwoławczych „co najmniej każdemu podmiotowi, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia publicznego na dostawy lub roboty budowlane, w przypadku, gdy taki podmiot doznał uszczerbku lub zagraża mu doznanie uszczerbku w wyniku domniemanego naruszenia przepisów” ( 14 ).

63.

Brzmienie tego przepisu świadczy o tym, że z dyrektyw w sprawie środków odwoławczych nie wynika wymóg dysponowania kompleksowym systemem procedur odwoławczych w sprawach dotyczących zamówień publicznych. Jak zauważył Trybunał „dyrektywa 89/665, jak to wynika między innymi z jej art. 1 ust. 3, nie ma na celu dokonania pełnej harmonizacji odpowiednich zasad krajowych” ( 15 ). Określono w niej minimalny wymóg („co najmniej”), w myśl którego państwa członkowskie mają zapewnić mechanizm odwoławczy przedsiębiorstwom, a niekoniecznie organom publicznym działającym w interesie publicznym.

64.

Tego rodzaju interpretacja znajduje potwierdzenie w kontekście i celu art. 1 ust. 3 dyrektyw w sprawie środków odwoławczych, zmienionych dyrektywą 2007/66. Po pierwsze, co się tyczy ogólnego kontekstu art. 1 ust. 3, prawodawca Unii wprowadził mechanizmy służące wzmocnieniu ram środków odwoławczych wszczynanych przez przedsiębiorstwa ( 16 ). Po drugie, co się tyczy systemu i celu dyrektyw w sprawie środków odwoławczych, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że służą one ochronie oferentów przed arbitralnością ze strony instytucji zamawiającej oraz zapewnieniu skutecznego stosowania zasad Unii dotyczących udzielenia zamówień publicznych, w szczególności gdy wciąż możliwe jest naprawienie naruszenia ( 17 ). Wynika z tego, że chociaż ochrona legalności jest niewątpliwie również kluczowym celem dyrektyw w sprawie środków odwoławczych, to rodzajem odwołania przewidzianym w tych dyrektywach dla osiągnięcia tego celu jest w sposób wyraźny odwołanie wnoszone przez wykonawców, o czym dodatkowo świadczy motyw 27 dyrektywy 2007/66 ( 18 ).

65.

Konstatacji tej nie zmienia fakt, iż w dyrektywie 2007/66 przewidziano również tzw. „mechanizm korygujący” ( 19 ). W ramach wspomnianego mechanizmu Komisja jest uprawniona do domagania się naprawienia rażących naruszeń prawa Unii, do których doszło w toku postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Nawet gdyby uznać ów mechanizm za odnoszący się do publicznego egzekwowania przepisów dotyczących zamówień publicznych, nie można na tej podstawie wnioskować, że dyrektywy w sprawie środków odwoławczych, zmienione dyrektywą 2007/66, nakładają na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedur odwoławczych prowadzonych w interesie publicznym. Wręcz przeciwnie, mechanizm ten świadczy o tym, że dyrektywy w sprawie środków odwoławczych nie przewidują żadnej innej formy procedury odwoławczej prowadzonej w interesie publicznym.

66.

Z tego samego względu art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25, które mają identyczne brzmienie, nie można interpretować w ten sposób, że nakładają one na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia mechanizmu procedury odwoławczej prowadzonej w interesie publicznym, takiego jak sporny mechanizm objęty przedmiotem postępowań głównych.

67.

Z art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25 wynika jedynie wymóg, by konkretne naruszenia lub problemy systemowe w zakresie stosowania przepisów z dziedziny zamówień publicznych można było „zgłosić” sądom lub trybunałom albo innym odpowiednim organom lub strukturom. Nie istnieje zatem obowiązek wszczynania faktycznego postępowania, a jedynie taka możliwość, na wypadek stwierdzenia konkretnych naruszeń. Głównym zadaniem organów publicznych wynikającym z art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25 zdaje się raczej zgłaszanie problemów strukturalnych i stosownych środków zaradczych ( 20 ).

68.

Z tego względu, chociaż art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 2014/25 ewidentnie promują publiczne egzekwowanie przepisów w dziedzinie zamówień publicznych ( 21 ), nie przewidują one wymogu, by państwa członkowskie ustanowiły mechanizmy procedury odwoławczej, takie jak sporne mechanizmy objęte przedmiotem postępowań głównych.

69.

Oznacza to, że z dyrektyw w sprawie środków odwoławczych, dyrektywy 2014/24 i dyrektywy 2014/25 nie wynika obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie innego rodzaju procedury odwoławczej, takiej jak postepowanie odwoławcze prowadzone z urzędu przez organy publiczne w interesie legalności i ochrony środków publicznych, ale też nie wykluczają ustanowienia takiej procedury.

70.

Jeżeli jednak takie mechanizmy procedury odwoławczej zostaną faktycznie ustanowione przez państwo członkowskie, mechanizmy te, a w szczególności ich skutki i wynik, będą wchodzić w zakres stosowania prawa Unii.

71.

Po pierwsze, w zakresie w jakim umowy o zamówienia publiczne wchodzą w zakres przedmiotowy dyrektyw dotyczących zamówień publicznych, również i zmiany tych umów podlegają prawu Unii ( 22 ). Logicznym jest zatem, że procedury odwoławcze odnoszące się do tego rodzaju zmian wchodzą w zakres prawa Unii, ponieważ mają one służyć zapewnieniu przestrzegania przepisów materialnych prawa Unii dotyczących zamówień publicznych w zakresie zmian umów o udzielenie zamówień publicznych.

72.

Po drugie, co stanowi argument posiłkowy, konkretny rodzaj spornej procedury odwoławczej występującej w rozpoznawanych sprawach odnosi się do dyrektywy 2014/24 i dyrektywy 2014/25. Chociaż odpowiednio art. 83 i 99 tych dyrektyw nie przewidują wymogu, by państwa członkowskie ustanowiły procedurę odwoławczą podobną do procedury objętej przedmiotem postępowań głównych, takie procedury stanowią jeden z możliwych wyrazów (według uznania państw członkowskich) nowej roli powierzonej organom monitorującym w art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25.

73.

Każdy inny wniosek miałby tę swoistą konsekwencję, że uregulowanie przedmiotu publicznego postępowania odwoławczego prowadzonego z urzędu (samych umów o zamówienia publiczne i ich zmian) byłoby objęte harmonizacją w prawie Unii, zaś potencjalnie istotne konsekwencje środków odwoławczych (sankcje nakładane na instytucję zamawiającą lub oferentów czy też unieważnienie zamówienia publicznego), które miałyby znaczenie dla całego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, pozostawałyby w całości poza zakresem zharmonizowanej dziedziny już z samego tego względu, że postępowanie wszczął organ publiczny. Taki stan rzeczy nie może mieć miejsca.

74.

Z drugiej strony brak konkretnego unijnego środka harmonizacji, który regulowałby tego rodzaju procedurę odwoławczą, świadczy o tym, że do takich postępowań odwoławczych zastosowanie mają jedynie ogólne zasady prawa Unii.

75.

Wynika z tego, że na pytanie drugie należy udzielić następującej odpowiedzi: dyrektywy w sprawie środków odwoławczych, dyrektywa 2014/24 i dyrektywa 2014/25 ani nie przewidują wymogu, by państwa członkowskie ustanowiły wszczynane z urzędu przez organy publiczne postępowania odwoławcze w przedmiocie naruszeń przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, ani nie zabraniają ustanowienia takich postępowań. Tym niemniej, jeżeli tego rodzaju postępowania zostaną ustanowione i wszczęte, wchodzą one wówczas w zakres stosowania prawa Unii.

76.

W pytaniach pierwszym, trzecim i czwartym sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy prawo Unii – w szczególności ogólne zasady: pewności prawa i ochrony interesów finansowych Unii – zezwalają organom publicznym na wszczynanie na podstawie nowo przyjętych przepisów prawa krajowego lub prawa Unii postępowań odwoławczych w przedmiocie zmian umów o udzielenie zamówienia publicznego, a także w stosownych przypadkach na nakładanie grzywien, nawet jeżeli upłynął już terminu na wszczęcie takiego postępowania przewidziany przepisami krajowymi obowiązującymi w chwili dokonywania zmian.

77.

W mojej ocenie odpowiedź brzmi oczywiście: „nie”.

78.

Sąd odsyłający przyznaje, że art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25 służą wzmocnieniu roli organów monitorujących. Zastanawia się jednak, czy prawo Unii, w szczególności zasada pewności prawa, ogranicza uprawnienia przyznane organom, czy też – na potrzeby przywrócenia biegu terminów, które upłynęły – dopuszczalne jest powołanie się na art. 194 ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r., która stanowi akt transponujący przepisy dyrektywy, w celu umożliwienia realizacji tego rodzaju nowych kompetencji.

79.

Zdaniem instytucji zamawiającej sporne postepowania odwoławcze prowadzone z urzędu, rozpatrywane w postępowaniach głównych, naruszają zasadę pewności prawa. Nawet jeżeli w ustawie o zamówieniach publicznych z 2015 r. organom publicznym przyznano nowe uprawnienia, nie mogło to skutkować przywróceniem biegu terminów, które upłynęły.

80.

Zdaniem komisji arbitrażowej prawo węgierskie wyznacza prezesowi urzędu zamówień publicznych na wszczęcie z urzędu postępowania odwoławczego termin 60 dni od dnia powzięcia przez niego wiedzy o naruszeniu. Tego rodzaju postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte do dnia 31 grudnia 2020 r., co odpowiada terminowi wygaśnięcia obowiązku przechowywania do wglądu odpowiedniej dokumentacji.

81.

Rząd węgierski uznaje znaczenie zasady pewności prawa. W myśl tej zasady przepisy prawa muszą być jasne, precyzyjne i przewidywalne w zakresie skutków. Tym niemniej rząd ten jest zdania, że sporne przepisy krajowe są przewidywalne.

82.

Zdaniem Komisji zasada pewności prawa wyklucza możliwość prowadzenia postępowania odwoławczego z urzędu w odniesieniu do decyzji instytucji zamawiającej, która to procedura prowadziłaby do nałożenia grzywny, w sytuacji gdy upłynęły już przewidziane terminy. Przywrócenie biegu terminu może nastąpić jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a takowe w rozpatrywanych sprawach nie występują.

83.

W moim przekonaniu, poza bardzo wyjątkowymi okolicznościami, unijna zasada pewności prawa wyklucza możliwość przywrócenia biegu terminu, który upłynął.

84.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, co do zasady nowe przepisy mają natychmiastowe zastosowanie do przyszłych skutków sytuacji powstałej w poprzednim stanie prawnym. Inaczej jest tylko – i to z zastrzeżeniem zasady niedziałania wstecz aktów prawnych – jeżeli wraz z nowym przepisem zostają wydane przepisy szczególne, które określają konkretnie jego warunki stosowania w czasie ( 23 ).

85.

Również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy proceduralne powinno się na ogół stosować do wszystkich postępowań będących w toku w momencie ich wejścia w życie, w odróżnieniu od przepisów materialnych, które są zazwyczaj interpretowane w ten sposób, iż nie obowiązują w stosunku do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie ( 24 ). Zdaniem Trybunału „taka wykładnia zapewnia poszanowanie zasady pewności prawa i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, na mocy których skutek prawodawstwa [Unii] musi by jasny i przewidywalny dla osób, które mu podlegają” ( 25 ).

86.

Ogólniej rzecz ujmując, zasada pewności prawa, która należy do zasad ogólnych prawa Unii, wymaga, aby przepisy prawa były jasne i precyzyjne oraz przewidywalne co do swoich skutków, szczególnie jeżeli mogą one mieć negatywne konsekwencje dla osób fizycznych i przedsiębiorstw, tak aby zainteresowane podmioty miały orientację w stanie prawnym i stosunkach prawnych wynikających z porządku prawnego Unii ( 26 ). Ta sama zasada musi być przestrzegana przez ustawodawcę krajowego, gdy przyjmuje on ustawodawstwo objęte zakresem prawa Unii ( 27 ).

87.

Co się tyczy terminów przedawnienia, muszą one być ustalone z wyprzedzeniem w celu zagwarantowania pewności prawa ( 28 ) i dostatecznej przewidywalności ( 29 ).

88.

W rozpatrywanych sprawach kwestią sporną nie jest stosowanie nowych zasad proceduralnych w odniesieniu do sytuacji bieżących. Nie chcę ponownie wdawać się w polemikę na temat tego, czy przepisy regulujące terminy przedawnienia są przepisami proceduralnymi czy materialnymi ( 30 ), jednak dla mnie w kwestii terminów przedawnienia znaczenie ma to, że sytuacja prawna była zakończona (a terminy upłynęły).

89.

Należy przypomnieć ponownie ( 31 ), że zgodnie z obowiązującymi wcześniej przepisami, a mianowicie art. 327 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r., termin (obiektywny) na wszczęcie postępowania odwoławczego upłynął trzy lata od dnia wystąpienia naruszenia. Tym samym w przypadku sprawy C‑496/18 upłynął w 2012 r. W przypadku sprawy C‑497/18 termin na wszczęcie postępowania odwoławczego upłynął w 2013 r. W 2015 r. wszedł w życie nowy art. 153 ust. 1 lit. c). W 2017 r. powołano się na nowe terminy, wskazując, że ich bieg rozpoczął się w 2015 r., co miało pozwolić na ponowne rozpoznawanie kwestii zmian w umowach o udzielenie zamówień publicznych stanowiących przedmiot sporu ( 32 ).

90.

Jeżeli dobrze rozumiem okoliczności faktyczne i prawne wynikające z porządku krajowego, których zweryfikowanie należy ostatecznie do sądu odsyłającego, w moim przekonaniu nie ma żadnej bieżącej sytuacji prawnej, do której stosowane są nowe zasady proceduralne. Mamy tu do czynienia z prawdziwą retroaktywnością. Dąży się bowiem do przywrócenia biegu terminów, które upłynęły, poprzez uchwalenie nowych przepisów ustanawiających nowe terminy.

91.

Gdyby przyjąć dopuszczalność przywracania (czy też de facto ustanawiania na nowo) wygasłych terminów przewidzianych na wszczęcie postępowania odwoławczego, ilekroć przyjmowane są nowe przepisy krajowe dotyczące ogólnych terminów przedawnienia, mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której zmiany umowy można by de facto poddawać procedurze odwoławczej bez żadnego ograniczenia w czasie ( 33 ). Tym samym przepisami krajowymi można by w nieskończoność „cofać zegar”, poprzez samo ustanawianie nowych terminów. Bez wątpienia tego rodzaju rezultat jest nie do przyjęcia w świetle zasady pewności prawna.

92.

Nie przedstawiono (przynajmniej przed Trybunałem) żadnego przekonującego argumentu na uzasadnienie takiego rodzaju przywrócenia biegu terminów, a w efekcie (prawdziwej) retroaktywności nowych przepisów. Taka retroaktywność dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych okolicznościach, gdy wymaga tego cel, któremu mają służyć przepisy, i gdy odbywa się to z należytym poszanowaniem uzasadnionych oczekiwań osób zainteresowanych ( 34 ).

93.

Zanim przejdę do argumentów dotyczących celu przyświecającego interpretacji przepisów temporalnych przedstawionej przez komisję arbitrażową i rząd węgierski (części 2, 3 i 4 poniżej), pragnę zauważyć, że ustanowienie nowych terminów w nowych przepisach mających zastosowanie do przeszłych zdarzeń, po upływie wielu lat, trudno określić mianem przewidywalnego lub odbywającego się z poszanowaniem uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych osób. Co więcej, zgadzam się z Komisją, że art. 197 ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r., który reguluje stosowanie tej ustawy rationae temporis, nie jest jasny, a zatem nie jest przewidywalny dla stron umów. Przepis ów nie zawiera żadnej, chociażby minimalnej, argumentacji, której by wymagała taka (prawdziwa) retroaktywność.

94.

Na pytanie pierwsze należy zatem odpowiedzieć w sposób następujący: zasada pewności prawa wyklucza możliwość stosowania przepisów krajowych dopuszczających wszczynanie z urzędu postępowań odwoławczych w przedmiocie naruszeń przepisów z dziedziny zamówień publicznych, popełnionych przed wejściem w życie tych nowych przepisów, w sytuacji gdy upłynęły terminy określone w uprzednio obowiązujących przepisach krajowych.

95.

Komisja arbitrażowa podnosi, że niniejsze sprawy nie dotyczą (ponownego) wszczęcia biegu terminów, które upłynęły w świetle uprzednich przepisów proceduralnych obowiązujących w chwili dokonywania zmian, lecz dotyczą umożliwienia wykonywania – w ramach kontroli administracyjnej – nowych kompetencji w zakresie monitorowania przewidzianych w art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25. Organy będące poprzednikami urzędu zamówień publicznych nie dysponowały tego rodzaju kompetencjami w zakresie procedury odwoławczej. Tym samym ustawa o zamówieniach publicznych z 2015 r. nie tyle umożliwia przywrócenie biegu terminu, który upłynął, co umożliwia wykonywanie zupełnie nowej kompetencji. Prezes urzędu zamówień publicznych i rząd węgierski podzielają w dużej mierze ten pogląd, chociaż pod pewnymi względami prezentują odmienne stanowiska.

96.

Muszę przyznać, że jestem bardzo zdziwiony tym argumentem.

97.

Odnoszę wrażenie – przy czym kwestię tę musiałby zweryfikować sąd krajowy – że ustawa o zamówieniach publicznych z 2003 r. przewidywała już możliwość wszczynania z urzędu postępowania odwoławczego w interesie publicznym przez określone organy publiczne ( 35 ). W wersji przekształconej z 2015 r. wprowadzono bowiem pewne zmiany w zakresie tych kompetencji i – co istotne – wyznaczono nowe terminy na ich wykonanie ( 36 ). Samego uprawnienia w zakresie prowadzenia tego rodzaju postępowania odwoławczego nie sposób jednak nazwać nowym.

98.

Należy ponadto zauważyć, że art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25 nie mają zastosowania ratione temporis do rozpoznawanych spraw. Co więcej, jak potwierdzono podczas rozprawy, przepisy te transponowano w art. 194 ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. Tymczasem podstawą wszczęcia postępowań odwoławczych rozpatrywanych w postępowaniach głównych był art. 153, a nie art. 194.

99.

W pytaniu trzecim sąd odsyłający dąży w szczególności do ustalenia, czy na odpowiedź na pytanie pierwsze może wpływać fakt, iż oferenci występujący w sprawie otrzymali dotacje unijne. Innymi słowy, jak ujmuje to sąd odsyłający: czy – pomijając pewność prawa – istnieją inne interesy publiczne, jak ochrona interesów finansowych Unii, które mogłyby uzasadnić dopuszczalność wszczęcia postępowania odwoławczego w przedmiocie zamówień publicznych po upływie odpowiedniego terminu, potencjalnie do 2020 r. ( 37 )?

100.

W kontekście pytania trzeciego sąd odsyłający powołuje się na art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25. Wyjaśnia również, że zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych z 2015 r. termin na wszczęcie postępowania odwoławczego w interesie publicznym w przedmiocie zamówień publicznych zrealizowanych z wykorzystaniem dotacji unijnych był powiązany z okresem obowiązku przechowywania do wglądu dokumentów (związanych z unijnymi dotacjami), co umożliwiało ustawodawcy krajowemu przedłużenie tych terminów.

101.

Zdaniem instytucji zamawiającej ochronę interesów finansowych Unii można zapewnić, stosując środki inne niż wszczynane z urzędu postępowanie odwoławcze w interesie publicznym, przykładowo poprzez korekty finansowe, których dokonanie jest możliwe w dowolnej chwili. W rozpoznawanych sprawach zastosowano już korekty finansowe, w związku z czym nałożenie grzywien stanowi w praktyce drugą sankcję za te same zarzucane naruszenia.

102.

Zdaniem komisji arbitrażowej sporne postępowania odwoławcze wszczynane z urzędu mają na celu przede wszystkim ochronę środków publicznych, a szczególnie interesów finansowych Unii.

103.

Zdaniem rządu węgierskiego jednym z celów art. 152 ust. 2 lit. c) ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. jest zapewnienie możliwości wszczęcia postępowania odwoławczego z urzędu w dowolnym momencie w okresie, w którym zgodnie z art. 90 rozporządzenia nr 1083/2006 zachodzi obowiązek przechowywania do wglądu wszelkiej dokumentacji potwierdzającej wydatki i audyty w związku z danym programem operacyjnym. Co więcej, art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25 świadczą o wadze zapewnienia monitorowania wydatków publicznych z perspektywy prawa Unii.

104.

Zdaniem Komisji z faktu, iż naruszenie przepisów w dziedzinie zamówień publicznych dotyczy przedsięwzięcia współfinansowanego ze środków unijnych, nie wynika obowiązek przywrócenia przez państwa członkowskie biegu terminu na zbadanie tego naruszenia. Nawet jeżeli państwa członkowskie robią to w imię ochrony interesów finansowych Unii, muszą w dalszym ciągu przestrzegać ogólnej zasady pewności prawa obowiązującej w Unii.

105.

Podzielam pogląd Komisji.

106.

Należy zauważyć, że art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25 nie mają bezpośredniego znaczenia dla ochrony interesów finansowych Unii. Wprawdzie w projektach tych dyrektyw, które zostały początkowo przedłożone przez Komisję, kładziono nacisk na uwzględnienie wymiaru związanego z budżetem Unii ( 38 ), niemniej w art. 83 dyrektywy 2014/24 i art. 99 dyrektywy 2014/25 w wersji aktualnie obowiązującej nie ma mowy o ochronie interesów finansowych Unii.

107.

Istotnymi aktami wtórnymi prawa Unii są zatem raczej rozporządzenie nr 1083/2006 i rozporządzenie nr 2988/95 ( 39 ).

108.

Po pierwsze, obowiązek określony w art. 90 rozporządzenia nr 1083/2006, dotyczący przechowywania przez określony czas pełnej dokumentacji potwierdzającej wydatki, niekoniecznie wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania odwoławczego – i nakładania sankcji – w tym samym okresie.

109.

Jak słusznie zauważyła podczas rozprawy instytucja zamawiająca, terminy na wszczęcie postępowania odwoławczego są odmienne od okresów przechowywania dokumentów. Oczywiście, w drodze decyzji legislacyjnych ustawodawca krajowy (lub prawodawca Unii) mogli podjąć decyzję o zastosowaniu tych samych terminów w obydwu przypadkach. Taka decyzja musiałaby jednak zostać w sposób jasny i jednoznaczny wyrażona w odpowiednich przepisach, ponieważ jedno nie wynika automatycznie z drugiego. Podobnie, w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 zawarto jedynie wymóg, by państwa członkowskie w tym okresie śledziły nieprawidłowości i dokonywały wymaganych korekt finansowych. Nie przewiduje on postępowań odwoławczych, ani tym bardziej sankcji jako środka prawnego w odpowiedzi na stwierdzone nieprawidłowości w sposobie korzystania z funduszy Unii.

110.

Po drugie, ochrony interesów finansowych Unii nie należy, rzecz jasna, interpretować jako po prostu nadrzędnej wobec unijnej zasady pewności prawa. Interesy finansowe Unii należy zestawić z zasadą pewności prawa. Zazwyczaj dokonuje się tego w drodze przyjęcia jasnych i przewidywalnych terminów przedawnienia. Zatem, chociaż należy uznać ochronę interesów finansowych za ważną, w pewnym momencie nawet decyzje niezgodne z prawem należy uznać za ostateczne.

111.

Nie przesądzając o możliwości zastosowania rozporządzenia nr 2988/95 do rozpatrywanych spraw, rozporządzenie to należy postrzegać jako przykład tego rodzaju wyważenia różnych interesów ( 40 ). Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 standardowy okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary ( 41 ). Uważa się, że jest to rozwiązanie właściwe na potrzeby realizacji celu ochrony interesów finansowych Unii ( 42 ).

112.

Przepisy te obrazują fakt, że zgodnie z prawem Unii ochrona interesów finansowych nie uzasadnia wydłużania terminów przedawnienia lub nieograniczonych w czasie możliwości wszczęcia postępowania. Jak zauważył Trybunał, nawet jeżeli państwa członkowskie decydują się na możliwość zastosowania okresu dłuższego niż cztery lata, taki dłuższy krajowy termin przedawnienia nie może wykraczać w sposób oczywisty poza to, co konieczne do osiągnięcia celu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Dokonując oceny rozsądnego charakteru terminów przedawnienia, należy przyjrzeć się „tradycjom prawnym tych państw członkowskich, a także rozumieniu w ich odpowiednich porządkach prawnych, jaki okres czasu wystarcza starannemu organowi administracji i jest konieczny do wszczęcia postępowania dotyczącego nieprawidłowości popełnionych ze szkodą dla organów publicznych i budżetu krajowego” ( 43 ).

113.

Zatem w przypadku krajowych terminów przedawnienia istnieje w rzeczy samej zastrzeżenie dotyczące rozsądnego terminu na wszczęcie procedury. W wyznaczeniu limitu należy kierować się rozsądkiem. Wyłącznie jeżeli terminy na wszczęcie procedury byłyby tak krótkie, że nie gwarantowałyby skuteczności postępowania ( 44 ), można by uznać kwestię ich stosowności za otwartą. W każdym razie zasada ta z całą pewnością nie uzasadnia prawdziwej retroaktywności, czy (tym bardziej) wybiórczego pomijania obowiązujących terminów ze względu na fakt, iż organy administracyjne z jakichkolwiek względów nie były w stanie podjąć działań w terminie.

114.

Nie uważam, by w kontekście postępowań głównych należało wdawać się w polemikę dotyczącą sprawy Taricco ( 45 ) i jej potencjalnych skutków dla rozpoznawanej sprawy. Okoliczności faktyczne tamtej sprawy znacznie się różniły od tych w rozpoznawanych obecnie sprawach. Sprawa Taricco dotyczyła sankcji karnych za oszustwo związane z VAT (przy czym VAT stanowi zasoby własne Unii), a nowe przepisy przyjęto przed upływem terminu przedawnienia. Co więcej, głównym problemem był zbyt krótki termin przedawnienia, co uniemożliwiało stosowanie skutecznych i odstraszających kar w celu zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii.

115.

W każdym razie w świetle wyjaśnień poczynionych następnie w wyrokach M.A.S. i Scialdone ( 46 ), nie uważam sprawy Taricco za dobry precedens konkretnie w kwestii tego, czy ogólnie obowiązujące terminy można pominąć w imię – i dla dobra – ochrony interesów finansowych Unii.

116.

W pytaniu czwartym sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy fakt, iż w czasie popełnienia naruszenia przepisów z dziedziny zamówień publicznych nie przeprowadzono dochodzenia, lub ewentualne przyczyny takiego braku dochodzenia mogą wpływać na odpowiedź na pytanie pierwsze.

117.

Zdaniem komisji arbitrażowej i prezesa urzędu zamówień publicznych to właśnie wadliwe regulacje w ustawie o zamówieniach publicznych z 2003 r. uniemożliwiły wykrycie niezgodnych z prawem zmian umowy. Instytucja zamawiająca nie przekazała zawiadomienia o zmianie umowy, a z opublikowanych zawiadomień dotyczących realizacji umów nie wynikało, iż doszło do naruszenia. Tym samym poprzednik prezesa urzędu zamówień publicznych nie dysponował informacjami, które umożliwiłyby mu zweryfikowanie realizacji i zmian umowy. Krótko mówiąc, ustawa o zamówieniach publicznych z 2003 r. nie zapewniała poziomu przejrzystości i nadzoru administracyjnego, który osiągnięto dopiero w ustawie o zamówieniach publicznych z 2015 r. W rezultacie konieczne było zastosowanie późniejszych przepisów krajowych.

118.

Argument ten można stosunkowo łatwo odrzucić.

119.

Nawet jeżeli przyjąć, że wystąpiły braki strukturalne, które uniemożliwiły skuteczne monitorowanie i egzekwowanie z urzędu przepisów dotyczących zamówień publicznych ( 47 ), fakt ów wciąż nie uzasadniałby uciekania się do prawdziwie retroaktywnych środków w celu usunięcia takich braków ex post. Pochodzącą z prawa rzymskiego maksymę nemo auditur propriam turpitudinem allegans stosuje się tradycyjnie do dziedziny prawa cywilnego. Myślę, że może być ona stosowana jednakowo do państwowego lub publicznego organu administracji, który opracował i stosował określone przepisy. Nawet jeżeli na późniejszym etapie organ ten zdał sobie sprawę z tego, że przepisy, za których opracowanie i zastosowanie ponosił wyłączną odpowiedzialność, nie działają w sposób optymalny, organ ten nie powinien mieć możliwości cofnięcia się w czasie i uzyskania drugiej szansy na niekorzyść zainteresowanych stron.

120.

Zatem to do państw członkowskich należy zapewnienie skutecznego monitorowania naruszeń w świetle ich własnych przepisów. Wady w ich własnych przepisach lub ich egzekwowaniu nie mogą skutkować sytuacją niekorzystną dla osób trzecich za sprawą zmiany terminów, które już upłynęły ( 48 ).

121.

Treść pytania piątego nie jest zbyt jasna. Rozumiem je w sposób przedstawiony poniżej. Sąd odsyłający wychodzi z założenia, że Trybunał udzieli na pytanie drugie odpowiedzi odmiennej od sugerowanej w niniejszej opinii. Pyta zatem, czy – jeżeli w okolicznościach rozpatrywanych spraw postępowania odwoławcze mogą być prowadzone z urzędu – to w świetle prawa Unii (szczególnie zasady proporcjonalności) sądy krajowe mogą dokonywać oceny sankcji nałożonych w ramach tych postępowań odwoławczych, tak aby uwzględnić konkretne aspekty sprawy w celu ustalenia odpowiedniego charakteru sankcji?

122.

Zdaniem komisji arbitrażowej sądy krajowe nie powinny mieć możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej ani wywołania innych skutków prawnych, ponieważ komisja arbitrażowa, w ramach przyznanych jej kompetencji, dokonała już oceny elementów wskazanych przez sąd odsyłający. W szczególności przy ustalaniu wysokości grzywny komisja arbitrażowa wzięła pod uwagę fakt, iż od naruszenia do wszczęcia postępowania odwoławczego minęło kilka lat. Sądy krajowe nie powinny dokonywać nowej oceny w tym zakresie.

123.

Zdaniem rządu węgierskiego to do ustawodawcy krajowego należy rozstrzygnięcie, do czego uprawnione są sądy krajowe w zakresie oceny decyzji komisji arbitrażowej i rodzaju ewentualnych związanych z nią skutków prawnych.

124.

Zdaniem Komisji nie ma potrzeby odrębnego ustosunkowania się do pytania piątego, ponieważ pokrywa się ono z pytaniem pierwszym.

125.

Skoro sugerowana przeze mnie odpowiedź na pytanie pierwsze jest negatywna (obowiązująca w prawie Unii zasada pewności prawa sprzeciwia się prowadzeniu z urzędu postępowania odwoławczego w sprawie potencjalnych naruszeń przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, w sytuacji gdy upłynęły odpowiednie terminy), to nie ma konieczności odnoszenia się do pytania piątego. Nie jest zatem konieczne badanie w okolicznościach rozpoznawanych spraw, czy sądy krajowe przy rozpoznawaniu tych spraw mogą oceniać sankcje in concreto, w świetle czynników, takich jak upływ czasu, fakt upływu terminu przewidzianego w uprzednio obowiązującym stanie prawnym czy waga naruszenia.

126.

Ponadto, tytułem podsumowania, można jedynie wspomnieć, że ów konkretny rodzaj procedury odwoławczej w odniesieniu do decyzji administracyjnych wchodzących w zakres prawa Unii jest kwestią wyboru dokonanego przez ustawodawcę krajowego ( 49 ), o ile zagwarantowano – czy to na etapie kontroli administracyjnej, czy też kontroli sądowej – należytą ocenę proporcjonalności sankcji, stanowiącej zasadę prawa Unii ( 50 ).

127.

Proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry) odpowiedział następująco: