1. 

W niniejszych połączonych sprawach prejudycjalnych do Trybunału zwrócono się w szczególności o ustalenie zakresu art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 561/2006”) ( 2 ). Norma ta pozwala państwom członkowskim na wprowadzenie odstępstwa od stosowania przepisów tego rozporządzenia dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku w przewozach wykonywanych pojazdami wykorzystywanymi przez operatorów świadczących pocztowe usługi powszechne „do dostarczania przesyłek w ramach usług powszechnych”.

2. 

Trybunał ma w szczególności wypowiedzieć się w przyszłym wyroku co do kwestii, czy ten wprowadzający odstępstwo przepis należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje on jedynie pojazdy używane tylko i wyłącznie do celów dostarczania przesyłek objętych powszechnymi usługami pocztowymi, czy też stosuje się go również wówczas, gdy pojazdy te są używane przede wszystkim lub w określonej w inny sposób części w celu dostarczania przesyłek objętych wspomnianymi usługami.

3.

Artykuł 1 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Niniejsze rozporządzenie ma na celu także przyczynienie się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez państwa członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym”.

4.

W art. 2 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia przewidziano:

„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do przewozu drogowego:

5.

W art. 5–9 omawianego rozporządzenia przedstawione zostały zasady mające zastosowanie do załóg pojazdów, czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku.

6.

Artykuł 13 ust. 1 tego samego rozporządzenia, zawarty w rozdziale IV („Wyjątki”), stanowi:

„O ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde państwo członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5–9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi państwami, na terytorium innego państwa członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych [przewozów wykonywanych następującymi pojazdami]:

[…]

[…]”.

7.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ( 4 ) określa w szczególności obowiązki i wymogi w odniesieniu do budowy, instalacji, użytkowania, sprawdzania i kontrolowania tachografów stosowanych w transporcie drogowym.

8.

Artykuł 2 pkt 13 dyrektywy 97/67, w brzmieniu zmienionym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. ( 5 ) (zwanej dalej „dyrektywą 97/67/WE”) stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy będą stosowane następujące definicje:

[…]

9.

W art. 3 ust. 1, 4 i 5 tej dyrektywy przewidziano:

„1.   Państwa członkowskie zapewnią, by użytkownicy korzystali z prawa do usług powszechnych obejmujących ciągłe świadczenie usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach na swoich obszarach, po przystępnych cenach dla wszystkich użytkowników.

[…]

4.   Każde państwo członkowskie podejmie działania konieczne do zapewnienia, by usługi powszechne obejmowały przynajmniej następujące świadczenia:

5.   Krajowe organy regulacyjne mogą podwyższyć limit wagowy w ramach usług powszechnych dla paczek pocztowych do dowolnej wagi nieprzekraczającej 20 kilogramów oraz mogą określić specjalne zasady dostarczania takich paczek »od drzwi do drzwi«.

[…]”.

10.

W § 1 Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (rozporządzenia wykonawczego do ustawy dotyczącej kierowców transportu drogowego, zwanego dalej „FPersV”), zatytułowanym „Czas prowadzenia pojazdu i okresy odpoczynku w dziedzinie transportu drogowego”, przewidziano, że:

„(1)   kierowcy

[…]

zobowiązani są do przestrzegania czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku zgodnie z art. 4, 6–9 oraz 12 [rozporządzenia nr 561/2006].

(2)   Przepisów ustępu 1 nie stosuje się do

[…]

(6)   […] Przedsiębiorca musi

[…]”.

11.

Paragraf 18 FPersV, zatytułowany „Wyjątki zgodnie z rozporządzeniami (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014”, stanowi:

„(1)   Zgodnie z art. 13 ust. 1 [rozporządzenia (WE) nr 561/2006] i art. 3 ust. 2 [rozporządzenia (UE) nr 165/2014] następujące kategorie pojazdów wyłączone są, w zakresie stosowania ustawy dotyczącej załóg pojazdów transportu drogowego, od stosowania art. 5–9 [rozporządzenia (WE) nr 561/2006] oraz od stosowania [rozporządzenia (UE) nr 165/2014]:

[…]

[…]”.

12.

Paragraf 4 pkt 1 lit. b) Postgesetz (ustawy o usługach pocztowych) z dnia 22 grudnia 1997 r. ( 8 ), zmienionej ostatnio przez § 169 ustawy z dnia 29 marca 2017 r. ( 9 ) (zwanej dalej „PostG”), przewiduje:

„Usługami pocztowymi w rozumieniu niniejszej ustawy są następujące usługi handlowe:

[…]

[…]”.

13.

Paragraf 11 PostG stanowi:

„(1)   Usługi powszechne to minimalny zakres usług pocztowych, o których mowa w § 4 pkt 1, o określonej jakości, dostarczanych we wszystkich punktach na całym terytorium po przystępnych cenach. Usługi powszechne ograniczone są do usług pocztowych objętych koncesją oraz usług pocztowych, które przynajmniej częściowo z punktu widzenia techniki przewozu mogą być świadczone wraz z usługami pocztowymi objętymi koncesją. Usługi powszechne obejmują tylko takie usługi, które są powszechnie uważane za niezbędne.

(2)   Rząd federalny jest uprawniony do określenia zgodnie z ustępem 1 wykazu i zakresu usług powszechnych w drodze rozporządzeń, które wymagają zgody Bundestagu (parlamentu federalnego, Niemcy) i Bundesratu (rady federalnej, Niemcy)”.

14.

Opierając się na § 11 ust. 2 PostG, rząd niemiecki sprecyzował zakres usług powszechnych w odniesieniu do przewozu paczek, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt drugi PUDLV), który ma następujące brzmienie:

„(1)   Do »usług powszechnych« zalicza się następujące usługi pocztowe:

[…]

(2)   przewóz adresowanych paczek, których waga jednostkowa nie przekracza 20 kg i których wymiary nie przekraczają wymiarów określonych w Światowej konwencji pocztowej i odpowiednich rozporządzeniach wykonawczych.

[…]”.

15.

Deutsche Post AG jest operatorem świadczącym powszechne usługi pocztowe w Niemczech. Działając w tym charakterze, dokonuje przewozu paczek o wadze nieprzekraczającej 20 kg, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt drugi PUDLV. Do tych przewozów wykorzystuje pojazdy lub zestawy pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 t. Jednocześnie przy użyciu tych samych pojazdów Deutsche Post zapewnia również dostawę paczek o wadze przekraczającej 20 kg – czyli paczek, które nie należą do zakresu usług powszechnych – które jednak zgodnie z informacjami Deutsche Post AG, stanowią nie więcej niż 5% całkowitego ładunku wszystkich pojazdów, nawet w okresie intensywnej dystrybucji.

16.

Deutsche Post uważa, że jako operatora usług powszechnych dotyczy jej odstępstwo ustanowione w § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV. Z tego powodu nie ma ona obowiązku stosowania norm obowiązujących wobec przedsiębiorstw w odniesieniu do czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku, które muszą być przestrzegane przez kierowców wykonujących przewozy drogowe towarów i osób.

17.

Natomiast właściwe organy utrzymują, że ów przepis wprowadzający odstępstwo nie ma zastosowania ze względu na to, że Deutsche Post przewozi również cięższe paczki, o wadze przekraczającej 20 kg, to znaczy wartość graniczną mającą zastosowanie do przesyłek wchodzących w zakres usług powszechnych. W tym kontekście wobec placówek Deutsche Post były wielokrotnie prowadzone inspekcje i postępowania zmierzające do nałożenia kar administracyjnych w odniesieniu do osób zarządzających ruchem, centrum dystrybucji, a także do doręczycieli tej spółki.

18.

W dniu 21 stycznia 2015 r. Deutsche Post i Klaus Leymann (zwani dalej „Deutsche Post i in.”) wnieśli do Verwaltungsgericht Köln (sądu administracyjnego w Kolonii, Niemcy) skargę o stwierdzenie istnienia uprawnienia, zmierzającą do doprecyzowania zakresu odstępstwa, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt FPersV, a także do uznania, że odstępstwo to znajduje zastosowanie również do pojazdów, które wraz z paczkami objętymi usługami powszechnymi przewożą paczki jednostkowo przekraczające 20 kg. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. Verwaltungsgericht Köln (sąd administracyjny w Kolonii) oddalił tę skargę jako bezzasadną. Czyniąc to, sąd ten przyjął w szczególności wykładnię Land Nordrhein-Westfalen (kraju związkowego Nadrenia Północna‑Westfalia, Niemcy), zgodnie z którą rozpatrywane odstępstwo ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy pojazdy są używane „wyłącznie” do celów dostarczania przesyłek objętych powszechnymi usługami pocztowymi.

19.

W dniu 7 marca 2016 r. Deutsche Post i in. wnieśli apelację od tego wyroku do sądu odsyłającego.

20.

W pierwszej kolejności sąd ten wskazuje, że przyjmując § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV, ustawodawca niemiecki przejął treść art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006, który przewiduje odstępstwo dotyczące pojazdów lub zestawów pojazdów wykorzystywanych przez operatora powszechnych usług pocztowych w celu dostarczania przesyłek w ramach usług powszechnych (zwanego dalej „rozpatrywanym odstępstwem”), tak że wykładnia omawianego przepisu krajowego zależy zasadniczo od wykładni, jaką należy nadać przepisowi stanowiącemu odstępstwo w prawie Unii.

21.

W tym względzie sąd odsyłający twierdzi, że interpretacja proponowana przez kraj związkowy Nadrenia Północna‑Westfalia pozwala na uniknięcie sytuacji, w której operator pocztowych usług powszechnych mógłby korzystać z przewagi konkurencyjnej w stosunku do przedsiębiorstw, które nie świadczą takich usług, i w związku z tym podlegają przepisom dotyczącym czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku. Jednakże zdaniem tego sądu takie odstępstwo można również rozumieć w ten sposób, że ma ono na celu zrekompensowanie niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej wynikającej dla operatora usług powszechnych z państwowej regulacji cen i jakości świadczenia usług.

22.

Ponadto zakładając, że rozpatrywane odstępstwo nie wymaga, aby pojazdy lub zestawy pojazdów były wykorzystywane „wyłącznie” do dostarczania przesyłek w ramach usług powszechnych, sąd odsyłający uważa, iż należy wyjaśnić, czy odstępstwo to wymaga co najmniej istnienia określonej części przesyłek, które można uznać za objęte usługami powszechnymi, tak aby te pojazdy lub zestawy pojazdów były zwolnione z konieczności wypełnienia obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu nr 561/2006.

23.

W tym kontekście Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (wyższy sąd administracyjny dla kraju związkowego Nadrenia Północna‑Westfalia, Niemcy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

24.

Podobnie jak w sprawie C‑203/18, spór w postępowaniu głównym w tej sprawie dotyczy wypełniania przez Deutsche Post obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu nr 561/2006.

25.

Niemniej jednak dwa elementy odróżniają sprawę C‑374/18 od sprawy C‑203/18: (i) powódki w postępowaniu głównym, a mianowicie UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, DPD Dynamic Parcel Distribution GmbH & Co. KG i Bundesverband Paket & Expresslogistik eV (zwane dalej „UPS Deutschland i in.”) zarzucają Deutsche Post AG naruszenie art. 3 i 3a Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) i wnoszą powództwo o zaniechanie tych praktyk i stwierdzenie obowiązku naprawienia poniesionej w związku z nimi szkody, oraz (ii) odnośne pojazdy lub zestawy pojazdów mają maksymalną masę wyższą niż 2,8 t, ale niższą niż 3,5 t.

26.

Jak wynika z postanowienia odsyłającego, Landgericht Köln (sąd okręgowy w Kolonii, Niemcy) skłania się do uznania, że pozwana nie może powoływać się na wyjątek przewidziany w § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV, ponieważ – jak wynika ze znaczenia i celu tego przepisu – omawiane odstępstwo może znajdować zastosowanie tylko wtedy, gdy doręczane są jedynie przesyłki objęte powszechnym usługami pocztowymi. W szczególności zdaniem tego sądu cel polegający na poprawie warunków pracy kierowców i bezpieczeństwa drogowego realizowany przez FPersV, które transponuje do wewnętrznego porządku prawnego rozporządzenie nr 561/2006, może być osiągnięty jedynie wówczas, gdy w sektorze cechującym się silną konkurencją, jak sektor pocztowy, wyjątki są interpretowane ściśle.

27.

Ponadto sąd odsyłający ma wątpliwości, czy okoliczność, że pewne dodatkowe świadczenia są świadczone w związku z przesyłką pocztową, stanowi przeszkodę dla uznania jej za przesyłkę dokonaną „w ramach usług powszechnych”. Według niego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

28.

Z tych powodów Landgericht Köln (sąd okręgowy w Kolonii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

29.

W sprawie C‑203/18 uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Deutsche Post i in., kraj związkowy Nadrenia Północna‑Westfalia, rząd polski oraz Komisję Europejską.

30.

W sprawie C‑374/18 uwagi na piśmie zostały przedstawione przez UPS Deutschland i in., Deutsche Post, rząd polski oraz Komisję.

31.

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 5 lutego 2019 r. sprawy C‑203/18 i C‑374/18 zostały połączone do celów procedury ustnej i wydania wyroku.

32.

W trakcie rozprawy wspólnej dla połączonych odtąd spraw, która odbyła się w dniu 28 marca 2019 r., Deutsche Post i in., kraj związkowy Nadrenia Północna‑Westfalia, UPS Deutschland i in., Deutsche Post oraz Komisja przedstawili uwagi ustne.

33.

W odniesieniu do sprawy C‑203/18 bezsporne jest, że pytania prejudycjalne pierwsze i drugie dotyczą wykładni rozporządzenia nr 561/2006, a w szczególności odstępstwa przewidzianego w art. 13 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia.

34.

W odniesieniu do sprawy C‑374/18 należy zauważyć, że pytania pierwsze i drugie, które są zasadniczo identyczne z pytaniami w sprawie C‑203/18, dotyczą również wykładni rozporządzenia nr 561/2006. Pytanie czwarte przedstawione w sprawie C‑374/18 także dotyczy moim zdaniem wykładni tego rozporządzenia. Jakkolwiek bowiem prawdą jest, że to ostatnie pytanie odnosi się do dyrektywy 97/67, to jednak z uwag Landgericht Köln (sądu okręgowego w Kolonii) jasno wynika, że wspomniana dyrektywa jest brana pod uwagę jedynie o tyle, o ile pozwala na wyznaczenie zakresu pojęcia „usług powszechnych”, a tym samym ustalenie, czy została spełniona przesłanka stosowania rozpatrywanego odstępstwa – że dane pojazdy powinny być używane do dostarczania przesyłek „w ramach usług powszechnych”.

35.

Niemniej jednak, w przeciwieństwie do sprawy C‑203/18, sąd odsyłający w swym trzecim pytaniu w sprawie C‑374/18 wyraża wątpliwości dotyczące znaczenia rozporządzenia nr 561/2006 dla wykładni prawa krajowego w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.

36.

W tym względzie przypomina on, że prawo krajowe, którego naruszenie jest kwestionowane, a mianowicie FPersV, transponuje do krajowego prawa niemieckiego przepisy rozporządzenia nr 561/2006 w odniesieniu do pojazdów lub zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 2,8 t. Innymi słowy – w prawie niemieckim normy regulujące czas prowadzenia pojazdu, przerwy i okresy odpoczynku stosuje się do większej liczby pojazdów niż te, które są objęte rozporządzeniem nr 561/2006, ponieważ rozporządzenie to ma zastosowanie jedynie do transportu drogowego towarów dokonywanego przez pojazdy lub zestawy pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t, jak przewidziano w art. 2 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia.

37.

Tymczasem, jak zauważa sąd odsyłający, spór w postępowaniu głównym w sprawie C‑374/18 dotyczy pojazdów lub zestawów pojazdów, których maksymalna dopuszczalna masa wynosi pomiędzy 2,8 t i 3,5 t, a więc które nie są co do zasady objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 561/2006, lecz ma do nich mimo to zastosowanie niemieckie prawo krajowe.

38.

To właśnie z tego powodu sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy przepis taki jak § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV, skoro dotyczy pojazdów o maksymalnej dopuszczalnej masie wyższej niż 2,8 t i niższej niż 3,5 t, należy interpretować wyłącznie na podstawie prawa Unii, czy też sąd krajowy może stosować inne kryteria.

39.

W razie ustalenia, że do celów dokonania wykładni § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV sąd krajowy ma prawo zastosować kryteria odmienne od tych, które zostały określone we właściwym przepisie prawa Unii, a mianowicie w art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006, będzie oczywiste, że Trybunał nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pierwsze, drugie i czwarte pytanie prejudycjalne w sprawie C‑374/18.

40.

Jako że prowadzi ono do podania w wątpliwość właściwości Trybunału do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane w sprawie C‑374/18, w pierwszej kolejności zajmę się właśnie pytaniem trzecim, jak sugeruje to zresztą Komisja w uwagach na piśmie (część B). To właśnie pozwoli mi następnie na łączne zbadanie dwóch pytań wspólnych w dwóch sprawach (pytania pierwsze i drugie zarówno w sprawie C‑203/18, jak i w sprawie C‑374/18) (część C), a następnie na dokonanie oceny pytania czwartego w sprawie C‑374/18 (część D).

41.

Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV – w zakresie, w jakim dotyczy pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 2,8 t i nieprzekraczającej 3,5 t, które w związku z tym nie są co do zasady objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 561/2006 – powinien być interpretowany na podstawie prawa Unii, czy też do dokonania wykładni takiego przepisu sąd krajowy ma prawo stosować kryteria inne niż kryteria prawa Unii.

42.

W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie przypomnę najpierw zasady w tej dziedzinie wynikające z orzecznictwa Trybunału, a następnie zastosuję je do okoliczności niniejszej sprawy.

43.

W pierwszej kolejności pragnę zauważyć, że okoliczność, iż § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV dotyczy w niniejszej sprawie przewozów dokonywanych przez pojazdy nienależące do zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006, nie stoi koniecznie na przeszkodzie temu, aby Trybunał był właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione. Trybunał wielokrotnie uznawał bowiem swoją właściwość do orzekania w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczących przepisów prawa Unii w sytuacjach, w których stan faktyczny postępowania głównego sytuował się poza zakresem stosowania prawa Unii, lecz w których omawiane przepisy znalazły zastosowanie do sprawy za pośrednictwem prawa krajowego, które dostosowuje się, na potrzeby rozwiązania sytuacji czysto krajowych, do rozwiązań przyjętych w prawie Unii ( 10 ). Taki wniosek jest co do zasady oparty na stwierdzeniu, zgodnie z którym celem uniknięcia przyszłych rozbieżności w wykładni przepisy lub pojęcia przejęte z prawa Unii należy interpretować w sposób jednolity, bez względu na warunki, w jakich mają być stosowane ( 11 ).

44.

Nie oznacza to jednak, że Trybunał uznaje się za właściwy do orzekania w każdej sprawie, która wymaga zastosowania przepisów krajowych odsyłających do prawa Unii.

45.

W szeregu wyroków zapoczątkowanych wyrokiem Kleinwort Benson ( 12 ), ostatnio wielokrotnie potwierdzonych ( 13 ), Trybunał zajął bowiem bardziej rygorystyczne stanowisko w odniesieniu do granic swoich kompetencji, uściślając, że wykładnia przepisów aktu Unii w sytuacjach nieobjętych zakresem stosowania tego aktu jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy przepisy te znalazły zastosowanie do takich sytuacji poprzez prawo krajowe w sposób bezpośredni i bezwarunkowy. Co więcej, Trybunał uznawał się za właściwy w takich sytuacjach jedynie wówczas, gdy było pewne, że jego wykładnia będzie wiążąca dla sądu krajowego ( 14 ).

46.

W tych okolicznościach wydaje mi się konieczne zdefiniowanie, co należy rozumieć przez odesłanie „bezpośrednie” i „bezwarunkowe”, a także wyjaśnienie sposobu, w jaki Trybunał określa, czy sąd krajowy jest zobowiązany do dostosowania się do jego wykładni.

47.

Jeśli chodzi o termin „bezpośredni”, uważam, że należy go rozumieć w ten sposób, iż wymaga on, aby odesłanie było wyraźne i jednoznaczne ( 15 ).

48.

Taka kwalifikacja oznacza moim zdaniem, że ustawodawstwo krajowe winno wskazywać w sposób wystarczająco dokładny, iż wolą ustawodawcy krajowego jest odesłanie do treści przepisów prawa Unii. Aby można było uznać taką wskazówkę za wystarczająco precyzyjną, nie wydaje się konieczne, by odesłanie do właściwych przepisów prawa Unii zostało wyraźnie ujęte w tekście prawa krajowego, które ma być stosowane ( 16 ), o ile jest ono wystarczająco pozbawione dwuznaczności. W celu ustalenia, czy tak jest, w najnowszym orzecznictwie Trybunału przypisano, jak się wydaje, przeważające znaczenie dwóm elementom: po pierwsze, mający zastosowanie przepis krajowy powinien mieć treść analogiczną do treści prawa Unii, w tym znaczeniu, że powinien on powtarzać w wierny sposób istotne brzmienie tego przepisu, a po drugie, z preambuły i uzasadnienia ustawodawstwa krajowego powinno wynikać, że przyjmując rozpatrywany przepis, ustawodawca pragnął zharmonizować sytuacje wewnętrzne z sytuacjami objętymi prawem Unii ( 17 ).

49.

Natomiast termin „bezwarunkowy” należy interpretować moim zdaniem w ten sposób, że odesłanie powinno odnosić się do kontekstu danego przepisu lub – określając to w sposób bardziej techniczny – dotyczyć całości rozpatrywanego uregulowania. Oznacza to, jak wyjaśnił rzecznik generalny P. Cruz Villalón ( 18 ), że odosobnionego odwołania ustawodawcy krajowego do odosobnionej zasady pochodzącej z prawa Unii nie można uznać za „bezwarunkowe”, ponieważ zastosowanie w takim przypadku orzecznictwa Trybunału i co za tym idzie, udzielenie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, mogłoby okazać się pozbawione związku ze sporem w postępowaniu głównym, a z tego względu czysto hipotetyczne ( 19 ).

50.

Co się tyczy wiążącego charakteru dokonanej przez Trybunał wykładni wystarczy zauważyć, że z uwagi na uprawnienia dyskrecjonalne sądu odsyłającego do dokonania oceny użyteczności pytań zadanych Trybunałowi w ramach odesłania prejudycjalnego ( 20 ) wydaje się, że ów wiążący charakter domniemywa się w orzecznictwie, z wyjątkiem sytuacji, w której informacje zawarte w aktach sprawy wskazują, że taka wykładnia nie będzie wiążąca dla sądów krajowych ( 21 ).

51.

Na podstawie zasad, które właśnie przypomniałem, oraz z przyczyn, które przedstawię w następnych punktach, uważam, że odesłanie do art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 zawarte w § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV należy uznać za „bezpośrednie i bezwarunkowe”, a więc art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 znajdzie zastosowanie do pojazdów, które ze względu na maksymalną dopuszczalną masę nieprzekraczającą minimalnej granicy 3,5 t w braku tego odesłania nie należałyby do zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006.

52.

Po pierwsze, rozpatrywane odesłanie jest moim zdaniem „bezpośrednie”, ponieważ wymogi określone w orzecznictwie przypomnianym w pkt 48 i 49 niniejszej opinii, zarówno z punktu widzenia brzmienia § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV, jak i woli ustawodawcy niemieckiego, są spełnione.

53.

Brzmienie tego przepisu wydaje mi się bowiem wychodzić wręcz poza to, co jest konieczne do spełnienia tych wymogów, ponieważ nie ogranicza się do powtórzenia zasadniczej treści art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006, zmienionego przez art. 45 rozporządzenia nr 165/2014, lecz po wyraźnym odesłaniu do niego w jego tytule [„Wyjątki zgodnie z rozporządzeniami (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014”], a także w zdaniu pierwszym {„[z]godnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 165/2014 […]”}, odtwarza co do słowa, bez żadnej zmiany, rozpatrywane odstępstwo. Jedyna różnica w porównaniu do brzmienia art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 polega na odesłaniu do świadczeń z tytułu „usług powszechnych”, które to odesłanie nie dotyczy oczywiście dyrektywy 97/67, lecz wewnętrznych przepisów dokonujących jej transpozycji.

54.

Mając na uwadze wolę niemieckiego ustawodawcy, pragnę zauważyć, że w postanowieniu odsyłającym w sprawie C‑203/18 sąd odsyłający wskazuje, iż z dokumentów dotyczących historii powstawania § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV jasno wynika, że wspomniany ustawodawca „chciał skorzystać w pełni z wyjątku przewidzianego w art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006” i w tym celu zharmonizował sposób traktowania sytuacji wewnętrznych i sytuacji objętych rozporządzeniem nr 561/2006.

55.

Po drugie, odesłanie dokonane w FPersV jest moim zdaniem również „bezwarunkowe”, ponieważ nie obejmuje ono wyłącznie art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006, lecz odnosi się w sposób bardziej ogólny do wszystkich mających znaczenie dla sprawy przepisów, a mianowicie rozporządzenia nr 561/2006 i rozporządzenia nr 165/2014.

56.

Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że FPersV nie tylko nie zawiera odosobnionego odesłania, ale „transponuje do niemieckiego krajowego prawa federalnego przepisy [rozporządzenia nr 561/2006]”, że to ustawodawstwo „w jego istotnych częściach jest identyczne [ze wspomnianym rozporządzeniem]” ( 22 ) i że jego cele, w szczególności te dotyczące harmonizacji warunków konkurencji pomiędzy rodzajami transportu lądowego oraz poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa ruchu drogowego, odpowiadają celom rozporządzenia nr 561/2006.

57.

Paragraf 18 ust. 1 pkt 4 FPersV wpisuje się zatem w kontekst kompletnego systemu przepisów krajowych rozszerzających stosowanie systemu prawnego Unii dotyczącego czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku ustanowionego przez rozporządzenie nr 561/2006 na przewozy dokonywane przez pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej niższej od tej, która stanowi masę graniczną wynikającą z rozporządzenia nr 561/2006 ( 23 ).

58.

Ponadto uważam, podobnie jak w swoich uwagach na piśmie wskazała Komisja, że przepisy FPersV regulujące kontrolę przestrzegania tych norm są również ukształtowane w sposób równoległy do prawa Unii. W § 1 ust. 6 FPersV przewidziano bowiem, w granicach jego zakresu stosowania, obowiązki ciążące zarówno na kierowcy, jak i na właścicielu danego przedsiębiorstwa, w celu zbadania, czy przestrzegane były normy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku. Nie ma większego znaczenia w tym kontekście, że podczas gdy rozporządzenie nr 165/2014 wymaga używania tachografu, ustawodawstwo krajowe wymaga jedynie prowadzenia rejestrów, ponieważ ustawodawstwo to ma na celu zagwarantowanie przestrzegania tych samych wymogów, o których mowa we wspomnianym rozporządzeniu.

59.

Wreszcie należy zauważyć, że żaden element akt sprawy nie pozwala przypuszczać, iż sąd odsyłający ma możliwość odstąpienia od wykładni art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 dokonanej przez Trybunał.

60.

W świetle powyższych rozważań uważam, podobnie jak wskazałem powyżej, że rozpatrywane odesłanie powinno zostać uznane za „bezpośrednie i bezwarunkowe” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, co oznacza, że Trybunał powinien uznać się za właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania pierwsze, drugie i czwarte w sprawie C‑374/18.

61.

W tych okolicznościach oczywiste jest, że w ramach wykładni rozpatrywanego przepisu krajowego, a mianowicie § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV, sąd odsyłający nie może oprzeć się w całości ani w części na kryteriach krajowych różniących się od kryteriów prawa Unii.

62.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na trzecie pytanie prejudycjalne Trybunał odpowiedział, że § 18 ust. 1 pkt 4 FPersV – gdy dotyczy pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 2,8 t i nieprzekraczającej 3,5 t, które w związku z tym nie są co do zasady objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 561/2006 – należy interpretować wyłącznie na podstawie prawa Unii.

63.

W pierwszym pytaniu Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (wyższy sąd administracyjny dla kraju związkowego Nadrenia Północna‑Westfalia) i Landgericht Köln (sąd okręgowy w Kolonii) wnoszą w istocie do Trybunału o ustalenie, czy odstępstwo przewidziane w art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 należy interpretować w ten sposób, że może ono mieć zastosowanie do pojazdów operatora świadczącego usługi powszechne jedynie wówczas, gdy przewożą one tylko i wyłącznie przesyłki objęte usługami powszechnymi, czy też obejmuje ono również pojazdy przewożące, oprócz tych przesyłek, inne przesyłki, których nie można przypisać do tych usług. W przypadku gdyby Trybunał uznał, że rozpatrywane odstępstwo ma zastosowanie również do pojazdów przewożących te ostatnie przesyłki –wspomniane sądy w istocie zmierzają do ustalenia, w ramach pytania drugiego, jaki jest minimalny udział lub liczba przesyłek objętych usługami powszechnymi oraz maksymalny udział lub liczba przesyłek niemieszczących się w takich usługach i w jaki sposób te udziały i te liczby należy obliczać w praktyce.

64.

Należy przede wszystkim przypomnieć, że rozporządzenie nr 561/2006 ma na celu harmonizację niektórych aspektów ustawodawstwa socjalnego państw członkowskich w dziedzinie transportu drogowego towarów i osób. W tym celu w art. 5–9 tego rozporządzenia przewidziano szereg norm dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw oraz okresów odpoczynku, których kierowcy pojazdów objętych zakresem jego stosowania muszą przestrzegać.

65.

Tego rodzaju przepisy nie mają jednak zastosowania do pojazdów używanych do usług wymienionych w art. 3 rozporządzenia nr 561/2006, które wykraczają poza zakres stosowania tego rozporządzenia („zwolnienia”), ani do tych wykorzystywanych w usługach, o których mowa w art. 13 tego rozporządzenia, które mogą być na poziomie krajowym przedmiotem odstępstwa pozostającego w gestii danego państwa członkowskiego („wyjątki”). Tymczasem przepis, o którego wykładnię sądy odsyłające wnoszą do Trybunału w ramach pierwszego i drugiego pytania prejudycjalnego, a mianowicie art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006, jest ujęty w wykazie wyjątków.

66.

W odróżnieniu od innych odstępstw, co do których Trybunał miał już okazję wypowiedzieć się w trybie prejudycjalnym ( 24 ), przedmiotowy przepis nie był nigdy, według mojej wiedzy, przedmiotem wykładni Trybunału. Do tego ostatniego należało będzie zatem wyjaśnienie w przyszłym wyroku zakresu odstępstwa w nim zawartego, a w szczególności zbadanie, czy takie odstępstwo należy rozumieć szeroko, jak utrzymują Deutsche Post i in., Deutsche Post i rząd polski, czy też w sposób ścisły, jak podnoszą z kolei kraj związkowy Nadrenia Północna‑Westfalia, UPS Deutschland i in. oraz Komisja.

67.

Wszystkie te strony zajęły się obszernie w swoich uwagach na piśmie analizą brzmienia art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006, a także znaczeniem tego przepisu w świetle systematyki i celów rozporządzenia nr 561/2006. Ze swojej strony stwierdzam już w tym miejscu, że uważam, iż różne względy związane z tymi klasycznymi metodami interpretacyjnymi przemawiają za ścisłą wykładnią odstępstwa ustanowionego w omawianym przepisie.

68.

Artykuł 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 stanowi, że państwa członkowskie mają prawo do przyznawania odstępstw od zasad regulujących czas prowadzenia pojazdu, przerwy i okresy odpoczynku, które są przewidziane w tych przepisach, w odniesieniu do przewozów wykonywanych przez pojazdy o określonej maksymalnej dopuszczalnej masie wykorzystywanych przez operatorów pocztowych usług powszechnych w celu dostarczania przesyłek „w ramach usług powszechnych” ( 25 ).

69.

Przede wszystkim dodanie do brzmienia rozpatrywanego przepisu kryterium materialnego, zgodnie z którym pojazdy te powinny być używane do dostarczania przesyłek „w ramach usług powszechnych”, wydaje mi się już sugerować, że prawodawca Unii nie chciał włączać do zakresu stosowania odstępstwa wszystkich pojazdów operatorów świadczących powszechne usługi pocztowe – lecz jedynie te, które przewożą tylko i wyłącznie przesyłki należące do powszechnych usług pocztowych. Ponadto rozsądnie można sobie wyobrazić, że gdyby jego wolą było zastosowanie tego odstępstwa do pojazdów przewożących jednocześnie przesyłki wchodzące w zakres usług powszechnych i przesyłki nieobjęte tymi usługami, prawodawca Unii prawdopodobnie uzależniłby jego zastosowanie od wskazanego poziomu lub określonego minimalnego udziału przesyłek, które można przypisać do świadczenia usług powszechnych, czego nie uczynił.

70.

Takie rozumienie wydaje się znajdować potwierdzenie w porównaniu kilku wersji językowych art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006. O ile bowiem przyznaję, że wersje niemiecka („im Rahmen des Universaldienstes”), hiszpańska („en el marco del servicio universal”), estońska („universaalse postiteenuse raames”) i włoska („nell’ambito del servizio universale”), nie różniąc się od wersji w języku francuskim, nie dostarczają dodatkowych elementów na jego poparcie, to jednak wersja w języku angielskim („as part of the universal service”) i portugalskim („como parte do serviço universal”) mogą, jak mi się wydaje, przemawiać za omawianym rozumieniem.

71.

Te dwie ostatnie wersje odwołują się bowiem wyraźnie do faktu, że aby dane pojazdy mogły korzystać z rozpatrywanego odstępstwa, przesyłki indywidualne („items” w wersji angielskiej i „bens” w wersji portugalskiej), do których dostarczania używane są te pojazdy, powinny być dostarczane jako przedmiot usług powszechnych. Oznacza to moim zdaniem, że każda indywidualna przesyłka powinna stanowić przedmiot powszechnych usług pocztowych lub, innymi słowy, powinna zostać przypisana do tych usług. W związku z tym omawiane odstępstwo nie obejmuje pojazdów używanych do dostarczania, oprócz przesyłek związanych z powszechnymi usługami pocztowymi, innych przesyłek, które nie są z nimi związane.

72.

Niektóre strony, w szczególności rząd polski, zakwestionowały taki wniosek, opierając się na porównaniu brzmienia rozpatrywanego odstępstwa z odstępstwami zawartymi w art. 13 ust. 1 lit. e), i) i o) rozporządzenia nr 561/2006. W szczególności podkreśliły one, że w ich brzmieniu prawodawca Unii wyraźnie wskazał, iż pojazdy, o których w nich mowa, powinny być przeznaczone „wyłącznie” do używania określonego w tych odstępstwach, czego jednak nie zrobił, gdy formułował art. 13 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia. Zdaniem tych zainteresowanych stron brak porównywalnego zastrzeżenia w tym ostatnim przepisie dowodzi, że zamiarem prawodawcy Unii nie było ograniczenie zakresu stosowania tego odstępstwa do przewozów dokonanych za pomocą pojazdów wykorzystywanych wyłącznie do celów dostarczania przesyłek należących do powszechnych usług pocztowych, lecz objęcie nim również przypadków, w których pojazdy są używane jednocześnie do celów dostarczania przesyłek, których nie można przypisać do omawianych usług.

73.

Argument ten nie jest dla mnie przekonujący.

74.

Moim zdaniem okoliczność, że prawodawca Unii nie użył terminu „wyłącznie” w odstępstwie będącym przedmiotem analizy w niniejszej opinii, wcale nie oznacza, że odmówił on ograniczenia zakresu stosowania tego odstępstwa w taki sposób, aby obejmował jedynie pojazdy używane do przewozu przesyłek wchodzących w zakres powszechnych usług pocztowych. Przeciwnie, wyrażenie „w ramach usług powszechnych” realizuje moim zdaniem funkcję równoważną z funkcją terminu „wyłącznie”, a mianowicie funkcję ograniczenia zakresu rozpatrywanego odstępstwa, aby uniknąć tego, by ze względu na swe praktyczne konsekwencje nie doprowadziło ono do naruszenia celów rozporządzenia nr 561/2006.

75.

Użycie tego terminu w odstępstwach zawartych w art. 13 ust. 1 lit. e) tego rozporządzenia („pojazdami poruszającymi się wyłącznie po wyspach o powierzchni nieprzekraczającej 2300 km2, w strefach, które nie są połączone z resztą terytorium kraju mostem, brodem lub tunelem przeznaczonym dla pojazdów silnikowych ( 26 )”) i w art. 13 ust. 1 lit. o) rozporządzenia nr 561/2006 („pojazdami używanymi wyłącznie na drogach wewnątrz obiektów, takich jak porty, obszary międzyportowe oraz terminale kolejowe ( 27 )”) gwarantuje bowiem, że pojazdy, o których mowa, nie poruszają się poza granicami określonego obszaru geograficznego (wyspa lub obszar portowy), i w związku z tym odpowiada wymogowi ograniczenia negatywnego wpływu tych odstępstw na cele poprawy warunków pracy kierowców i bezpieczeństwa drogowego. Podobnie użycie terminu „wyłącznie” w odstępstwie zawartym w art. 13 ust. 1 lit. i) tego rozporządzenia („pojazdami wyposażonymi w miejsca siedzące w liczbie od 10 do 17, używane wyłącznie do niezarobkowego przewozu osób”) pozwala na ograniczenie zakresu tego odstępstwa w taki sposób, że znajduje ono zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których przewozy osób odbywają się ze względów leżących w interesie publicznym, co skutkuje zminimalizowaniem antykonkurencyjnego wpływu tego odstępstwa.

76.

Jednocześnie w analogiczny sposób wyrażenie „w ramach usług powszechnych”, zawarte w brzmieniu art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006, ogranicza zakres odstępstwa na rzecz usług pocztowych do przypadków przewozów stanowiących powszechne usługi użyteczności publicznej w celu zneutralizowania potencjalnego antykonkurencyjnego wpływu takiego odstępstwa.

77.

Co więcej, Trybunał potwierdził już, jak mi się wydaje, że brak terminu „wyłącznie” w brzmieniu jednego z odstępstw wymienionych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 niekoniecznie musi prowadzić do stwierdzenia a contrario, że wymaga ono szerokiej wykładni. Odnoszę się w szczególności do wyroku A. Karuse ( 28 ), w którym Trybunał, zapytany o zakres pojęcia „pojazdów używanych w związku z utrzymaniem dróg”, znajdującego się w odstępstwie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006, orzekł, że pojęcie to nie obejmuje pojazdów usługodawcy prywatnego, który wykonuje transport żwiru przeznaczonego do prac związanych z utrzymaniem dróg na budowę, lecz jedynie te pojazdy, które są stosowane do transportu całkowicie i wyłącznie związanego z wykonaniem prac związanych z utrzymaniem dróg ( 29 ).

78.

Uważam zatem, że językowa wykładnia nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że rozpatrywane odstępstwo powinno być rozumiane w sposób ścisły.

79.

Wykładnia systemowa przemawia również moim zdaniem za ścisłym rozumieniem rozpatrywanego odstępstwa.

80.

W tym względzie pragnę zauważyć, że art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 znajduje się w jego rozdziale IV, zatytułowanym „Wyjątki”. Mamy zatem do czynienia z jednym z przepisów stanowiących odstępstwa, które państwa członkowskie mają prawo wprowadzić w odniesieniu do norm ustanowionych w rozdziale II tego rozporządzenia („Załoga, czasy prowadzenia pojazdu, przerwy i okresy odpoczynku”), a konkretnie w jego art. 5–9.

81.

Tymczasem rozpatrywane odstępstwa były już przedmiotem ugruntowanego orzecznictwa, które usankcjonowało zasadę ścisłej wykładni ich warunków stosowania ( 30 ).

82.

Ścisła wykładnia rozpatrywanego odstępstwa jest również jedyną, która wydaje mi się zgodna z celami rozporządzenia nr 561/2006 ( 31 ), jak wyjaśnię poniżej.

83.

Należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 561/2006 rozporządzenie to zmierza do harmonizacji warunków konkurencji w dziedzinie transportu drogowego i do poprawy warunków socjalnych pracowników, do których ma zastosowanie, oraz poprawy bezpieczeństwa drogowego, nakładając na pojazdy w transporcie drogowym obowiązek posiadania zatwierdzonego tachografu, pozwalającego na kontrolowanie przestrzegania czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców.

84.

Co się tyczy celów poprawy warunków socjalnych pracowników i bezpieczeństwa drogowego, Trybunał uznał już, w odpowiedzi na pytania dotyczące znaczenia art. 13 ust. 1 lit. d) akapit drugi rozporządzenia nr 561/2006, że szeroka wykładnia tego odstępstwa może naruszać te cele, ponieważ powodowałaby, że duża liczba pojazdów mogłaby być prowadzona przez kierowców, którzy zgodnie z prawem mogliby prowadzić przez długie godziny bez odpoczynku, co byłoby sprzeczne z celem poprawy bezpieczeństwa na drogach, i że znaczna liczba kierowców nie korzystałaby z ochrony warunków pracy zapewnianej przez rozporządzenie nr 561/2006, co byłoby sprzeczne z celem poprawy warunków socjalnych tych pracowników ( 32 ).

85.

Rozważania te wydają się mieć pełne przełożenie na analizowaną przeze mnie sprawę.

86.

Szeroka wykładnia przedmiotowego odstępstwa prowadziłaby bowiem, po pierwsze, do tego, że kierowcy mogliby prowadzić wszystkie pojazdy należące do Deutsche Post przez długie godziny bez odpoczynku, a po drugie, do tego, że kierowcy ci, w braku obowiązku posiadania tachografu (w odniesieniu do pojazdów o maksymalnej dopuszczalnej masie przekraczającej 3,5 t) lub prowadzenia rejestrów (w odniesieniu do pojazdów o maksymalnej dopuszczalnej masie od 2,8 t do 3,5 t), nie korzystaliby z ochrony warunków pracy. Nie mam przy tym wątpliwości, że liczba pojazdów używanych przez Deutsche Post ( 33 ), a w konsekwencji liczba kierowców tych pojazdów byłaby niezwykle wysoka.

87.

Jeśli chodzi o cel polegający na harmonizacji warunków konkurencji w dziedzinie transportu drogowego, to wydaje mi się, że naruszenie, które wyniknęłoby z dokonania szerokiej wykładni przedmiotowego odstępstwa, można stwierdzić poprzez samo zastosowanie do niniejszej sprawy wniosków płynących z wyroku A. Karuse ( 34 ).

88.

W tamtej sprawie Trybunał, stosując rozumowanie rozwinięte w orzecznictwie dotyczącym wykładni rozporządzenia poprzedzającego rozporządzenie nr 561/2006 ( 35 ), uznał, że odstępstwa wymienione w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 mogą odnosić się tylko do tych pojazdów, które są używane do świadczenia „powszechnych usług użyteczności publicznej”. Na tej podstawie Trybunał orzekł, że pojazdy używane do transportu na budowę żwiru przeznaczonego do prac związanych z utrzymaniem dróg, ze względu na to, że usługi te nie mają charakteru akcesoryjnego w stosunku do prac związanych z utrzymaniem dróg, nie wchodzą w zakres pojęcia „pojazdów używanych w związku z utrzymaniem dróg”, zawartego w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006. Zdaniem Trybunału bowiem dokonanie wykładni rozszerzającej zakres stosowania tego odstępstwa w ten sposób, że obejmuje ono również pojazdy prywatnego usługodawcy, który wykonuje wyłącznie transport na budowę żwiru przeznaczonego do prac związanych z utrzymaniem dróg, „sprowadzałoby się do przyznania [temu usługodawcy] przewagi konkurencyjnej nad innymi prowadzącymi działalność w tym sektorze usługodawcami ze względu na to, że oszczędzałby on na kosztach związanych z instalacją [tachografów] w tych pojazdach i z ich utrzymaniem” ( 36 ).

89.

Odnosząc te przekonania do sprawy, którą się zajmuję, pragnę zauważyć, że dostarczanie przesyłek, które można przypisać do „usług powszechnych” zdefiniowanych w art. 3 ust. 1 dyrektywy 97/67, należy w sposób oczywisty uznać za „powszechną usługę użyteczności publicznej” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, co oznacza, że pojazdy używane do jej świadczenia należą do zakresu pojęcia „pojazdów używanych […] do dostarczania przesyłek w ramach usług powszechnych” i mogą zatem korzystać z przedmiotowego odstępstwa. Natomiast gdyby omawiane pojęcie było rozumiane w ten sposób, że obejmuje ono również pojazdy używane do dostarczania przesyłek, które można przypisać do innych usług pocztowych, wykładnia ta prowadziłaby w nieunikniony sposób do zakłócenia konkurencji, ponieważ sprowadzałaby się do przyznania przewagi konkurencyjnej usługodawcy świadczącemu usługi powszechne, który zaoszczędziłby na kosztach związanych z instalacją i utrzymaniem tachografu w używanych przez siebie pojazdach, w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami świadczącymi omawiane usługi pocztowe.

90.

W tym względzie Deutsche Post i in. oraz Deutsche Post, jak również rząd polski, zakwestionowały w swoich uwagach na piśmie istnienie takiej przewagi konkurencyjnej po stronie operatora świadczącego usługi powszechne, ponieważ celem tego odstępstwa jest właśnie równoważenie sytuacji niekorzystnej z punktu widzenia konkurencji, jakiej doświadcza operator świadczący te usługi, poprzez „zrekompensowanie” obciążeń finansowych, jakie pociąga za sobą świadczenie takich usług w interesie ogólnym.

91.

Nie mogę się zgodzić z tym argumentem.

92.

Wydaje mi się bowiem, że skoro odstępstwo to jest odpowiedzią na potrzebę zapewnienia wypełniania obowiązków świadczenia usług powszechnych, któremu mogą stać się na przeszkodzie normy w dziedzinie czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku, to prawdziwymi beneficjentami tego odstępstwa są użytkownicy, a nie operator świadczący powszechne usługi pocztowe ( 37 ). W konsekwencji nie można uznać, że celem omawianego odstępstwa jest zniwelowanie obciążeń finansowych wynikających ze świadczenia powszechnych usług pocztowych, które przynosiłoby korzyść operatorowi świadczącemu takie usługi.

93.

Ponadto zwracam uwagę na okoliczność, że prawodawca Unii przewidział już, w art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy 97/67, mechanizmy finansowania powszechnych usług pocztowych, które każde państwo członkowskie ma prawo wprowadzić, jeżeli stwierdzi, że zobowiązania do świadczenia usług powszechnych pociągają za sobą koszty netto dla operatora tej usługi, a mianowicie (i) mechanizm wypłacania zainteresowanym przedsiębiorstwom odszkodowania ze środków publicznych lub (ii) mechanizm podziału kosztów netto pomiędzy operatorów usług lub użytkowników, które mogą obejmować ustanowienie funduszu kompensacyjnego zarządzanego przez podmiot niezależny od tych beneficjentów.

94.

Z całości powyższych rozważań wynika, że wniosek, zgodnie z którym odstępstwo przewidziane w art. 13 ust. 1 lit. d) należy interpretować ściśle, znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej.

95.

Uważna analiza historii powstawania rozporządzenia nr 561/2006 może moim zdaniem potwierdzać rozważania przedstawione do tej pory.

96.

W rozporządzeniu nr 3820/85 znajdował się już przepis wprowadzający odstępstwo dla usług pocztowych. W art. 4 pkt 6 tego rozporządzenia przewidziano bowiem wyłączenie na korzyść tych usług mające szeroki zakres, ponieważ obejmowało ono pojazdy „przeznaczone do świadczenia usług […] przesyłek pocztowych”.

97.

Z uwagi na fakt, że usługi pocztowe należały odtąd do kategorii usług, które zostały zliberalizowane w całości lub częściowo, Komisja zamierzała we wniosku dotyczącym reformy rozporządzenia nr 3820/85 usunąć to odstępstwo, bez jego zastępowania ( 38 ).

98.

Następnie, w pierwszym czytaniu ( 39 ), Parlament Europejski uznał, że należy utrzymać w mocy przepis ustanawiający wyjątek dla usług pocztowych, ale nie zaproponował przywrócenia wyjątku dotyczącego pojazdów przeznaczonych do wszystkich przesyłek pocztowych. Zalecił natomiast wprowadzenie odstępstwa na korzyść pojazdów „[…] przewożących przesyłki pocztowe w ramach usług powszechnych ( 40 )”.

99.

W zmienionym wniosku ( 41 ) Komisja wyraziła zgodę na tę poprawkę Parlamentu i zaproponowała jednocześnie sformułowanie omawianego odstępstwa, niemalże identyczne z aktualnym, zawierające wyrażenie „w ramach usług powszechnych”, z uwagi na fakt, że uznała ona „konieczność […] odstępstwa o ograniczonym zasięgu, mającego na celu wyłączenie lokalnych usług pocztowych ( 42 )”.

100.

Mając na względzie te okoliczności, uważam, że gdy prawodawca Unii uchylił rozporządzenie nr 3820/85 i przyjął rozporządzenie nr 561/2006, pragnął on wprowadzić odstępstwo dotyczące usług pocztowych ograniczone do pojazdów przeznaczonych do dostarczania przesyłek objętych usługami powszechnymi, w celu uniknięcia sytuacji, w której to odstępstwo, znajdując zastosowanie również do pojazdów używanych do celów dostarczania przesyłek objętych zliberalizowanymi usługami pocztowymi, wywoływałoby zakłócenia konkurencji na omawianych rynkach.

101.

Taka interpretacja woli prawodawcy Unii znajduje moim zdaniem potwierdzenie w obecnym brzmieniu motywu 23 rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którym „[o]dstępstwa krajowe powinny odzwierciedlać zmiany w sektorze transportu drogowego oraz ograniczać się do tych elementów, które obecnie nie podlegają presji konkurencyjnej”. Nie widzę przy tym, w jaki sposób to ograniczenie zakresu odstępstw krajowych mogłoby być zgodne z szeroką wykładnią rozpatrywanego odstępstwa.

102.

W świetle powyższych rozważań uważam, że podobnie jak podejście językowe, systemowe i celowościowe, podejście historyczne do interpretacji art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 przemawia za ścisłą wykładnią zawartego w nim odstępstwa.

103.

W dalszej kolejności odniosę się do argumentu, który został przedstawiony w uwagach na piśmie Deutsche Post i in., Deutsche Post, a także w uwagach na piśmie rządu polskiego, opartego na wymogu zachowania skuteczności (effet utile) rozpatrywanego odstępstwa.

104.

Zdaniem wspomnianych stron nie można przyjąć ścisłej wykładni rozważanego odstępstwa z tego powodu, że pozbawiałaby ona to odstępstwo skuteczności (effet utile). Taka wykładnia oznaczałaby bowiem, że usługodawca świadczący jednocześnie pocztowe usługi powszechne i inne usługi pocztowe jest zobowiązany, w celu skorzystania z tego odstępstwa, do stworzenia dwóch sieci dystrybucji, a w szczególności dwóch pełnych flot pojazdów: jednej dla dostarczania paczek o wadze nieprzekraczającej 20 kg, w ramach usług powszechnych, a drugiej do dostarczania paczek cięższych, nienależących do takich usług. Wiązałoby się to dla operatorów świadczących powszechne usługi pocztowe z tak znacznymi dodatkowymi kosztami, że żaden z nich nie skorzystałby w praktyce z rozpatrywanego odstępstwa.

105.

Argument ten nie może moim zdaniem podważyć wniosku, zgodnie z którym rozpatrywane odstępstwo wymaga ścisłej wykładni.

106.

Na wstępie pragnę zauważyć, że konieczność podwojenia floty pojazdów Deutsche Post jest podważana przez pozostałe strony. Ze swojej strony nie widzę, z jakiego powodu rozwiązania logistyczne inne niż podwojenie floty pojazdów Deutsche Post miałoby nie być wyobrażalne, biorąc pod uwagę fakt, że – jak Deutsche Post przyznała w swoich uwagach na piśmie – przesyłki nieobjętych powszechnymi usługami pocztowymi, które przewozi, stanowią jedynie 5% wszystkich przesyłek.

107.

W każdym wypadku uważam, że rozpatrywane odstępstwo nie utraciłoby swojej skuteczności (effet utile) w przypadku przyjęcia jego ścisłej wykładni. Nawet bowiem przy założeniu, że jedynym możliwym rozwiązaniem dla Deutsche Post jest podwojenie floty pojazdów ( 43 ), z wysokimi dodatkowymi kosztami, jakie takie rozwiązanie miałoby spowodować, nie sądzę, by można było stąd wywnioskować, że żaden operator powszechnych usług pocztowych w Unii nie skorzystałby z przedmiotowego odstępstwa. Przeciwnie, można wyobrazić sobie, że usługodawca pragnący skorzystać z tego odstępstwa będzie musiał po prostu dokonać wyboru o charakterze ekonomicznym, po dokonaniu wyważenia między oszczędnościami wynikającymi z braku obowiązku posiadania tachografu a dodatkowymi kosztami wywoływanymi przez podwojenie floty pojazdów. Moim zdaniem owo wyważenie nie zawsze doprowadzi do rezygnacji z korzystania ze wspomnianego odstępstwa przez operatora powszechnych usług pocztowych.

108.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne Trybunał odpowiedział, że art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 należy interpretować w ten sposób, iż operator świadczący usługi powszechne może z korzystać z tego odstępstwa jedynie w odniesieniu do pojazdów przewożących tylko i wyłącznie przesyłki objęte usługami powszechnymi.

109.

W świetle proponowanej przeze mnie odpowiedzi na pytanie pierwsze nie ma moim zdaniem potrzeby odpowiadania na drugie pytanie prejudycjalne tak w sprawie C‑203/18, jak i w sprawie C‑374/18. Skoro bowiem przewóz jednej przesyłki nieobjętej usługami powszechnymi wystarczy do tego, aby odstępstwo przewidziane w art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006 nie znajdowało zastosowania do pojazdów wykorzystywanych do tego przewozu, to jest oczywiste, że nie ma potrzeby ustalania ani udziału odnoszącego się do wykorzystania pojazdu dla celów dostarczania przesyłek wchodzących w zakres usług powszechnych, ani maksymalnej liczby (przesyłek nienależących do zakresu usług powszechnych) lub minimalnej liczby (przesyłek objętych takimi usługami).

110.

Poprzez swoje czwarte pytanie prejudycjalne Landgericht Köln (sąd okręgowy w Kolonii) zmierza w istocie do ustalenia, czy przesyłka obejmująca dodatkowe świadczenia, takie jak wymienione w tym pytaniu, należy do zakresu usług powszechnych na podstawie dyrektywy 97/67 i z tego względu powinna być uznana za przesyłkę „w ramach usług powszechnych” dla celów zastosowania rozpatrywanego odstępstwa.

111.

Udzielenie odpowiedzi na niniejsze pytanie wymaga w sposób oczywisty dokonania czynności interpretacyjnych zmierzających do wyznaczenia granic zakresu pojęcia „usług powszechnych” w rozumieniu dyrektywy 97/67.

112.

Przed przystąpieniem do tej analizy pragnę przypomnieć, że mając na celu uregulowanie świadczenia usług powszechnych na poziomie Unii, przepisy ustanowione w tej dyrektywie zmierzają do zapewnienia stopniowego otwarcia sektora pocztowego na konkurencję ( 44 ). Wymóg osiągnięcia odpowiedniej równowagi między tymi dwoma celami powinien zatem nadawać kierunek rozważaniom zmierzającym do interpretacji pojęcia „usług powszechnych”.

113.

Należy na wstępie wskazać, że dyrektywa 97/67 zawiera w art. 3 ust. 1 definicję „usług powszechnych”, zgodnie z którą mają one odpowiadać „ofercie ciągłego świadczenia usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach na obszarach po przystępnych cenach dla wszystkich użytkowników”. Ponieważ definicja ta ma za zadanie wyłącznie przedstawienie ogólnych zasad regulujących świadczenie usług powszechnych, nie zawiera ona uściślenia co do istotnej treści pojęcia „usług powszechnych”, w szczególności w odniesieniu do rodzajów „usług pocztowych”, które są objęte tym pojęciem.

114.

Czy można wskazać „usługi pocztowe”, o których mowa w art. 3 ust. 1?

115.

Na to pytanie znajdujemy odpowiedź w pierwszej kolejności w ust. 4 i 5 tego samego przepisu, które przewidują, że usługi powszechne muszą obejmować co najmniej (i) przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych do 2 kg, (ii) przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie paczek pocztowych do 10 kg (ograniczenie, które może zostać zwiększone do 20 kg przez krajowe organy regulacyjne) oraz (iii) usługi obejmujące przesyłki polecone i przesyłki wartościowe. Innymi słowy, całość tych usług stanowi istotną minimalną treść pojęcia „usług powszechnych” w sektorze pocztowym (zwanych dalej „usługami podstawowymi”).

116.

Okoliczność, że dyrektywa 97/67 obejmuje wyłącznie zasadniczy rdzeń pojęcia „usług powszechnych”, oznacza siłą rzeczy, że prawodawca Unii pragnął wprowadzić elastyczność w określaniu zakresu tego pojęcia, aby wziąć pod uwagę różne koncepcje istniejące w państwach członkowskich w odniesieniu do zakresu zadań wykonywanych w interesie ogólnym, które mają być wykonywane przez operatorów świadczących usługi powszechne.

117.

Tym samym państwa członkowskie co do zasady mają prawo zastrzec dla operatora świadczącego usługi powszechne usługi inne niż usługi podstawowe wymienione w art. 3 ust. 4 i 5 dyrektywy 97/67.

118.

To w tym właśnie punkcie moje rozumowanie różni się od rozumowania, które Deutsche Post rozwija w swoich uwagach na piśmie. Nie podzielam bowiem wyciągniętego przez nią z powyższych rozważań wniosku, zgodnie z którym kwestia tego, czy usługi, które wykraczają poza usługi podstawowe z tego względu, że towarzyszą im świadczenia dodatkowe, należą mimo to do zakresu usług powszechnych, zależy wyłącznie od swobodnej decyzji państw członkowskich.

119.

Mój odmienny pogląd wynika z okoliczności, że wniosek ten nie uwzględnia w mojej ocenie motywów 18 i 21 dyrektywy 97/67, które jasno wskazują, że wspomniana swoboda decyzyjna nie jest nieograniczona ( 45 ).

120.

Z motywu 21 wynika bowiem, że państwa członkowskie nie mogą w żadnym wypadku włączyć do usług powszechnych nowych usług, wymiany dokumentów i „świadczenia własnego”, ponieważ te usługi nie są objęte zakresem „usług powszechnych”. Podobnie państwa członkowskie nie mogą również włączać do nich usług przesyłek ekspresowych, ponieważ motyw 18 wprowadza rozróżnienie pomiędzy usługami przesyłek ekspresowych i usługami powszechnymi.

121.

Tymczasem o ile motyw 21 nie ma znaczenia dla odpowiedzi, jakiej Trybunał ma udzielić na pytanie czwarte, ze względu na to, że usługi, o których mowa w postępowaniu głównym, a mianowicie usługi podstawowe, którym towarzyszą dodatkowe świadczenia, nie wchodzą w zakres wymienionych w nim kategorii, o tyle motyw 18 ma, jak mi się wydaje, zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na to, że rozpatrywane usługi te stanowią „usługi przesyłek ekspresowych”.

122.

Jakkolwiek bowiem dyrektywa 97/67 nie definiuje tego, co należy rozumieć pod pojęciem „usług przesyłek ekspresowych”, zwracam uwagę w pierwszej kolejności, że sam motyw 18 tej dyrektywy wskazuje kryterium pozwalające na ich określenie, stanowiąc, że „zasadnicza różnica pomiędzy przesyłką ekspresową i pocztowymi usługami powszechnymi polega na wartości dodanej (bez względu na formę, jaką ona przyjmuje) oferowanej przez usługi ekspresowe i postrzeganej przez klientów; najbardziej skutecznym sposobem określenia postrzeganej wartości dodatkowej jest wzięcie pod uwagę dodatkowej ceny, którą klienci gotowi są zapłacić […] ( 46 )”. W drugiej kolejności należy zauważyć, że Trybunał niedawno orzekł w tych wyrokach Ilves Jakelu ( 47 ) i Confetra i in. ( 48 ), że usługi przesyłek ekspresowych różnią się od pocztowych usług powszechnych wartością dodaną na rzecz klientów, ze względu na którą klienci akceptują wyższe ceny ( 49 ).

123.

Rozróżnienie pomiędzy „usługami przesyłek ekspresowych” i „usługami powszechnymi” znajduje również potwierdzenie, jak utrzymują spółka UPS Deutschland i in. w swoich uwagach na piśmie, w historii powstawania dyrektywy 97/67.

124.

W zmienionym wniosku ( 50 ) Komisja odrzuciła poprawkę wniesioną przez Parlament w pierwszym czytaniu, która miała na celu zmianę motywu 21 dyrektywy 97/67 w taki sposób, by usługi specjalne, w tym usługi przesyłek ekspresowych, należały do usług powszechnych ( 51 ). Odrzucenie to, potwierdzone następnie przez Radę Unii Europejskiej przy przyjęciu jej wspólnego stanowiska ( 52 ), opierało się na stwierdzeniu, że „szczególne usługi […] wykazują specyficzne cechy odróżniające je od usług wchodzących w zakres usług powszechnych”.

125.

Z uwagi na powyższe rozważania nie ma moim zdaniem żadnych wątpliwości, że usługi podstawowe z dodatkowymi świadczeniami wymienionymi w czwartym pytaniu prejudycjalnym (odbiór w określonym przedziale czasowym lub bez jego określenia, kontrola wieku odbiorcy, przesyłka pobraniowa, wysyłka do 31,5 kg na koszt adresata, przekierowanie przesyłek, dyspozycja co do postępowania z niedoręczoną przesyłką, wskazanie dnia dostawy, doręczenie w wybranym przedziale czasowym) mogą przynosić wartość dodaną klientom, którzy są skłonni zapłacić wyższą cenę, aby skorzystać z omawianych usług ( 53 ). W konsekwencji należy stwierdzić, że usługi te należy zakwalifikować jako „usługi przesyłek ekspresowych”, a w konsekwencji jako usługi nienależące do zakresu usług powszechnych.

126.

W związku z tym proponuję, aby na czwarte pytanie przedstawione przez Landgericht Köln (sąd okręgowy w Kolonii) Trybunał odpowiedział, że przesyłka obejmująca dodatkowe świadczenia, takie jak wymienione w tym pytaniu, nie jest objęta usługami powszechnymi na podstawie dyrektywy 97/67 i z tego względu nie powinna być uważana za przesyłkę „w ramach usług powszechnych” dla celów zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 13 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 561/2006.

127.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (wyższy sąd administracyjny dla kraju związkowego Nadrenia Północna‑Westfalia, Niemcy) i Landgericht Köln (sąd okręgowy w Kolonii, Niemcy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: