1

W dniu 23 czerwca 2016 r. obywatele Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej wypowiedzieli się w referendum na rzecz wystąpienia ich kraju z Unii Europejskiej.

2

W dniu 13 marca 2017 r. Parlament Zjednoczonego Królestwa przyjął European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 [ustawę o Unii Europejskiej (notyfikacja o wystąpieniu) z 2017 r.] upoważniającą premiera do notyfikowania zamiaru wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej na podstawie art. 50 ust. 2 TUE.

3

W dniu 29 marca 2017 r. premier Zjednoczonego Królestwa notyfikowała Radzie Europejskiej zamiar tego państwa członkowskiego wystąpienia z Unii i z Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratom) (zwany dalej „aktem notyfikacji zamiaru wystąpienia”).

4

W oświadczeniu wydanym tego samego dnia Rada Europejska poinformowała, że otrzymała akt notyfikacji zamiaru wystąpienia.

5

W dniu 29 kwietnia 2017 r. Rada Europejska przyjęła wytyczne wyznaczające ramy negocjacji, o których mowa w art. 50 TUE, oraz określające ogólne stanowiska i zasady, którymi Unia będzie się kierować podczas negocjacji.

6

W dniu 22 maja 2017 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła, na podstawie postanowień art. 50 TUE w związku z art. 218 ust. 3 TFUE i zgodnie z zaleceniem Komisji Europejskiej z dnia 3 maja 2017 r., decyzję upoważniającą Komisję do rozpoczęcia negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem w sprawie umowy określającej warunki jego wystąpienia z Unii i Euratomu (zwane dalej po pierwsze „umową określającą warunki wystąpienia” lub „umową o wystąpieniu” i po drugie „zaskarżoną decyzją”).

7

Zaskarżona decyzja wyznacza Komisję na negocjatora Unii (art. 1) i uściśla, że negocjacje mają być prowadzone w świetle wytycznych przyjętych przez Radę Europejską oraz zgodnie z wytycznymi negocjacyjnymi określonymi w załączniku do rzeczonej decyzji (art. 2).

8

Załącznik do zaskarżonej decyzji (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2) zawiera wytyczne negocjacyjne przeznaczone do pierwszego etapu negocjacji dotyczącego, między innymi, praw obywateli, jednolitego porozumienia finansowego, statusu towarów wprowadzonych do obrotu, wyniku procedur na podstawie prawa Unii i innych kwestii administracyjnych związanych z funkcjonowaniem Unii oraz zarządzaniem umową określającą warunki wystąpienia.

9

Pismem zarejestrowanym w dniu 21 lipca 2017 r. skarżący Harry Shindler i pozostali skarżący, których nazwiska zostały wymienione w załączniku, wnieśli niniejszą skargę.

10

Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 października 2017 r. Rada podniosła na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem zarzut niedopuszczalności.

11

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 października 2017 r. Komisja wniosła do Sądu o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady, zgodnie z art. 143 regulaminu postępowania.

12

W dniu 30 listopada 2017 r. skarżący złożyli w sekretariacie Sądu swoje uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności.

13

Na wniosek dziewiątej izby Sąd, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania, postanowił o przekazaniu sprawy powiększonemu składowi orzekającemu.

14

Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (dziewiąta izba w składzie powiększonym) zdecydował, zgodnie z art. 130 § 6 regulaminu postępowania, o otwarciu ustnego etapu postępowania, ograniczonego do kwestii dopuszczalności skargi.

15

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na zadane ustnie pytania Sądu.

16

Skarżący wnoszą do Sądu o:

17

Rada wnosi do Sądu o:

18

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 września 2018 r. skarżący przedstawili nowy dowód w rozumieniu art. 85 regulaminu postępowania, w odniesieniu do którego Radzie zapewniono możliwość zajęcia stanowiska.

19

Rada utrzymuje, że skarga oparta na art. 263 TFUE jest oczywiście niedopuszczalna, gdyż zaskarżona decyzja nie może być przedmiotem skargi osoby fizycznej lub prawnej, a skarżący nie mają ani interesu prawnego, ani legitymacji procesowej do zaskarżenia tej decyzji.

20

Skarżący kwestionują argumenty Rady i twierdzą, że ich skarga jest dopuszczalna.

21

Sąd uważa za stosowne wypowiedzieć się w przedmiocie zaskarżalności zakwestionowanej decyzji oraz w kwestii legitymacji procesowej skarżących w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE i zbadać w tym względzie, czy zaskarżona decyzja dotyczy bezpośrednio skarżących. W szczególności należy zbadać, czy zaskarżona decyzja wywiera bezpośrednio skutki na sytuację prawną skarżących.

22

Rada utrzymuje, że zaskarżona decyzja nie może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności z uwagi na to, że chodzi tu, w odniesieniu do skarżących, o środek tymczasowy lub o charakterze przygotowawczym, którego celem jest przygotowanie umowy określającej warunki wystąpienia przewidzianego w art. 50 TUE. Fakt upoważnienia Komisji do rozpoczęcia negocjacji w imieniu Unii i do prowadzenia ich w świetle wytycznych przyjętych przez Radę Europejską oraz zgodnie z załączonymi wytycznymi negocjacyjnymi nie wpływa na sytuację prawną skarżących, która po przyjęciu zaskarżonej decyzji pozostaje taka sama jak przed nim.

23

Ponadto Rada podnosi, że skarżący nie mają legitymacji procesowej w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE z uwagi między innymi na to, że zaskarżona decyzja nie dotyczy ich bezpośrednio. W szczególności zaskarżona decyzja nie wywiera żadnego skutku na sytuację prawną skarżących. Po pierwsze, to nie zaskarżona decyzja, lecz akt notyfikacji zamiaru wystąpienia spowodował uruchomienie postępowania przewidzianego w art. 50 TUE. Gdyby Rada nie przyjęła zaskarżonej decyzji, postępowanie przewidziane w art. 50 TUE byłoby kontynuowane i po upływie dwóch lat po akcie notyfikacji zamiaru wystąpienia Zjednoczone Królestwo wystąpiłoby z Unii bez umowy określającej warunki wystąpienia. Po drugie, zaskarżona decyzja nie „zatwierdziła” również aktu notyfikacji zamiaru wystąpienia, lecz jedynie wywiodła konsekwencje z tej krajowej decyzji, bez wywierania żadnego skutku na prawa skarżących. Niezależnie od przyjęcia przez Radę zaskarżonej decyzji Zjednoczone Królestwo pozostaje nadal członkiem Unii do daty swojego wystąpienia, a skarżący nadal korzystają ze swoich praw, które wywodzą w tym względzie z traktatów. Dopiero przeprowadzenie do końca postępowania z art. 50 TUE może mieć wpływ na prawa skarżących, w zakresie, w jakim nie jest to jednak możliwe do przewidzenia.

24

Skarżący utrzymują, że zaskarżona decyzja może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Podnoszą oni również, że ich legitymacja procesowa wynika z faktu, że są oni obywatelami Zjednoczonego Królestwa będącymi ekspatriantami oraz obywatelami Unii, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim Unii i którzy zostali pozbawieni z uwagi na przepisy ustawodawcze zwane „15 years rule” (zasada 15 lat) prawa do głosowania w referendum z dnia 23 czerwca 2016 r. i w wyborach powszechnych z dnia 7 maja 2015 r., skutkujących mianowaniem członków Parlamentu, którzy „zatwierdzili” referendum poprzez wydanie ustawy o Unii Europejskiej (notyfikacja o wystąpieniu) z 2017 r.

25

Skarżący podnoszą po pierwsze, że zaskarżona decyzja wywiera bezpośrednie konsekwencje w zakresie praw, które wywodzą oni z traktatów, zwłaszcza gdy chodzi o ich status obywateli Unii i prawo do głosowania w wyborach europejskich oraz lokalnych, prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, swobodę przemieszczania się, swobodnego pobytu i podejmowania pracy, prawo własności i uprawnienia do świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego.

26

Skarżący twierdzą po drugie, że zaskarżona decyzja nie jest zwykłym środkiem przejściowym przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii, ponieważ zawiera ona oprócz wyraźnego aktu o rozpoczęciu negocjacji dorozumiany akt, którym Rada zaakceptowała akt notyfikacji zamiaru wystąpienia. Zaskarżona decyzja jest poświadczeniem nieodwracalnego „wyjścia” Zjednoczonego Królestwa z Unii w dniu 29 marca 2019 r.

27

Skarżący wskazują po trzecie, że zaskarżona decyzja, a w szczególności jej wywołujące skutki prawne wytyczne negocjacyjne, nie mają na celu zapewnienia utrzymania statusu obywateli Unii przez obywateli Zjednoczonego Królestwa, którzy nabyli taki status przed dniem 29 marca 2019 r. Bez względu na to, czy umowa dojdzie, czy nie dojdzie do skutku, nie budzi wątpliwości utrata w perspektywie krótko- lub średnioterminowej praw i swobód przyznanych prawem Unii obywatelom Zjednoczonego Królestwa, w szczególności obywatelstwa Unii.

28

Skarżący podnoszą, po czwarte, że Rada powinna była odmówić rozpoczęcia lub zawiesić rozpoczęcie negocjacji. Twierdzą oni, że proces wystąpienia jest nieważny wobec braku upoważnienia konstytucyjnego, pewnego i opartego na głosowaniu wszystkich obywateli Zjednoczonego Królestwa, którzy są również obywatelami Unii. Podkreślają oni, że Rada i Zjednoczone Królestwo powinny były domagać się sądowej kontroli zgodności z konstytucją aktu notyfikacji zamiaru wystąpienia na mocy zasady lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE oraz że Rada powinna była wystąpić zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE o uzyskanie opinii Trybunału w przedmiocie zgodności z traktatami pozbawienia będących ekspatriantami obywateli Zjednoczonego Królestwa prawa do głosowania i ich pośredniego reprezentowania przez członków Parlamentu. Dodają oni, że odrzucenie niniejszej z skargi z powodu jej niedopuszczalności byłoby naruszeniem zasady demokracji.

29

Wreszcie skarżący podnoszą, że niniejsza skarga jest jedynym skutecznym środkiem prawnym przed sądem Unii, zanim z powodu zaskarżonej decyzji w dniu 29 marca 2019 r. dojdzie do nieuchronnej utraty ich statusu obywateli Unii.

30

Z utrwalonego orzecznictwa wynika w tym względzie, że skarga o stwierdzenie nieważności może zostać wniesiona na wszelkie akty instytucji, które – niezależnie od ich charakteru lub formy – mają na celu wywarcie wiążących skutków prawnych, mogących wpływać na interesy strony skarżącej poprzez istotną zmianę jej sytuacji prawnej (wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 9; z dnia 26 stycznia 2010 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, pkt 51).

31

Ponadto w sytuacji gdy, jak w niniejszej sprawie, skarga o stwierdzenie nieważności została wniesiona przez nieuprzywilejowanych skarżących na akt, którego nie są oni adresatami, wymóg, aby wiążące skutki prawne zaskarżanego aktu były tego rodzaju, że mogą wpłynąć na interesy strony skarżącej w taki sposób, iż zmienią w istotny sposób jej sytuację prawną, pokrywa się z wymogami określonymi w art. 263 akapit czwarty TFUE (wyrok z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, pkt 38).

32

Z postanowień art. 263 akapit czwarty TFUE wynika bowiem, że legitymacja procesowa danej osoby fizycznej lub prawnej do wniesienia skargi na akt, którego nie jest ona adresatem, zakłada co najmniej, że akt ten, bez względu na to, czy ma on charakter regulacyjny, czy nie, dotyczy jej bezpośrednio. Warunek, że akt będący przedmiotem skargi dotyczy danej osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio, wymaga sam w sobie, by zakwestionowany akt wywierał bezpośrednio skutki na sytuację prawną strony skarżącej (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 maja 1998 r., Dreyfus/Komisja, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, pkt 66).

33

Zatem zarówno wymóg, aby wiążące skutki prawne zaskarżanego aktu były tego rodzaju, by mogły wpłynąć na interesy strony skarżącej w taki sposób, iż zmienią w istotny sposób jej sytuację prawną, jak i wymóg, by akt będący przedmiotem skargi dotyczył danej osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio, o którym mowa w art. 263 akapit czwarty TFUE, zakładają, by zaskarżona decyzja w niniejszej skardze wywierała bezpośrednio skutki na sytuację prawną skarżących.

34

W niniejszej zaś sprawie zaskarżona decyzja nie wywiera bezpośrednio tego rodzaju skutków.

35

Zaskarżona decyzja została przyjęta przez Radę na podstawie postanowień art. 50 ust. 2 zdanie trzecie TUE w związku z art. 218 ust. 3 TFUE.

36

Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1–3 TUE:

„1.   Każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii.

2.   Państwo członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. Umowę tę negocjuje się zgodnie z artykułem 218 ustęp 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest ona zawierana w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.

3.   Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, o której mowa w ustępie 2, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu”.

37

Zgodnie z brzmieniem art. 218 ust. 3 TFUE, do którego odsyła art. 50 ust. 2 TUE:

„3.   Komisja […] przedstawia swoje zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań oraz, w zależności od przedmiotu przewidywanej umowy, mianującą negocjatora lub przewodniczącego zespołu negocjatorów Unii”.

38

Zaskarżona decyzja jest na mocy art. 288 TFUE wiążąca w całości. Decyzja ta upoważnia Komisję do rozpoczęcia negocjacji, w imieniu Unii, w sprawie umowy ze Zjednoczonym Królestwem określającej warunki jego wystąpienia z Unii i z Euratomu i wyznacza Komisję na negocjatora Unii (art. 1 zaskarżonej decyzji) Zaskarżona decyzja uściśla, że negocjacje mają być prowadzone w świetle wytycznych przyjętych przez Radę i zgodnie z wytycznymi negocjacyjnymi określonymi w załączniku (art. 2 zaskarżonej decyzji).

39

Trybunał orzekł, że decyzja przyjęta na podstawie art. 218 ust. 3 i 4 TFUE wywiera skutki prawne w stosunkach między Unią a jej państwami członkowskimi, jak również między instytucjami Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada, C‑114/12, EU:C:2014:2151, pkt 40; z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Rada, C‑425/13, EU:C:2015:483, pkt 28).

40

Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wywiera skutki prawne w stosunkach między Unią a jej państwami członkowskimi, jak również między instytucjami Unii, w szczególności wobec Komisji. Komisja została bowiem z racji tej decyzji upoważniona do rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy ze Zjednoczonym Królestwem w świetle wytycznych przyjętych przez Radę Europejską i zgodnie z wytycznymi negocjacyjnymi przyjętymi przez Radę.

41

Zaskarżona decyzja natomiast nie wywiera bezpośrednio skutków na stytuację prawną skarżących.

42

Przede wszystkim, zaskarżonej decyzji, którą Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem na podstawie art. 50 ust. 2 TUE, nie należy mylić z decyzją Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z Unii, o której mowa w art. 50 ust. 1 TUE.

43

Zaskarżoną decyzję należy również odróżnić od aktu z dnia 29 marca 2017 r., którym premier Zjednoczonego Królestwa poinformawała Radę Europejską o zamiarze tego państwa wystąpienia z Unii i Euratomu. To akt notyfikacji zamiaru wystąpienia, a nie zaskarżona decyzja, uruchomił postępowanie przewidziane w art. 50 ust. 2 i 3 TUE i rozpoczął bieg terminu dwóch lat, o którym mowa w art. 50 ust. 3 TUE, po którego upływie, w przypadku braku umowy o wystąpieniu, traktaty przestają mieć zastosowanie do danego państwa, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.

44

Ponadto zaskarżona decyzja nie zmienia sytuacji prawnej obywateli Zjednoczonego Królestwa zamieszkałych w jednym z państw członkowskich Unii składającej się z 27 państw członkowskich (zwanej dalej „UE-27”), bez względu na to, czy chodzi tu o ich sytuację w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czy o ich sytuację począwszy od daty wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii. W szczególności skarżący niesłusznie podnoszą, że zaskarżona decyzja dotyczy ich bezpośrednio, gdy chodzi, między innymi, o ich status obywateli Unii i prawo do głosowania w wyborach europejskich i lokalnych, prawo do poszanowania ich życia prywatnego i rodzinnego, swobodę przemieszczania się, swobodę pobytu i podejmowania pracy, prawo własności i uprawnienia do świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego.

45

Zaskarżona decyzja nie wpływa na prawa skarżących, którzy korzystają, jak podkreśla to Rada, z tych samych praw przed przyjęciem zaskarżonej decyzji i po nim. Jeżeli chodzi o prawa obywateli Zjednoczonego Krolestwa w UE-27, począwszy od daty wystąpienia, to zaskarżona decyzja stanowi jedynie akt przygotowawczy do końcowej umowy, która może zostać ewentualnie zawarta i winna być przedmiotem późniejszej decyzji Rady stanowiącej większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego (zob. analogicznie, w odniesieniu do decyzji Rady upoważniającej Komisję do rozpoczęcia negocjacji w celu zawarcia umowy międzynarodowej, wyrok z dnia 10 maja 2017 r., Efler i in./Komisja, T‑754/14, EU:T:2017:323, pkt 34).

46

Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji byłoby zatem bez wpływu na sytutację prawną obywateli Zjednoczonego Królestwa, zwłaszcza tych, którzy podobnie jak skarżący, zamieszkują w innym państwie Unii i nie skorzystali z prawa do głosowania w referendum w dniu 23 czerwca 2016 r. oraz w wyborach powszechnych w Zjednoczonym Królestwie. Nie spowodowałoby ono ani stwierdzenia nieważności aktu notyfikacji zamiaru wystąpienia, ani zawieszenia terminu dwóch lat przewidzianego w art. 50 ust. 3 TUE. Prawa skarżących pozostałyby niezmienione.

47

O ile prawdą jest, że moment wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii może mieć wpływ na sytuację prawną skarżących, zwłaszcza w odniesieniu do ich statusu obywateli Unii, bez względu na to, czy dojdzie, czy nie dojdzie do zawarcia umowy o wystąpieniu, o tyle to ewentualne oddziaływanie na ich prawa, którego ani moc, ani zakres nie są ponadto na dzień dzisiejszy możliwe do określenia, nie wynika z zaskarżonej decyzji, jak słusznie podkreśla Rada.

48

W tych okolicznościach zaskarżona decyzja nie wywiera bezpośrednio skutków na sytuację prawną skarżących, tak że ci ostatni nie mogą wnieść skargi o stwierdzenie nieważności i są ponadto pozbawieni legitymacji procesowej na podstawie postanowień art. 263 akapit czwarty TFUE.

49

Żaden inny argument podnoszony przez skarżących nie jest w stanie podważyć tego wniosku.

50

W pierwszej kolejności skarżący utrzymują, że zaskarżona decyzja nie jest zwykłym środkiem tymczasowym przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii, ponieważ zawiera, poza wyraźnym aktem o rozpoczęciu negocjacji, dorozumiany akt, którym Rada zaakceptowała akt notyfikacji zamiaru wystąpienia. Zaskarżona decyzja jest poświadczeniem nieodwracalnego „wyjścia” Zjednoczonego Królestwa z Unii w dniu 29 marca 2019 r.

51

Nie można uwzględnić tego rodzaju argumentu. Tego rodzaju argument nie może zostać uwzględniony.

52

Prawdą jest, że zaskarżona decyzja nie jest zwykłym środkiem tymczasowym lub aktem przygotowawczym przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii, o ile ma zastosowanie do stosunków między Unią a jej państwami członkowskimi, jak również między instytucjami Unii. Wobec bowiem tych ostatnich zaskarżona decyzja wywiera skutki prawne, takie jakie zostały określone powyżej w pkt 40. Nie jest tak natomiast w przypadku dotyczącym skarżących, w odniesieniu do których, jak zostało to podkreślone podczas rozprawy, należy ją uważać za akt przygotowawczy, który, jak zostało to również wskazane powyżej w pkt 41–48, nie wywiera bezpośrednio skutków prawnych.

53

Ponadto skarżący niesłusznie podnoszą, że zaskarżona decyzja zawiera dorozumianą decyzję o akceptacji aktu notyfikacji zamiaru wystąpienia i że jest poświadczeniem „wyjścia” Zjednoczonego Królestwa z Unii.

54

Jak zostało wskazane powyżej w pkt 42 i 43, zaskarżonej decyzji nie należy mylić ani z decyzją Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z Unii, o której jest mowa w art. 50 ust. 1 TUE, ani z aktem notyfikacji zamiaru wystąpienia.

55

Ponadto Rada nie przyjęła, poprzez zaskarżoną decyzję, dorozumianej decyzji o akceptacji aktu notyfikacji zamiaru wystąpienia.

56

Z treści art. 50 TUE wynika bowiem, że możliwość wystąpienia danego państwa członkowskiego z Unii opiera się na jednostronnej decyzji tego państwa przyjętej zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi. Artykuł 50 ust. 1 TUE stanowi zatem, że państwo członkowskie może „podjąć […]decyzję”o wystąpieniu z Unii. Artykuł 50 ust. 2 TUE stanowi również, że państwo członkowskie, „które podjęło decyzję” o wystąpieniu z Unii. Zgodnie ponownie z art. 50 ust. 2 TUE dane państwo członkowskie przystępuje do notyfikacji swojego zamiaru wystąpienia z Unii, a nie do składania wniosku o wystąpienie.

57

Artykuł 50 ust. 3 TUE potwierdza, że możliwość wystąpienia z Unii przez dane państwo członkowskie nie podlega wymogowi uzyskania upoważnienia ze strony instytucji Unii. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 3 TUE, w przypadku braku umowy o wystąpieniu, traktaty przestają mieć zastosowanie do danego państwa członkowskiego dwa lata po notyfikacji przez to państwo jego zamiaru wystąpienia z Unii, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.

58

W tym względzie, chociaż art. 50 ust. 1 TUE stanowi, że decyzja, na mocy której dane państwo członkowskie postanawia o wystąpieniu z Unii, jest przyjęta zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi, nie oznacza to, że decyzja o wystąpieniu prowadzi, ze strony instytucji Unii, do decyzji o akceptacji, na podstawie której instytucje te weryfikują poszanowanie rzeczonych wymogów przez dane państwo członkowskie. Tego rodzaju bowiem decyzja o akceptacji przez Radę lub przez każdą inną instytucję Unii nie jest potrzebna i nie jest przewidziana postanowieniami art. 50 TUE.

59

Zgodnie z postanowieniami art. 50 TUE zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej decyzji zatwierdzającej lub akceptującej akt notyfikacji zamiaru wystąpienia. W dodatku, jak zostało to podkreślone w trakcie rozprawy, instytucją będącą adresatem aktu notyfikacji zamiaru wystąpienia jest nie Rada, lecz Rada Europejska, która w oświadczeniu z dnia 29 marca 2017 r. poinformowała o otrzymaniu rzeczonej notyfikacji. Podobnie Rada nie zdecydowała w drodze zaskarżonej decyzji, że Zjednoczone Królestwo „wyjdzie” z Unii w dniu 29 marca 2019 r. O ile motyw 4 zaskarżonej decyzji stanowi, że traktaty przestaną mieć zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, chyba że Rada Europejska w porozumieniu ze Zjednoczonym Królestwem podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu, które to stwierdzenie ogranicza się do powtórzenia jedynie treści art. 50 ust. 3 TUE, o tyle nie oznacza to, że Rada zdecydowała, że wystąpienie Zjednoczonego Królestwa nastąpi w dniu 29 marca 2019 r.

60

Skarżący nie mają zatem podstaw do tego, aby utrzymywać, że zaskarżona decyzja zawiera dorozumiany akt, którym Rada zaakceptowała akt notyfikacji zamiaru wystąpienia, ani że zaskarżona decyzja jest poświadczeniem „wyjścia” Zjednoczonego Królestwa z Unii w dniu 29 marca 2019 r.

61

W drugiej kolejności skarżący utrzymują, że zaskarżona decyzja, a w szczególności załączone do niej wytyczne negocjacyjne, które wywierają skutki prawne, nie mają na celu zapewnienia utrzymania statusu obywateli Unii przez obywateli Zjednoczonego Królestwa, którzy nabyli taki status przed dniem 29 marca 2019 r. Nie ma wątpliwości co do utraty w perspektywie krótko- lub średnioterminowej praw i swobód przyznanych prawem Unii obywatelom Zjednoczonego Królestwa. Gdyby końcowa umowa została zawarta przez Radę, to wówczas trwające negocjacje mogłyby jedynie określić zakres utraty wynikających z prawa Unii praw będących ekspatriantami obywateli Zjednoczonego Królestwa. W przypadku braku umowy Rada nie przewidziała w zaskarżonej decyzji i w swych wytycznych negocjacyjnych żadnej ochrony praw nabytych obywateli Zjednoczonego Królestwa. Decyzja ta nie chroni zatem przyznanego obywatelom Zjednoczonego Królestwa statusu obywateli Unii i nie przynosi żadnej pewności w kwestii praw obywateli tego państwa w okresie następującym po dacie wystąpienia.

62

Niemniej zaskarżona decyzja, w szczególności w zakresie, w jakim zawiera wytyczne negocjacyjne w sprawie umowy wystąpienia, nie stanowi aktu ustanawiającego prawa obywateli Zjednoczonego Królestwa zamieszkałych w UE-27 w przypadku, gdy dojdzie do zawarcia umowy. Wytyczne negocjacyjne ograniczają się do uściślenia, posługując się przy tym raczej trybem warunkowym niż zwrotami sformułowanymi w kategoryczny sposób, celów Unii w ramach negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem. Ustęp 11 wytycznych negocjacyjnych wspomina zwłaszcza, że ochrona statusu i praw obywateli UE-27 i ich rodzin w Zjednoczonym Królestwie oraz obywateli Zjednoczonego Królestwa i ich rodzin w UE-27 stanowi najpilniejszy priorytet w negocjacjach. Punkt III.1 wytycznych negocjacyjnych, poświęcony prawom obywateli, przewiduje zatem, że umowa „powinna” chronić status i prawa wynikające z prawa Unii, przysługujące w dniu wystąpienia, w tym te prawa, z których będzie można korzystać w późniejszym terminie, a także prawa, które są obecnie w toku nabywania (art. 20). Punkt III.1 przewiduje również, że umowa „powinna” przynajmniej obejmować definicję osób, które zostaną objęte zakresem umowy, i że jej zakres podmiotowy „powinien” być tożsamy z zakresem podmiotowym dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77) i uwzględniać osoby objęte zakresem rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 166, s. 1) (art. 21).

63

Zatem wytyczne negocjacyjne nie mogą wywierać skutków prawnych wobec obywateli Zjednoczonego Królestwa zamieszkałych w państwie członkowskim UE-27. Po pierwsze, nie uściślają one koniecznie ostatecznych stanowisk Unii w ramach negocjacji, ponieważ, jak wskazuje wyraźnie art. 4 rzeczonych wytycznych, w razie potrzeby będzie można je w toku negocjacji zmieniać i uzupełniać, w szczególności by odzwierciedlić zmiany wprowadzane w wytycznych Rady Europejskiej. Po drugie, negocjacje nie muszą koniecznie doprowadzić do zawarcia umowy. Po trzecie, przy założeniu, że negocjacje doprowadzą do zawarcia umowy, prawa obywateli Zjednoczonego Królestwa w UE-27, które zostaną ewentualnie w tej umowie określone, nie będą z defnicji ustalone jednostronnie przez Unię, lecz będą również zależeć od stanowisk Zjednoczonego Królestwa. Po czwarte, postanowienia dotyczące ochrony statusu i praw obywateli Zjednoczonego Królestwa w UE-27, począwszy od daty wystąpienia, przewidziane w ewentualnej umowie, nie wchodzą w zakres jedynie kompetencji Rady, ponieważ decyzja o zawarciu umowy o wystąpieniu jest podejmowana przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu. Ze wszystkich tych względów adresatem wytycznych negocjacyjnych jest jedynie Komisja i nie mogą one skutkować ustaleniem praw obywateli Zjednoczonego Królestwa zamieszkałych w UE-27, począwszy od daty wystąpienia.

64

Ponadto podkreślona przez skarżących okoliczność, że wytyczne negocjacyjne nie mają na celu zapewnienia utrzymania statusu obywateli Unii przez obywateli Zjednoczonego Królestwa, którzy nabyli taki status przed dniem 29 marca 2019 r., między innymi, prawa do głosowania w wyborach europejskich i lokalnych, nie wpływa bezpośrednio na ich sytuację prawną. W istocie, jak zostało już podkreślone, zaskarżona decyzja, w tym wytyczne negocjacyjne, jest jedynie aktem przygotowawczym, który nie może przesądzać o treści ewentualnej umowy końcowej, w szczególności gdy chodzi o podmiotowy zakres stosowania ewentualnych postanowień dotyczących ochrony statusu i praw obywateli Zjednoczonego Królestwa w UE-27.

65

W dodatku zaskarżona decyzja, która odnosi się do negocjacji między Unią a Zjednoczonym Królestwem w sprawie umowy określającej warunki wystąpienia, nie ma na celu ustalenia praw obywateli tego państwa członkowskiego zamieszkałych w UE-27 od daty wystąpienia, w sytuacji gdy umowa nie zostanie zawarta. W konsekwencji skarżący nie mogą skutecznie podnosić, że Rada nie przewidziała w zaskarżonej decyzji i w wytycznych negocjacyjnych ochrony praw nabytych obywateli Zjednoczonego Królestwa w braku umowy i że wobec tego zaskarżona decyzja nie przynosi żadnej pewności w kwestii praw będących ekspatriantami obywateli Zjednoczonego Królestwa, począwszy od daty wystąpienia.

66

Należy zatem oddalić argument skarżących odnoszący się do celów zaskarżonej decyzji i wytycznych negocjacyjnych.

67

W trzeciej kolejności skarżący podnoszą, że Rada powinna była odmówić rozpoczęcia negocjacji lub zawisić ich rozpoczęcie. Twierdzą oni, że proces wystąpienia jest nieważny wobec braku upoważnienia konstytucyjnego, które jest pewne i oparte na głosowaniu wszystkich obywateli Zjednoczonego Królestwa, będących również obywatelami Unii, oraz że prawdopodobnie nie zaistniało zdarzenie wymagające przyjęcia zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazują, że zostali pozbawieni prawa do głosowania w referendum z dnia 23 czerwca 2016 r. oraz w wyborach członków Paralmentu, którzy przyjęli ustawę o Unii Europejskiej (notyfikacja o wystąpieniu) z 2017 r., z uwagi na przepisy ustawodawcze zwane „15 years rule”, które pozbawiają prawa do głosowania obywateli Zjednoczonego Królestwa, zamieszkałych ponad 15 lat poza Zjednoczonym Królestwem. Ponadto ustawa o Unii Europejskiej (notyfikacja o wystąpieniu) z 2017 r. nie stanowi, że Zjednoczone Królestwo występuje z Unii, lecz upoważnia jedynie premiera do notyfikowania Unii decyzji Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu. Skarżący uściślają, że obecnie przed sądem w Zjednoczonym Królestwie toczy się odpowiednie w tym względzie postępowanie, że Rada i Zjednoczone Królestwo powinny były domagać się sądowej kontroli zgodności z konstytucją aktu notyfikacji zamiaru wystąpienia na mocy zasady lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE oraz że Rada powinna była wystąpić zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE o uzyskanie opinii Trybunału w przedmiocie zgodności z traktatami pozbawienia będących ekspatriantami obywateli Zjednoczonego Królestwa prawa do głosowania i ich pośredniego reprezentowania przez członków Parlamentu. Dodają oni, że odrzucenie niniejszej skargi z powodu jej niedopuszczalności byłoby naruszeniem zasady demokracji, w zakresie w jakim odebranie obywatelstwa Unii w marcu 2019 r. nastąpi w niezgodnych z prawem okolicznościach odebrania prawa do głosowania obywatelom Unii.

68

Za pomocą takiej argumentacji skarżący podnoszą zarzuty merytoryczne, które zmierzają w rzeczywistości do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Kwestionują oni bowiem tę ostatnią ze względu na to, że nie odmówiono nią rozpoczęcia negocjacji lub zawieszenia negocjacji w świetle okoliczności, w których odbyło się referendum z dnia 23 czerwca 2016 r. i odbyły się wybory powszechne w Zjednoczonym Królestwie, oraz w świetle treści ustawy o Unii Europejskiej (notyfikacja o wystąpieniu) z 2017 r. Kwestionują oni również zaskarżoną decyzję ze względu na to że nie została ona poprzedzona postępowaniami sądowymi mającymi w szczególności na celu zweryfikowanie zgodności z konstytucją aktu notyfikacji zamiaru wystąpienia i zgodności z traktatami braku prawa do głosowania będących ekspatriantami obywateli Zjednoczonego Królestwa.

69

Tymczasem te zarzuty merytoryczne nie mają wpływu na dopuszczalność skargi, zważywszy, że nie podważają one braku bezpośrednich skutków zaskarżonej decyzji na sytuację prawną skarżących. Nawet założenie, że Rada powinna była odmówić rozpoczęcia negocjacji lub powinna była zweryfikować, że decyzja, na podstawie której Zjednoczone Królestwo podjęło decyzję o wystąpieniu z Unii, została podjęta zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi, nie umniejsza faktu, że zaskarżona decyzja, która ogranicza się do upoważnienia rozpoczęcia negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem i do ustalenia wytycznych umożliwiających prowadzenie tych negocjacji, nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. W szczególności okoliczność, iż Rada niesłusznie nie skorzystała z przewidzianej w art. 218 ust. 11 TFUE możliwości uzyskania opinii Trybunału w przedmiocie zgodności przewidywanej umowy z traktatami lub naruszyła zasadę lojalnej współpracy, nie może prowadzić do odstąpienia od warunków dopuszczalności wyraźnie przewidzianych w art. 263 TFUE (zob. podobnie w odniesieniu do zasady lojalnej współpracy wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 40), zważywszy że wniosek o wydanie opinii jest ponadto uprawnieniem, a nie leżącym po stronie Rady obowiązkiem.

70

W odniesieniu do twierdzeń dotyczących naruszenia zasady demokracji, która została między innymi określona w preambule do traktatu UE, w art. 2 TUE oraz w preambule do Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, nie można skutecznie podnosić, że skargę należy uznać za dopuszczalną z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem zasady demokracji. Tego rodzaju rozumowanie byłoby w istocie równoznaczne z wywodzeniem dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE z ewentualnej niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tymczasem z orzecznictwa wynika, że powaga uchybienia zarzucanego danej instytucji lub znaczenie wynikającego z niego naruszenia w zakresie przestrzegania praw podstawowych nie umożliwiają niestosowania bezwzględnych przeszkód procesowych przewidzianych w traktacie FUE (zob. podobnie postanowienia z dnia 10 maja 2001 r.FNAB i in./Rada, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, pkt 40). Ten argument jest zatem nieistotny dla sprawy z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie wprowadza sama w sobie żadnego ograniczenia praw skarżących.

71

Należy zatem oddalić argument skarżących, że Rada powinna była odmówić rozpoczęcia negocjacji lub zawiesić ich rozpoczęcie z uwagi zwłaszcza na brak pewnego i opartego na głosowaniu wszystkich obywateli Zjednoczonego Królestwa upoważnienia konstytucyjnego.

72

W czwartej i ostatniej kolejności, skarżący podnoszą, że niniejsza skarga jest jedynym skutecznym środkiem prawnym przed sądem Unii, zanim w dniu 29 marca 2019 r. dojdzie do nieuchronnej utraty ich statusu obywateli Unii z powodu zaskarżonej decyzji. Ani zastosowanie trybu pilnego, ani a fortiori skarga o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej nie mogą zapobiec natychmiastowej utracie obywatelstwa Unii w tym dniu. Niniejszą skargę należy uwzględnić na podstawie zasady Unii opierającej się na prawie z art. 47 karty praw podstawowych.

73

Niemniej należy stwierdzić, że Rada nie podjęła, poprzez zaskarżoną decyzję, decyzji, że Zjednoczone Królestwo „wyjdzie” z Unii w dniu 29 marca 2019 r., jak wskazano powyżej w pkt 59. Ewentualna utrata statusu obywateli Unii przez obywateli Zjednoczonego Królestwa w dniu 29 marca 2019 r. nie wynika zatem z zaskarżonej decyzji, która stanowi jedynie w odniesieniu do skarżących akt przygotowawczy.

74

Ponadto sądową kontrolę poszanowania porządku prawnego Unii zapewnia, jak wynika z art. 19 ust 1 TUE, nie tylko Trybunał, lecz również sądy państw członkowskich (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie, jak podkreśla Rada, jednym z zasadniczych zarzutów wysuniętych przez skarżących jest brak możliwości głosowania zarówno w trakcie referendum z dnia 23 czerwca 2016 r., jak i w trakcie wyborów członków Parlamentu, którzy doprowadzili do wydania ustawy o Unii Europejskiej (notyfikacja o wystąpieniu) z 2017 r. Tymczasem owe procedury głosowania obywateli Zjednoczonego Królestwa oraz ponadto akt notyfikacji zamiaru wystąpienia mogą być przedmiotem skargi przed sądem w Zjednoczonym Królestwie, który może w danym wypadku zadać w trybie prejudycjalnym Trybunałowi pytania w przedmiocie wykładni traktatów na podstawie art. 267 TFUE. Należy w tym względzie stwierdzić, że przed sądami Zjednoczonego Królestwa wszczęto kilkakrotnie postępowania w przedmiocie zgodności z prawem procedur i aktów wprowadzanych przez organy Zjednoczonego Królestwa mających na celu wdrożenie procedury wystąpienia przewidzianej w art. 50 TUE. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki sąd (Anglia i Walia), wydział ławy królowej (izba administracyjna)], orzekł w przedmiocie skargi, którą H Shindler i inni skarżący kwestionowali prawidłowość referendum z dnia 23 czerwca 2016 r., podnosząc, że zamieszkali ponad 15 lat w innym państwie członkowskim Unii obywatele Zjednoczonego Królestwa zostali pozbawieni prawa do głosowania przez przepisy ustawodawcze zwane „15 years rule” z naruszeniem prawa Unii. Jak zostało to podkreślone w trakcie rozprawy, ten sam sąd oddalił również wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. skargę, którą E. Webster i inni skarżący podważali, z uwagi na zarzucany brak decyzji o wystąpieniu przyjętej zgodnie z wymogami konstytucyjnymi Zjednoczonego Królestwa, prowadzenie przez Zjednoczone Królestwo negocjacji mających na celu zawarcie umowy o wystąpieniu.

75

Wreszcie skarżący podnoszą, na poparcie swojej argumentacji opartej na tym, że niniejsza skarga jest jedyną skargą, która może zagwarantować ich prawo do skutecznej ochrony sądowej, że po dniu 29 marca 2019 r. w wypadku sporu w przedmiocie ewentualnej umowy o wystąpieniu, Zjednoczone Królestwo będzie państwem trzecim w stosuku do Unii i będzie mogło uważać się za niezwiązane orzeczeniem sądu Unii. Po tej dacie nie będzie można wykonać żadnego orzeczenia sądu Unii w przedmiocie ewentualnej umowy o wystąpieniu.

76

Jednak niedopuszczalność niniejszej skargi nie wywodzi się z możliwości wniesienia przez skarżących skargi do sądu Unii na decyzję o zawarciu ewentualnej umowy o wystąpieniu, lecz wynika ze stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek, zgodnie z którym zaskarżona decyzja powinna wywierać bezpośrednio skutki na sytuację prawną skarżących. O ile tę przesłankę dopuszczalności należy interpretować w świetle podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej, ustanowionego w art. 47 karty praw podstawowych, o tyle nie można jej wykluczać bez przekroczenia kompetencji powierzonych w traktatach sądom Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 97, 98). Ocena dopuszczalności niniejszej skargi, która podlega zasadom traktatu FUE, nie jest ponadto zależna od kwestii, czy Zjednoczone Królestwo będzie uważało się za związane orzeczeniem sądu Unii w sytuacji sporu w przedmiocie ewentualnej umowy o wystąpieniu.

77

Należy zatem oddalić argument dotyczący prawa do skutecznej ochrony sądowej.

78

Z całości powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja, która nie wywiera wiążących skutków prawnych mogących mieć wpływ na interesy skarżących, zmieniając w istotny sposób sytuację prawną tych ostatnich, nie może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Ponadto skarżący, których zaskarżona decyzja nie dotyczy bezpośrednio, nie mają legitymacji procesowej na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. W konsekwencji skargę należy odrzucić w całości jako niedopuszczalną.

79

Zgodnie z art. 142 § 2 regulaminu postępowania interwencja ma charakter akcesoryjny względem postępowania głównego i staje się bezprzedmiotowa między innymi w razie uznania skargi za niedopuszczalną.

80

W tych okolicznościach postępowanie w przedmiocie wniosku Komisji o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Rady zostaje umorzone.

81

Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

82

Ponieważ skarżący przegrali sprawę, należy obciążyć ich własnymi kosztami, jak również kosztami poniesionymi przez Radę, zgodnie z jej żądaniem.

83

Na podstawie art. 144 § 10 regulaminu postępowania, z uwagi na wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie głównej przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta, Komisja pokrywa własne koszty związane z postępowaniem w przedmiocie tego wniosku.

Z powyższych względów

SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)

orzeka, co następuje: