1.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy), dotyczy wykładni art. 20 i 21 TFUE, a także art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).

2.

Sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad zakresem swobodnej oceny, jakim dysponują państwa członkowskie przy określaniu przesłanek utraty obywatelstwa. Trybunał zbadał już tę kwestię w wyroku z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), w innym jednak kontekście prawnym i faktycznym.

3.

W niniejszej sprawie chodzi w istocie o to, czy art. 20 TFUE stoi na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które przewidują utratę obywatelstwa przez pełnoletniego obywatela państwa członkowskiego, posiadającego również inne obywatelstwo, ze względu na to, że mieszkał on nieprzerwanie przez ponad dziesięć lat na terytorium państwa trzeciego. Ponadto podnoszona jest również kwestia, czy status obywatela Unii i najlepszy interes dziecka zakazują państwu członkowskiemu ustanowienia prawa, zgodnie z którym dziecko tego obywatela równocześnie z nim traci obywatelstwo państwa członkowskiego.

4.

Jak wskażę w dalszej części opinii, uważam, że tylko na pytanie drugie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Co się tyczy pytania pierwszego, uważam, że przy badaniu, czy taki przepis jest zgodny, w szczególności, z zasadą proporcjonalności, nie należy tracić z pola widzenia względów, którymi kierował się ustawodawca krajowy w odniesieniu do utraty obywatelstwa Unii. W szczególności przestrzeganie tej zasady nie wymaga moim zdaniem ani badania pośrednich konsekwencji dla sytuacji każdej zainteresowanej osoby, jakie pociąga za sobą zastosowanie tego ustawodawstwa, ani okoliczności każdego przypadku, innych niż kryterium związku z zainteresowanym państwem członkowskim, wybrane przez ustawodawcę krajowego. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez rząd grecki na rozprawie przed Trybunałem jest to moim zdaniem jedyne rozwiązanie, które zapewnia poszanowanie kompetencji państw członkowskich do określania przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa oraz respektuje zakres kontroli proporcjonalności środka krajowego, który prowadzi do utraty obywatelstwa Unii, w świetle jej prawa.

5.

Pytanie prejudycjalne wniesione do Trybunału zostało podniesione w ramach sporu pomiędzy M.G. Tjebbes, G.J.M. Koopman, E. Saleh Abady i L. Duboux a Minister van Buitenlandse Zaken (ministrem spraw zagranicznych, Niderlandy, zwanym dalej „ministrem”) w przedmiocie decyzji tego ostatniego o odmowie rozpatrzenia ich wniosków o przedłużenie paszportu krajowego ze względu na to, że osoby te, przy jednoczesnym zachowaniu obywatelstwa państw trzecich, w których odpowiednio przebywają, utraciły obywatelstwo niderlandzkie zgodnie z przepisami Rijkswet op het Nederlanderschap (ustawy o obywatelstwie niderlandzkim).

6.

Jak bowiem wynika z ram prawnych przedstawionych przez sąd odsyłający, art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim stanowi, że pełnoletnia osoba traci obywatelstwo niderlandzkie, jeżeli posiada także obywatelstwo innego kraju, a jej główne miejsce zamieszkania znajduje się nieprzerwanie przez okres dziesięciu lat w okresie jej pełnoletniości i posiadania podwójnego obywatelstwa poza Niderlandami i terytoriami, do których stosuje się traktat UE. Artykuł 16 ust. 1 lit. d) tej ustawy stanowi, że małoletni traci obywatelstwo niderlandzkie, jeśli jego ojciec lub matka traci obywatelstwo niderlandzkie na podstawie w szczególności art. 15 ust. 1 lit. c) tej ustawy.

7.

Zgodnie z art. IV Rijkswet van 21 december 2000 tot wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap (verkrijging, verlening en verlies van het Nederlanderschap) [ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o obywatelstwie niderlandzkim (nabycie, przyznanie i utrata obywatelstwa niderlandzkiego)] okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, rozpoczyna bieg dopiero od dnia 1 kwietnia 2003 r.

8.

Ponadto, jak wynika z wyjaśnień przedstawionych przez sąd odsyłający, na mocy art. 15 ust. 3 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim bieg terminu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 tej ustawy, zostaje przerwany, jeżeli dana osoba ma swoje główne miejsce zamieszkania w Niderlandach lub na terytoriach, do których ma zastosowanie traktat UE, przez okres co najmniej jednego roku. Analogicznie, zgodnie z art. 15 ust. 4 tej ustawy bieg tego terminu ulega przerwaniu, jeśli zainteresowana osoba wystąpi o wydanie oświadczenia o posiadaniu obywatelstwa niderlandzkiego lub dokumentu podróży (paszportu), lub niderlandzkiego dowodu osobistego w rozumieniu Paspoortwet (niderlandzkiej ustawy o paszportach). Nowy dziesięcioletni termin rozpoczyna bieg od dnia wydania jednego z tych dokumentów.

9.

Artykuł 6 ust. 1 lit. f) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim umożliwia pełnoletnim cudzoziemcom, którzy utracili obywatelstwo niderlandzkie w rozumieniu art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, odzyskanie obywatelstwa poprzez osiedlenie się na czas co najmniej jednego roku w Niderlandach lub w innym kraju Królestwa ( 2 ), o ile jednocześnie posiadają oni uprzednie zezwolenie na czas nieokreślony.

10.

Ponadto sąd odsyłający przypomina w istocie, że ustawa o obywatelstwie niderlandzkim sytuuje się w kontekście zobowiązań międzynarodowych zaciągniętych przez Królestwo Niderlandów. I tak, Konwencja w sprawie ograniczania bezpaństwowości sporządzona w Nowym Jorku w dniu 30 sierpnia 1961 r., która weszła w życie w dniu 13 grudnia 1975 r. ( 3 ) (zwana dalej „konwencją w sprawie ograniczania bezpaństwowości”), przewiduje w art. 7 ust. 3, że z zastrzeżeniem w szczególności ust. 4 tego artykułu, żadna osoba nie może utracić swojego obywatelstwa, jeżeli wskutek tego stałaby się bezpaństwowcem w przypadku opuszczenia państwa, którego jest obywatelem, i zamieszkania za granicą. Artykuł 7 ust. 4 tej konwencji stanowi, że utrata obywatelstwa w przypadku jednostki, której nadano obywatelstwo, może być uzasadniona mieszkaniem za granicą w okresie, którego długość nie może być krótsza niż siedem kolejnych lat. Co więcej, Europejska konwencja o obywatelstwie, podpisana w Strasburgu dnia 6 listopada 1997 r., przyjęta w ramach Rady Europy, która weszła w życie w dniu 1 marca 2000 r. ( 4 ) (zwana dalej „Europejską konwencją o obywatelstwie”), stanowi w art. 7 ust. 1 lit. e), że utrata obywatelstwa ex lege może nastąpić z braku rzeczywistego związku między państwem stroną a obywatelem stale zamieszkującym za granicą. Ponadto art. 7 ust. 2 tej konwencji przewiduje, że państwo strona może przewidzieć utratę jego obywatelstwa przez dzieci, których rodzice utracą to obywatelstwo, chyba że co najmniej jedno z rodziców zachowa to obywatelstwo.

11.

Z okoliczności faktycznych sporów w postępowaniu głównym wynika, że do dnia 31 marca 2013 r. M.G. Tjebbes posiadała dzięki rodzicom obywatelstwa niderlandzkie i kanadyjskie, G.J.M. Koopman była obywatelką niderlandzką od urodzenia i uzyskała obywatelstwo szwajcarskie w wyniku małżeństwa, a E. Saleh Abady posiadała obywatelstwo irańskie i nabyła w drodze naturalizacji obywatelstwo niderlandzkie. W dniu 1 kwietnia 2013 r. M.G. Tjebbes mieszkała w Kanadzie, G.J.M. Koopman w Szwajcarii, a E. Saleh Abady w Iranie od ponad dziesięciu lat. Wszystkie były w tym dniu pełnoletnie.

12.

Minister, do którego złożyły one wnioski o przedłużenie ich paszportów, odmówił rozpatrzenia tych wniosków ze względu na to, że te trzy osoby utraciły swoje obywatelstwo niderlandzkie na podstawie art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim. Wskazał on, że wszystkie te osoby miały swoje główne miejsce zamieszkania nieprzerwanie przez okres co najmniej dziesięciu lat poza Niderlandami lub terytoriami, do których ma zastosowanie traktat UE. Minister stwierdził, że każda z nich posiadała także inne obywatelstwo i że w tym okresie nie został im wydany ani niderlandzki dokument podróży, ani niderlandzki dowód osobisty, ani oświadczenie o posiadaniu obywatelstwa niderlandzkiego.

13.

W odniesieniu do L. Duboux, która w dniu 1 kwietnia 2013 r. była małoletnią córką G.J.M. Koopman i posiadała obywatelstwa niderlandzkie i szwajcarskie, minister również oddalił jej wniosek o wydanie paszportu z tego względu, że ponieważ w tym czasie jej matka utraciła już obywatelstwo niderlandzkie, ona sama została pozbawiona obywatelstwa niderlandzkiego na podstawie art. 16 ust. 1 lit. d) tej ustawy.

14.

Skarżące w postępowaniu głównym złożyły na decyzje ministra cztery oddzielne skargi do Rechtbank Den Haag (sądu w Hadze, Niderlandy). Rechtbank Den Haag (sąd w Hadze) odrębnymi wyrokami stwierdził bezzasadność skarg wniesionych przez M.G. Tjebbes, G.J.M. Koopman i E. Saleh Abady, lecz jednocześnie uznał za zasadną skargę wniesioną przez L. Duboux i uchylił dotyczącą jej decyzję ministra, podtrzymując jednak skutki prawne tej decyzji. W związku z tym skarżące w postępowaniu głównym wniosły osobno apelacje od tych wyroków do Raad van State (rady stanu).

15.

Sąd odsyłający wskazuje, że zwrócono się do niego z pytaniem, czy utrata z mocy ustawy obywatelstwa niderlandzkiego jest zgodna z prawem Unii, a w szczególności z art. 20 i 21 TFUE, interpretowanymi w świetle wyroku z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104). Uważa on bowiem, że artykuły te mają zastosowanie niezależnie od tego, czy utrata obywatelstwa Unii następuje wskutek wygaśnięcia obywatelstwa państwa członkowskiego Unii z mocy ustawy, czy na podstawie decyzji indywidualnej, tak jak w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104).

16.

Jednakże sąd odsyłający wskazał, że z wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) nie wynika, w jaki sposób badanie proporcjonalności powinno zostać przeprowadzone w sytuacjach takich jak będące przedmiotem postępowania głównego. W związku z tym nasuwa się jego zdaniem pytanie, czy zgodność z zasadą proporcjonalności uregulowania krajowego, które prowadzi do wygaśnięcia obywatelstwa z mocy prawa, może zostać oceniona w sposób ogólny, czy też powyższa zasada wymaga bezwzględnie wzięcia pod uwagę każdego indywidualnego przypadku.

17.

Co się tyczy sytuacji osoby pełnoletniej, sąd odsyłający uważa, że istnieją zasadne powody, aby przyjąć, że art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim jest zgodny z zasadą proporcjonalności oraz, co za tym idzie, z art. 20 i 21 TFUE. Po pierwsze, geneza art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim unaocznia fakt, że ustawodawca krajowy miał na celu przyczynienie się do wdrażania „uregulowania międzynarodowego”, którego celem jest wyeliminowanie lub zmniejszenie zjawiska bezpaństwowości i różnych obywatelstw, a które jest zgodne z art. 7 Europejskiej konwencji o obywatelstwie.

18.

Sąd odsyłający stwierdza, że art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim przewiduje utratę obywatelstwa niderlandzkiego po upływie terminu dziesięciu lat, przy czym termin ten pozwala założyć, że zainteresowani nie mają już związku z Niderlandami, a tym samym z Unią, lub że ów związek jest bardzo słaby. Ponadto obywatelstwo niderlandzkie można zachować we względnie łatwy sposób, ponieważ bieg dziesięcioletniego terminu zostaje przerwany, jeżeli zainteresowany w tym okresie przez co najmniej jeden rok nieprzerwanie mieszka w Niderlandach lub w Unii lub jeżeli zostanie mu wydane oświadczenie o posiadaniu obywatelstwa niderlandzkiego, dowód osobisty lub niderlandzki dokument podróży w rozumieniu niderlandzkiej ustawy o paszportach. Następnie zdaniem sądu odsyłającego należy uwzględnić fakt, iż ten, kto spełnia warunki tak zwanej „opcji” w rozumieniu art. 6 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, ma prawo do odzyskania obywatelstwa niderlandzkiego.

19.

Wreszcie, chociaż można przywołać art. 7 karty, dotyczący ochrony życia prywatnego i rodzinnego, sąd odsyłający uważa, że ustawodawca niderlandzki nie działał, jak się wydaje, w sposób arbitralny, przyjmując art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim. Jednak w opinii sądu odsyłającego, mając na uwadze fakt, iż nie jest wykluczone, że ocena zgodności z zasadą proporcjonalności wymaga analizy każdego indywidualnego przypadku, nie można stwierdzić z wystarczającą pewnością, że ogólna regulacja ustawowa taka jak ustawa o obywatelstwie niderlandzkim jest zgodna z art. 20 i 21 TFUE.

20.

W odniesieniu do sytuacji osób małoletnich sąd odsyłający wskazuje, że art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim odzwierciedla przekonanie ustawodawcy krajowego, że jednolitość obywatelstwa w rodzinie jest istotna. Sąd odsyłający nie może ocenić w świetle wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), czy element ten stanowi podstawę do cofnięcia obywatelstwa danej osoby z mocy prawa. Ponadto sąd ten zastanawia się, czy pozbawianie nieletniego obywatelstwa Unii i związanych z tym praw wyłącznie w celu zachowania jednolitości obywatelstwa w obrębie rodziny jest proporcjonalne. Wreszcie, sąd odsyłający zauważa, że małoletni ma niewielki wpływ na zachowanie obywatelstwa niderlandzkiego i że możliwości przerwania biegu terminu lub wydania, przykładowo, oświadczenia o posiadaniu obywatelstwa niderlandzkiego nie stanowią dla małoletniego żadnych powodów ustanawiających odstępstwa. W rezultacie zgodność art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim z zasadą proporcjonalności nie jest wyraźnie ustalona.

21.

Raad van State (rada stanu) postanowiła zatem zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 20 i 21 TFUE należy interpretować w szczególności w świetle art. 7 karty w ten sposób, że ze względu na brak w indywidualnym przypadku oceny w oparciu o zasadę proporcjonalności – jeżeli chodzi o skutki utraty obywatelstwa dla sytuacji zainteresowanych z punktu widzenia prawa Unii – stoją one na przeszkodzie uregulowaniom ustawowym takim jak te sporne w postępowaniu głównym, które przewidują, że:

22.

Pytanie to było przedmiotem uwag na piśmie złożonych przez skarżące w postępowaniu głównym, rządy niderlandzki, irlandzki, grecki, a także Komisję Europejską. M.G. Tjebbes, rządy niderlandzki i grecki oraz Komisja przedstawiły również swoje wystąpienia na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r., natomiast pozostałe zainteresowane strony nie były na niej reprezentowane.

23.

Przed zbadaniem zadanego pytania na temat zgodności z art. 20 TFUE utraty obywatelstwa przez pełnoletnich (część B) i małoletnich (część C) obywateli niderlandzkich, z uwzględnieniem wskazówek dostarczonych przez Trybunał w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), należy moim zdaniem w pierwszej kolejności zbadać możliwość zastosowania prawa Unii i właściwość Trybunału do udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne (część A), nawet jeżeli nie została ona zakwestionowana przez żadną zainteresowaną stronę. Na zakończenie krótko ustosunkuję się do wniosku rządu niderlandzkiego przedstawionego na rozprawie, zmierzającego do tego, aby Trybunał ograniczył w czasie skutki swojego wyroku w przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów niderlandzkiej ustawy o obywatelstwie z art. 20 TFUE (część D).

24.

Jak wskazałem powyżej, możliwość zastosowania prawa Unii nie została zakwestionowana przez żadną z zainteresowanych stron. Jednak w tym względzie mogą istnieć pewne wątpliwości. Po pierwsze bowiem, należy zaznaczyć, że zaskarżone decyzje w postępowaniu głównym nie dotyczą cofnięcia obywatelstwa niderlandzkiego i, co za tym idzie, obywatelstwa Unii skarżących w postępowaniu głównym, lecz odmowy wydawania paszportów niderlandzkich ze względu na to, że osoby te nie są już obywatelami Królestwa Niderlandów. Po drugie, jak wynika z opisu stanu faktycznego przedstawionego przez sąd odsyłający, skarżące w postępowaniu głównym mają miejsce zamieszkania w państwach trzecich i najprawdopodobniej nie skorzystały ze swobody przemieszczania się w obrębie Unii.

25.

Wątpliwości te moim zdaniem mogą jednak zostać rozwiane.

26.

Gdy chodzi o pierwszą kwestię, zapewne możliwe byłoby uznanie, że sprawa w postępowaniu głównym jest pozbawiona związku z prawem Unii ze względu na to, że sąd odsyłający orzeka wyłącznie w przedmiocie zgodności z prawem decyzji ministra o odmowie wydania paszportów, o które wystąpiły obywatelki państw trzecich, które zostały już pozbawione obywatelstwa niderlandzkiego i w związku z tym utraciły status obywatela Unii.

27.

Jednakże z postanowienia odsyłającego wynika, że przyjęcie takiego toku rozumowania, którego zresztą, jak się wydaje, bronił minister, skutkowałoby na mocy prawa krajowego pozbawieniem skarżących w postępowaniu głównym jakiegokolwiek skutecznego środka odwoławczego od stwierdzenia przez ministra, że w momencie złożenia wniosków o odnowienie ich paszportów nie miały one już obywatelstwa niderlandzkiego. Wydaje się bowiem, że w sprawie cofnięcia tego obywatelstwa nie zostały przyjęte przez właściwe władze niderlandzkie w stosunku do nich żadne inne decyzje. Dlatego też sąd odsyłający, który, przypominam, jest sądem ostatniej instancji, uznał, że musi rozstrzygnąć kwestię, czy odmowa wydania wnioskowanych paszportów przez ministra została słusznie oparta na założeniu, że wszystkie skarżące w postępowaniu głównym utraciły obywatelstwo niderlandzkie (i tym samym unijne) w momencie orzekania, i czy to ustalenie na podstawie art. 15 ust. 1 lit. c) i art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim było zgodne z prawem Unii, a w szczególności z zasadą proporcjonalności określoną w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104).

28.

W związku z tym ze stanowiska przyjętego przez sąd odsyłający jasno wynika, że skarżące w postępowaniu głównym nie utraciły definitywnie statusu obywatela Unii przyznanego przez art. 20 TFUE, ale znajdują się w sytuacji, która może doprowadzić do utraty tego statusu.

29.

Tymczasem zgodnie z wyrokiem Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 42) taka sytuacja należy z racji swojej natury i skutków do zakresu prawa Unii.

30.

W odniesieniu do drugiego punktu fakt, że wydaje się, iż skarżące w postępowaniu głównym mają miejsce zamieszkania w państwie trzecim i nie skorzystały z przysługującego im prawa do swobodnego przepływu w ramach Unii, nie wydaje mi się prowadzić do innego rezultatu.

31.

Artykuł 20 ust. 1 TFUE przyznaje każdemu obywatelowi państwa członkowskiego status obywatela Unii. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że obywatelstwo Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich ( 5 ).

32.

Trybunał dokonał wykładni tego przepisu w kontekstach, w których wydawało się, że jedynym łącznikiem z prawem Unii był status jej obywatela.

33.

I tak, już w wyroku z dnia 2 października 2003 r., Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, pkt 13, 27), Trybunał przyznał, że sytuacja dzieci mających obywatelstwo dwóch państw członkowskich, urodzonych na terytorium jednego z nich i legalnie tam przebywających, które nigdy nie skorzystały z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się, była związana z prawem Unii.

34.

Podobnie w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) Trybunał, inaczej niż rzecznik generalny ( 6 ), nie zbadał związku między cofnięciem obywatelstwa nadanego Jankowi Rottmannowi i korzystaniem przez niego z prawa do swobodnego przemieszczania się w Unii. W pkt 42 wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) Trybunał stwierdził bowiem istnienie związku z prawem Unii ze względu na to, że „sytuacja obywatela Unii, którego tak jak [J. Rottmanna] dotyczy decyzja o cofnięciu nadania obywatelstwa wydana przez władze państwa członkowskiego, prowadząca do tego, że po utracie obywatelstwa państwa członkowskiego pochodzenia obywatel ten może utracić także status nadany w art. 17 WE [obecnie art. 20 TFUE] i związane z nim prawa, należy ze względu na swój charakter i skutki do zakresu prawa Unii”.

35.

Co więcej, należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 8 marca 2011 r., Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124, pkt 42), Trybunał stwierdził związek z prawem Unii i możliwość zastosowania art. 20 TFUE do sytuacji obywatela państwa członkowskiego, który nie skorzystał z prawa do swobodnego przepływu, a ze względu na decyzję rzeczonego państwa członkowskiego zostały pozbawiony możliwości skutecznego korzystania z istoty praw związanych ze statusem obywatela Unii.

36.

Prawdą jest, że w niniejszej sprawie, w przeciwieństwie do spraw wyżej wymienionych, skarżące w postępowaniu głównym są już rezydentami państwa trzeciego.

37.

Jednakże, jak mi się wydaje, okoliczność ta nie powoduje wyłączenia sytuacji rozpatrywanych w postępowaniu głównym z zakresu stosowania prawa Unii.

38.

Status obywatela Unii nie jest bowiem zastrzeżony dla obywateli państw członkowskich, którzy zamieszkują lub przebywają na terytorium Unii. Przewidując, że każdy obywatel Unii korzysta z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z państw członkowskich na terytorium państwa trzeciego, na którym państwo członkowskie, którego są obywatelami, nie ma swojego przedstawicielstwa, art. 20 ust. 2 lit. c) TFUE potwierdza to moim zdaniem w sposób pozbawiony wątpliwości.

39.

Tymczasem pragnę zauważyć, że art. 15 ust. 1 lit. c) i art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim pozbawia Holendrów, którzy zamieszkują w państwie trzecim i spełniają inne przesłanki przewidziane w tych artykułach, właśnie statusu obywatela Unii jako takiego, a tym samym skutecznego korzystania, nawet potencjalnego, ze wszystkich praw związanych z tym statusem.

40.

Ponadto uważam, iż byłoby paradoksalne, gdyby Trybunał zanegował stosowanie prawa Unii w sprawie w postępowaniu głównym, mimo że wchodząca w grę sytuacja jest jedyną, kiedy to miejsce zamieszkania poza terytorium Niderlandów wiąże się z utratą statusu obywatela Unii. Po pierwsze bowiem, ustawa o obywatelstwie niderlandzkim nie obowiązuje obywateli niderlandzkich posiadających inne obywatelstwo, którzy zamieszkują nawet dłużej niż przez dziesięć lat na terytorium państwa członkowskiego Unii. Po drugie, jak zostało potwierdzone na rozprawie przez rząd niderlandzki, chociaż art. 15 ust. 1 lit. c) i art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim znajdują co prawda zastosowanie wobec obywateli niderlandzkich mających również obywatelstwo innego państwa członkowskiego, zamieszkujących przez nieprzerwany okres ponad dziesięciu lat na terytorium państwa trzeciego, to konsekwencje utraty obywatelstwa niderlandzkiego w ich przypadku nie są porównywalne, ponieważ obywatele ci pozostają zasadniczo obywatelami Unii ze względu na zachowanie obywatelstwa innego państwa członkowskiego ( 7 ).

41.

W świetle tych rozważań jestem zdania, że prawo Unii ma zastosowanie w sytuacjach rozpatrywanych w postępowaniu głównym, przy czym jest zrozumiałe, że państwa członkowskie zachowują kompetencje do określania warunków nabywania i utraty obywatelstwa, z należytym uwzględnieniem prawa Unii ( 8 ).

42.

W tym względzie pragnę dodać, że odpowiedź na pytanie postawione przez sąd odsyłający powinna opierać się jedynie na art. 20 TFUE, a nie brać również pod uwagę wykładni art. 21 TFUE. W istocie bowiem, ponieważ sprawa w postępowaniu głównym dotyczy właśnie utraty statusu obywatela Unii, a skarżące w postępowaniu głównym nie skorzystały z prawa do swobodnego przemieszczania się wewnątrz Unii, wykładnia art. 21 TFUE nie wydaje mi się bezpośrednio istotna, a jednocześnie nie może prowadzić do odpowiedzi innej niż wynikająca z wykładni samego tylko art. 20 TFUE. Takie podejście, jak się wydaje, wynika również z wyroków: z dnia 30 czerwca 2016 r., NA (C‑115/15, EU:C:2016:487), z dnia 13 września 2016 r., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), i z dnia 10 maja 2017 r., Chavez Vilchez i in. (C‑133/15, EU:C:2017:354, pkt 49, 57), w których Trybunał udzielił odpowiedzi na zadane mu pytania w świetle art. 20 TFUE, ponieważ rozpatrywane sytuacje, które dotyczyły obywateli Unii, nie były objęte zakresem stosowania art. 21 TFUE ( 9 ).

43.

Podsumowując ten punkt, możliwość zastosowania art. 20 TFUE, a zatem prawa Unii w sprawie w postępowaniu głównym oznacza w sposób nieodzowny, że prawa podstawowe uznane w karcie, a mianowicie wymienione przez sąd odsyłający prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, zagwarantowane w art. 7 karty, jak również, jeśli chodzi o L. Duboux, prawa dziecka na mocy art. 24 owego aktu, mogą być podniesione przez skarżące w postępowaniu głównym. W istocie bowiem, jak wykazałem to w mojej wcześniejszej opinii, prawa podstawowe zapisane w karcie, do przestrzegania których zobowiązane są wszystkie organy państw członkowskich działające w ramach prawa Unii, są gwarantowane adresatom aktów wydanych przez taki organ niezależnie od jakiegokolwiek kryterium terytorialności ( 10 ).

44.

W związku z tym, podobnie jak Trybunał wyjaśnił w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 46), uważam, że Trybunał powinien odpowiedzieć na pytanie przedstawione przez sąd odsyłający, dotyczące warunków, w których obywatele Unii mogą z powodu utraty obywatelstwa państwa członkowskiego utracić status obywatela Unii, a zatem zostać pozbawieni praw, które się z nim wiążą.

45.

Zajmę się teraz pierwszą częścią pytania przedłożonego przez sąd odsyłający, dotyczącą utraty obywatelstwa pełnoletnich obywateli niderlandzkich.

46.

W pierwszej części pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o ustalenie, czy art. 20 TFUE, interpretowany w świetle wyroku z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, czyli w odniesieniu do osób pełnoletnich.

47.

Przypominam, że w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) Trybunał w szczególności ustanowił zasadę, zgodnie z którą decyzja w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa obywatelowi państwa członkowskiego może podlegać kontroli sądowej w świetle prawa Unii.

48.

W pierwszej kolejności w pkt 50–54 wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) Trybunał zbadał zasadniczo, czy decyzja w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa zmierza do osiągnięcia celu zasługującego na ochronę, w tym przypadku – wygaśnięcia obywatelstwa z powodu podstępnych zabiegów ze strony zainteresowanego w momencie jego uzyskania. W związku z tym Trybunał zaznaczył, że państwo członkowskie ma prawo chronić szczególny stosunek solidarności i lojalności pomiędzy tym państwem a jego obywatelami oraz wzajemność praw i obowiązków leżących u podstaw więzi obywatelstwa. Trybunał uzasadnił ów wniosek dotyczący legalności takiego środka ogólną zasady prawa międzynarodowego, zgodnie z którą nikt nie może być arbitralnie pozbawiony swojego obywatelstwa, a także odpowiednimi postanowieniami konwencji w sprawie ograniczania bezpaństwowości, jak również Europejskiej konwencji o obywatelstwie. Trybunał orzekł w pkt 54 tego wyroku, że ów wniosek ma co do istoty również zastosowanie w przypadku, gdy z uwagi na cofnięcie obywatelstwa dana osoba traci obywatelstwo Unii.

49.

W drugiej kolejności Trybunał opatrzył ten zasadniczy wniosek zastrzeżeniem – budzącym wątpliwości sądu odsyłającego – zgodnie z którym decyzja w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, która była rozpatrywana w sprawie Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), musi być zgodna z zasadą proporcjonalności „w odniesieniu do jej wpływu na status zainteresowanego w świetle prawa Unii” ( 11 ) lub uwzględniać „ewentualne konsekwencje, jakie ta decyzja niesie dla osoby zainteresowanej i w razie potrzeby członków jej rodziny w odniesieniu do utraty praw przysługujących każdemu obywatelowi Unii” ( 12 ).

50.

Chociaż, jak wyjaśnię w dalszej części niniejszej opinii, zakres kontroli przeprowadzonej w pkt 55–58 wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) jest trudny do określenia, uważam jednak, że zgodnie z rozumowaniem, które Trybunał przyjął w tym wyroku w celu ustalenia, czy cofnięcie obywatelstwa przez państwo członkowskie, które pociąga za sobą także utratę obywatelstwa Unii, jest zgodne z art. 20 TFUE, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy przyjęcie tego środka odpowiada względom interesu ogólnego, a w drugiej kolejności – zweryfikować przestrzeganie zasady proporcjonalności.

51.

Aby utrata obywatelstwa przewidziana w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim spełniała wymogi prawa Unii, musi ona realizować jeden ze względów interesu ogólnego, co oznacza, że owa utrata musi być odpowiednia do osiągnięcia realizowanego celu, a pozbawienie obywatelstwa, które ów artykuł rodzi, nie może zostać uznane za decyzję arbitralną ( 13 ).

52.

Przypominam, że art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim przewiduje utratę z mocy prawa obywatelstwa w przypadku każdego obywatela niderlandzkiego posiadającego także obywatelstwo innego państwa, który zamieszkuje nieprzerwanie od co najmniej dziesięciu lat poza Niderlandami i terytoriami, do których stosuje się traktat UE.

53.

W tym względzie przede wszystkim zgadzam się w pełni ze stanowiskiem bronionym przez rząd niderlandzki, zgodnie z którym, w istocie, w ramach wykonywania swojej kompetencji do określania przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa państwo członkowskie ma prawo uznać, że obywatelstwo stanowi wyraz rzeczywistego związku między państwem a jego obywatelami.

54.

Następnie uważam, że nie jest nierozsądne to, iż ustawodawca krajowy wybiera spośród różnych czynników, które mogą odzwierciedlać utratę takiego rzeczywistego związku, posiadanie zwykłego miejsca zamieszkania na terytorium państwa trzeciego przez dostatecznie długi okres.

55.

W tym względzie należy zauważyć, że taki wybór jest dopuszczony na płaszczyźnie międzynarodowej. W rzeczywistości bowiem konwencja o ograniczaniu bezpaństwowości przewiduje w art. 7 ust. 4 utratę obywatelstwa z powodu długoterminowego pobytu za granicą danej osoby, o ile taka utrata obywatelstwa nie prowadzi do bezpaństwowości. Podobnie art. 7 ust. 1 lit. e) Europejskiej konwencji o obywatelstwie stanowi, że utrata obywatelstwa ex lege może nastąpić z braku rzeczywistego związku między państwem a obywatelem stale zamieszkującym za granicą. Sprawozdanie wyjaśniające do tej konwencji wskazuje, że postanowienie to zmierza do upoważnienia państwa, które tego pragnie, do uniemożliwienia swoim obywatelom mieszkającym od dawna za granicą zachowania obywatelstwa tego państwa, gdy nie istnieje już z nim rzeczywisty związek lub związek ten został zastąpiony przez związek z innym państwem, pod warunkiem że, jak w niniejszej sprawie, są to osoby mające podwójne obywatelstwo i nie istnieje zatem ryzyko bezpaństwowości ( 14 ).

56.

Ponadto art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim opiera się jedynie na kryterium braku obecności na terytorium Unii, niezależnie od drugiego obywatelstwa posiadanego przez obywateli niderlandzkich. Jak bowiem potwierdził rząd niderlandzki na rozprawie, utrata obywatelstwa z mocy prawa, przewidziana w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, dotyczy zarówno obywateli niderlandzkich mających również obywatelstwo państwa trzeciego, jak i posiadających również obywatelstwo innego państwa członkowskiego, jeżeli spełniają oni kryterium nieprzerwanego zamieszkiwania na terytorium państwa trzeciego przez okres dziesięciu lat.

57.

Wreszcie, jak zauważył sąd odsyłający, żaden element akt sprawy nie wskazuje na to, że pozbawienie obywatelstwa przewidziane w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim stanowi środek arbitralny.

58.

Bez zagłębiania się na tym etapie rozumowania w badanie proporcjonalności pozbawienia obywatelstwa z powodu zamieszkiwania obywatela niderlandzkiego o podwójnym obywatelstwie w państwie trzecim przez okres dłuższy niż dziesięć lat, okres ten nie wydaje się nadmiernie krótki. Żadna z zainteresowanych stron nie zakwestionowała zresztą tego terminu. Ponadto, niezależnie od niedociągnięć, na które skarżą się skarżące w postępowaniu głównym, mających wpływ na zakres informacji, którymi dysponowały z wyprzedzeniem na temat tych przepisów, należy wskazać, że ustawa zmieniająca ustawę o obywatelstwie niderlandzkim została przyjęta w 2000 r. i weszła w życie po upływie trzech lat. W rezultacie uważam, że była ona wystarczająco przewidywalna. Ponadto obecne postępowanie wykazuje w sposób dostateczny, że pozbawienie obywatelstwa przewidziane w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim podlega kontroli sądowej.

59.

W związku z tym uważam, że pozbawienie obywatelstwa ustanowione w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim służy osiągnięciu uzasadnionego celu.

60.

Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy jest on uprawniony jedynie do sprawdzenia spełnienia przesłanek stosowania art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, czy też, zgodnie z zasadą proporcjonalności, tak jak została ona zinterpretowana przez Trybunał w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 55–58), ma ponadto obowiązek wziąć pod uwagę indywidualne okoliczności każdego przypadku, mogące dowieść zachowania rzeczywistego związku z danym państwem członkowskim, jak podnoszą skarżące w postępowaniu głównym.

61.

Innymi słowy, te ostatnie wydają się uważać, że wyrok w sprawie Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) wymaga w sposób ogólny, aby niezależnie od przyjętego przez ustawodawcę państwa członkowskiego kryterium związku, warunkującego przyznanie lub cofnięcie obywatelstwa tego państwa członkowskiego, sąd krajowy zbadał wszystkie okoliczności indywidualne każdej sprawy, pozwalające wykazać utrzymanie rzeczywistego związku z tym państwem członkowskim, który mógłby umożliwić zachowanie jego obywatelstwa.

62.

Nie podzielam tego stanowiska.

63.

Przede wszystkim, co do zasady, nic nie stoi moim zdaniem na przeszkodzie temu, aby w następstwie kontroli proporcjonalności w świetle prawa Unii przepis prawa państwa członkowskiego, z natury ogólny, mógł okazać się zgodny z zasadą proporcjonalności.

64.

W tym względzie, bez ambicji wyczerpania zagadnienia, ograniczę się do wymienienia wyroku z dnia 6 października 2015 r., Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), dotyczącego przepisów krajowych skutkujących automatycznym pozbawieniem obywatela Unii, który został skazany w postępowaniu karnym, prawa głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.

65.

Po ustaleniu, że sytuacja w tej sprawie wchodzi w zakres stosowania prawa Unii, Trybunał przeprowadził badanie pozbawienia prawa do głosowania w świetle prawa zagwarantowanego w art. 39 ust. 2 karty, a także, w szczególności, pod kątem poszanowania zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 52 ust. 1 karty.

66.

W kontekście oceny proporcjonalności ograniczenia prawa do głosowania Trybunał uznał z jednej strony, że wspomniane ograniczenie było proporcjonalne, ponieważ uwzględniało charakter i wagę popełnionego przestępstwa oraz okres trwania kary, przypominając, że pozbawienie prawa do głosowania miało zastosowanie na mocy prawa krajowego wyłącznie do osób skazanych za przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności od pięciu lat do dożywotniego pozbawienia wolności. Z drugiej strony Trybunał podkreślił, że prawo krajowe w sposób wyraźny ustanawia możliwość wystąpienia przez osoby skazane o zwolnienie z kary pozbawienia praw obywatelskich prowadzącej do pozbawienia prawa do głosowania i uzyskanie przez nie takiego zwolnienia. W konsekwencji Trybunał uznał, że rozpatrywane ustawodawstwo krajowe nie było sprzeczne z zasadą proporcjonalności, i orzekł, że art. 39 ust. 2 karty nie stoi na przeszkodzie tym przepisom, które wykluczały z mocy prawa z grona osób uprawnionych do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego kategorię obywateli Unii, do której należał Thierry Delvigne.

67.

W związku z tym można z tej sprawy wywnioskować, że badanie proporcjonalności przepisów krajowych nie wymaga uwzględnienia indywidualnych okoliczności każdej sprawy, które pozwalałyby na odstąpienie od stosowania ograniczenia przewidzianego przez te przepisy. W tym względzie Trybunał ograniczył się do odnotowania, że T. Delvigne spełniał przesłanki zastosowania przepisów prawa krajowego, to znaczy został skazany na karę pozbawienia wolności w zakresie od lat pięciu do kary dożywotniego pozbawienia wolności, bez dalszego badania odpowiedniości ograniczenia prawa do głosowania do kary indywidualnej (dwunastu lat), na którą T. Delvigne został skazany, ani a fortiori uwzględnienia ewentualnych okoliczności łagodzących odnoszących się do sytuacji tej osoby.

68.

Nie wydaje mi się, by kontrola przestrzegania zasady proporcjonalności przeprowadzona w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), pomimo niewątpliwych niejasności co do jej zakresu, podważała to podejście.

69.

Po pierwsze, pragnę zauważyć, że żaden z elementów uzasadnienia wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) nie wspomina o uwzględnieniu wszystkich okoliczności danego przypadku przy badaniu proporcjonalności decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, takiej jak ta, która była przedmiotem sporu w tej sprawie.

70.

Co prawda Trybunał trzy razy – w pkt 54, 55 i pkt 56 zdanie pierwsze tego wyroku – odniósł się do konsekwencji tej decyzji dla zainteresowanej osoby.

71.

Wzajemna relacja tych trzech punktów wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) nie wydaje się szczególnie łatwa do zrozumienia.

72.

O ile bowiem pkt 54 tego wyroku odnosi się do bezpośrednich konsekwencji dla danej osoby cofnięcia obywatelstwa, a mianowicie utraty statusu obywatela Unii, co wydaje się logiczne i zrozumiałe, o tyle pkt 55 i pkt 56 zdanie pierwsze zaskarżonego wyroku wydają się dotyczyć innych rodzajów konsekwencji, bardziej pośrednich, a nawet jedynie „ewentualnych”, innych niż utrata obywatelstwa Unii, z uwzględnieniem których sąd krajowy powinien dokonać kontroli proporcjonalności decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, i co więcej, w świetle nie tylko art. 20 TFUE, lecz ogólnie pojmowanego prawa Unii.

73.

W tym względzie, o ile się nie mylę, w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), poza utratą statusu obywatela Unii, jedyną inną konsekwencją bezpośrednią wynikającą z cofnięcia nadania obywatelstwa, która była kluczowa dla pytań zadanych przez sąd krajowy i w sposób oczywisty nie miała charakteru hipotetycznego, było ryzyko, że dana osoba stanie się bezpaństwowcem.

74.

Natomiast co się tyczy tych dwóch bezpośrednich konsekwencji decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), Trybunał nie udzielił żadnej wskazówki, która sugerowałaby, że decyzja ta mogła być nieproporcjonalna. W pkt 57 wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) Trybunał uznał bowiem, że państwo członkowskie, którego obywatelstwo zostało nabyte na skutek podstępu, nie było zobowiązane, zgodnie z art. 20 TFUE, do odstąpienia od cofnięcia nadania obywatelstwa tylko dlatego, że osobie zainteresowanej nie zostało przywrócone obywatelstwo państwa członkowskiego pochodzenia, a zatem także obywatelstwo Unii. Ponadto w pkt 58 tego wyroku, w sposób dosyć zadziwiający, Trybunał powierzył sądowi krajowemu samodzielne określenie zakresu zasady proporcjonalności, wskazując, że do sądu tego należy dokonanie oceny, „czy […] poszanowanie zasady proporcjonalności wymaga, żeby przed uprawomocnieniem się decyzji o cofnięciu nadania obywatelstwa, osobie zainteresowanej został przyznany odpowiedni termin na podjęcie działań zmierzających do przywrócenia obywatelstwa państwa członkowskiego pochodzenia” ( 15 ).

75.

Trudno zatem zrozumieć, jaką inną konsekwencję lub jakie inne konsekwencje dla sytuacji danej osoby sąd krajowy miałby wziąć pod uwagę przy ocenie proporcjonalności decyzji o cofnięciu nadania obywatelstwa, której dotyczyła sprawa Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), jeśli nawet bezpośrednie konsekwencje tej decyzji nie mogły spowodować powstrzymania się władz niemieckich od przyjęcia rzeczonej decyzji.

76.

Oczywiście możliwe jest, że decyzja w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, które pociąga za sobą także utratę obywatelstwa Unii, może wywołać różnorakie konsekwencje dla sytuacji danej osoby lub członków jej rodziny, jak Trybunał wskazał w pkt 56 zdanie pierwsze wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104). Na przykład możliwe jest, że utrata statusu obywatela Unii może spowodować przerwanie lub utratę świadczeń zabezpieczenia społecznego na rzecz zainteresowanego. Podobnie utrata obywatelstwa Unii może prowadzić do tego, że dana osoba nie będzie mogła już powoływać się na prawo pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego, a nawet, w pewnych przypadkach, na terytorium Unii. Jeżeli osoba ta ma dzieci będące obywatelami tego państwa członkowskiego, nad którymi sprawuje wyłączną pieczę, dzieci te mogą się znaleźć w sytuacji tego rodzaju jak będąca przedmiotem sprawy Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124).

77.

Jednakże takie konsekwencje nie wynikają z decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa danej osobie, ale z późniejszych decyzji administracyjnych, które mogą zostać przyjęte lub nie i które w każdym razie mogą stanowić przedmiot skargi oraz, w stosownych przypadkach, kontroli proporcjonalności, w tym w świetle prawa Unii.

78.

Co za tym idzie, trudno mi dostrzec, dlaczego przy ocenie proporcjonalności decyzji o cofnięciu obywatelstwa w świetle prawa Unii sąd krajowy powinien uwzględnić takie konsekwencje pośrednie lub wręcz hipotetyczne, jeżeli nie mogą one w żadnym razie skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji ani stwierdzeniem, że władze krajowe powinny były powstrzymać się od jej przyjęcia.

79.

I tak, by posłużyć się jednym z przykładów przywołanych powyżej, jeżeli zainteresowana osoba może utracić status obywatela Unii, a członkowie jej rodziny, będący obywatelami Unii, znajdują się w sytuacji tego rodzaju jak będąca przedmiotem sprawy Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124), nie oznacza to, że dane państwo członkowskie musi wstrzymać się od przyjęcia wobec zainteresowanej osoby decyzji o cofnięciu jej obywatelstwa, lecz raczej musi upewnić się, że zainteresowany może nadal przebywać na terytorium Unii jako członek rodziny obywateli Unii.

80.

Zatem jedno z dwojga: albo przyjęcie decyzji o cofnięciu obywatelstwa może zostać „zneutralizowane” z powodu utraty statusu obywatela Unii, jaką ze sobą niesie – co oczywiście wiąże się z szeregiem trudności w odniesieniu do komplementarnego charakteru tego statusu wobec obywatelstwa państw członkowskich, tak jak jest to przewidziane w art. 9 TUE i art. 20 ust. 1 TFUE ( 16 ), ale nie jest, moim zdaniem, niemożliwe ( 17 ) – albo przyjęcie takiej decyzji nie może zostać „zneutralizowane” przez utratę statusu obywatela Unii, ale w tej sytuacji trudno mi zrozumieć, dlaczego konsekwencje pośrednie, dodatkowe lub nawet hipotetyczne dla sytuacji danej osoby i o wadze mniejszej niż utrata tego statusu podstawowego i związanych z nim praw miałyby oznaczać, że decyzja o cofnięciu obywatelstwa nie może zostać przyjęta.

81.

Chciałbym, aby Trybunał mnie dobrze zrozumiał. Jestem daleki od pomysłu zwolnienia państwa członkowskiego z oceny proporcjonalności decyzji o cofnięciu obywatelstwa lub środka, takiego jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, stwierdzającego utratę obywatelstwa obywateli państwa członkowskiego, która wiążą się z utratą statusu obywatela Unii.

82.

Kontrola ta musi jednak, moim zdaniem oraz zgodnie z orzecznictwem, ograniczyć się do zbadania, czy dany środek krajowy, którego bezpośrednią konsekwencją jest utrata statusu obywatela Unii, jest właściwy dla zapewnienia celu interesu ogólnego, któremu służy, oraz czy cel ten nie mógłby zostać osiągnięty za pomocą mniej restrykcyjnych środków, to znaczy, czy rozpatrywany środek nie wykracza poza to, co jest konieczne, by ten leżący w interesie ogólnym cel został zrealizowany ( 18 ).

83.

Punkt 59 i sentencja wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), które w sposób ogólny uzależniają zgodność z prawem Unii, w szczególności z art. 17 WE (obecnie art. 20 TFUE), decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa od poszanowania „zasady proporcjonalności”, potwierdzają tę wykładnię.

84.

W każdym razie kontrola proporcjonalności, do której Trybunał wezwał sąd krajowy w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), nie obejmuje moim zdaniem badania wszystkich okoliczności każdego indywidualnego przypadku, które pomimo spełnienia warunków stosowania ustawodawstwa krajowego regulującego cofnięcie obywatelstwa mogłyby świadczyć o utrzymaniu rzeczywistego związku z danym państwem członkowskim.

85.

W związku z tym, chociaż na obecnym etapie rozpatruję jedynie elementy wyraźnie wymienione w pkt 56 zdanie drugie wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), pragnę przypomnieć, że Trybunał wskazał sądowi krajowemu, że należy w szczególności zbadać, czy „utrata obywatelstwa jest uzasadniona w stosunku do powagi popełnionego przez tę osobę naruszenia, czasu, który upłynął pomiędzy wydaniem decyzji w sprawie nadania obywatelstwa a wydaniem decyzji o jego cofnięciu, oraz możliwości przywrócenia osobie zainteresowanej jej obywatelstwa państwa pochodzenia”.

86.

Oczywiście, mimo że pkt 56 zdanie drugie wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) został sformułowany w sposób ogólny, elementy wskazane przez Trybunał jako wymagające zbadania przez sąd krajowy nie muszą mieć zastosowania we wszystkich sytuacjach, w których w grę wchodzą utrata obywatelstwa państwa członkowskiego i utrata obywatelstwa Unii. W szczególności kontrola proporcjonalności powinna odbywać się w sposób uzależniony od względu, na którym opiera się cofnięcie obywatelstwa i statusu obywatela Unii.

87.

Mając to na uwadze, zbadanie trzech elementów, o których mowa w pkt 56 zdanie ostatnie wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), nie stanowi moim zdaniem argumentu na poparcie tezy skarżących w postępowaniu głównym, zgodnie z którą przy ocenie proporcjonalności środka krajowego cofającego obywatelstwo państwa członkowskiego danej osobie należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności każdej sprawy.

88.

Jest tak oczywiście w przypadku wezwania sądu krajowego do zbadania, czy utrata praw związanych ze statusem obywatela Unii była „uzasadniona w stosunku do powagi popełnionego przez tę osobę naruszenia”. Zbadanie tego elementu, związanego ze względami (podstępne zabiegi) leżącymi u podstaw decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa w sprawie Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), wymaga jedynie sprawdzenia korelacji między utratą praw wynikających z obywatelstwa Unii a wystarczająco poważnym charakterem naruszenia popełnionego przez osobę zainteresowaną, które to sprawdzenie może być przeprowadzone in abstracto i nie wymaga zatem zbadania in concreto ( 19 ). W skrajnym przypadku – i, mam nadzieję, całkowicie hipotetycznym – w którym ustawodawstwo państwa członkowskiego przewidywałoby cofnięcie nadania obywatelstwa danej osoby, powodujące utratę obywatelstwa Unii, ze względu na naruszenie kodeksu drogowego, nieproporcjonalny charakter tego środka byłby widoczny w świetle braku adekwatności między niewielką wagą naruszenia i dramatyczną konsekwencją w postaci utraty statusu obywatela Unii. Taka kontrola nie wymagałaby uwzględnienia w jakikolwiek sposób indywidualnej sytuacji danej osoby.

89.

Tak jest niewątpliwie także w przypadku badania przez sąd krajowy, czy w przypadku osoby pozbawionej obywatelstwa państwa członkowskiego istnieją „możliwości przywrócenia osobie zainteresowanej jej obywatelstwa państwa pochodzenia”. Badanie takie może zostać przeprowadzone wyłącznie w świetle możliwości przewidzianych przez właściwe przepisy prawa krajowego, niezależnie od badania okoliczności występujących w sytuacji danej osoby. Ponadto warto zauważyć, że mimo iż powyższy fragment wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) pochodzi z punktu, który przypomina znaczenie, jakie prawo pierwotne przywiązuje do statusu obywatela Unii, Trybunał nie koncentruje się ani na potrzebie zachowania owego statusu przez zainteresowanego ( 20 ), ani na fakcie, że zainteresowany może rzeczywiście odzyskać swoje pierwotne obywatelstwo, to jest obywatelstwo austriackie, co w sprawie Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) zapewniłoby skarżącemu odzyskanie również obywatelstwa Unii ( 21 ).

90.

Tak jest moim zdaniem również w przypadku badania – do którego Trybunał wzywa w pkt 56 zdanie drugie wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) – „czasu, który upłynął pomiędzy wydaniem decyzji w sprawie nadania obywatelstwa a wydaniem decyzji o jego cofnięciu”, chociaż przyznaję, iż jest to bardziej niepewne. Weryfikacja ta, do której został wezwany sąd krajowy, budzi wątpliwości co do konsekwencji, jakie sąd ów powinien wyciągnąć z upływu czasu. Nie jest bowiem jasne, czy upływ czasu jako taki mógł stanowić przeszkodę w przyjęciu decyzji o cofnięciu obywatelstwa, czy też jedynie mógł mieć wpływ na retroaktywny charakter tej decyzji w świetle okoliczności sprawy Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104). W wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) czas, który upłynął pomiędzy wydaniem decyzji w sprawie nadania obywatelstwa a wydaniem decyzji o jego cofnięciu, wyniósł około półtora roku. Ponadto przepisy prawa niemieckiego przewidywały, że akt administracyjny otrzymany wskutek oszustwa zostaje co do zasady cofnięty ze skutkiem wstecznym ( 22 ), co pozostawia margines oceny sądowi krajowemu rozpatrującemu sprawę, pozwalający mu uwzględnić niektóre elementy związane z zachowaniem zainteresowanego w poprzednim okresie, jak również z postępowaniem administracji, zwłaszcza niezachowaniem przez nią należytej staranności w celu stwierdzenia podstępnych zabiegów. Trybunał nie dał jednak jasnych wskazówek, które pozwalałyby sądzić, że upływ czasu może „zneutralizować” oszukańcze uzyskanie obywatelstwa, a tym samym wydanie decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa z mocą wsteczną. Innymi słowy, z wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) w żaden sposób nie wynika, że sąd krajowy został wezwany do zweryfikowania, czy pomimo podstępnych zabiegów zainteresowanego osoba ta z uwagi na szczególne okoliczności wytworzyła w czasie, który upłynął między wydaniem decyzji w sprawie nadania obywatelstwa a wydaniem decyzji o jego cofnięciu, związek z Republiką Federalną Niemiec wystarczająco silny, aby stanowił on przeszkodę dla cofnięcia nadania obywatelstwa.

91.

W konsekwencji, w świetle zarówno w wyroku Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), jak i wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), uważam, że w postępowaniu głównym kontrola proporcjonalności art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim powinna być dokonana in abstracto, a w każdym razie bez względu na konsekwencje i indywidualne okoliczności, które prowadziłyby do odstąpienia od stosowania przesłanek utraty obywatelstwa ustanowionych przez ustawodawcę niderlandzkiego.

92.

Przejdę teraz do zbadania proporcjonalności art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim.

93.

W tym względzie należy podnieść, po pierwsze, że zastosowanie tego artykułu nie musi prowadzić do utraty obywatelstwa Unii. Jak już bowiem podkreśliłem powyżej, utrata obywatelstwa niderlandzkiego, którą ów artykuł przewiduje, stosuje się także do obywateli Królestwa Niderlandów, którzy posiadają również obywatelstwo innego państwa członkowskiego, a miejsce zamieszkania mają w państwie trzecim. Takie osoby, pomimo utraty obywatelstwa niderlandzkiego, zachowują status obywatela Unii.

94.

Po drugie, jak zauważył sąd odsyłający, art. 15 ust. 4 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim przewiduje szereg możliwości przerwania terminu dziesięciu lat nieprzerwanego zamieszkiwania w państwie trzecim za pomocą prostych czynności. Termin ten zostaje bowiem przerwany, a co za tym idzie, nowy termin dziesięciu lat rozpoczyna bieg na rzecz zainteresowanego, gdy ten ostatni otrzyma oświadczenie o posiadaniu obywatelstwa niderlandzkiego, dokument podróży (paszport) albo niderlandzki dowód osobisty.

95.

Poprzez wydanie tych dokumentów zainteresowana osoba może z własnej inicjatywy uniknąć utraty obywatelstwa niderlandzkiego, jak również, w stosownych przypadkach, obywatelstwa Unii.

96.

Nawet niezależnie od utraty obywatelstwa wymaganie od obywatela danego państwa członkowskiego, by w terminie upływu ważności paszportu lub krajowego dowodu osobistego odnowił jeden z tych dokumentów, nie wydaje się nieuzasadnione ani nieproporcjonalne ( 23 ).

97.

Stwierdzenie to jest tym bardziej istotne w sytuacji, gdy dana osoba przebywa przez dłuższy okres w państwie trzecim, w którym związek z jej państwem członkowskim pochodzenia może ulec rozluźnieniu. W interesie każdej osoby jest bowiem, aby posiadała ważny dowód osobisty lub dokument podróży, tym bardziej gdy wydanie jednego z tych dokumentów pozwala zachować przynależność państwową oraz, w stosownych przypadkach, status obywatela Unii.

98.

Ustawodawca niderlandzki założył, że jeżeli obywatel niderlandzki zwróci się w okresie dziesięciu lat nieprzerwanego zamieszkiwania w państwie trzecim o wydanie jednego z trzech dokumentów wymienionych w art. 15 ust. 4 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, obywatel ten pragnie zachować rzeczywisty związek z Niderlandami.

99.

Natomiast w sytuacji gdy zainteresowany nie wykona czynności mającej na celu uzyskanie jednego z tych dokumentów w okresie dziesięciu lat nieprzerwanego zamieszkiwania w państwie trzecim, o którym mowa w art. 15 ust. 1 lit. c) tej ustawy, ustawodawca niderlandzki zakłada, że związek ten wygasł ( 24 ).

100.

Takie założenia nie wykraczają, jak się wydaje, poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu wytyczonego przez ustawodawcę niderlandzkiego.

101.

Po trzecie, utrata obywatelstwa niderlandzkiego z mocy prawa i, w stosownych przypadkach, statusu obywatela Unii nie jest nieodwracalna. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 lit. f) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, jeżeli osoba utraciła obywatelstwo niderlandzkie, może ponownie je otrzymać na warunkach bardziej korzystnych niż ktoś, kto nigdy nie posiadał obywatelstwa niderlandzkiego. Zgodnie z tym, co Trybunał wskazał w pkt 56 zdanie drugie wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), i z kontrolą poszanowania zasady proporcjonalności, przeprowadzoną przez Trybunał w wyroku z dnia 6 października 2015 r., Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), uważam, że możliwość odzyskania praw związanych ze statusem obywatela Unii jest elementem proporcjonalności przepisów krajowych rozpatrywanych w niniejszej sprawie.

102.

Przypominam, że w niniejszej sprawie żadna z trzech pełnoletnich skarżących nie kwestionuje faktu, że spełniają one przesłanki zastosowania art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim i że w związku z tym powinny one utracić obywatelstwo niderlandzkie, a także, nie posiadając obywatelstwa innego państwa członkowskiego, przymiot bycia obywatelkami Unii ( 25 ).

103.

Według informacji przekazanych przez sąd odsyłający skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym wstrzymały się bowiem, co jest dość zaskakujące, przez czas od sześciu do dziesięciu lat z wystąpieniem o przedłużenie ich paszportu i wszystkie złożyły wniosek o przedłużenie w roku 2014, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim wszystkie z nich utraciły obywatelstwo niderlandzkie począwszy od wiosny 2013 r.

104.

Jak wskazałem powyżej, skarżące w postępowaniu głównym podnoszą, że ustawa o obywatelstwie niderlandzkim zakazuje sądom krajowym uwzględniać okoliczności indywidualnych, które świadczą o tym, że skarżące zachowały rzeczywisty związek z Niderlandami, niezależnie od kryterium przyjętego przez ustawodawcę niderlandzkiego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim. Innymi słowy, uważają one, że zasada proporcjonalności wymaga, aby sąd krajowy uwzględnił nie tylko indywidualne okoliczności, będące elementami weryfikacji spełnienia przesłanki stosowania art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, lecz przede wszystkim indywidualne okoliczności, które odnoszą się do innych łączników, świadczące o zachowaniu rzeczywistego związku z Niderlandami, takie jak zdolność posługiwania się językiem niderlandzkim, utrzymanie więzi rodzinnych lub uczuciowych w tym państwie członkowskim i wykonywanie prawa do głosowania w wyborach niderlandzkich.

105.

Teza ta, jakkolwiek może się wydawać kusząca, niezależnie już od dyskusji na temat zakresu wyroków Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) i Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), prowadzi w moim przekonaniu do szczególnie niebezpiecznych konsekwencji, zwłaszcza w sprawie podziału kompetencji między państwami członkowskimi a Unią.

106.

Pod pretekstem wystąpienia o badanie przestrzegania zasady proporcjonalności w prawie Unii teza ta sprowadza się bowiem ostatecznie do chęci zobowiązania sądu krajowego do zignorowania względu uzasadniającego utratę obywatelstwa, przyjętego przez ustawodawcę krajowego zgodnie z prawem międzynarodowym i w zgodzie z prawem Unii, a uwzględnienia innych kryteriów istnienia związku z danym państwem członkowskim, które są wprawdzie całkiem możliwe z teoretycznego punktu widzenia lub z punktu widzenia innego państwa członkowskiego, ale których ustawodawca krajowy nie przyjął jako istotnych dla wykazania zachowania rzeczywistego związku z danym państwem członkowskim.

107.

Tymczasem przypominam, że zgodnie z orzecznictwem państwa członkowskie zachowują kompetencje do określania warunków nabywania i utraty obywatelstwa, a zgodnie z art. 9 TUE i art. 20 ust. 1 TFUE obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go. Zaakceptowanie argumentacji skarżących w postępowaniu głównym pociągałoby za sobą również naruszenie spoczywającego na Unii obowiązku poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich, wyrażonego w art. 4 ust. 2 TUE, przy czym ustalanie składu społeczności narodowej jest bez wątpienia jej istotnym elementem ( 26 ).

108.

Jak już podkreśliłem powyżej, w wyroku Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) również nie można znaleźć poparcia dla argumentu skarżących w postępowaniu głównym. Wyrok ten nie może bowiem moim zdaniem być odczytywany w ten sposób, że wymaga on od sądu krajowego, aby ten w ramach badania zgodności z zasadą proporcjonalności sprawdził, czy przyjęcie decyzji o cofnięciu obywatelstwa państwa członkowskiego, w oparciu o względy interesu ogólnego realizowanego przez uregulowanie krajowe, mogło być wykluczone z powodu istnienia okoliczności dotyczących indywidualnie zainteresowanej osoby, które świadczyłyby o utrzymaniu rzeczywistego związku z danym państwem członkowskim, niezależnie od względów uzasadniających podjęcie tej decyzji.

109.

Ponadto w związku z powyższym pragnę przypomnieć, że konieczność i proporcjonalność środka krajowego, który realizuje cel leżący w interesie ogólnym, nie są wykluczone tylko z tego powodu, że państwo członkowskie wybrało system ochrony inny od systemu przyjętego przez inne państwo członkowskie ( 27 ) lub że istnieją inne środki, które mogłyby osiągnąć ten cel, ale ustawodawca krajowy uznał, z takich lub innych powodów, że nie były one wystarczające do realizacji tego celu.

110.

Co więcej, przyjęcie argumentacji przedstawionej przez skarżące w postępowaniu głównym w niniejszej sprawie spowodowałoby, że sąd krajowy musiałby ustalić, bez dokładnych wskazówek ze strony ustawodawcy krajowego, jakie są kryteria istnienia związku z danym państwem członkowskim, a także jaka jest ich intensywność oraz waga.

111.

Na przykład przy założeniu, że znajomość języka niderlandzkiego zostałaby uznana za właściwe kryterium, w jaki sposób sąd krajowy powinien potraktować fakt, że M.G. Tjebbes wskazuje w swoich uwagach na piśmie, iż nie posługuje się biegle językiem niderlandzkim, i ewentualnie wyważyć to kryterium z liczbą podróży, które odbyła ona między Kanadą i Niderlandami w ostatnich latach lub, w stosownych przypadkach, z ewentualnymi powiązaniami rodzinnymi, o nieokreślonym stopniu, które zachowuje ona w tym państwie członkowskim?

112.

Podobnie w sytuacji G.J.M. Koopman, która powołuje się na doskonałą znajomość języka niderlandzkiego, zarówno w mowie, jak i w piśmie, i która wydaje się regularnie podróżować do Niderlandów: czy sąd krajowy powinien również uwzględnić, czy i jakie znaczenie element ten powinien posiadać z uwagi na to, że zgodnie z uwagami G.J.M. Koopman jej syn, który osiągnął pełnoletniość przed wiosną 2013 r., podjął, w przeciwieństwie do G.J.M. Koopman, kroki umożliwiające mu zachowanie obywatelstwa niderlandzkiego?

113.

Wymaganie od sądów krajowych, aby angażowały się w takie czynności, narażałoby obywateli na sytuacje charakteryzujące się brakiem pewności prawa. W każdym razie uważam, że gdyby – wbrew temu, co proponuję – Trybunał podzielił tezę skarżących w postępowaniu głównym, powinien on samodzielnie określić zakres zasady proporcjonalności i, co za tym idzie, wskazać sądowi odsyłającemu stosowne kryteria związku z danym państwem członkowskim, które powinny zostać wzięte pod uwagę przez ów sąd, przy czym sąd ten miałby obowiązek sprawdzić ich spełnienie w każdej z sytuacji rozpatrywanych w postępowaniu głównym.

114.

Nie mogę zachęcić Trybunału do przyjęcia takiego podejścia, gdyż wkraczałoby ono w kompetencje państw członkowskich do określania przesłanek utraty obywatelstwa.

115.

Mając na uwadze całość powyższych rozważań, uważam, że art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim nie narusza zasady proporcjonalności w postaci chronionej na gruncie prawa Unii.

116.

Ponadto wniosku tego nie podważa konieczność przestrzegania prawa każdej osoby do poszanowania jej życia prywatnego i rodzinnego zgodnie z art. 7 karty.

117.

Zastosowanie art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim w żaden sposób nie pozbawia bowiem Holendrów, którzy utracili obywatelstwo niderlandzkie i, w stosownych przypadkach, obywatelstwo Unii, możliwości prowadzenia życia prywatnego i rodzinnego. W szczególności nadal korzystają oni z prawa pobytu na terytorium państwa trzeciego, którego obywatelstwo posiadają, w dalszym ciągu mogą podróżować i swobodnie przemieszczać się dzięki dokumentom podróży wydanym przez państwa trzecie i w granicach określonych w przepisach w sprawie wjazdu cudzoziemców mogą wjechać na terytorium innych państw, w tym państw członkowskich Unii. Osoby te mogą również w pełni korzystać z życia rodzinnego, bez konieczności opuszczenia terytorium kraju trzeciego, w którym mieszkają. Taka ocena odnosi się do wszystkich rozpatrywanych przypadków. Innymi słowy, nie wymaga ona badania in concreto wpływu utraty obywatelstwa oraz, w stosownych przypadkach, statusu obywatela Unii na indywidualną sytuację każdej zainteresowanej osoby.

118.

W konsekwencji na pierwszą część pytania skierowanego przez sąd odsyłający proponuję odpowiedzieć w ten sposób, że art. 20 TFUE i art. 7 karty nie stoją na przeszkodzie przepisowi takiemu jak art. 15 ust. 1 lit. c) i art. 15 ust. 4 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, zgodnie z którym pełnoletni, który posiada jednocześnie obywatelstwo państwa trzeciego, traci z mocy ustawy obywatelstwo państwa członkowskiego i tym samym obywatelstwo Unii z tego powodu, że przez nieprzerwany okres dziesięciu lat miał swoje główne miejsce zamieszkania za granicą i poza terytorium Unii.

119.

Część druga pytania prejudycjalnego zadanego przez sąd odsyłający odnosi się do utraty obywatelstwa przez małoletnich obywateli niderlandzkich, przewidzianej w art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, i w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym dotyczy jedynie sytuacji L. Duboux, córki G.J.M. Koopman. Podobnie jak przy badaniu art. 15 ust. 1 lit. c) tej ustawy, należy sprawdzić, czy utrata obywatelstwa, o której mowa w art. 16 ust. 1 lit. d) tej ustawy, zmierza do realizacji celu interesu ogólnego i nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

120.

Na mocy art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim małoletni traci obywatelstwo niderlandzkie, jeżeli jedno z jego rodziców traci obywatelstwo na podstawie art. 15 ust. 1 lit. c) tej ustawy, o ile zdaniem sądu odsyłającego ów małoletni nie stanie się bezpaństwowcem ( 28 ).

121.

Jeśli chodzi o cel interesu ogólnego, któremu służy art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, sąd odsyłający podkreśla, że jak wynika z genezy tego przepisu, ma on na celu przywracanie jednolitości obywatelstwa w rodzinie.

122.

W tym względzie należy wskazać, że art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim wyrasta z art. 7 ust. 2 Europejskiej konwencji o obywatelstwie, która przewiduje, iż państwo strona konwencji może przewidzieć utratę obywatelstwa przez dzieci, których rodzic traci obywatelstwo ( 29 ). Ponadto drugi protokół zmieniający konwencję (UE) w sprawie zmniejszenia przypadków wielu obywatelstw i służby wojskowej w przypadku wielości obywatelstw [tłumaczenie nieoficjalne], podpisany w Strasburgu w dniu 2 lutego 1993 r. ( 30 ), zawiera w motywie trzecim zachętę do zapewnienia jednolitości obywatelstwa w obrębie tej samej rodziny.

123.

Prawdą jest, że nawet na poziomie międzynarodowym zgodność z prawem takiego celu została zakwestionowana ze względu na konieczność uznania praw procesowych i materialnych małoletnich, które to prawa są niezależne od praw ich rodziców ( 31 ).

124.

Nie posuwając się aż do uznania istnienia takich praw, rząd niderlandzki wielokrotnie podkreślał w swoich uwagach przedstawionych w niniejszej sprawie, że cel w postaci jednolitości obywatelstwa w ramach rodziny musi obejmować uwzględnienie (najlepszego) interesu dziecka, na wzór rozwiązania przyjętego w kontekście stosowania art. 7 ust. 2 Europejskiej konwencji o obywatelstwie ( 32 ). Rząd ten dodaje, że najlepszy interes dziecka, zapisany w art. 24 ust. 2 karty ( 33 ), został wzięty pod uwagę przez ustawodawcę krajowego, gdyż w art. 16 ust. 2 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim ustanowił on pewną liczbę wyjątków od utraty obywatelstwa w przypadku małoletnich.

125.

Podzielam stanowisko rządu niderlandzkiego, zgodnie z którym względy jednolitości obywatelstwa w rodzinie muszą obejmować uwzględnienie najlepszego interesu dziecka. Jego uwzględnienie jest tym ważniejsze, że małoletni, który traci obywatelstwo niderlandzkie, może również zostać pozbawiony statusu obywatela Unii.

126.

W świetle tych rozważań cel w postaci zapewnienia lub przywrócenia jednolitości obywatelstwa w rodzinie, z uwzględnieniem najlepszego interesu dziecka, stanowi moim zdaniem dozwolony cel, który co do zasady może uzasadniać utratę przez małoletniego obywatelstwa państwa członkowskiego, która z kolei może prowadzić do utraty obywatelstwa Unii.

127.

Należy jednak sprawdzić, czy środek, za pomocą którego ustawodawca niderlandzki zamierza osiągnąć ten cel, jest zgodny z zasadą proporcjonalności.

128.

Zdaniem rządu niderlandzkiego uwzględnienie najlepszego interesu dziecka, które jest obywatelem Unii, nie oznacza, że utrata obywatelstwa niderlandzkiego, prowadząca do utraty obywatelstwa Unii, nigdy nie może mieć miejsca. Rząd ten dodaje w istocie, że w przypadku gdy rodzic stracił rzeczywisty związek z Niderlandami, można racjonalnie domniemywać, że dziecko również nie posiada już rzeczywistego związku z tym państwem członkowskim. Argument ten wyjaśnia, dlaczego utrata obywatelstwa przez małoletnich jest w zasadzie automatyczna, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w art. 16 ust. 2 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim.

129.

Ten sposób argumentacji mnie nie przekonuje.

130.

Oczywiście nie chodzi tu o kwestionowanie tego, że najlepszy interes dziecka, obywatela Unii, może sprzeciwiać się co do zasady utracie obywatelstwa państwa członkowskiego, a tym samym obywatelstwa Unii.

131.

Jednakże, po pierwsze, należy wskazać, że ustawodawca niderlandzki wyszedł z założenia, że jednolitość obywatelstwa w rodzinie pokrywa się zawsze z interesem dziecka, poza wyjątkowymi sytuacjami, które uwzględnił sam prawodawca.

132.

Po drugie, ustawodawca niderlandzki, jak się wydaje, w żaden sposób nie wziął pod uwagę faktu, że małoletni obywatele Unii posiadają ów przymiot w sposób autonomiczny. A przecież jest jasne, że status obywatela Unii nie jest zastrzeżony dla osób pełnoletnich, a małoletni nie są obywatelami drugiej kategorii ( 34 ). Małoletni są zasadniczo posiadaczami tych samych praw wynikających z tego statusu, niezależnie od tego, że wykonywanie tych praw jest uzależnione ogólnie od osób sprawujących władzę rodzicielską. Małoletni w efekcie nie posiada obywatelstwa Unii jako pochodnej obywatelstwa jego rodziców będących obywatelami Unii, ale korzysta ze statusu obywatela Unii w sposób autonomiczny.

133.

Moim zdaniem autonomia przymiotu obywatela Unii małoletnich, a także konieczność uwzględnienia najlepszego interesu dziecka wymagają – w przypadku stosowania przepisów państwa członkowskiego, które w przypadku małoletnich obywateli tego państwa prowadzą do utraty przynależności państwowej, jak również obywatelstwa Unii – aby owi małoletni mogli mieć możliwość korzystania z tych samych praw proceduralnych i materialnych co osoby pełnoletnie.

134.

Tymczasem, jak zaznaczył sąd odsyłający, dzieci będące obywatelami Unii nie mają, w przeciwieństwie do osób pełnoletnich, możliwości zapobieżenia utracie przynależności państwowej przez zwrócenie się o dokumenty przewidziane przez art. 15 ust. 4 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim.

135.

Co prawda rodzic będący obywatelem niderlandzkim może takich czynności dokonać.

136.

Jednak podjęcie czynności w imieniu dziecka jest zawsze uzależnione od istnienia równoległych czynności rodzica w imieniu własnym. W ich braku utrata obywatelstwa rodzica pociąga za sobą automatycznie utratę obywatelstwa dziecka.

137.

W efekcie, w sytuacji gdy rodzic będący obywatelem Unii wystąpił o przedłużenie okresu ważności paszportu – i uzyskał je – wyłącznie dla swojego dziecka, będącego obywatelem Unii, w 2012 r., czyli przed dniem 1 kwietnia 2013 r., lecz po tej dacie utracił obywatelstwo niderlandzkie, jego dziecko automatycznie utraci po tym dniu obywatelstwo niderlandzkie i obywatelstwo Unii, mimo że formalnie dziecko posiada paszport wydany przez władze niderlandzkie na okres pięciu lat, czyli do 2017 r., co może sugerować, że wobec dziecka zastosowanie mają skutki czynności przerywającej bieg dziesięcioletniego terminu przewidzianego w art. 15 ust. 4 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, czyli do 2022 r., a tym samym zachowuje ono obywatelstwo niderlandzkie i obywatelstwo Unii, przynajmniej do tej daty.

138.

To, że taka sytuacja może zaistnieć, z pewnością nie jest nie do pomyślenia.

139.

Jest bowiem całkowicie możliwe, że przed upływem terminu dziesięciu lat będący obywatelem niderlandzkim rodzic małoletniego obywatela niderlandzkiego będącego też obywatelem Unii, może uznać, w odpowiednim przypadku za jego zgodą, iż w interesie dziecka leży zachowanie obywatelstwa niderlandzkiego, a tym samym przymiotu obywatela Unii, zanim ów rodzic sam będzie zobowiązany do odnowienia swojego paszportu lub dowodu osobistego w celu zachowania swojego obywatelstwa.

140.

Ponadto zupełnie możliwe jest też, że z różnych powodów małoletni będzie odrębnie od swojego rodzica zamieszkiwał na terytorium Unii, a nawet w Niderlandach.

141.

Tymczasem, po pierwsze, żaden przepis ustawy o obywatelstwie niderlandzkim nie przewiduje, że w takich przypadkach wykluczona jest automatyczna utrata obywatelstwa niderlandzkiego przez małoletniego, spowodowana utratą obywatelstwa przez jego rodzica, nawet jeżeli mógłby tego wymagać najlepszy interes dziecka, które jest obywatelem Unii.

142.

Jak zauważył bowiem sąd odsyłający, a co ja powtarzam, art. 15 ust. 3 i 4 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, który umożliwia przerwanie biegu terminu dziesięciu lat zamieszkania w państwie trzecim, ma zastosowanie wyłącznie w przypadku osób pełnoletnich. Ponadto, podczas gdy ustawodawca niderlandzki przyznał, iż cel w postaci jednolitości obywatelstwa w rodzinie może podlegać wyjątkom, żaden z wyjątkowych przypadków przewidzianych w art. 16 ust. 2 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim nie miałby zastosowania w określonych powyżej sytuacjach.

143.

Po drugie, nie uwzględniając tego typu sytuacji, ustawodawca niderlandzki zakłada, że status obywatela Unii osoby małoletniej ma systemowo charakter pomocniczy w stosunku do owego statusu posiadanego przez osobę pełnoletnią, oprócz niektórych wyjątkowych sytuacji przewidzianych w art. 16 ust. 2 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim.

144.

Środki w mniejszym stopniu naruszające najlepszy interes dziecka i jego status obywatela Unii mogłyby polegać moim zdaniem na ogólnej klauzuli, umożliwiającej sądowi krajowemu uwzględnienie rzeczonego interesu i rzeczonego statusu w każdym przypadku stosowania odpowiednich przepisów ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, lub na umożliwieniu obywatelom niderlandzkim wykonania czynności przerywających bieg dziesięcioletniego terminu wyłącznie w odniesieniu do ich dzieci, będących obywatelami niderlandzkimi i Unii.

145.

Co więcej, fakt, że dziecko po uzyskaniu pełnoletności może odzyskać obywatelstwo niderlandzkie w pewnych okolicznościach, sam w sobie nie może zrekompensować tego, że w czasie małoletniości osoba ta nigdy nie powinna była utracić obywatelstwa, gdyby najlepszy interes dziecka i jego status jako obywatela Unii zostały należycie uwzględnione.

146.

W związku z tym uważam, że przez brak uregulowania, zgodnie z którym interes dziecka będącego obywatelem Unii powinien być uwzględniony w każdej decyzji mogącej prowadzić do utraty obywatelstwa Unii przez to dziecko, poza kilkoma wyjątkowymi przypadkami przewidzianymi w art. 16 ust. 2 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, ustawodawca niderlandzki wykroczył poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu w postaci jednolitości obywatelstwa w rodzinie, z uwzględnieniem interesu dziecka.

147.

Wniosek ten, który szanuje zasadniczą kompetencję ustawodawcy krajowego do określania przesłanek utraty obywatelstwa, nie jest oczywiście sprzeczny z wnioskiem, który proponuję przyjąć w odniesieniu do osób pełnoletnich. W istocie bowiem chodzi tu nie tyle o wyeliminowanie kryterium uzasadniającego utratę obywatelstwa danego państwa członkowskiego, wybranego przez ustawodawcę krajowego, przez kryterium zastępcze, które nie zostało wybrane przez tego ustawodawcę, ile jedynie o skontrolowanie, czy środki przyjęte przez tego ustawodawcę dla osiągnięcia celu, jaki zamierza on realizować, nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.

148.

Innymi słowy, przeprowadzając tę kontrolę, nie należy brać pod uwagę ani indywidualnych okoliczności, wskazujących na to, że dana osoba zachowuje związek z danym państwem członkowskim na podstawie kryterium, którego nie przyjął ustawodawca krajowy, pozwalającego na wyeliminowanie stosowania kryterium, które ten ustawodawca krajowy przyjął w ramach swoich kompetencji do określania przesłanek utraty obywatelstwa państwa członkowskiego, ani ewentualnych konsekwencji, konkretnych i indywidualnych, utraty obywatelstwa Unii ( 35 ).

149.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję odpowiedzieć na część drugą pytania skierowanego przez sąd odsyłający w ten sposób, że art. 20 TFUE i art. 24 karty stoją na przeszkodzie przepisowi takiemu jak art. 16 ust. 1 lit. d) i art. 16 ust. 2 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, zgodnie z którym małoletni traci z mocy ustawy, z wyłączeniem wyjątkowych przypadków, obywatelstwo swojego państwa członkowskiego i tym samym obywatelstwo Unii wskutek utraty przynależności państwowej przez jego rodzica.

150.

Podczas rozprawy rząd niderlandzki wniósł o ograniczenie w czasie skutków wyroku, gdyby Trybunał miał uznać, że art. 15 ust. 1 lit. c) i art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie niderlandzkim są nieproporcjonalne.

151.

Wniosek ten nie może moim zdaniem zostać uwzględniony, nawet jeżeli Trybunał powinien w istocie dojść do takiego wniosku.

152.

Należy przypomnieć, że aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych konsekwencji ( 36 ).

153.

Mówiąc konkretniej, z orzecznictwa Trybunału wynika, że konsekwencje finansowe, jakie mogłyby wyniknąć dla państwa członkowskiego z wyroku wydanego w trybie prejudycjalnym, nie stanowią same w sobie uzasadnienia dla ograniczenia skutków tego wyroku w czasie.

154.

Trybunał stosował bowiem to rozwiązanie jedynie w bardzo szczególnych okolicznościach: po pierwsze, gdy istniało ryzyko poważnych reperkusji finansowych ze względu między innymi na znaczną liczbę stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze na podstawie przepisów uważanych za skuteczne i obowiązujące, i po drugie, gdy okazywało się, że osoby prywatne oraz władze krajowe dopuściły się zachowań niezgodnych z prawem Unii ze względu na istnienie obiektywnej i istotnej niepewności co do znaczenia przepisów tego prawa, do której to niepewności przyczyniło się ewentualnie również takie samo zachowanie innych państw członkowskich bądź Komisji ( 37 ).

155.

Na poparcie swojego wniosku rząd niderlandzki nie przedstawił żadnego dowodu na ewentualne poważne konsekwencje oraz poważne reperkusje gospodarcze, do których mogłoby prowadzić stwierdzenie przez Trybunał niezgodności z prawem Unii przepisów spornych w postępowaniu głównym. W szczególności rząd ten ograniczył się do wskazania w sposób lakoniczny, że w ostatnich latach wielu obywateli niderlandzkich straciło obywatelstwo niderlandzkie, lecz nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu pozwalającego określić liczbę osób, których dane te dotyczą, ani nie wskazał, jakie mogą być konsekwencje i ewentualne reperkusje gospodarcze, z którymi Niderlandy musiałyby się zmierzyć w wyniku odzyskania obywatelstwa niderlandzkiego przez zainteresowane osoby.

156.

Proponuję zatem w każdym razie oddalić wniosek rządu Niderlandów zmierzający do tego, aby Trybunał ograniczył w czasie skutki wyroku, który ma zostać wydany.

157.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby odpowiedział w następujący sposób na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy):