1. 

W niniejszym odwołaniu Królestwo Hiszpanii wnosi do Trybunału o uchylenie w całości wyroku Sądu w sprawie Hiszpania/Komisja ( 2 ), w którym Sąd oddalił wniesioną przez Królestwo Hiszpanii skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2014) 6846 ( 3 ). Na poparcie swojego odwołania Królestwo Hiszpanii podnosi w szczególności, że Komisja naruszyła jego prawo do bycia wysłuchanym, przyjmując decyzję C(2015) 7193 ( 4 ) zmieniającą decyzję C(2014) 6846.

2. 

W niniejszej sprawie Trybunał ma sposobność rozwinięcia swojego orzecznictwa dotyczącego zakresu spoczywającego na Komisji obowiązku wysłuchania państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa, przed wydaniem przez Komisję decyzji o zmianie swojej wcześniejszej decyzji w odniesieniu do tej samej pomocy państwa. Wyrok Trybunału w niniejszej sprawie może następnie stanowić użyteczną wskazówkę dla rozstrzygnięcia sprawy C‑56/18 P, Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kossakowo ( 5 ), zawisłej przed Trybunałem.

3. 

Jednakże jako zagadnienie wstępne Trybunał będzie musiał wyjaśnić warunki, pod jakimi dopuszczalne jest podniesienie w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa argumentów skierowanych przeciwko aktowi zmieniającemu taką decyzję. W tym celu Trybunał będzie musiał wyjaśnić znaczenie art. 84 i 86 regulaminu postępowania przed Sądem oraz relację pomiędzy tymi przepisami.

4.

Zgodnie z art. 84 regulaminu postępowania przed Sądem nowe zarzuty można podnieść w toku postępowania jedynie wtedy, gdy opierają się one na okolicznościach prawnych lub faktycznych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu. Zainteresowana strona musi przedstawić nowe zarzuty niezwłocznie po powzięciu wiadomości o tych okolicznościach.

5.

Artykuł 86 § 1 stanowi, że „[w] przypadku gdy akt, o którego stwierdzenie nieważności się wnosi, został zastąpiony lub zmieniony przez inny akt mający ten sam przedmiot, skarżący może […] dostosować skargę w celu uwzględnienia tej nowej okoliczności”. Artykuł 86 § 2 stanowi, że „[d]ostosowania skargi dokonuje się w odrębnym piśmie w terminie przewidzianym w art. 263 akapit szósty TFUE, w którym można wystąpić z żądaniem stwierdzenia nieważności aktu uzasadniającego dostosowanie skargi”. Zgodnie z art. 86 § 4 pismo dostosowujące skargę powinno zawierać dostosowane żądania i, w stosownym przypadku, dostosowane zarzuty i argumenty.

6.

Na podstawie art. 15 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2015/1589 ( 6 ) badanie pomocy, która mogła być niezgodna z prawem, może skutkować decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie takie, jeśli zostanie wszczęte, zostaje zakończone w drodze decyzji przyjętej zgodnie z art. 9. Artykuł 9 ust. 8 stanowi, że przed przyjęciem decyzji Komisja umożliwia zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienie uwag na temat informacji otrzymanych przez Komisję w trakcie dochodzenia.

7.

Artykuł 11, który na podstawie art. 15 ust. 3 ma zastosowanie do takiej procedury, pozwala Komisji na cofnięcie takiej decyzji, jeśli informacje, które były czynnikiem decydującym dla tej decyzji, były nieprawidłowe. Artykuł 11 wymaga, aby przed cofnięciem decyzji i przed przyjęciem nowej decyzji Komisja wszczęła formalną procedurę dochodzenia i umożliwiła zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienie uwag.

8.

W latach 2005–2008 Hiszpania przyjęła szereg środków, aby wspierać rozwój systemu dystrybucji naziemnej telewizji cyfrowej na oddalonych i mniej zurbanizowanych obszarach swojego terytorium, w szczególności w regionie Kastylia‑La Mancha.

9.

W wyniku skarg otrzymanych od dwóch operatorów telewizyjnych Komisja pismem z dnia 29 września 2010 r. poinformowała Hiszpanię, że postanowiła wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do tych środków. Podczas tego postępowania Komisja otrzymała uwagi od zainteresowanych stron i przekazała je Hiszpanii, aby mogła ona wyrazić swoje uwagi. Hiszpania przedstawiła swoje uwagi kilkukrotnie.

10.

W dniu 1 października 2014 r. Komisja przyjęła decyzję C(2014) 6846 w sprawie pomocy państwa przyznanej na terytorium Kastylii‑La Manchy ( 7 ).

11.

Artykuł 1 akapit pierwszy tej decyzji stanowił, że pomoc przyznana dwóm operatorom telewizji, TelecomCLM i Abertis, na modernizację ośrodków transmisji, na budowę nowych ośrodków oraz na świadczenie, obsługę i utrzymanie usług cyfrowych na obszarze II Kastylii‑La Manchy została wdrożona przez Hiszpanię z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE i była niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Artykuł 1 akapit drugi powtarzał tę konkluzję w odniesieniu do Hispasatu, nadawcy sygnału satelitarnego, w zakresie instalacji odbiorników satelitarnych służących do przekazywania sygnału na tym obszarze. Artykuł 3 ust. 1 zobowiązywał Hiszpanię do odzyskania tak określonej pomocy od tych trzech operatorów.

12.

W dniu 12 grudnia 2014 r. Hiszpania wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności decyzji C(2014) 6846 ( 8 ).

13.

W dniu 23 stycznia 2015 r. Hispasat wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji ( 9 ). W skardze twierdził, że nigdy nie otrzymał pomocy od Hiszpanii lub jej władz lokalnych.

14.

Tymczasem, w kontekście wykonania decyzji C(2014) 6846, wystąpiła różnica zdań pomiędzy Hiszpanią a Komisją co do tego, czy koszt urządzeń cyfrowych (nabytych przez lokalne władze w Kastylii‑La Manchy w celu transmisji sygnału telewizyjnego) wchodzi w zakres stosowania tej decyzji, a tym samym czy Hiszpania jest zobowiązana do odzyskania tych kwot od odnośnych operatorów.

15.

W dniu 20 października 2015 r. Komisja przyjęła decyzję C(2015) 7193 zmieniającą decyzję C(2014) 6846. Wprowadzenie do tej decyzji zawierało stwierdzenie, że owa zmiana miała na celu skorygowanie błędów dotyczących Hispasatu. Decyzją zmieniającą Hispasat został usunięty z grona beneficjentów pomocy państwa ( 10 ). Decyzja ta zastąpiła także w art. 1 akapit pierwszy decyzji pierwotnej pojęcie „świadczenia usług cyfrowych” pojęciem „dostarczania urządzeń cyfrowych” ( 11 ).

16.

Pismem złożonym w Sądzie w dniu 23 grudnia 2015 r. Hiszpania przedstawiła nowy zarzut w toku postępowania w sprawie T‑808/14 (zwany dalej „nowymi twierdzeniami Hiszpanii”). Podniosła ona, że decyzja zmieniająca wychodzi poza deklarowany cel, jakim jest usunięcie Hispasatu z zakresu decyzji pierwotnej, oraz istotnie rozszerza zakres pomocy, która ma zostać odzyskana, poprzez włączenie pomocy udzielonej na dostarczenie urządzeń (32,5 mln EUR). Hiszpania stwierdziła, że w ten sposób Komisja naruszyła zasadę pewności prawa.

17.

Komisja przedstawiła swoje uwagi w dniu 28 stycznia 2016 r. Podniosła ona, że decyzja zmieniająca stanowi zwykłe sprostowanie decyzji pierwotnej i nie nakłada żadnych nowych obowiązków na Hiszpanię. Dodała także, że nowe twierdzenia Hiszpanii są niedopuszczalne, gdyż stanowią jedynie powtórzenie argumentów podniesionych już wcześniej przez Hiszpanię na poparcie zarzutu naruszenia zasady pewności prawa.

18.

Postanowieniem w sprawie Hispasat/Komisja ( 12 ) Sąd stwierdził, że po zmianie decyzji C(2014) 6846 sprawa stała się bezprzedmiotowa, wobec czego nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie skargi wniesionej przez Hispasat.

19.

W zaskarżonym wyroku Sąd orzekł, że wszystkie zarzuty podniesione przez Królestwo Hiszpanii w skardze były bezpodstawne, i w konsekwencji oddalił skargę w całości.

20.

W odniesieniu do nowych twierdzeń Hiszpanii Sąd stwierdził, że są one w rzeczywistości skierowane przeciwko decyzji zmieniającej, w związku z czym są dopuszczalne ( 13 ). Następnie Sąd, działając z urzędu, stwierdził, że nie zapewniwszy Hiszpanii możliwości przedstawienia uwag przed przyjęciem tej decyzji, Komisja naruszyła jej prawo do bycia wysłuchaną ( 14 ). Sąd stwierdził również, że skoro decyzja pierwotna ab initio dotyczyła pomocy na dostarczanie urządzeń cyfrowych, to decyzja zmieniająca nie nakłada żadnych nowych zobowiązań na Hiszpanię, w związku z czym naruszenie to nie jest takiego rodzaju, że pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej ( 15 ). W rezultacie Sąd oddalił zarzut uzupełniający zawarty w nowych twierdzeniach Hiszpanii.

21.

W swoim odwołaniu Hiszpania wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności decyzji C(2014) 6846 oraz obciążenie Komisji kosztami postępowania. Podnosi ona trzy zarzuty odwołania.

22.

Po pierwsze, Hiszpania twierdzi, że Sąd naruszył prawo, dokonując wykładni art. 1 decyzji C(2014) 6846 w jej wersji pierwotnej, a tym samym naruszył charakter środka pomocy państwa przyznanego przez Hiszpanię i pojęcie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE. Naruszył on także prawo, gdy nie stwierdził, że naruszenie prawa Hiszpanii do bycia wysłuchaną skutkowało naruszeniem zasad dobrej administracji i pewności prawa. Po drugie, Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że Hiszpania nie spełniła kryteriów pierwszego i czwartego, określonych w wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg ( 16 ). Po trzecie, Sąd naruszył art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, stwierdzając, że pomoc przyznana przez Hiszpanię była niezgodna z rynkiem wewnętrznym, gdyż owo państwo członkowskie faworyzowało nadawanie naziemne kosztem satelitarnej technologii dystrybucji telewizji.

23.

Komisja wnosi o oddalenie odwołania. W szczególności Komisja podnosi, że nawet gdyby Sąd uwzględnił pierwszy zarzut odwołania, mogłoby to co najwyżej doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, podczas gdy celem odwołania jest uzyskanie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej.

24.

Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 7 marca 2018 r., swoje stanowiska przedstawiły ustnie Hiszpania i Komisja.

25.

Zgodnie z życzeniem Trybunału ograniczę się w niniejszej opinii do zbadania pierwszego zarzutu odwołania.

26.

Wstępne zapoznanie się z pierwszym zarzutem odwołania sugeruje, że jego przedmiotem jest decyzja pierwotna. Kwestionowana jest w nim dokonana przez Sąd wykładnia art. 1 tej decyzji w wersji poprzedzającej przyjęcie decyzji zmieniającej. Jednakże argumenty podniesione na poparcie pierwszego zarzutu odwołania podważają ustalenia Sądu dotyczące ważności postępowania prowadzącego do przyjęcia decyzji zmieniającej.

27.

Skarga została wniesiona przez Hiszpanię do Sądu przed przyjęciem decyzji zmieniającej i mogła być skierowana wyłącznie przeciwko decyzji pierwotnej. Żądania podniesione w odwołaniu wyraźnie dotyczą uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej, a nie decyzji zmieniającej. Podczas rozprawy pełnomocnik Hiszpanii stwierdził, że wnosząc nowy zarzut, Hiszpania zamierzała rozszerzyć przedmiot skargi, tak aby obejmował on stwierdzenie nieważności „decyzji pierwotnej ze zmianami”.

28.

W tej sytuacji zbadam na wstępie, czy decyzja zmieniająca wchodzi w zakres niniejszego postępowania i czy w związku z tym Trybunał jest właściwy do zbadania argumentów Hiszpanii odnoszących się do tej decyzji ( 17 ).

29.

Czy można stwierdzić, że przedmiot postępowania ipso facto obejmuje decyzję zmieniającą od dnia jej przyjęcia?

30.

Komisja twierdzi, że skutki decyzji zmieniającej nie wykraczają poza zwykłe sprostowanie błędów pisarskich i oczywistych omyłek w decyzji pierwotnej.

31.

Gdyby Komisja miała rację, decyzja zmieniająca byłaby pozbawiona jakichkolwiek samodzielnych skutków prawnych i nie zmierzałaby „do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich” w rozumieniu art. 263 TFUE. W związku z tym nie mogłaby być przedmiotem odrębnej skargi o stwierdzenie nieważności.

32.

Moim zdaniem gdyby tak było, decyzja zmieniająca mogłaby być postrzegana, w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, jako „łącząca się” z decyzją pierwotną i w ten sposób stanowiąca razem z nią nierozerwalną całość. Wtedy rzeczywiście skarga Hiszpanii i jej odwołanie mogłyby być uznane za skierowane ipso facto przeciwko decyzji pierwotnej „po skorygowaniu” bez konieczności dostosowania pierwotnych żądań.

33.

Podczas gdy niektóre zmiany rzeczywiście stanowią proste korekty tekstu decyzji pierwotnej ( 18 ), inne wydają się wykraczać poza ten próg i mają wpływ na istotę tej decyzji ( 19 ).

34.

Ponad wszelką wątpliwość jest tak w przypadku usunięcia wszystkich odniesień do Hispasatu. Skutkiem tej zmiany było wyłączenie Hispasatu z kategorii beneficjentów przedmiotowej pomocy państwa ( 20 ).

35.

Już na pierwszy rzut oka zastąpienie terminu „usługi” w art. 1 akapit pierwszy decyzji pierwotnej terminem „urządzenia” również wpływa na istotę decyzji pierwotnej. Owe terminy nie są bynajmniej synonimami.

36.

Forma decyzji zmieniającej także potwierdza wrażenie, że jej treść nie ogranicza się do zwykłej korekty. Podczas rozprawy pełnomocnik Komisji wyjaśnił, że decyzja zmieniająca została przyjęta przez kolegium komisarzy. Wyjaśnił on, że taka procedura jest stosowana przy przyjmowaniu przez Komisję merytorycznych decyzji dotyczących pomocy państwa, natomiast decyzje czysto korygujące przyjmowane są przez sekretarza generalnego Komisji. Przyznał on, że w tym przypadku wybór procedury podyktowany był faktem, że decyzja zmieniająca w istotny sposób ograniczyła zakres decyzji pierwotnej.

37.

Ostatecznie to, czy i w jakim stopniu zastąpienie „usług” przez „urządzenia” stanowi istotną zmianę zakresu spoczywającego na Hiszpanii obowiązku odzyskania udzielonej pomocy, można stwierdzić tylko poprzez porównanie pierwotnej i zmienionej wersji art. 1, rozpatrywanych w świetle uzasadnienia zaprezentowanego przez Komisję w każdej z tych decyzji. Jednakże decyzja zmieniająca nie zawiera żadnego uzasadnienia, co powoduje, że analiza taka (poza częściami dotyczącymi Hispasatu) jest w zasadzie niemożliwa ( 21 ).

38.

Podsumowując, wydaje się prawdopodobne, że decyzja zmieniająca wywołała samodzielne skutki prawne wpływające w istotny sposób na sytuację prawną Hiszpanii, jaka istniała w chwili wydania decyzji pierwotnej. Jeśli tak jest, to decyzja zmieniająca stanowi akt prawny, który może być przedmiotem odrębnej skargi o stwierdzenie nieważności. Gdyby Hiszpania chciała rozszerzyć zakres swojej skargi pierwotnej w taki sposób, aby obejmowała ona decyzję zmieniającą, musiałaby dokonać formalnego dostosowania tej skargi.

39.

Zbadam teraz, czy Hiszpania rzeczywiście tak zrobiła, składając w Sądzie swoje nowe twierdzenia.

40.

Artykuł 76 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem wymaga, aby skarżący wskazał w skardze przedmiotu sporu. Co do zasady strona nie może zmieniać przedmiotu sporu w toku postępowania, a zasadność skargi podlega rozpatrzeniu przy uwzględnieniu jedynie żądań zawartych w skardze wszczynającej postępowanie ( 22 ).

41.

Artykuły 84 i 86 regulaminu postępowania przed Sądem przewidują dwa odstępstwa od tej zasady. Artykuł 84 ma zastosowanie wówczas, gdy w toku postępowania wyjdą na jaw nowe okoliczności prawne lub faktyczne. Artykuł 86 ma znacznie węższy zakres: można powołać się na niego jedynie wtedy, gdy „nowa okoliczność” polega na zastąpieniu lub zmianie przedmiotowego aktu przez inny akt mający ten sam przedmiot.

42.

O ile art. 84 pozwala skarżącemu tylko na podniesienie nowych zarzutów (wraz z argumentami i dowodami na ich poparcie), o tyle art. 86 idzie dalej: pozwala on tej stronie także na dostosowanie przedmiotu skargi, a więc na przeformułowanie żądań w taki sposób, aby zaskarżyć nowy akt w toczącym się postępowaniu ( 23 ).

43.

Wprowadzenie art. 86 do regulaminu postępowania w 2015 r. spowodowało wzrost poziomu wymogów formalnych ( 24 ). I tak, art. 86 ust. 2 i 4 wyraźnie wymaga, aby dostosowanie skargi zostało dokonane w odrębnym piśmie zawierającym dostosowane żądania.

44.

Wymogi formalne określone w art. 86 oczywiście nie są celem samym w sobie, lecz mają zapewnić kontradyktoryjność postępowania i prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości ( 25 ).

45.

Złożenie dokumentu procesowego w toku postępowania przed Sądem z zamiarem dostosowania skargi jest równoznaczne z wystąpieniem z żądaniem stwierdzenia nieważności poprzez wniesienie skargi ( 26 ). Zatem utrwalone orzecznictwo określające wymogi dotyczące formy i treści takich żądań ma tu zastosowanie w drodze analogii.

46.

Z powyższego wynika, że pismo dostosowujące skargę musi w szczególności określać jednoznacznie oraz dostatecznie jasno i precyzyjnie przedmiot postępowania, istotne okoliczności prawne i faktyczne, na których opiera się skarga, oraz żądania w niej zawarte, tak aby Sąd nie orzekał ultra petita lub nie pominął któregoś zarzutu ( 27 ).

47.

Z kolei pismo zawierające nowe zarzuty lub argumenty, lecz niespełniające wszystkich wymogów określonych w art. 86 lub w przytoczonym powyżej orzecznictwie nie jest wystarczające, aby skutecznie dostosować przedmiot postępowania. Nie wywołuje ono skutków prawnych wykraczających poza skutki określone w art. 84, czyli poza podniesienie nowych zarzutów lub argumentów w odniesieniu do tego samego przedmiotu postępowania ( 28 ).

48.

W niniejszej sprawie upłynął nieco ponad rok od przyjęcia decyzji pierwotnej i w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności Komisja przyjęła akt zmieniający tę decyzję [mianowicie decyzję C(2015) 7193]. Hiszpania wystąpiła wtedy do Sądu z nowymi twierdzeniami.

49.

Bezsporne jest, że przedmiot decyzji zmieniającej jest ten sam, co przedmiot decyzji pierwotnej (pomoc państwa SA.27408). Wynika stąd, że art. 86 ma zastosowanie ( 29 ).

50.

Sąd stwierdził bez dalszych wyjaśnień, że skoro nowe twierdzenia Hiszpanii podważały decyzję zmieniającą, zawarte w nich nowe zarzuty były dopuszczalne ( 30 ).

51.

Nie podzielam ani nie akceptuję rozumowania przyjętego przez Sąd.

52.

Ze sposobu sformułowania nowych twierdzeń Hiszpanii wynika, że Hiszpania nie zamierzała kwestionować decyzji zmieniającej, nawet jeśli niektóre z podniesionych argumentów odnosiły się do niej. W ostatnim punkcie nowych twierdzeń Hiszpania wyraźnie podtrzymała pierwotne żądanie, czyli stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej.

53.

Odwołanie wydaje się potwierdzać, że: (i) pierwszy zarzut odwołania dotyczy wykładni decyzji pierwotnej w wersji przed zmianą, a (ii) żądanie wyraźnie odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej.

54.

Nie sądzę zatem, aby Sąd mógł zasadnie interpretować i traktować nowe twierdzenia Hiszpanii jako zmierzające w istocie do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej ( 31 ).

55.

Istnienie skargi o stwierdzenie nieważności oraz, podobnie, pisma, które ma na celu zmianę jej zakresu, nigdy nie może być domniemywane i jedynie żądania przedstawione w sposób wyraźny mogą zostać wzięte pod uwagę ( 32 ). Istotę skargi należy badać jedynie w świetle żądań zawartych w skardze lub w piśmie mającym na celu jej dostosowanie ( 33 ). Skarga, która nie zawiera żadnego żądania, jest niedopuszczalna ( 34 ). Odrzucam sugestię poczynioną przez pełnomocnika Hiszpanii podczas rozprawy, że takie podejście wprowadza nadmierne wymogi formalne.

56.

Ponadto nie uważam, by Sąd był zobowiązany zwrócić się do Hiszpanii o wyjaśnienie, czy jej zamiarem było zaskarżenie decyzji zmieniającej ( 35 ). W świetle faktów dotyczących tej sprawy byłoby to równoznaczne z wezwaniem Hiszpanii do uzupełnienia zasadniczego elementu jej skargi o stwierdzenie nieważności, z naruszeniem terminu określonego w art. 263 TFUE ( 36 ).

57.

Orzecznictwo przytoczone w pkt 45, 46 i 55 powyżej nie dostarcza istotnych powodów, aby uzasadnić obniżenie wymogów dopuszczalności. Gdy, tak jak w niniejszej sprawie, indywidualna decyzja skierowana do państwa członkowskiego zostaje mu notyfikowana, musi ono ponieść konsekwencje nieokreślenia w wyznaczonym terminie żądań w odniesieniu do tej decyzji w postępowaniu przed Sądem ( 37 ).

58.

Wynika z tego, że Hiszpania, pomimo przedłożenia nowych twierdzeń, nie rozszerzyła przedmiotu postępowania.

59.

Z powyższego wynika, że decyzja zmieniająca nie jest objęta zakresem niniejszego postępowania. Pierwszy zarzut odwołania, odnoszący się do tej decyzji, ma zatem na celu rozszerzenie przedmiotu sporu. Zgodnie z art. 170 § 1 regulaminu jest to niedopuszczalne na etapie odwołania ( 38 ).

60.

Proponuję zatem, aby Trybunał odrzucił pierwszy zarzut odwołania. Proponuję również, aby Trybunał stwierdził, że rozszerzając zakres toczącego się przed nim sporu na podstawie nowych twierdzeń Hiszpanii, Sąd przeinaczył argumenty przedstawione przez Hiszpanię i, co za tym idzie, dopuścił się naruszenia prawa, orzekając ultra petita ( 39 ). Ponieważ Sąd oddalił te twierdzenia co do istoty, owo naruszenie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie toczącego się przed nim sporu. Wobec tego nie ma potrzeby uchylenia na tej podstawie zaskarżonego wyroku.

61.

Jeżeli Trybunał nie zgodzi się z analizą przedstawioną powyżej, będzie musiał zbadać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim dotyczy on decyzji zmieniającej.

62.

W tym względzie stoję na stanowisku, że Trybunał powinien podnieść z urzędu i zbadać dwa fundamentalne zagadnienia. Po pierwsze, czy Komisja była uprawniona do przyjęcia decyzji zmieniającej? Po drugie, czy Komisja dochowała obowiązku uzasadnienia tej decyzji ( 40 )?

63.

Po pierwsze, Sąd stwierdził, że Komisja była uprawniona do przyjęcia tej decyzji na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE ( 41 ).

64.

Zgadzam się z tym ustaleniem. Na mocy art. 108 ust. 2 TFUE Komisja ma prawo nie tylko do sprostowania decyzji przyjętych zgodnie z art. 9 rozporządzenia 2015/1589, z którego to prawa często korzysta, a zasada ta nie jest kwestionowana, ale również do cofnięcia takiej decyzji na podstawie art. 11 tego rozporządzenia. Ma ona także prawo do istotnej zmiany takich decyzji, gdy jest to niezbędne dla osiągnięcia celów określonych w przywołanych powyżej przepisach traktatu.

65.

Komisja może mieć uzasadniony powód, aby tak uczynić, w szczególności w celu uwzględnienia zmian w orzecznictwie sądów Unii lub w celu skorygowania swych własnych błędów ( 42 ), co zresztą wydaje się mieć miejsce w niniejszej sprawie. Widziany z tej perspektywy art. 11 jest jedynie konkretnym wyrazem uprawnień przyznanych Komisji w traktacie w celu zapewnienia prawidłowego i skutecznego stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa ( 43 ) i tym samym nie można interpretować go a contrario jako ograniczającego te uprawnienia do jedynego przypadku wyraźnie tam wymienionego (mianowicie cofnięcia decyzji).

66.

Żadne z postanowień traktatu nie sugeruje, że kompetencje Komisji ograniczają się do decyzji korzystnych dla państw członkowskich. W związku z tym bez znaczenia jest kwestia, czy decyzja zmieniająca była korzystna dla Hiszpanii, jak twierdzi Komisja, czy też nałożyła nowe zobowiązania na to państwo członkowskie, jak twierdzi ono samo.

67.

Po drugie, chociaż Sąd nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w tym względzie, zwracam uwagę, że w decyzji zmieniającej nie wskazano żadnych podstaw do jej przyjęcia. W konsekwencji w szczególności charakter decyzji zmieniającej ( 44 ) i jej skutki prawne ( 45 ) są niemal niemożliwe do zbadania przez Trybunał, podobnie jak kwestia, czy przed przyjęciem decyzji Hiszpania miała możliwość ustosunkowania się do wszystkich istotnych informacji, na których decyzja ta została oparta ( 46 ).

68.

W związku z powyższym taki brak uzasadnienia w decyzji zmieniającej utrudnia właściwą kontrolę sądową jej zgodności z prawem i, co za tym idzie, w sposób oczywisty narusza art. 296 TFUE.

69.

Prowadzi to do wniosku, że decyzja zmieniająca jest wadliwa z powodu oczywistego naruszenia przez Komisję ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia stanowiącego istotny wymóg proceduralny. Już samo to naruszenie jest tego rodzaju, że pociąga za sobą stwierdzenie nieważności tej decyzji ( 47 ). Nie orzekając w ten sposób, Sąd naruszył prawo. W związku z tym jego wyrok powinien zostać uchylony w odniesieniu do decyzji zmieniającej.

70.

Tylko w przypadku, gdyby Trybunał nie przyjął tej propozycji, będzie on musiał zbadać konkretne argumenty, które Hiszpania podnosi w pierwszym zarzucie odwołania. Przejdę teraz do ich analizy.

71.

Jak rozumiem, Hiszpania podnosi, że Sąd naruszył prawo, dokonując wykładni art. 1 decyzji pierwotnej. W konsekwencji zdaniem Hiszpanii nie stwierdził on, że przyjmując decyzję nakładającą dodatkowe zobowiązania na Hiszpanię, Komisja naruszyła samą istotę środka pomocy państwa przyznanego przez to państwo członkowskie, nieprawidłowo zastosowała pojęcie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE i naruszyła zasadę pewności prawa.

72.

Charakter podnoszonej niezgodności z prawem pozostaje dla mnie całkowicie niejasny. Hiszpania nie przedstawia żadnych argumentów na poparcie swojego twierdzenia. Nie wyjaśnia, który element art. 107 TFUE został jej zdaniem naruszony i w jaki sposób. To samo można powiedzieć o argumencie dotyczącym podnoszonego naruszenia zasady pewności prawa.

73.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem argumenty takie są niedopuszczalne ( 48 ). Wobec tego proponuję, aby Trybunał odrzucił je jako takie.

74.

Jak wynika z akt sprawy przed Trybunałem, niewiele ponad rok po wydaniu decyzji pierwotnej Komisja wydała decyzję zmieniającą. Najwyraźniej decyzja zmieniająca nie została poprzedzona decyzją o wszczęciu czy ponownym wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.

75.

Z jednej strony jest bezsporne, że Hiszpania miała możliwość przedłożenia uwag dotyczących wszystkich elementów zawartych w aktach administracyjnych Komisji przed przyjęciem decyzji pierwotnej. Z drugiej strony z akt sprawy wynika, że Hiszpania nie miała takiej możliwości po przyjęciu decyzji pierwotnej, lecz przed doręczeniem decyzji zmieniającej.

76.

Hiszpania twierdzi, że wprowadzając pojęcie „dostarczania urządzeń cyfrowych” do art. 1 decyzji pierwotnej, decyzja zmieniająca rozszerzyła zakres pomocy podlegającej odzyskaniu, przez co nałożyła nowe obowiązki na Hiszpanię. Ze względu na to, że Komisja nie zapewniła Hiszpanii prawa do zajęcia stanowiska przed przyjęciem tej decyzji, prawo Hiszpanii do obrony zostało naruszone. Zdaniem Komisji Sąd słusznie stwierdził w świetle motywów 118 i 197 decyzji pierwotnej, że pomoc udzielona na dostarczenie urządzeń cyfrowych była już objęta jej zakresem, wobec czego decyzja zmieniająca nie nałożyła żadnych nowych obowiązków. Zważywszy, że art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 49 ) zapewnia prawo do bycia wysłuchanym jedynie wtedy, gdy podjęcie środka może negatywnie wpłynąć na sytuację jednostki, oraz że decyzja zmieniająca była korzystna dla Hiszpanii, państwo to nie miało takiego prawa.

77.

Zbadam teraz kolejno, (i) czy w tych okolicznościach Hiszpania miała prawo do bycia wysłuchaną; a jeśli tak, (II) czy Komisja przestrzegała tego prawa; oraz (iii) jakie są konsekwencje ewentualnego naruszenia tego prawa.

78.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „poszanowanie prawa do obrony w każdym postępowaniu wszczętym przeciwko osobie, które może prowadzić do wydania niekorzystanego dla niej aktu, stanowi podstawową zasadę prawa Unii, której przestrzeganie należy zapewnić nawet w braku jakichkolwiek uregulowań odnoszących się do danego postępowania” ( 50 ).

79.

Gdy istnieje jakiekolwiek prawdopodobieństwo, że akt może być niekorzystny dla państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa, Komisja powinna zapewnić mu możliwość zajęcia stanowiska, choćby tylko z ostrożności. Postępowanie zmierzające do odzyskania niezgodnej z prawem pomocy państwa oparte jest na zasadzie lojalnej współpracy pomiędzy tym państwem członkowskim a Komisją ( 51 ). Gdy decyzja, którą Komisja zamierza przyjąć, może mieć wpływ na zakres spoczywającego na państwie członkowskim obowiązku odzyskania przedmiotowej pomocy państwa, Komisja powinna tym bardziej zapewnić temu państwu członkowskiemu możliwość zajęcia stanowiska.

80.

Ze względu na brak uzasadnienia w decyzji zmieniającej trudno jest stwierdzić, czy decyzja zmieniająca była dla Hiszpanii korzystna, czy też nałożyła na nią nowe obowiązki. Jeśli, jak twierdzi Komisja, zmiana art. 1 nie miała wpływu na zakres przedmiotowej pomocy, uzasadnione jest pytanie, dlaczego właściwie Komisja postanowiła go zmienić.

81.

W każdym razie stwierdziłam już, że zasadniczo decyzja zmieniająca miała prawdopodobnie wpływ na sytuację prawną Hiszpanii ( 52 ), a zatem stanowi ona akt zaskarżalny na podstawie art. 263 TFUE. Ze względu na to, że w drodze tej decyzji Komisja utrzymała swoją kwalifikację środków przyznanych przez Hiszpanię jako niezgodnej z prawem pomocy państwa, decyzja ta stanowi akt niekorzystny dla Hiszpanii ( 53 ). Zwróciłam także uwagę na fakt, że procedura wewnętrzna, z której skorzystała Komisja przy przyjęciu decyzji zmieniającej, była tą samą, w ramach której przyjmuje się merytoryczne decyzje dotyczące pomocy państwa, a nie lżejszą procedurą administracyjną zastrzeżoną przy korygowaniu zwykłych błędów pisarskich ( 54 ). Wreszcie, decyzja ta mogła już mieć wpływ na zakres spoczywającego na Hiszpanii obowiązku odzyskania przyznanej pomocy w odniesieniu do Hispasatu.

82.

Wynika z tego, że – jak słusznie stwierdził Sąd – Hiszpania miała co do zasady prawo do bycia wysłuchaną przed przyjęciem przez Komisję decyzji zmieniającej.

83.

Przyjęcia decyzji zmieniającej nie można rozpatrywać w oderwaniu od kontekstu. Stanowi ono ostatni punkt postępowania zainicjowanego pismem Komisji wszczynającym formalne postępowanie wyjaśniające, po którym to dochodzeniu przyjęta została decyzja pierwotna.

84.

Cel procedury zapewniającej pełną ochronę prawa do bycia wysłuchanym jest osiągnięty, jeżeli zainteresowana strona mogła zapoznać się z istotnymi elementami akt administracyjnych na każdym etapie postępowania poprzedzającego wydanie danego aktu ( 55 ). Jeżeli taką możliwość zapewniono stronie, można powiedzieć, że prawo do bycia wysłuchanym zostało wyczerpane.

85.

W szczególności, w kontekście procedur kontroli pomocy państwa, jeżeli Komisja zapewniła zainteresowanemu państwu członkowskiemu możliwość zajęcia stanowiska w przedmiocie wszystkich elementów, na których decyzja jest (ma być) oparta ( 56 ), nie ma ona obowiązku, przed przyjęciem decyzji, informowania tego państwa członkowskiego o ocenie prawnej, jakiej zamierza dokonać ( 57 ), wysłuchania jego opinii dotyczącej tej oceny ( 58 ) ani informowania go o zbliżającym się terminie wydania decyzji ( 59 ). Podobnie przed przyjęciem decyzji zastępującej lub zmieniającej Komisja nie ma obowiązku powtarzać wszystkich etapów postępowania określonego w rozporządzeniu 2015/1589 ( 60 ) i w tym kontekście przekazywać akt danemu państwu członkowskiemu celem umożliwienia mu sformułowania uwag ( 61 ).

86.

Postępowanie w niniejszej sprawie nie pozwoliło na rozwianie wątpliwości co do tego, czy Komisja, przyjmując decyzję zmieniającą, oparła się na nowych lub dodatkowych elementach.

87.

Jeżeli Komisja ma rację, twierdząc, że decyzja zmieniająca była oparta – oprócz elementów zawartych w aktach administracyjnych w chwili przyjęcia decyzji pierwotnej – także na informacjach wynikających ze skargi Hispasatu w sprawie T‑36/15, Hiszpania nie miała możliwości wyrażenia swojego stanowiska w tym względzie. Nie występowała ona w sprawie T‑36/15 w charakterze interwenienta, a zatem nie była informowana o wymianie pism między stronami w tej sprawie.

88.

Jeżeli natomiast rację ma Hiszpania, twierdząc, że decyzja zmieniająca była oparta na informacjach pochodzących z postępowania w sprawie odzyskania, to co do zasady nie można wykluczyć, że Hiszpania była już świadoma istoty tych informacji i że miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska w tym postępowaniu.

89.

Brak uzasadnienia w decyzji zmieniającej powoduje, że stwierdzenie, która z powyższych wersji jest prawdziwa, staje się niemal niemożliwe.

90.

W tych okolicznościach ciężar dowodu powinien spoczywać na Komisji. Komisja nigdy nie twierdziła, że Hiszpania miała możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie informacji stanowiących podstawę decyzji zmieniającej w kontekście postępowania w sprawie odzyskania, nie mówiąc już o przedstawieniu jakichkolwiek dowodów w tym zakresie.

91.

Na tej podstawie stwierdzam, że Hiszpanii nie zapewniono możliwości przedstawienia w skuteczny sposób stanowiska w kwestii prawdziwości i znaczenia faktów, zarzutów i okoliczności podnoszonych przez Komisję na poparcie jej wniosku, zawartego w szczególności w art. 1 decyzji zmieniającej, zgodnie z którym stwierdzone w tym artykule naruszenie prawa Unii miało miejsce i określona w nim pomoc państwa powinna zostać odzyskana.

92.

Wynika z tego, że w zakresie, w jakim Komisja oparła decyzję zmieniającą na informacjach, co do których Hiszpania nie miała możliwości wypowiedzenia się, Komisja naruszyła prawo tego państwa członkowskiego do bycia wysłuchanym, a tym samym również zasadę dobrej administracji.

93.

W pkt 47 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że nieprawidłowość proceduralna pociąga za sobą stwierdzenie nieważności aktu, którego nieprawidłowość dotyczy, tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że gdyby nie doszło do tej nieprawidłowości, postępowanie doprowadziłoby do odmiennego rezultatu ( 62 ). Niemniej jednak w kolejnych punktach Sąd zastosował inne kryterium, a mianowicie kryterium, czy decyzja zmieniająca pociąga za sobą nowe obowiązki dla Hiszpanii. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że naruszenie prawa Hiszpanii do bycia wysłuchaną nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Hiszpania zakwestionowała to rozumowanie. Podczas rozprawy jej pełnomocnik wskazał, że naruszenie prawa do bycia wysłuchanym powinno zawsze skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

94.

Nie podzielam toku rozumowania Sądu. Swoją własną analizę rozpocznę od przytoczenia właściwego orzecznictwa.

95.

Z jednej strony Trybunał orzekł, że naruszenie istotnego wymogu proceduralnego pociąga za sobą stwierdzenie nieważności aktu dotkniętego tym uchybieniem ( 63 ). W tym kontekście zgadzam się z rzecznikiem generalnym N. Fennellym, że jedynie wymogi proceduralne nierozerwalnie związane z powstaniem i wyrażeniem woli przez organ przyjmujący mają istotne znaczenie. Przestrzeganie tych wymogów leży w interesie ogólnym ( 64 ). Wymogi te są na tyle podstawowe, że każde ich naruszenie implikuje stwierdzenie nieważności późniejszego aktu niezależnie od tego, czy wynik postępowania mógłby być inny, gdyby były one przestrzegane ( 65 ).

96.

Z drugiej strony Trybunał orzekł też, że naruszenie jakichkolwiek innych formalnych wymogów proceduralnych (innych niż istotne) uzasadnia stwierdzenie nieważności aktu jedynie wtedy, gdy można wykazać, że w braku takiej nieprawidłowości postępowanie mogło doprowadzić do innego rezultatu ( 66 ).

97.

Nawet jeśli tok rozumowania sądów Unii nie zawsze był jednomyślny w tym względzie ( 67 ), nie mam wątpliwości, że przysługujące państwu członkowskiemu prawo do bycia wysłuchanym w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa należy do tej pierwszej kategorii.

98.

Podzielam stanowisko rzecznika generalnego P. Mengozziego, który stwierdził, że obowiązek zapoznania się ze stanowiskiem zainteresowanego państwa członkowskiego można nawet postrzegać jako szczególny wyraz podziału kompetencji pomiędzy instytucje i państwa członkowskie czy też jako instytucjonalną (powiedziałabym: „konstytucyjną”) równowagę w ramach Unii ( 68 ).

99.

W związku z tym, w kontekście różnych rodzajów postępowania, Trybunał stwierdził, że prawo danego państwa członkowskiego do bycia wysłuchanym stanowi istotny wymóg proceduralny, którego naruszenie pociąga za sobą ipso facto istotne konsekwencje. I tak, możliwe jest stwierdzenie nieważności danej decyzji ( 69 ) lub stwierdzenie niedopuszczalności skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w następstwie takiego postępowania ( 70 ).

100.

Sytuacja państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa, jest porównywalna z sytuacjami opisanymi powyżej ( 71 ). Przemawia to za stosowaniem analogicznych reguł proceduralnych w kontekście niniejszej sprawy i za przypisaniem większego znaczenia prawu do bycia wysłuchanym, które jest przecież prawem podstawowym zagwarantowanym przez art. 47 karty.

101.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zważywszy na kluczową rolę, jaką dane państwo członkowskie odgrywa w ramach procedury kontroli pomocy państwa ( 72 ), jeżeli temu państwu członkowskiemu nie zapewniono możliwości ustosunkowania się do uwag przedstawionych przez zainteresowane strony trzecie, Komisja nie może ich wykorzystać w swojej późniejszej decyzji ( 73 ).

102.

Zatem wbrew temu, co Sąd orzekł w pkt 47 zaskarżonego wyroku, za nieistotną należy też uznać kwestię, czy dane państwo członkowskie było w stanie wykazać, że w konkretnym przypadku, w braku naruszenia tego prawa przez Komisję, jej decyzja dotycząca pomocy państwa byłaby inna ( 74 ).

103.

Taki test ma bowiem siłą rzeczy charakter spekulatywny i oparty jest na szeregu przypuszczeń. Nie jest jasne, jaki byłby wymagany poziom dowodu i jaki stopień szczegółowości byłby dostateczny, aby wykazać różnicę pomiędzy rzeczywistą a hipotetyczną decyzją. Jestem przekonana, że taki test nie może służyć jako rozsądna miara dla oceny, czy prawo państwa członkowskiego do bycia wysłuchanym w postępowaniu dotyczącym pomocy państwa było przestrzegane.

104.

Wymagałoby to wreszcie od państwa członkowskiego i od Trybunału postawienia się na miejscu Komisji w celu odtworzenia, czy uwagi, które państwo członkowskie przedstawiłoby, gdyby Komisja umożliwiła mu uczynienie tego, wpłynęłyby na zmianę oceny dokonanej przez Komisje w sprawie. Przypuszczam, że jest prawdopodobne, iż w takim przypadku Komisja stwierdziłaby wówczas, że uwagi przedstawione przez państwo członkowskie nie wpłynęłyby w żadnym razie na zmianę przez nią zdania. Tym bardziej stawia to pod znakiem zapytania obiektywność, a zatem i zasadność takiego testu ( 75 ).

105.

Trybunał powinien raczej sprawdzić, jak uczynił to przy wielu okazjach ( 76 ), czy (obiektywnie) zanim Komisja wydała decyzję, zainteresowanemu państwu członkowskiemu zapewniono rzeczywistą możliwość skutecznego przedstawienia stanowiska na temat dokumentów uzyskanych przez Komisję w celu udowodnienia jej twierdzenia, że doszło do naruszenia prawa Unii, a także na temat uwag przedstawionych przez zainteresowane strony trzecie, które posłużyły jako podstawa tej decyzji ( 77 ).

106.

Stwierdzam, że niewypełnienie przez Komisję tego obowiązku musi prowadzić do stwierdzenia nieważności jej decyzji nakazującej cofnięcie lub zmianę odnośnej pomocy w zakresie, w jakim decyzja ta była oparta na elementach, które nie zostały przekazane zainteresowanemu państwu członkowskiemu w celu przedstawienia przez nie uwag.

107.

W świetle powyższego – wbrew temu, co Sąd orzekł w pkt 48 i nast. zaskarżonego wyroku – nie ma znaczenia kwestia, czy decyzja zmieniająca nakłada nowe obowiązki na Hiszpanię. Argument Hiszpanii, że Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni art. 1 decyzji pierwotnej w porównaniu z decyzją zmieniającą, jest zatem również bez znaczenia.

108.

Stwierdziłam już wcześniej, że przyjmując decyzję zmieniającą, Komisja naruszyła prawo Hiszpanii do bycia wysłuchaną ( 78 ). W świetle powyższych rozważań i przy założeniu, quod non, że nowy zarzut Hiszpanii jest dopuszczalny, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, że prowadzi do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

109.

Nie orzekając w ten sposób, Sąd naruszył prawo. W związku z tym przy takim założeniu zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony w zakresie, w jakim dotyczy on decyzji zmieniającej.

110.

Wskazałam już, że Sąd naruszył prawo, nie stwierdzając, iż decyzja zmieniająca jest wadliwa ze względu na dwa uchybienia (naruszenie przez Komisję obowiązku uzasadnienia i naruszenie prawa Hiszpanii do bycia wysłuchaną), oraz że jeżeli nowy zarzut Hiszpanii jest dopuszczalny, wyrok powinien zostać uchylony z tego powodu.

111.

Zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli Trybunał uchyla orzeczenie Sądu, może sam wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.

112.

Ze względu na to, że wskazane powyżej naruszenia same w sobie skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej, Trybunał może zatem wydać orzeczenie ostateczne.

113.

Proponuję zatem, aby Trybunał – jeżeli stwierdzi, że pierwszy zarzut odwołania jest dopuszczalny – uwzględnił ten zarzut, uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim dotyczy on decyzji zmieniającej, i stwierdził nieważność tej decyzji.

114.

Ponieważ Trybunał zwrócił się do mnie o rozważenie tylko pierwszego zarzutu odwołania podniesionego przez Hiszpanię i ponieważ ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania będzie uzależnione nie tylko od stanowiska, jakie Trybunał zajmie w stosunku do tego zarzutu, ale również od jego stanowiska w przedmiocie zarzutów odwołania drugiego i trzeciego, nie przedstawiam żadnego zalecenia co do kosztów w niniejszej sprawie.

115.

W związku z powyższym, nie przesądzając o ocenie Trybunału dotyczącej drugiego i trzeciego z zarzutów odwołania, proponuję, aby Trybunał odrzucił pierwszy zarzut odwołania jako niedopuszczalny.

116.

Ewentualnie, jeżeli Trybunał uzna ten zarzut za dopuszczalny, proponuję, aby uwzględnił go, uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim dotyczy on decyzji zmieniającej, i stwierdził nieważność tej decyzji.