—

w imieniu K.D.R. Martinez Silvy przez L. Neriego oraz A. Guarisę, avvocati,

—

w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez P. Gentiliego, avvocato dello Stato,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Martina oraz C. Cattabrigę, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 166, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2004, L 200, s. 1), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 988/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. (Dz.U. 2009, L 284, s. 43) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 883/2004”) i art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. 2011, L 343, s. 1).

2

Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy Kerly Del Rosario Martinez Silva a Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (krajowym instytutem ubezpieczeń społecznych) i Comune di Genova (gmina Genua, Włochy) dotyczącego oddalenia wniosku o przyznanie zasiłku na rzecz gospodarstw domowych z co najmniej trojgiem małoletnich dzieci (zwanego dalej „ANF”).

3

„Zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego – WE” – oznacza według art. 2 lit. g) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44) dokument pobytowy wydany przez dane państwo członkowskie w związku z uzyskaniem statusu rezydenta długoterminowego przewidzianego w tej dyrektywie.

4

Artykuł 2 dyrektywy 2011/98, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]”.

5

Artykuł 3 ust. 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi:

„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do:

[…]

6

Zgodnie z art. 12 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Prawo do równego traktowania”:

„1.   Pracownicy z państwa trzeciego, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c), są traktowani na równi z obywatelami państwa członkowskiego, na którego terytorium przebywają, w zakresie:

[…]

[…]

2.   Państwa członkowskie mogą ograniczyć zasadę równego traktowania:

[…]

[…]”.

7

Zgodnie z art. 1 lit. z) rozporządzenia nr 883/2004 określenie „świadczenia rodzinne” oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I do tego rozporządzenia.

8

Artykuł 3 ust. 1 lit. j) wspomnianego rozporządzenia stanowi, że rozporządzenie to stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 3 ust. 5 lit. a) tego rozporządzenia nie stosuje się ono do pomocy społecznej i medycznej.

9

Z postanowienia odsyłającego wynika, że na podstawie art. 65 legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (ustawy nr 448 wprowadzającej przepisy dotyczące finansów publicznych dla stabilizacji i rozwoju) z dnia 23 grudnia 1998 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 210 z dnia 29 grudnia 1998 r., zwanej dalej „ustawą nr 448/1998”) gospodarstwa domowe z co najmniej trojgiem dzieci w wieku poniżej 18 lat, których dochody nie przekraczają określonej granicy (25384,91 EUR w 2014 r.) pobierają ANF. Miesięczna kwota tego zasiłku w 2014 r. wynosiła 141,02 EUR.

10

ANF był początkowo zarezerwowany wyłącznie dla obywateli włoskich, następnie, w 2000 r., został rozszerzony na obywateli Unii Europejskiej, później, w 2007 r., na obywateli państw trzecich posiadających status uchodźcy politycznego lub korzystających ochrony uzupełniającej, a wreszcie, na mocy art. 13 de la legge n. 97 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europearozszerzont – Legge europea 2013 (ustawy nr 97 wprowadzającej przepisy w celu wykonania obowiązków wynikających z przynależności do Unii Europejskiej – Ustawa europejska 2013) z dnia 6 sierpnia 2013 r. (GURI nr 194 z dnia 20 sierpnia 2013 r.) na osoby posiadające zezwolenie na pobyt długoterminowy oraz rodziny obywateli Unii.

11

Transpozycja dyrektywy 2011/98 do prawa krajowego była przedmiotem decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (dekretu ustawodawczego nr 40 transponującego dyrektywę 2011/98) z dnia 4 marca 2014 r. (GURI nr 68 z dnia 22 marca 2014 r.), w którym ustanowiono „jedno zezwolenie na pracę”.

12

Kerly Del Rosario Martinez Silva, obywatela państwa trzeciego, mieszka w gminie Genua i posiada jedno zezwolenie na pracę na czas przekraczający sześć miesięcy. Ponieważ jest matką trojga dzieci w wieku poniżej 18 lat, a jej dochody nie przekraczają granicy przewidzianej w ustawie nr 448/1998, w 2014 r. zwróciła się o przyznanie ANF, którego jej odmówiono na tej podstawie, że nie miała zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego – WE.

13

Wytoczyła zatem przed Tribunale di Genova (sąd w Genui, Włochy) powództwo cywilne w sprawie dyskryminacji przeciwko gminie Genua i INPS w celu uzyskania zapłaty kwoty 1833,26 EUR za 2014 r. oraz uznania jej prawa do tego zasiłku za kolejne lata, podnosząc, że odmowa ta była sprzeczna z art. 12 dyrektywy 2011/98. Żądania te zostały oddalone postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. z tych względów, że przytoczone przepisy rozporządzenia nr 883/2004 miały charakter czysto programowy, że rozporządzenie to nie włączało świadczeń alimentacyjnych do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, do których wypłaty zobowiązana jest gmina, oraz że nie zostało wykazane, by K.D.R. Martinez Silva mieszkała legalnie we Włoszech od co najmniej pięciu lat.

14

Corte d’appello di Genova (sąd apelacyjny w Genui, Włochy), do którego wniesiono apelację, wyjaśnia, że żywi wątpliwości co do zgodności art. 65 ustawy nr 448/1998 z prawem Unii, ponieważ przepis ten nie pozwala obywatelowi państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie, na pobieranie ANF, wbrew zasadzie równego traktowania wyrażonej w art. 12 dyrektywy 2011/98.

15

Sąd odsyłający wyjaśnia przede wszystkim, że ANF jest świadczeniem pieniężnym, którego celem jest wyrównanie kosztów utrzymania rodzinny, przyzwanym rodzinom, którzy szczególnie potrzebują tego świadczenia ze względu na liczbę dzieci oraz ich warunki ekonomiczne. Sąd ten uważa, że świadczenie to objęte jest art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004, zważywszy, że nie stanowi ono zaliczki z tytułu świadczeń alimentacyjnych, ani żadnego ze świadczeń, o których mowa w załączniku I do tego rozporządzenia.

16

Odwołując się do wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), sąd odsyłający twierdzi następnie, że żadne z ograniczeń zasady równego traktowania przewidzianych w art. 12 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2011/98 nie ma zastosowania do sprawy w postępowaniu głównym, ponieważ Republika Włoska nie zamierzała powołać się na przewidzianą w tym przepisie możliwość ograniczenia stosowania tej zasady oraz że, ponadto, K. Del R. Martinez Silva nie znajduje się w żadnej z sytuacji, o których mowa w akapicie drugim tego przepisu, ponieważ posiada ona jedno zezwolenie na pracę na okres przekraczający sześć miesięcy. Sąd odsyłający uważa, że zainteresowana należy zatem do osób, do których znajduje zastosowanie zasada równego traktowania.

17

W tych okolicznościach Corte d’appello di Genova (sąd apelacyjny w Genui) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

18

Poprzez swe dwa pytania prejudycjalne, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 12 dyrektywy 2011/98 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, na mocy którego obywatel państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie w rozumieniu art. 2 lit. c) tej dyrektywy, nie może otrzymać świadczenia takiego jak ANF, ustanowionego w ustawie nr 448/1998.

19

Ponieważ art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 przewiduje, że pracownicy z państwa trzeciego, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy, są traktowani na równi z obywatelami państwa członkowskiego, na którego terytorium przebywają, w zakresie działów zabezpieczenia społecznego określonych w rozporządzeniu nr 883/2004, należy zbadać w pierwszej kolejności, jak sugeruje sąd odsyłający, czy świadczenie takie jak ANF stanowi świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego, objęte zasiłkami rodzinnymi, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. j) tego rozporządzenia, czy stanowi ono świadczenie z zakresu pomocy społecznej, wyłączone z zakresu stosowania wspomnianego rozporządzenia na mocy art. 3 ust. 5 lit. a) tego rozporządzenia, jak utrzymuje rząd włoski.

20

W tym zakresie należy przypomnieć, że – jak Trybunał już wielokrotnie orzekł w ramach rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. 1971, L 149, s. 2) – rozróżnienie między świadczeniami, do których rozporządzenie nr 883/2004 nie ma zastosowania, a świadczeniami, do których ma ono zastosowanie, dotyczy zasadniczo elementów konstytutywnych każdego świadczenia, w szczególności jego celu i warunków przyznania, a nie okoliczności, czy dane świadczenie jest bądź nie jest uznane za świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego przez ustawodawstwo krajowe (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 16 lipca 1992 r., Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, pkt 14; z dnia 20 stycznia 2005 r., Noteboom, C‑101/04, EU:C:2005:51, pkt 24; z dnia 24 października 2013 r., Lachheb, C‑177/12, EU:C:2013:689, pkt 28). Świadczenie można uznać za świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego, jeżeli jest ono przyznawane uprawnionym w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i dyskrecjonalnej oceny ich osobistych potrzeb i na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz jeżeli dotyczy ono jednego z ryzyk enumeratywnie wyliczonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 16 lipca 1992 r.Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, pkt 15; z dnia 15 marca 2001 r., Offermanns, C‑85/99, EU:C:2001:166, pkt 28; a także z dnia 19 września 2013 r., Hliddal i Bornand, C‑216/12 i C‑217/12, EU:C:2013:568, pkt 48).

21

Trybunał już wyjaśnił, że sposób finansowania świadczenia, a w szczególności fakt, że jego przyznanie nie jest uwarunkowanie odprowadzaniem składki, nie ma znaczenia dla jego kwalifikacji jako świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 lipca 1992 r., Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, pkt 21; z dnia 15 marca 2001 r., Offermanns, C‑85/99, EU:C:2001:166, pkt 46; z dnia 24 października 2013 r., Lachheb, C‑177/12, EU:C:2013:689, pkt 32).

22

Ponadto fakt, że świadczenie przyznaje się lub odmawia się jego przyznania w świetle dochodów i liczby dzieci nie oznacza, że jego przyznanie zależy od indywidualnej oceny osobistych potrzeb wnioskodawcy, co stanowi cechę charakterystyczną dla pomocy społecznej, ponieważ chodzi o obiektywne i prawnie określone kryteria, które – jeśli są spełnione, dają prawo do tego świadczenia, a właściwy organ nie ma możliwości uwzględnienia innych osobistych okoliczności (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 1992 r., Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, pkt 17). I tak świadczenia przyznawane automatycznie rodzinom, które spełniają niektóre obiektywne kryteria dotyczące między innymi ich rozmiaru, dochodów oraz środków kapitałowych, z wyłączeniem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych, a które mają na celu wyrównanie kosztów utrzymania rodziny, należy uznać za świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego (wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑308/14, EU:C:2016:436, pkt 60).

23

Co do kwestii, czy dane świadczenie jest objęte świadczeniami rodzinnymi, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004, należy podnieść, że zgodnie z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia określenie „świadczenie rodzinne” oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają wyrównać utrzymania rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I do tego rozporządzenia. Trybunał już orzekł, że sformułowanie „wyrównujące koszty utrzymania rodziny” należy rozumieć jako publiczny wkład w budżet rodzinny mający na celu zmniejszenie kosztów wynikających z utrzymania dzieci (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2013 r., Hliddal i Bornand, C‑216/12 i C‑217/12, EU:C:2013:568, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

24

W odniesieniu do świadczenia rozpatrywanego w sprawie w postępowaniu głównym, z przedłożonych Trybunałowi akt sprawy wynika, że, po pierwsze, ANF jest wypłacane na rzecz beneficjentów, którzy złożą o nie wniosek, o ile spełnione są przewidziane w art. 65 ustawy nr 448/1998 warunki związane z liczbą małoletnich dzieci i dochodami. Świadczenie to jest w konsekwencji przyznawane z wyłączeniem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych wnioskodawcy, na podstawie prawnie określonej sytuacji. Po drugie, ANF składa się z sumy pieniężnej wypłacanej każdego roku wspomnianym beneficjentom i ma na celu wyrównanie kosztów utrzymania rodziny. Chodzi więc zatem o świadczenie pieniężne, którego celem jest zmniejszenie – za pomocą wkładu w budżet rodzinny – kosztów wynikających z utrzymania dzieci.

25

Z całości powyższych rozważań wynika, że świadczenie takie jak ANF stanowi świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego, objęte świadczeniami, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004.

26

Należy zatem zbadać w drugiej kolejności, czy obywatel państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy 2011/98 może być wyłączony z korzystania z takiego świadczenia na mocy uregulowania krajowego takiego jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym.

27

W tym zakresie z art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 w związku z jej art. 3 ust. 1 lit. c) wynika, że obywatele państw trzecich, którzy zostali przyjęci w państwie członkowskim w celu wykonywania tam pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym korzystają z równego traktowania przewidzianego w pierwszym z tych przepisów. Tymczasem taki jest właśnie przypadek obywatela państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie w rozumieniu art. 2 lit. c) tej dyrektywy, ponieważ na mocy tego przepisu zezwolenie to umożliwia temu obywatelowi zamieszkiwanie zgodnie z prawem na terytorium państwa członkowskiego, które wydało to zezwolenie, w celu wykonywania pracy.

28

Jednakże na mocy art. 12 ust. 2 lit. b) akapit pierwszy dyrektywy 2011/98 państwa członkowskie mogą ograniczyć prawa przyznane pracownikom z państw trzecich na mocy art. 12 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy, jednak bez ograniczania tych praw w stosunku do pracowników z państw trzecich, którzy są zatrudnieni albo którzy byli zatrudnieni przynajmniej przez okres sześciu miesięcy i są teraz zarejestrowani jako bezrobotni. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 2 lit. b) akapit drugi wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie mogą postanowić, że art. 12 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy, dotyczący świadczeń rodzinnych, nie ma zastosowania do obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, do obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz do obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

29

I tak, podobnie jak dyrektywa 2003/109, dyrektywa 2011/98 przewiduje na rzecz niektórych obywateli państw trzecich prawo do równego traktowania, które stanowi zasadę ogólną, i wylicza odstępstwa od tego prawa, które państwa członkowskie mogą ustanowić. Na odstępstwa te można się jednak powołać tylko wtedy, gdy władze danego państwa członkowskiego właściwe do wprowadzenia w życie tej dyrektywy jasno wyraziły zamiar powołania się na nie (zob. analogicznie wyrok z dnia 24 kwietnia 2012 r., Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, pkt 86, 87).

30

Tymczasem sąd odsyłający podnosi, że Republika Włoska nie zamierzała powołać się na możliwość ograniczenia równego traktowania poprzez ustanowienie odstępstw przewidzianych w art. 12 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2011/98/UE, ponieważ nie wyraziła w żaden sposób takiej woli. Tak więc przepisów uregulowania włoskiego ograniczających korzystanie z ANF, w odniesieniu do obywateli państw trzecich, do posiadaczy zezwolenia na pobyt długoterminowy i do rodzin obywateli Unii, przyjętych zresztą – jak wynika z pkt 10 i 11 niniejszego wyroku – przed transponowaniem wspomnianej dyrektywy do prawa wewnętrznego, nie można uznać za przepisy wprowadzające w życie ograniczenia prawa do równego traktowania, jakie państwa członkowskie mają możliwość ustanowić na mocy tej dyrektywy.

31

W powyższego wynika, że obywatel państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy 2011/98 nie może być wyłączony z korzystania ze świadczenia takiego jak ANF na podstawie takiego uregulowania krajowego.

32

W świetle całości powyższych rozważań na przedstawione pytania należy odpowiedzieć, że art. 12 dyrektywy 2011/98 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, na mocy którego obywatel państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie w rozumieniu art. 2 lit. c) tej dyrektywy, nie może korzystać ze świadczenia takiego jak ANF, przewidzianego przez ustawę nr 448/1998.

33

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 12 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, na mocy którego obywatel państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie w rozumieniu art. 2 lit. c) tej dyrektywy, nie może korzystać ze świadczenia takiego jak świadczenie na rzecz gospodarstw domowych z co najmniej trojgiem małoletnich dzieci, przewidzianego przez legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (ustawę nr 448 wprowadzającą przepisy dotyczące finansów publicznych dla stabilizacji i rozwoju) z dnia 23 grudnia 1998 r.