–

w imieniu Comune di Corridoniaprzez L. Fortego, avvocato,

–

w imieniu Comune di Loro Piceno przez L. Fortego oraz A. Alessandriniego, avvocati,

–

w imieniu M. Bartoliniego i in. przez A. Alessandriniego oraz G. Contaldiego, avvocati,

–

w imieniu Provincia di Macerata przez S. Sopranzi oraz F. Gentilego, avvocati,

–

w imieniu VBIO1 Società Agricola Srl przez A. Piccinini oraz A. Santarellego, avvocati,

–

w imieniu Regione Marche przez P. De Bellisa, avvocato,

–

w imieniu VBIO2 Società Agricola Srl przez A. Piccinini, avvocatessa,

–

w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez G. Palatiella, avvocato dello Stato,

–

w imieniu Komisji Europejskiej przez C. Zadrę oraz L. Pignataro‑Nolin, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 191 TFUE i art. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2015, L 174, s. 44).

2

Wnioski te zostały złożone w ramach sporów pomiędzy Comune di Corridonia (gminą Corridonia, Włochy) i Comune di Loro Piceno (gminą Loro Piceno, Włochy) oraz Marcellem Bartolinim i innymi osobami fizycznymi (zwanymi dalej „M. Bartolinim i in.”) a Provincia di Macerata (prowincją Macerata, Włochy) w przedmiocie wydanych przez tę prowincję decyzji, w których stwierdzono, że instalacje do produkcji energii elektrycznej z biogazu VBIO1 Società Agricola Srl (zwanej dalej „VBIO1”) i VBIO2 Società Agricola Srl (zwanej dalej „VBIO2”) spełniają wymogi ochrony środowiska, po zakończeniu procedur oceny dokonanych po wybudowaniu i oddaniu do użytku tych instalacji i w następstwie uchylenia pierwszego zezwolenia.

3

W motywie szóstym dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. 1985, L 175, s. 40 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 248), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 140, s. 114) (zwanej dalej „dyrektywą 85/337”), wskazano:

„[Z]ezwolenia na publiczne lub prywatne przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, powinny być udzielane jedynie po uprzednim wykonaniu oceny możliwych znaczących skutków środowiskowych tych przedsięwzięć […]”.

4

Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 85/337 ma następujące brzmienie:

„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te są określone w art. 4”.

5

Artykuł 4 ust. 1–3 tej dyrektywy stanowi:

„1.   Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.

2.   Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3, [jeżeli chodzi o] przedsięwzięcia wymienione w załączniku II, państwa członkowskie określają za pomocą:

czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10.

Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, określonych w lit. a) i b).

3.   Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów bądź kryteriów do celów ust. 2 należy uwzględnić odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III”.

6

Dyrektywa 2011/92, która zastąpiła dyrektywę 85/337, ustanawia przepisy zasadniczo identyczne ze wskazanymi w poprzedzających punktach.

7

Artykuł 29 decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (rozporządzenia ustawodawczego nr 152 dotyczącego przepisów w kwestii ochrony środowiska naturalnego) z dnia 3 kwietnia 2006 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 88 z dnia 14 kwietnia 2006 r.) stanowi:

„1.   Ocena oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych i interwencji, do których mają zastosowanie przepisy niniejszego rozporządzenia, jest warunkiem wstępnym lub stanowi integralną część procedury zezwolenia na inwestycję lub zatwierdzenia inwestycji. Możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia lub zatwierdzenia wydanych bez wcześniejszej oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdy ocena ta jest wymagana, ze względu na naruszenie ustawy.

[…]

4.   W wypadku prac i interwencji realizowanych bez wcześniejszego poddania przedsięwzięcia kontroli w zakresie podlegania ocenie oddziaływania na środowisko lub ocenie z naruszeniem przepisów określonych w niniejszym tytule III oraz w wypadku nieprawidłowości stosowania, jak przewidziano w ostatecznych decyzjach, właściwy organ dokonuje oceny zakresu szkody wyrządzonej środowisku i szkody wynikającej z zastosowania sankcji, następnie nakazuje wstrzymanie prac i ewentualnie wyburzenie oraz przywrócenie do stanu poprzedniego miejsca lub stanu środowiska przez osobę odpowiedzialną i na jej koszt, określając terminy i zasady tych działań. W wypadku niezastosowania się przez osobę odpowiedzialną do nakazu właściwy organ podejmuje działania z urzędu na koszt osoby, która nie zastosowała się do nakazu. Zwrot takich kosztów jest dokonywany zgodnie z zasadami i skutkami określonymi w jednolitym tekście przepisów prawa dotyczących ściągania dochodów kapitałowych państwa zatwierdzonym przez regio decreto sulla riscossione delle entrate patrimoniali n. 639 (dekret królewski nr 639 dotyczący ściągania dochodów kapitałowych państwa) z dnia 14 kwietnia 1910 r.

5.   W wypadku stwierdzenia nieważności przez sąd lub w wypadku cofnięcia w wyniku samokontroli przez organ zezwoleń lub zatwierdzeń udzielonych po uprzedniej ocenie oddziaływania na środowisko albo stwierdzenia nieważności opinii o zgodności z przepisami o ochronie środowiska uprawnienia wymienione w ust. 4 są wykonywane dopiero po przeprowadzeniu nowej oceny oddziaływania na środowisko.

[…]”.

8

W dniu 19 października 2011 r. VBIO1 zwrócił się do Regione Marche (regionu Marche, Włochy) o zezwolenie na budowę i eksploatację położonej w gminie Corridonia instalacji do produkcji energii elektrycznej z biogazu uzyskiwanego w wyniku fermentacji beztlenowej biomasy.

9

Zgodnie z legge Regione Marche n. 7/2004 (ustawą regionu Marche nr 7/2004) VBIO1 przedłożył także w dniu 4 października 2011 r. to przedsięwzięcie prowincji Macerata, aby dokonała ona wstępnego badania konieczności oceny oddziaływania na środowisko.

10

Postępowanie to zostało jednakże zakończone w dniu 26 stycznia 2012 r., po zmianie ustawy regionu Marche nr 7/2004 przez legge Regione Marche n. 20/2011 (ustawę regionu Marche nr 20/2011), która weszła w życie w dniu 9 listopada 2011 r. i na mocy której to ustawy przedsięwzięcia o mocy cieplnej nieprzekraczającej określonego progu nie podlegały już ocenie ich oddziaływania na środowisko.

11

W konsekwencji decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r. region Marche udzielił zezwolenia na budowę i eksploatację tej instalacji w gminie Corridonia, która to gmina zaskarżyła tę decyzję do Tribunale amministrativo regionale per le Marche (regionalnego sądu administracyjnego dla regionu Marche, Włochy).

12

W wyroku z dnia 10 października 2013 r. sąd ten stwierdził nieważność wspomnianej decyzji z uwagi na brak możliwości zastosowania ustawy regionu Marche nr 20/2011, a w każdym wypadku – niezgodność właściwych przepisów tej ustawy z dyrektywą 2011/92. Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy) utrzymała ten wyrok w mocy.

13

Wyciągając konsekwencje z tego stwierdzenia nieważności, VBIO1 zatrzymał daną instalację i złożył prowincji Macerata wniosek o wstępne zbadanie konieczności oceny oddziaływania tej instalacji na środowisko.

14

W dniu 15 listopada 2013 r. prowincja Macerata zdecydowała, że taka ocena była konieczna, i w następstwie tej oceny uznała w dniu 7 lipca 2014 r., że wspomniana instalacja spełniała wymogi ochrony środowiska.

15

Gmina Corridonia wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tych decyzji do Tribunale amministrativo regionale per le Marche (regionalnego sądu administracyjnego dla regionu Marche), podnosząc, że dokonana ocena nie była zgodna ani z art. 191 TFUE, ani z art. 2 ust. 1–3 dyrektywy 85/337, zastąpionej dyrektywą 2011/92, ponieważ została dokonana po wybudowaniu danej instalacji.

16

W dniu 16 grudnia 2011 r. VBIO2 zwrócił się do regionu Marche z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na budowę i eksploatację położonej w gminie Loro Piceno instalacji do produkcji energii elektrycznej tego samego rodzaju co instalacja będąca przedmiotem postępowania w sprawie C‑196/16.

17

Zezwolenie to zostało udzielone VBIO2 w dniu 29 czerwca 2012 r. bez wcześniejszego przeprowadzenia oceny oddziaływania tej instalacji na środowisko.

18

Gmina Loro Piceno oraz M. Bartolini i in. zaskarżyli tę decyzję do Tribunale amministrativo regionale per le Marche (regionalnego sądu administracyjnego dla regionu Marche).

19

W wyroku z dnia 22 maja 2013 r. (nr 93/2013) Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny, Włochy) uznał, że legge Regione Marche n. 3/2012 (ustawa regionu Marche nr 3/2012) uchylająca ustawę regionu Marche nr 7/2004 od dnia 20 kwietnia 2012 r., jednakże bez zmiany kryteriów identyfikacji przedsięwzięć podlegających ocenie oddziaływania na środowisko, była niezgodna z konstytucją ze względu na niezgodność z prawem Unii w zakresie, w jakim nie wprowadzała wymogu uwzględnienia kryteriów określonych w załączniku III do dyrektywy 2011/92, zgodnie z art. 4 ust. 3 tej dyrektywy.

20

W dniu 10 października 2013 r. Tribunale amministrativo regionale per le Marche (regionalny sąd administracyjny dla regionu Marche) uchylił zezwolenie udzielone VBIO2, który wniósł odwołanie do Consiglio di Stato (rady stanu).

21

VBIO2 zwrócił się do prowincji Macerata o dokonanie wstępnego badania w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania danej instalacji na środowisko.

22

W decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. prowincja Macerata stwierdziła konieczność przeprowadzenia takiej oceny.

23

Gmina Loro Piceno oraz M. Bartolini i in. wnieśli do Tribunale amministrativo regionale per le Marche (regionalnego sądu administracyjnego dla regionu Marche) skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz wniosek o zawieszenie jej wykonania w drodze zarządzenia środków tymczasowych.

24

Sąd ów oddalił powyższy wniosek o zawieszenie wykonania z tego względu, że sama okoliczność, iż dana instalacja podlegała procedurze oceny oddziaływania na środowisko, nie powodowała poważnej i nieodwracalnej szkody dla osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na danym obszarze.

25

Właściwe organy prowincji Macerata wydały w dniu 10 lutego 2015 r. decyzję stwierdzającą, że rozpatrywana instalacja była zgodna z wymogami ochrony środowiska.

26

Gmina Loro Piceno oraz M. Bartolini i in. wnieśli do Tribunale amministrativo regionale per le Marche (regionalnego sądu administracyjnego dla regionu Marche) skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

27

W sprawach C‑196/16 i C‑197/16 Tribunale amministrativo regionale per le Marche (regionalny sąd administracyjny dla regionu Marche) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy w świetle art. 191 TFUE i art. 2 dyrektywy [2011/92] zgodne z prawem Unii jest przeprowadzenie postępowania w przedmiocie kontroli podlegania ocenie oddziaływania na środowisko (i ewentualnie samej oceny oddziaływania na środowisko) po wybudowaniu instalacji, w wypadku gdy sąd krajowy stwierdził nieważność zezwolenia z powodu niepoddania przedsięwzięcia kontroli w zakresie konieczności podlegania ocenie oddziaływania na środowisko, a ocena oddziaływania na środowisko była wyłączona przez przepisy krajowe sprzeczne z prawem Unii?”.

28

W dwóch powyższych sprawach sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 191 TFUE i art. 2 dyrektywy 2011/92, w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, stoją na przeszkodzie temu, by zaniechanie przeprowadzenia wymaganej w dyrektywie 85/337 oceny oddziaływania na środowisko planowanej instalacji zostało konwalidowane wskutek uchylenia zezwolenia udzielonego w odniesieniu do tej instalacji poprzez przeprowadzenie takiej oceny po wybudowaniu i oddaniu do użytku tej instalacji.

29

Na wstępie należy zauważyć, że art. 191 TFUE, którego ust. 2 ustanawia ogólne cele w dziedzinie środowiska naturalnego (zob. podobnie wyrok z dnia 4 marca 2015 r., Fipa Group i in., C‑534/13, EU:C:2015:140, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo), nie ma znaczenia dla odpowiedzi na zadane pytania.

30

Ponadto pytanie zadane przez sąd odsyłający opiera się na założeniu, że dwie instalacje rozpatrywane w postępowaniach głównych powinny stanowić, na podstawie art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, przedmiot uprzedniej oceny ich oddziaływania na środowisko, co powinno zostać zbadane przez ów sąd krajowy.

31

Wreszcie, jeśli chodzi o kwestię, czy aby odpowiedzieć na zadane pytanie, należy uwzględnić dyrektywę 85/337, obowiązującą w chwili złożenia pierwszego wniosku VBIO1 i VBIO2 o udzielenie zezwolenia, czy też dyrektywę 2011/92, obowiązującą w chwili złożenia ich drugiego wniosku w następstwie uchylenia pierwszego udzielonego im zezwolenia, wystarczy stwierdzić, że przepisy tych dwóch dyrektyw, które są lub mogą być właściwe, a w szczególności ich art. 2 ust. 1, są w każdym wypadku co do istoty tożsame.

32

Jeżeli chodzi o możliwość konwalidacji a posteriori zaniechania przeprowadzenia wymaganej dyrektywą 85/337 oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w okolicznościach takich jak występujące w postępowaniach głównych, należy przypomnieć, że w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy wprowadzono obowiązek, by przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 4 tej dyrektywy w związku z jej załącznikami I lub II podlegały tej ocenie przed udzieleniem zezwolenia (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 42).

33

Jak również podkreślił Trybunał, wstępny charakter takiej oceny wynika z potrzeby, aby w procesie podejmowania decyzji właściwe władze we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji uwzględniły w możliwie najwcześniejszej fazie skutki dla środowiska, w celu raczej zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń i zagrożeń u źródła niż późniejszego przeciwdziałania ich skutkom (wyrok z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 58).

34

Natomiast ani dyrektywa 85/337, ani dyrektywa 2011/92 nie zawierają przepisów dotyczących konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z naruszenia obowiązku przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko.

35

Trybunał podkreślił już, że zgodnie z przewidzianą w art. 4 TUE zasadą lojalnej współpracy państwa członkowskie mają jednakże obowiązek usuwania sprzecznych z prawem skutków tego naruszenia prawa Unii. Właściwe organy krajowe są zatem zobowiązane do podjęcia w ramach swoich właściwości wszelkich środków, które są niezbędne, by konwalidować zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, na przykład cofając lub zawieszając wydane już zezwolenia w celu przeprowadzenia takiej oceny (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 64, 65; z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 59; a także z dnia 28 lutego 2012 r., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, pkt 42, 43, 46).

36

Podobnie dane państwo członkowskie jest zobowiązane do naprawienia wszelkich szkód, których źródłem jest zaniechanie przeprowadzenia wymaganej prawem Unii oceny oddziaływania na środowisko (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 66).

37

Trybunał orzekł jednak, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie krajowym przepisom prawa, które w pewnych wypadkach pozwalają na konwalidację operacji lub działań sprzecznych z prawem Unii (wyroki: z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 57; z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in., C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 87; a także z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 36).

38

Trybunał wyjaśnił, że taka możliwość konwalidacji powinna być jednak uwarunkowana tym, że nie będzie ona stwarzać zainteresowanym okazji do obejścia norm prawa Unii lub uchylenia się od ich stosowania i że pozostanie ona wyjątkiem (wyroki: z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 57; z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in., C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 87; a także z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 36).

39

Trybunał orzekł zatem, że przepis przyznający zezwoleniu legalizacyjnemu, które może zostać wydane, nawet jeżeli nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, takie same skutki, jakie ma zezwolenie budowlane, narusza wymogi dyrektywy 85/337 (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 61; z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 37).

40

Jest tak również w wypadku przepisu ustawowego, który pozwalałby, i to nawet bez wymogu przeprowadzenia późniejszej oceny i bez zaistnienia jakichkolwiek szczególnych okoliczności nadzwyczajnych, aby w odniesieniu do przedsięwzięcia, które należało poddać ocenie oddziaływania na środowisko na podstawie art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, przyjąć fikcję, że zostało ono poddane takiej ocenie, i to również wówczas, gdy przepis ten dotyczył tylko przedsięwzięć, w odniesieniu do których zezwolenie na inwestycję nie może już zostać bezpośrednio zaskarżone ze względu na upływ przewidzianego w ustawodawstwie krajowym terminu zaskarżenia (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 38, 43).

41

Co więcej, ocena przeprowadzona po zbudowaniu i oddaniu do użytku instalacji nie może ograniczać się do oddziaływania tej instalacji na środowisko w przyszłości, ale powinna także uwzględnić skutki dla środowiska, które wystąpiły od czasu wybudowania tej instalacji.

42

Do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, czy przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym spełniają te wymogi. Sądowi temu należy jednak wskazać, że okoliczność, iż dane spółki podjęły kroki konieczne w celu umożliwienia, w danym przypadku, dokonania oceny skutków ich przedsięwzięć dla środowiska, że odmowa uwzględnienia tych wniosków przez właściwe organy została oparta na krajowych przepisach, których sprzeczność z prawem Unii została stwierdzona później w wyroku Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego), i że działalność danych instalacji została zawieszona, może raczej służyć wykazaniu, że dokonane legalizacje nie były dozwolone przez prawo krajowe na warunkach analogicznych do warunków rozpatrywanych w sprawie zakończonej wydaniem wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 61), i nie zmierzały zatem do obejścia norm prawa Unii.

43

Mając na względzie całokształt powyższych rozważań, na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że w wypadku zaniechania przeprowadzenia wymaganej dyrektywą 85/337 oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko prawo Unii z jednej strony nakłada na państwa członkowskie obowiązek usuwania sprzecznych z prawem skutków tego zaniechania, a z drugiej strony nie stoi na przeszkodzie temu, by ocena tego oddziaływania została przeprowadzona tytułem legalizacji po wybudowaniu i oddaniu do użytku danej instalacji, pod warunkiem że:

44

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

W wypadku zaniechania przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej dyrektywą Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r., prawo Unii z jednej strony nakłada na państwa członkowskie obowiązek usuwania sprzecznych z prawem skutków tego zaniechania, a z drugiej strony nie stoi na przeszkodzie temu, by ocena tego oddziaływania została przeprowadzona tytułem legalizacji po wybudowaniu i oddaniu do użytku danej instalacji, pod warunkiem że: