1

Spółka HeidelbergCement AG (zwana dalej „HeidelbergCement”) wnosi w odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 marca 2014 r.HeidelbergCement/Komisja (T‑302/11, EU:T:2014:128, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), mocą którego sąd ten oddalił jej skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2011) 2361 wersja ostateczna z dnia 30 marca 2011 r. dotyczącej postępowania przewidzianego w art. 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 (sprawa COMP/39520 – Cement i produkty pokrewne) (zwanej dalej „sporną decyzją”)

2

Motyw 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 TFUE] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1) stanowi:

„Komisja powinna posiadać uprawnienia na obszarze [Unii] do żądania dostarczenia jej informacji, które są konieczne do wykrycia każdego porozumienia, decyzji lub praktyki uzgodnionej [uzgodnionej praktyki] zakazanej na mocy art. [101 TFUE]”.

3

Artykuł 18 rozporządzenia nr 1/2003, zatytułowany „Żądania informacji”, stanowi w ust. 1 i 3:

„1.   W celu wypełniania obowiązków wyznaczonych niniejszym rozporządzeniem Komisja może zwrócić się do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw o dostarczenie wszelkich koniecznych informacji, występując ze zwykłym żądaniem informacji lub w drodze decyzji.

[…]

3.   Jeżeli Komisja wzywa przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw do dostarczenia informacji w drodze decyzji, podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres żądanych informacji i ustala termin, w którym należy je dostarczyć. Komisja poucza o karach przewidzianych w art. 23 oraz poucza lub nakłada kary przewidziane w art. 24. Komisja poucza również o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Trybunału Sprawiedliwości.

[…]”.

4

Sąd opisał okoliczności powstania sporu w następujący sposób:

5

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 czerwca 2011 r. HeidelbergCement wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.

6

Na poparcie swojej skargi podniosła ona pięć zarzutów, opartych, po pierwsze, na naruszeniu art. 18 rozporządzenia nr 1/2003, po drugie, na naruszeniu zasady proporcjonalności, po trzecie, na niewystarczającym uzasadnieniu spornej decyzji, po czwarte, na naruszeniu „zasady precyzyjności”, i po piąte, na naruszeniu jej prawa do obrony.

7

W ocenie Sądu każdy z tych zarzutów był bezzasadny, w związku z czym Sąd oddalił skargę.

8

HeidelbergCement wnosi do Trybunału o:

9

Komisja wnosi do Trybunału o:

10

Na poparcie odwołania wnosząca odwołanie podnosi siedem zarzutów. Zarzut pierwszy oparty jest na niewystarczającej kontroli i na błędnym zastosowaniu wymogów dotyczących celu żądania informacji, o którym mowa z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Zarzut drugi dotyczy naruszenia prawa, jakiego miał dopuścić się Sąd przy dokonywaniu oceny obowiązku uzasadnienia wyboru środków dowodowych i wyznaczenia terminu na odpowiedź. Zarzut trzeci oparty jest błędnym zbadaniu, interpretacji i zastosowaniu „konieczności” żądanych informacji w rozumieniu art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 w świetle braku obowiązku przygotowania, przedstawienia i przetworzenia żądanych informacji. Zarzut piąty oparty jest na sprzeczności uzasadnień Sądu dotyczących badania zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na udzielenie odpowiedzi na żądanie informacji. W drodze zarzutu szóstego wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo poprzez błędne zastosowanie kryterium dokładności aktów prawa i nie uzasadnił wyroku w zakresie dotyczącym zarzutu opartego na braku dokładności. Wreszcie zarzut siódmy oparty jest na naruszeniu prawa do obrony z uwagi na obowiązek zbadania informacji.

11

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut pierwszy.

12

Wnosząca odwołanie w drodze zarzutu pierwszego skierowanego przeciwko pkt 23–43 i 47 zaskarżonego wyroku podnosi, że Sąd naruszył prawo przy kontroli przestrzegania wynikających z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 wymogów dotyczących określenia celu żądania informacji. Zaskarżony wyrok jest ponadto niewystarczająco uzasadniony, ponieważ niedostatecznie wskazuje treść decyzji o wszczęciu postępowania i treść spornej decyzji, do których się odnosi, i nie zawiera informacji, czy możliwe jest określenie w tych decyzjach jednego albo kilku naruszeń.

13

Komisja odpowiada, że uzasadnienie aktów instytucji Unii powinno być odpowiednie do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został przyjęty, oraz że wymóg uzasadnienia powinien być dostosowany do okoliczności sprawy. Żądanie informacji stanowi środek dochodzenia generalnie używany w ramach fazy wstępnej postępowania, na etapie, kiedy Komisja nie dysponuje jeszcze szczegółowymi informacjami odnośnie do domniemanego naruszenia, które to informacje musi uwzględnić przy ocenie wskazanych w art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 wymogów prawnych dotyczących uzasadnienia. Obowiązek wskazania celu posiadania danej informacji z dostateczną precyzją nie oznacza zatem, że należy szczegółowo opisać domniemane naruszenie jeśli chodzi o jego charakter, zasięg geograficzny, jego czas trwania lub rodzaj towarów, jakich w szczególności dotyczy. To dopiero na etapie przedstawienia zarzutów sporządza się opis konkretnego nienaruszenia w określonym czasie.

14

Komisja twierdzi, że zarówno sporna decyzja, jak i decyzja o wszczęciu postępowania zawierają konkretne wskazówki dotyczące charakteru domniemanego naruszenia, jego zasięgu geograficznego i produktów, których dotyczy. Z uwagi na krąg adresatów decyzja o wszczęciu postępowania zawiera konkretne wskazówki dotyczące domniemanych uczestników tego naruszenia. Wynika stąd, że Sąd słusznie oraz bez naruszenia ciążącego na nim obowiązku uzasadnienia stwierdził w pkt 42 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja wraz z decyzją o wszczęciu postępowania zawierała wystarczająco wskazówek odnośnie do celu żądania informacji. Ponadto Komisja w spornej decyzji ograniczyła obszar geograficzny objęty dochodzeniem do terytorium EOG, koncertując uwagę w kwestionariuszu w szczególności na kilku państwach.

15

HeidelbergCement twierdzi, iż poprzez stwierdzenie, że zarzut oparty na braku uzasadnienia spornej decyzji jest bezzasadny i że należy go oddalić, Sąd naruszył prawo. Chodzi tu o kwestię prawną poddaną kontroli Trybunału w ramach odwołania (zob. wyrok Komisja/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

16

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie aktów wydawanych przez instytucje Unii, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym zaznajomienie się z podstawą rozstrzygnięcia, a właściwemu sądowi dokonanie jego kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności danego przypadku, w szczególności treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać jego kontekst, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (wyroki: Komisja/Sytraval, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 63; Nexans i Nexans France/Komisja, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, pkt 31, 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

17

Odnośnie w szczególności do uzasadnienia decyzji w sprawie żądania informacji należy przypomnieć, że art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 definiuje zasadnicze jego elementy.

18

Przepis ten przewiduje, że Komisja „podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres żądanych informacji i ustala termin, w którym należy je dostarczyć”. Przepis ten uściśla ponadto, że Komisja „poucza o karach przewidzianych w art. 23”, że „poucza lub nakłada kary przewidziane w art. 24” i że „poucza również o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Trybunału Sprawiedliwości”.

19

Ten szczególny obowiązek uzasadnienia stanowi podstawowy wymóg nie tylko dla ukazania uzasadnionego charakteru żądania informacji, lecz również aby wskazać przedsiębiorstwom, których dotyczy postępowanie zakres, ich obowiązku współpracy, respektując równocześnie ich prawo do obrony (zob. analogicznie odnośnie do decyzji w sprawie kontroli wyroki: Dow Chemical Ibérica i in./Komisja, od 97/87 do 99/87, EU:C:1989:380, pkt 26; Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, pkt 47; Nexans i Nexans France/Komisja, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, pkt 34; a także Deutsche Bahn i in./Komisja, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, pkt 56).

20

Obowiązek wskazania „celu żądania” oznacza, że Komisja powinna wskazać w żądaniu przedmiot swojego dochodzenia, a zatem określić zarzucane podmiotom naruszenie reguł konkurencji (zob. podobnie wyrok SEP/Komisja, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, pkt 21).

21

W tym względzie Komisja nie ma obowiązku przekazania adresatowi decyzji w sprawie żądania informacji wszystkich informacji, jakie posiada na temat domniemanych naruszeń, ani dokonania ścisłej kwalifikacji prawnej tych naruszeń, ma ona jednak obowiązek jasno wskazać podejrzenia, jakie zamierza zweryfikować (zob. analogicznie wyrok Nexans i Nexans France/Komisja, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

22

Taki obowiązek tłumaczy się w szczególności poprzez okoliczność, że – jak wynika to z art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 i z motywu 23 tego aktu – w celu wypełnienia obowiązków wyznaczonych tym rozporządzeniem Komisja może, występując ze zwykłym żądaniem informacji lub w drodze decyzji, zwrócić się do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw o dostarczenie „wszelkich koniecznych informacji”.

23

Jak słusznie stwierdził Sąd w pkt 34 zaskarżonego wyroku, „Komisja może wymagać zatem jedynie ujawnienia informacji mogących pozwolić jej zweryfikować swoje podejrzenia dotyczące popełnienia naruszenia, które uzasadniają prowadzenie dochodzenia i zostały wskazane w żądaniu udzielenia informacji”.

24

Tymczasem skoro niezbędny charakter informacji należy oceniać w odniesieniu do celu wskazanego w żądaniu informacji, cel ten należy wskazać z dostateczną precyzją, w braku czego byłoby niemożliwe ustalenie, czy informacja jest konieczna, a Trybunał nie mógłby wykonywać swojej kontroli (zob. podobnie wyrok SEP/Komisja, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, pkt 21).

25

Zatem Sąd w pkt 39 zaskarżonego wyroku również słusznie orzekł, że wystarczający charakter uzasadnienia spornej decyzji zależy od „kwestii, czy domniemania naruszenia, które Komisja zamierza zbadać, są szczegółowe i dostatecznie jasne”.

26

Odnośnie do kwestii, czy znajdująca się w pkt 43 zaskarżonego wyroku ocena Sądu, zgodnie z którą sporna decyzja jest dostatecznie uzasadniona, stanowi naruszenie prawa, należy na wstępie stwierdzić, że Sąd w pkt 42 tego wyroku podkreślił, iż uzasadnienie spornej decyzji było „zredagowane w sposób bardzo ogólny, który zasługiwałby na uściślenie, i [wywołało] w konsekwencji krytykę”, lecz że można „było jednak uznać, iż powołanie się na ograniczenia w przywozie na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), podział rynków oraz uzgodnienia cen na rynku cementu i rynkach produktów pokrewnych w związku z decyzją o wszczęciu postępowania [odpowiadało] minimalnemu poziomowi wymogów co do przejrzystości, pozwalającemu na wniosek dotyczący spełnienia wymogów z art. 18 ust. rozporządzenia nr 1/2003”.

27

W tym względzie należy stwierdzić, że zgodnie z motywem 6 spornej decyzji Komisja zwróciła się do wnoszącej odwołanie o odpowiedzi na pytania z kwestionariusza zawartego w załączniku I. Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 46 swojej opinii – pytania zawarte w tym załączniku są liczne i dotyczą informacji bardzo różnego rodzaju. W szczególności kwestionariusz znajdujący się w tym załączniku wymaga przekazania informacji o bardzo szerokim zakresie i o dużym stopniu szczegółowości, dotyczących znacznej liczby transakcji zarówno krajowych, jak i międzynarodowych obejmujących 12 państw członkowskich i rozciągających się na okres 10 lat. Sporna decyzja nie ujawnia jednak w sposób jednoznaczny i pozbawiony wątpliwości podejrzeń naruszenia, które uzasadniają przyjęcie tej decyzji i nie pozwala na ustalenie, czy żądane informacje są konieczne dla celów dochodzenia.

28

Dwa pierwsze motywy spornej decyzji zawierają bowiem jedynie uzasadnienie zwięzłe, pobieżne i ogólne, w szczególności w świetle obszernego zakresu kwestionariusza dołączonego do załącznika I do tej decyzji, która – jak wynika z motywu 6 decyzji – uwzględnia już zeznania złożone przez przedsiębiorstwa w trakcie dochodzenia.

29

Te dwa motywy mają następujące brzmienie:

30

Motyw 6 spornej decyzji dodaje, że „w załączniku I wymagane są informacje uzupełniające, których udzielenie jest również konieczne, aby można było dokonać oceny zgodności praktyk objętych badaniem z regułami konkurencji [Unii Europejskiej] z pełną znajomością faktów i ich dokładnego kontekstu ekonomicznego”.

31

Takie uzasadnienie nie pozwala ustalić z dostateczną dokładnością ani produktów, których dotyczy dochodzenie, ani podejrzeń naruszenia uzasadniających przyjęcie decyzji. Wynika stąd, że takie uzasadnienie nie pozwala danemu przedsiębiorstwu na sprawdzenie, czy żądane informacje są konieczne dla celów dochodzenia, a sądowi Unii na dokonanie kontroli.

32

W świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 16 niniejszego wyroku kwestię, czy uzasadnienie spornej decyzji spełnia wymogi z art. 296 TFUE, należy z pewnością oceniać z punktu widzenia nie tylko jego brzmienia, lecz również kontekstu, w jaki wpisuje się ta decyzja, który w szczególności obejmuje – jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 43 swojej opinii – decyzję o wszczęciu postępowania.

33

Niemniej jednak uzasadnienie tej ostatniej decyzji nie pozwala na zatuszowanie zwięzłego, pobieżnego i ogólnego charakteru uzasadnienia spornej decyzji.

34

Przede wszystkim bowiem opis domniemanego naruszenia jest w decyzji o wszczęciu postępowania sformułowany w sposób szczególnie zwięzły, pobieżny i ogólny, ponieważ odnosi się on do „ograniczenia przepływów handlowych w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), w tym ograniczenia przywozu do EOG z państw spoza EOG, podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjne na rynku cementu i rynkach produktów pokrewnych”.

35

Następnie, jeśli chodzi o produkty, jakich dotyczy dochodzenie, decyzja o wszczęciu postępowania odnosi się, tak jak sporna decyzja, do rynków cementu i produktów pokrewnych. Choć decyzja uściśla, że „cement i produkty pokrewne należy rozumieć jako zawierające cement i produkty na bazie cementu (np. beton gotowy do użycia) i inne materiały wykorzystywane dla produkcji bezpośrednio lub pośrednio produktów na bazie cementu (np. klinkier, granulaty, żużel wielkopiecowy, granulowany żużel wielkopiecowy, granulowany z ziemią żużel wielkopiecowy, popiół lotny)”, to należy stwierdzić, że produkty objęte dochodzeniem są tam wymienione jedynie tytułem przykładu.

36

Wreszcie jeśli chodzi o zasięg geograficzny domniemanego naruszenia, uzasadnienie spornej decyzji w związku z decyzją o wszczęciu postępowania jest niejednoznaczne. Zgodnie bowiem ze sporną decyzją domniemane naruszenie rozciąga się na terytorium Unii lub EOG. Natomiast przyjęta trzy miesiące wcześniej decyzja o wszczęciu postępowania powołuje się na domniemane naruszenia, których zasięg geograficzny dotyczy „w szczególności” Belgii, Republiki Czeskiej, Niemiec, Hiszpanii, Francji, Włoch, Luksemburga, Niderlandów, Austrii i Zjednoczonego Królestwa. Niejednoznaczny charakter uzasadnienia spornej decyzji w związku z decyzją o wszczęciu postępowania jest w tym względzie wzmocniony treścią kwestionariusza załączonego do spornej decyzji, który poza przytoczonymi powyżej dziesięcioma państwami członkowskimi dotyczy także operacji handlowych realizowanych w Danii i w Grecji.

37

Prawdą jest – jak to podkreśla Komisja – że żądanie informacji stanowi środek dochodzenia, który jest ogólnie stosowany na etapie dochodzenia poprzedzającym przedstawienie zarzutów i ma jedynie na celu umożliwienie Komisji zebrania informacji i dokumentacji koniecznych dla weryfikacji rzeczywistości i określonego zakresu stanu faktycznego i prawnego (zob. podobnie wyrok Orkem/Komisja, 374/87, EU:C:1989:387, pkt 21).

38

Ponadto, choć Trybunał uznał odnośnie do decyzji w sprawie kontroli, że o ile Komisja jest zobowiązana wskazać możliwie dokładnie to, co jest poszukiwane i elementy, których powinna dotyczyć kontrola, o tyle nie jest jednak konieczne ujawnienie w decyzji w sprawie kontroli szczegółowo określonego rynku właściwego ani precyzyjnej kwalifikacji prawnej naruszeń lub wskazanie okresu, w jakim popełniono te naruszenia, to uzasadnił to stwierdzenie poprzez fakt, że kontrole są przeprowadzane na początku dochodzenia, w momencie kiedy Komisja nie posiada jeszcze dokładnych informacji (zob. podobnie wyrok Nexans i Nexans Francja/Komisja, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, pkt 36, 37).

39

Niemniej jednak uzasadnienie zbyt zwięzłe, pobieżne i ogólne oraz pod pewnymi względami niejednoznaczne nie może spełniać wymogów uzasadnienia określonych w art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 dla usprawiedliwienia żądania informacji, które – jak w niniejszej sprawie – zostało sporządzone ponad dwa lata po przeprowadzeniu pierwszych kontroli, gdy Komisja skierowała już kilka żądań informacji do przedsiębiorstw podejrzanych o udział w naruszeniu oraz w kilka miesięcy po podjęciu decyzji o wszczęciu postępowania. Mając na uwadze te elementy, należy stwierdzić, że sporna decyzja została przyjęta w chwili, gdy Komisja dysponowała już informacjami, które pozwoliłyby na przedstawienie z większą dokładnością ciążących na danych przedsiębiorstwach podejrzeń o naruszenia.

40

Sąd dopuścił się zatem naruszenia prawa, orzekając w pkt 43 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja zawiera uzasadnienie wystarczające pod względem prawnym.

41

Wobec całości powyższych rozważań należy uwzględnić zarzut pierwszy.

42

Należy zatem uchylić zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim Sąd orzekł, że uzasadnienie spornej decyzji spełnia wymogi z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003, bez konieczności badania utrzymywanego niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku ani pozostałych zarzutów podniesionych przez wnoszącą odwołanie.

43

Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.

44

Z punktów 27–40 niniejszego wyroku wynika, że zarzut pierwszy skargi w pierwszej instancji jest uzasadniony i należy stwierdzić nieważność spornej decyzji z uwagi na naruszenie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003.

45

Artykuł 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem stanowi, że jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.

46

Na podstawie art. 138 § 1 tego regulaminu, mającego zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie jego art. 184 § 1, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

47

Ponieważ wnosząca odwołanie wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a instytucja ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania, zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji w sprawie T‑302/11, jak i w ramach odwołania.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje: