1.

Niniejsza sprawa stanowi konsekwencję skargi wniesionej we Francji przez spółkę Neptune Distribution o dokonanie kontroli sądowej w celu, po pierwsze, stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w drodze której wezwano ją do usunięcia różnych oznaczeń z etykiet i reklamy naturalnych wód mineralnych, które spółka ta wprowadza do obrotu – oznaczeń mających przekonać konsumentów, że woda ta charakteryzuje się bardzo małą zawartością soli i sodu – oraz, po drugie, decyzji ministra, w drodze której oddalono skargę odwoławczą wniesioną przez tę spółkę na pierwszą decyzję. Conseil d’État (rada stanu, Francja), do której wniesiono odwołanie w ramach tego sporu, występuje do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oparty na dwóch różnych podstawach.

2.

W pierwszej kolejności sąd odsyłający wnosi o interpretację załącznika do rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności ( 2 ), co stanowi wniosek dotąd niespotykany ( 3 ).

3.

Wspomniany załącznik zawiera w szczególności przepisy przewidujące, że oświadczenia żywieniowe, według których środek spożywczy ma „niską zawartość sodu / soli” albo „bardzo niską zawartość sodu / soli”, są dozwolone tylko wówczas, gdy produkt zawiera nie więcej niż określoną ilość sodu lub „równoważną ilość soli” odpowiadającą tej ilości sodu. Do Trybunału zwrócono się o stwierdzenie, czy to ostatnie pojęcie należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono, na potrzeby obliczenia wspomnianego ekwiwalentu, jedynie zawartość chlorku sodu, zwyczajowo zwanego solą kuchenną, czy łączną zawartość sodu ( 4 ), która znajduje się w żywności, bez dokonywania w tym ostatnim przypadku rozróżnienia postaci, pod jaką występuje ów składnik mineralny.

4.

Jednakże w tym względzie pojawia się zagadnienie wstępne, a mianowicie konieczność ustalenia, czy rzeczone przepisy rozporządzenia nr 1924/2006 mają rzeczywiście zastosowanie w przypadku, gdy rozpatrywanymi „środkami spożywczymi” są – jak to miało miejsce w sporze przed sądem odsyłającym – naturalne wody mineralne. Wydaje mi się, że taka sytuacja nie powinna mieć miejsca w odniesieniu do pierwszego z tych oświadczeń żywieniowych, ponieważ w prawie Unii istnieje uregulowanie szczególne, które ma priorytetowe zastosowanie do obrotu tymi wodami.

5.

Po drugie, Conseil d’État zwraca się do Trybunału o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/13/WE z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych ( 5 ), oraz art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/54/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie wydobywania i wprowadzania do obrotu naturalnych wód mineralnych ( 6 ) oraz załącznika III do tego aktu w związku z załącznikiem do ww. rozporządzenia nr 1924/2006. Chciałbym na wstępie wyjaśnić, że żywię poważne wątpliwości co do sposobu sformułowania tego wniosku.

6.

Zagadnienie to zostało przedłożone przez sąd odsyłający, ponieważ Neptune Distribution uważa, że w zakresie, w jakim przepisy te nie pozwalają jej przedstawić specyficznego składu jej produktów, który jest przecież prawdziwy, wspomniane przepisy prawa wtórnego Unii naruszają zarówno wolność słowa i prawo do informacji, jak również wolność prowadzenia działalności gospodarczej, które są zagwarantowane w art. 11 ust. 1 oraz art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) w związku z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE oraz art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”). Niemniej jednak powołanie się na rzeczone swobody w dziedzinie w takim stopniu technicznej i specyficznej, jak regulowana przez te przepisy, wydaje mi się pozbawione podstaw.

7.

Należy wskazać na wstępie, że rozporządzenie (UE) nr 1169/2011 ( 7 ), które, w szczególności, zmienia rozporządzenie nr 1924/2006 i uchyla dyrektywę 2000/13, weszło w życie w dniu 13 grudnia 2014 r., ale zgodnie z jego art. 54 i 55 nie ma zastosowania ratione temporis do sporu przed sądem odsyłającym.

8.

Artykuł 1 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi z jednej strony, że rozporządzenie to „harmonizuje przepisy ustawowe, wykonawcze i działania administracyjne państw członkowskich odnoszące się do oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych w celu zapewnienia skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego przy jednoczesnym zapewnianiu wysokiego poziomu ochrony konsumentów” oraz po drugie, że „jest stosowane bez uszczerbku dla [określonych] przepisów wspólnotowych”, w tym przepisów dyrektywy 80/777, która została zastąpiona przez dyrektywę 2009/54 ( 8 ).

9.

Artykuł 2 ust. 2 pkt 4 i 5 tego rozporządzenia określa, że:

10.

Artykuł 8 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że „[o]świadczenia żywieniowe są dozwolone jedynie w przypadku, gdy są wymienione w załączniku i są zgodne z wymogami określonymi w niniejszym rozporządzeniu”.

11.

Załącznik do rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowany „Oświadczenia żywieniowe i warunki ich stosowania”, definiuje progi, poniżej których dopuszczalne są następujące oświadczenia:

12.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 3 dyrektywy 2000/13, dotyczącej etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych:

„1.   Etykietowanie i zastosowane metody etykietowania nie mogą:

[…]

3.   Zakazy lub ograniczenia określone w ust. 1 i 2 stosuje się również do:

13.

Motyw 8 dyrektywy 2009/54, dotyczący handlu naturalnymi wodami mineralnymi stanowi, że „[w] zakresie etykietowania naturalne wody mineralne podlegają ogólnym zasadom przewidzianym w dyrektywie [2000/13]. Niniejsza dyrektywa może odpowiednio, ograniczyć się do ustanowienia przepisów dodatkowych i odstępstw, które powinny zostać dokonane w stosunku do tych zasad ogólnych.»

14.

Artykuł 9 ust. 1 i 2 tej dyrektywy przewiduje:

„1.   Zabrania się, zarówno na opakowaniach lub etykietach, jak też w reklamie w jakiejkolwiek formie, używania oznaczeń […], które:

2.   Zabrania się wszelkich oznaczeń nadających naturalnej wodzie mineralnej właściwości dotyczących zapobiegania, leczenia lub wyleczenia chorób ludzkich.

Jednakże dopuszcza się oznaczenia określone w załączniku III, o ile zostaną zachowane odpowiednie kryteria tam ustanowione lub, w razie ich braku, kryteria ustanowione w przepisach prawa krajowego i pod warunkiem że zostały one sporządzone na podstawie analiz fizyko-chemicznych, a w razie potrzeby, badań farmakologicznych, fizjologicznych i klinicznych przeprowadzonych według metod uznanych naukowo, zgodnie z załącznikiem I sekcja I pkt 2.

Państwa członkowskie mogą zezwolić […] na inne oznaczenia, z zastrzeżeniem, że nie naruszają zasad określonych w akapicie pierwszym oraz są zgodne z zasadami określonymi w akapicie drugim”.

15.

W załączniku III do dyrektywy 2009/54, zatytułowanym „Oznaczenia i kryteria ustanowione w art. 9 ust. 2”, oznaczenie „odpowiednia dla diety ubogiej w sód” jest powiązane z następującym kryterium: „zawartość sodu jest niższa niż 20 mg/l”.

16.

W drodze aktu z dnia 5 lutego 2009 r., direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne (regionalna dyrekcja ds. konkurencji, konsumpcji i sankcji w związku z nadużyciami regionu Auvergne, Francja) wezwał spółkę Neptune Distribution, która prowadzi sprzedaż i dystrybucję naturalnych wód mineralnych gazowanych „Saint-Yorre” i „Vichy Célestins” do usunięcia z etykiet i z reklamy tych wód oznaczeń:

17.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 r. ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi (francuski minister gospodarki, przemysłu i zatrudnienia) oddalił środek zaskarżenia w ramach toku instancji wniesiony przez spółkę Neptune Distribution przeciwko temu wezwaniu.

18.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r. tribunal administratif de Clermont-Ferrand (sąd administracyjny dla Clermont-Ferrand) oddalił skargę spółki Neptune Distribution mającą na celu uchylenie z powodu nadużycia władzy zarówno wezwania do usunięcia naruszenia z dnia 5 lutego 2009 r., jaki i późniejszej decyzji ministra. Cour administrative d’appel de Lyon (administracyjny trybunał apelacyjny w Lionie) orzeczeniem z dnia 9 czerwca 2011 r. utrzymał ten wyrok w mocy. Od tego wyroku spółka Neptune Distribution wniosła kasację do Conseil d’État.

19.

Mając na względzie zarzuty dotyczące przepisów prawa Unii, które zostały podniesione w ramach kasacji, Conseil d’État postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 4 kwietnia 2014 r., postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

20.

Uwagi na piśmie złożyły spółka Neptune Distribution, rządy francuski, grecki i włoski oraz Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 26 lutego 2015 r., nie był reprezentowany jedynie rząd włoski.

21.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy przede wszystkim wykładni pewnego pojęcia, a mianowicie „równoważnej ilości soli” wobec określonej ilości sodu w środku spożywczym, które znajduje się w załączniku do rozporządzenia nr 1924/2006, w związku ze wspomnianymi oświadczeniami żywieniowymi „niska zawartość sodu / soli” i „bardzo niska zawartość sodu / soli” ( 10 ). Trybunałowi została przedstawiona po raz pierwszy pytanie dotyczące kwestii, czy należy to pojęcie interpretować w ten sposób, że akt ten przyjmuje za podstawę obliczenia „równoważnej ilości soli” albo jedynie ilość sodu, który poprzez połączenie z jonami chlorku, może utworzyć chlorek sodu (czyli sól kuchenną), albo łączną ilość sodu, niezależnie od jego postaci, znajdującego się w danym środku spożywczym.

22.

Na poparcie pierwszej z tych możliwości, którą preferuje spółka Neptune Distribution, sąd odsyłający wskazuje, że«w zakresie, w jakim sód występuje w przyrodzie jedynie w związkach chemicznych”, można uznać, że wskazany załącznik wymaga uwzględnienia jedynie ilości sodu tworzącego chlorek sodu ( 11 ). Zauważa również, że w wypadku przyjęcia przez Trybunał drugiej możliwości – tak jak to proponuje francuski organ administracyjny – woda o wysokiej zawartości wodorowęglanu sodu nie mogłaby zostać zakwalifikowana jako mająca „niską zawartość sodu / soli” w rozumieniu załącznika do rozporządzenia nr 1924/2006, nawet gdyby zawartość chlorku sodu była niska, a wręcz bardzo niska ( 12 ).

23.

Niemniej jednak jestem zdania, iż problem ten powinien zostać rozstrzygnięty na etapie wstępnym, a mianowicie w kategoriach stosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia nr 1924/2006, a w szczególności uregulowań zawartych w załączniku. Tak jak utrzymują rządy francuski i grecki, uważam że dyrektywa 2009/54 wprowadziła szczególny system dotyczący oznaczeń, które mogą być zamieszczane na etykietach i w reklamie wód mineralnych, z czego wynika moim zdaniem, że stosowanie oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych przewidzianych w rozporządzeniu nr 1924/2006 jest ogólnie rzecz biorąc wykluczone w tej szczególnej kategorii żywności ( 13 ). Spółka Neptune Distribution i Komisja twierdzą natomiast, że rozporządzenie nr 1924/2006 i dyrektywa 2009/54 mają charakter uzupełniający w odniesieniu do oznaczeń, które mogą być stosowane do naturalnych wód mineralnych, lecz twierdzenie to zupełnie mnie nie przekonuje, biorąc pod uwagę brzmienie i systematykę aktów prawa Unii istotnych w tym zakresie.

24.

Artykuł 1 ust. 5 lit. b) rozporządzenia nr 1924/2006, który dotyczy oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych ( 14 ) w odniesieniu do środków spożywczych w ogólności, bowiem wyklucza w sposób wyraźny stosowanie tego rozporządzenia w sposób niosący uszczerbek przepisom dyrektywy 80/777 w sprawie obrotu naturalnymi wodami mineralnymi, która od dnia 16 lipca 2009 r. została zastąpiona dyrektywą 2009/54 ( 15 ).

25.

Co więcej, załącznik do tego rozporządzenia ogranicza wyłącznie do wód „innych niż naturalne wody mineralne objęte zakresem stosowania dyrektywy [2009/54]” oświadczenie żywieniowe, że środek spożywczy charakteryzuje „niska zawartość sodu / soli”, na którego stosowanie załącznik ten zezwala pod pewnymi warunkami. Wydaje mi się jasne, że prawodawca unijny miał zamiar w ten sposób wprowadzić odrębne uregulowanie w zakresie naturalnych wód mineralnych, ponieważ stanowią one szczególną kategorię środków spożywczych, wobec której stosuje się, przede wszystkim, a wręcz wyłącznie, dyrektywę 2009/54, w dziedzinie objętej jej przepisami ( 16 ).

26.

Prawdą jest, że załącznik do rozporządzenia nr 1924/2006 ustanawia zakaz stosowania oświadczeń żywieniowych, zgodnie z którymi środek spożywczy ma „bardzo niską zawartość sodu / soli”, obowiązujący zarówno w odniesieniu do naturalnych wód mineralnych, jak i w przypadku innych wód. Niemniej jednak moim zdaniem jest to wyjaśnienie dotyczące pewnego rodzaju oznaczeń, który w ogóle nie jest uregulowany w dyrektywie 2009/54. Ów przepis szczególny znajdujący się w załączniku do tego rozporządzenia ma zatem zastosowanie do naturalnych wód mineralnych, które w pozostałych aspektach należą do zakresu stosowania dyrektywy 2009/54. Jednakże ustanawia on zakaz używania rzeczonych oświadczeń w odniesieniu do naturalnych wód mineralnych i innych wód, który ma charakter bezwzględny z racji tego, że – jak wskazuje w tym względzie ostatnie zdanie tego przepisu – zakaz funkcjonuje niezależnie od kryterium „równoważnej ilości soli” odpowiadającej ilości sodu. Zatem jego zastosowanie w sytuacji takiej jak ta w postępowaniu głównym nie zależy od wykładni tego kryterium.

27.

Natomiast jeśli chodzi o wcześniej przywołane oświadczenie żywieniowe „niska zawartość sodu / soli”, załącznik do rozporządzenia nr 1924/2006, który zezwala na jego stosowanie, mógł być w znaczącym stopniu niezgodny z załącznikiem III do dyrektywy 2009/54, który reguluje stosowanie oznaczenia „odpowiednia dla diety ubogiej w sód”, jednak ten konflikt norm został rozstrzygnięty na rzecz tej dyrektywy.

28.

Moim zdaniem wynika z tego, że jedynymi oznaczeniami, które mogą umożliwić poinformowanie o niewielkiej zawartości sodu w naturalnej wodzie mineralnej są oznaczenia przewidziane w dyrektywie 2009/54, zgodnie z art. 9 ust. 2 tej dyrektywy w związku z jej III załącznikiem. Tymczasem pojęcie „równoważnej ilości soli”, o którego wykładnię wniesiono w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, znajduje się wyłącznie w rozporządzeniu nr 1924/2006, a nie w rzeczonej dyrektywie ( 17 ), czy w dyrektywie 2000/13 ( 18 ).

29.

Niemniej jednak chciałbym na wszelki wypadek wyjaśnić, że jeśli chodzi o interpretację pojęcia „równoważnej ilości soli” w rozumieniu załącznika do tego rozporządzenia, podzielam punkt widzenia przedstawiony przez rządy francuski, grecki i włoski oraz przez Komisję ( 19 ), zgodnie z którym łączna ilość sodu w środku spożywczym jest jedyną podstawą obliczenia „równoważnej ilości soli” w odniesieniu do ilości sodu, którą zawiera ten środek.

30.

Rozporządzenie nr 1924/2006 i załącznik do niego bowiem nie czynią rozróżnienia pomiędzy różnymi źródłami sodu w środkach spożywczych. W szczególności trudno w nich szukać rozróżnienia w zależności od ewentualnego powiązania z jonami wodorowęglanowymi lub jonami chlorkowymi. Natomiast w przypadku rozpatrywanych oświadczeń żywieniowych wskazany załącznik ustanawia bezpośrednią współzależność pomiędzy maksymalną zawartością „sodu”, niezależnie od postaci, w jakiej on występuje, i „równoważną ilością soli” zawartości referencyjnej ( 20 ).

31.

Zgodnie z tą samą logiką, prawodawca Unii zamierzał uniknąć wszelkich pomyłek pomiędzy pojęciem sodu a pojęciem soli (lub chlorku sodu) w odniesieniu do – ściśle rzecz ujmując – obrotu naturalnymi wodami mineralnymi, który jest regulowany przez dyrektywę 2009/54 ( 21 ) i skierowanych do konsumentów informacji na temat środków spożywczych, które należą odtąd do zakresu rozporządzenia nr 1169/2011 ( 22 ).

32.

Te argumenty o charakterze językowym potwierdzają względy natury celowościowej. Jak podnoszą rząd francuski i Komisja, rozporządzenie nr 1924/2006 ma bowiem na celu zapewnienie zarówno prawdziwości oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych, jak i wysokiego poziomu ochrony konsumentów w tej dziedzinie ( 23 ). Tymczasem moim zdaniem cele te mogą zostać w pełni osiągnięte jedynie wtedy, gdy w ramach oświadczeń żywieniowych, dopuszczonych na podstawie łącznego stosowania art. 8 tego rozporządzenia i jego załącznika, uwzględniania jest łączna zawartość sodu znajdująca się w żywności, a nie tylko jej część w postaci chlorku sodu.

33.

Wreszcie Rada słusznie podkreśla, że „uwzględnienie łącznej dawki sodu ze wszelkich źródeł odpowiada wieloletniej praktyce naukowej organizacji międzynarodowych w dziedzinie żywienia” ( 24 ). Parlament Europejski dodaje, że „jeśli chodzi o cel polegający na ograniczeniu dawki sodu, dokumenty WHO dowodzą wyraźnie ekwiwalentności soli kuchennej (chlorku sodu) i innych źródeł sodu, w tym między innymi wodorowęglanu sodu” ( 25 ).

34.

Jestem więc zdania, że pojęcie „równoważnej ilości soli” w rozumieniu załącznika do rozporządzenia nr 1924/2006 należy interpretować jako obejmujące łączną ilość sodu zawartą w środku spożywczym pod wszelkimi postaciami, a nie wyłącznie sód mogący utworzyć związek z jonami chlorkowymi (tworząc chlorek sodu, czyli sól kuchenną).

35.

Drugie pytanie prejudycjalne zostało przedstawione tytułem ewentualnym. Zostało ono zadane jedynie na wypadek, gdyby w odpowiedzi na pytanie pierwsze Trybunał orzekł, że należy wziąć pod uwagę łączną ilość sodu zawartego w żywności, niezależnie od postaci tego minerału, przy obliczaniu „równoważnej ilości soli” dla maksymalnej zawartości sodu pozwalającej na stosowanie oświadczeń żywieniowych „niska zawartość sodu / soli” i „bardzo niska zawartość sodu / soli”, które są przewidziane w rozporządzeniu nr 1924/2006.

36.

Zasadniczy cel tego pytania sprowadza się do oceny ważności szeregu przepisów prawa pochodnego Unii, w przypadku których sąd odsyłający ma wątpliwości co do ich zgodności, z jednej strony, z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE, który nadał moc wiążącą karcie, a po drugie, z art. 11 ust. 1 i art. 16 karty, dotyczącymi – odpowiednio – wolności słowa i prawa do informacji oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej ( 26 ), a także z art. 10 EKPC, również w odniesieniu do swobody wyrażania opinii ( 27 ).

37.

Sąd odsyłający wskazuje, że w przypadku, gdyby okazało się, iż wszystkie postaci sodu zawarte w środku spożywczym powinny być uwzględnione w celu obliczenia „równoważnej ilości soli”, przepisy art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/13/WE i art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/54/WE w związku z załącznikiem III do tej dyrektywy« w świetle relacji równoważności pomiędzy sodem i solą ustalonej w załączniku do rozporządzenia nr 1924/2006” ( 28 ) mogłyby wprowadzać nadmierne ograniczenie wymienionych swobód.

38.

W tym względzie wyłącznie spółka Neptune Distribution twierdzi, że przepisy prawa pochodnego Unii, które są wymienione w drugim pytaniu prejudycjalnym, są sprzeczne z podstawowymi wolnościami chronionymi przez art. 11, 16 i 52 karty oraz przez art. 10 EKPC, w zakresie w jakim – według interpretacji przedstawionej przez Cour administrative d’appel de Lyon – przepisy te pozbawiają ją możliwości uwydatnienia cech produktu za pomocą informacji na temat jego składu, mimo że są one zgodne z prawdą ( 29 ). Rządy francuski, grecki i włoski oraz Komisja, Rada i Parlament Europejski uważają natomiast, że rozpatrywane przepisy dyrektyw 2000/13 i 2009/54 nie uchybiają art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE w związku z art. 11 ust. 1 oraz art. 16 karty, a co za tym idzie, ważność tych przepisów nie podlega dyskusji.

39.

Przede wszystkim żywię wątpliwości co do skuteczności sformułowanego przez sąd odsyłający wniosku o dokonanie oceny ważności,. Nierozsądne wydaje mi się bowiem uznanie, że ewentualna nieważność owych przepisów dyrektyw 2000/13 i 2009/54, która wprowadziła wersję przekształconą dyrektywy 80/777, mogłaby wynikać z faktu, że przepisy innego aktu, to znaczy rozporządzenia nr 1924/2006, tak jak jest ono interpretowane przez Trybunał, nie dokonują rozróżnienia, w niniejszym przypadku, donośnie do postaci sodu, jaka winna być uwzględniona przy obliczaniu zawartości tego składnika odżywczego w środku spożywczym. Wydaje mi się, że wyjątkowy jest przypadek, gdy kwestia ważności aktu prawa Unii jest – jak w niniejszej sprawie – podnoszona w sytuacji, w której ewentualna niezgodność z kartą byłaby skumulowanym skutkiem przepisów szeregu odrębnych aktów prawnych. Co więcej, przypominam, że ocena ważności aktu, którą Trybunał przeprowadza w ramach odesłania prejudycjalnego, zazwyczaj powinna opierać się na okolicznościach faktycznych i prawnych, które istniały w chwili wydania tego aktu ( 30 ).

40.

Jak ponadto podnoszą rząd francuski i Rada, biorąc pod uwagę przedmiot sporu przed sądem odsyłającym ( 31 ), zakres drugiego pytania prejudycjalnego został zdefiniowany w sposób nieprawidłowy. Moim zdaniem, należy ograniczyć ocenę ważności, o którą wystąpiono do Trybunału, do przepisów art. 9 ust. 2 akapit drugi i załącznika III do dyrektywy 2009/54, które jako jedyne, stosowane łącznie, mogą być w niniejszym przypadku istotne ( 32 ). Ponieważ brak jest jakichkolwiek konkretnych wymogów co do oznaczeń dotyczących zawartości sodu w środkach spożywczych w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/13, w którym mowa jest tylko o regułach«o charakterze ogólnym, stosowanych horyzontalnie” ( 33 ), ważność tego przepisu nie może zależeć od rozważań przedstawionych przez sąd odsyłający.

41.

Uważam zatem, że należy przeformułować drugie pytanie prejudycjalne. W każdym razie uważam, że nieważność aktów prawa pochodnego Unii, która zdaniem spółki Neptune Distribution opiera się na zarzucanej niezgodności z postanowieniami karty, nie może zostać uwzględniona w kontekście takim jak rozpatrywany w niniejszej sprawie ( 34 ), a to w szczególności z powodów, które opiszę poniżej.

42.

Nie ma wątpliwości, że rozpatrywane przepisy dyrektywy 2009/54 stanowią ograniczenie praw podstawowych zapisanych w art. 11 i art. 16 karty, ponieważ ograniczają one spółkom, które sprzedają naturalne wody mineralne, możliwość swobodnego decydowania o treści oświadczeń, które wykorzystują w swoich przekazach handlowych dotyczących tych produktów.

43.

Niemniej jednak z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wolność prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowana przez art. 16 karty nie jest uprawnieniem bezwzględnym i że jej używanie może być zatem skutecznie ograniczone przez prawodawcę Unii ( 35 ). To samo odnosi się do wolności słowa i prawa do informacji chronionych na mocy art. 11 karty ( 36 ). Jednakże z art. 52 ust. 1 karty wynika po pierwsze, że „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności” i że „[z] zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.

44.

Po pierwsze, wydaje mi się, że w niniejszym przypadku ograniczenia o charakterze prawnym, wynikające z zastosowania przepisów rozpatrywanych w niniejszej sprawie, nie wpływają na istotę wolności słowa i prawa do informacji oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej uznanych odpowiednio w art. 11 i art. 16 karty. Chociaż przepisy te mają na celu regulację sposobu i określenie ram korzystania z tych wolności, w szczególności w zakresie oznaczeń dotyczących zawartości sodu w ramach etykietowania i reklamy naturalnych wód mineralnych, to nie są one jednak w stanie „naruszyć samej istoty” tych wolności ( 37 ), ponieważ osoby, do których przepisy te mają zastosowanie, zachowują możliwość wyrażania opinii i informowania konsumentów, jak również prawo wykonywania działalności w ramach, które zostały zdefiniowane w sposób proporcjonalny przez prawo Unii.

45.

Po drugie, przypominam, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zasada proporcjonalności wymaga, aby akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym dane przepisy mają służyć, przy czym gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej restrykcyjne, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów ( 38 ).

46.

W odniesieniu do celów przepisów dyrektywy 2009/54, pragnę zauważyć, podobnie jak rządy i instytucje, które przedstawiły swe uwagi przed Trybunałem, że wprowadzone przez nie ograniczenia motywowane są „podstawowymi celami […] [jakimi są] ochrona zdrowia konsumentów, zapobieganie wprowadzaniu konsumentów w błąd i zapewnienie uczciwego handlu” ( 39 ). Tymczasem „ochrona zdrowia ludzi” i „ochrona konsumentów”„na wysokim poziomie” stanowią prawnie uzasadnione cele interesu ogólnego, do których osiągnięcia zmierza Unia, jak wynika to z wielu postanowień traktatu FUE i karty ( 40 ).

47.

Jeśli chodzi o ochronę zdrowia konsumentów, związek między tym celem, który jest przewidziany przez art. 35 karty, a uchwaleniem dyrektywy 2009/54 wynika w sposób oczywisty z brzmienia rzeczonych przepisów, a w szczególności cytowanego powyżej motywu 5 i art. 9 ust. 2.

48.

W tym względzie rząd francuski i Komisja podkreślają, że oznaczenie o małej zawartości soli (chlorku sodu) na etykietach lub w reklamie dotyczących wód mineralnych może być postrzegane przez nabywców jako świadczące o korzystniejszych właściwościach odżywczych, podczas gdy takie oznaczenie pomija łączną zawartość sodu, mimo opinii naukowych zalecających zmniejszenie ilości spożywanego sodu ze względów medycznych ( 41 ). Natomiast spółka Neptune Distribution zarzuca rozpatrywanym przepisom prawa pochodnego, że nie ma w nich żadnego rozróżnienia pomiędzy z jednej strony chlorkiem sodu, którego nadmierne spożycie jest powszechnie znanym czynnikiem niekorzystnie wpływającym na zdrowie, a z drugiej strony wodorowęglanem sodu obecnym w wodach mineralnych. Ze swej strony, sąd odsyłający uważa, że „istnieje poważna wątpliwość co do równoważności w zakresie ryzyka dla zdrowia osób cierpiących na nadciśnienie, a ogólniej dla konsumenta europejskiego, pomiędzy konsumpcją wód bogatych w dwutlenek sodu a wód bogatych w chlorek sodu”, w szczególności w świetle różnych obwieszczeń wydanych przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywnościowego (zwanego dalej „EUBŻ”) ( 42 ).

49.

Uważam z jednej strony, że w świetle aktualnego stanu wiedzy naukowej, nie ma możliwości zajęcia zdecydowanego stanowiska odnośnie do mniej lub bardziej szkodliwego charakteru, w szczególności w stosunku do nadciśnienia tętniczego, spożywania dużych dawek sodu w postaci wodorowęglanu lub chlorku ( 43 ). A zatem na mocy zasady ostrożności ( 44 ), którą prawodawca Unii ma obowiązek uwzględnić ( 45 ), wydaje mi się odpowiedni zakaz umieszczania przez dystrybutorów wód mineralnych informacji, w której posługują się argumentem o bardzo małej zawartości soli (chlorku sodu), lecz nie wspominają o tym, że do łącznego spożycia sodu wlicza się również zawartość, w niektórych przypadkach wysoką, wodorowęglanu sodu znajdującego się w tych wodach. Podobnie – moim zdaniem – nie należy zezwalać wspomnianym dystrybutorom na informowanie, jak tego pragnie spółka Neptune Distribution, o różnicy, jaka istnieje między różnymi postaciami spożywanego sodu, w oznaczeniach dotyczących ich produktów, ponieważ takie twierdzenie może wprowadzić w błąd konsumentów w odniesieniu do korzyści płynących dla ich zdrowia z konsumpcji sodu w postaciach innych niż sól kuchenna ( 46 ).

50.

Z drugiej strony – jak wynika z wyroku Deutsches Weintor ( 47 ) –, mimo że oświadczenie może samo w sobie być prawdziwe, jego zakaz jest uzasadniony, ponieważ oświadczenie to okazuje się fragmentaryczne. W tej sprawie Trybunał, do którego zwrócono się z wnioskiem o dokonanie oceny ważności przepisów rozporządzenia nr 1924/2006, w szczególności w świetle art. 16 karty, stwierdził zgodność z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE rzeczonych przepisów zakazujących bez wyjątku producentom i dystrybutorom wina używania oświadczenia zdrowotnego takiego rodzaju jak to, które było rozpatrywane w postępowaniu głównym ( 48 ), ze względu na jego niekompletny charakter, nawet jeśli może ono być prawdziwe ( 49 ). Prawodawca unijny mógł zatem słusznie uznać, że konieczne jest uniknięcie używania oznaczeń, które – choć mogą być prawdziwe – są niejednoznaczne i pozbawiają konsumentów możliwości świadomego spożywania we wspomnianej sprawie – napojów alkoholowych, a w niniejszej sprawie – sodu zawartego w naturalnych wodach mineralnych.

51.

Jeśli chodzi o informowanie konsumentów na temat istotnych cech produktów, takich jak naturalne wody mineralne, pragnę zauważyć przede wszystkim, że poszanowanie tego celu interesu ogólnego jest w niniejszym przypadku ściśle związane z celem przywołanym wcześniej, a mianowicie ochroną zdrowia ludzi, a w związku z tym niektóre z rozważań przedstawionych powyżej mogą być również istotne w tym względzie. Ponadto należy wyjaśnić, że wolność słowa i prawo do informacji, które są zagwarantowane w art. 11 karty, obejmuje informacje o charakterze komercyjnym, w szczególności o celach reklamowych, tak jak to jest w przypadku art. 10 EKPC ( 50 ).

52.

W niniejszej sprawie wypada zauważyć, że o ile wszystkie strony, które przedstawiły uwagi przed Trybunałem, podnoszą argument o konieczności ochrony konsumentów dzięki przekazywaniu dokładnych i prawdziwych informacji, o tyle przedstawiają diametralnie różne propozycje odpowiedzi, choć opierają się na tej samej podstawie ( 51 ). Moim zdaniem, w świetle stanowisk przyjętych przez wyżej wymienione instytucje międzynarodowe ( 52 ), rzeczywiście istnieje konieczność dostarczania przez dystrybutorów wód mineralnych informacji jednocześnie jasnych i kompletnych na temat łącznej ilości zawartego w nich sodu, aby racjonalny konsument mógł w pełni świadomie dokonać wyboru pośród wszystkich podobnych do siebie produktów, które są mu oferowane ( 53 ), co oznacza, że w tym przedmiocie nie powinno być żadnych niejasności, i to nawet w przypadku zamieszczenia informacji prawdziwych ( 54 ).

53.

Wreszcie w odniesieniu do adekwatności środków użytych przez prawodawcę Unii w celu osiągnięcia obu celów, spółka Neptune Distribution twierdzi, że ograniczenia wolności informowania i prowadzenia działalności gospodarczej, wynikające z przepisów, o których mowa w drugim pytaniu prejudycjalnym, są nieproporcjonalne w stosunku do tych celów.

54.

Jednakże zgodnie z orzecznictwem Trybunału „ustawodawcy wspólnotowemu należy przyznać zakres swobodnego uznania w dziedzinie, jak stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy, która to dziedzina zakłada konieczność dokonywania wyborów natury politycznej, gospodarczej i socjalnej oraz w ramach której dokonuje się globalnych ocen”, skąd wniosek, że „owe akty prawne mogą podlegać tylko ograniczonej sądowej kontroli legalności” i że „jedynie oczywiście niewłaściwy charakter środka podjętego w tej dziedzinie w odniesieniu do celu, jaki realizują odpowiednie instytucje, może naruszyć ważność takiego środka” ( 55 ).

55.

W szczególności w odniesieniu do oceny wysoce złożonych okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym w celu określenia charakteru i zakresu środków, które prawodawca Unii przyjmuje, w takim kontekście bezsporne jest, że sąd Unii nie może zastąpić swoją oceną tych elementów ich oceny dokonanej przez instytucje Unii stanowiącymi jedyne organy, którym traktat WE powierzył to zadanie ( 56 ). Z orzecznictwa wynika również, że „zakres swobodnej oceny przysługujący uprawnionym organom przy wyznaczaniu środka równowagi między wolnością słowa a celami interesu ogólnego wymienionymi w art. 10 ust. 2 EKPCz jest zmienny w zależności od celu uzasadniającego ograniczenie tego prawa oraz charakteru wchodzących w grę działań” i wydaje mi się, że zakres swobodnego uznania pozostawionego przez Trybunał jest w szczególności szerszy w przypadku użytku handlowego – a więc o charakterze zarobkowym – czynionego z wolności słowa, szczególnie w komunikatach o charakterze reklamowym ( 57 ).

56.

W niniejszej sprawie uważam, że biorąc pod uwagę szeroki zakres uznania przy ocenie danych naukowych i technicznych, który powinien być przyznany prawodawcy Unii w tej dziedzinie, i ze względu na konieczność uwzględnienia przywołanej wyżej zasady ostrożności ( 58 ), można racjonalnie uznać, że cele realizowane przez sporne przepisy dyrektywy 2009/54 nie mogą zostać osiągnięte środkami mniej restrykcyjnymi w odniesieniu do swobód podnoszonych w niniejszej sprawie przez spółkę Neptune Distribution w ramach komunikacji o charakterze komercyjnym.

57.

Ponadto pragnę zauważyć za rządem francuskim, Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją, że ograniczenie tych wolności jest w rzeczywistości umiarkowane, ponieważ dystrybutorzy wód mineralnych zachowują swobodę informowania konsumentów na temat składu tych wód, a w szczególności ich małej zawartości sodu, korzystając przy etykietowaniu lub w reklamie z oznaczeń, które są wyraźnie dopuszczone przez prawodawcę Unii, a mianowicie wymienionych w załączniku III do dyrektywy 2009/54, lub oznaczeń, które są ewentualnie dopuszczone przez prawodawców państw członkowskich ( 59 ).

58.

Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań jestem zdania, że przyjmując przepisy art. 9 ust. 2 akapit drugi i załącznika III do dyrektywy 2009/54, prawodawca Unii nie przekroczył granic, które wyznacza poszanowanie zasady proporcjonalności na gruncie art. 11, art. 16 i art. 52 ust. 1 karty.

59.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne zadane przez Conseil d’État (Francja) w następujący sposób: