—

w imieniu OTP Bank Nyrt przez P. Nagy’a, ügyvéd,

—

w imieniu rządu węgierskiego przez M. Fehéra oraz G. Koósa, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez K. Talabér-Ritz oraz L. Flynna, działających w charakterze pełnomocników,

1

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 107 TFUE i 108 TFUE.

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu, jaki zaistniał pomiędzy OTP Bank Nyrt (zwanym dalej „Bankiem OTP”), będącym węgierską instytucją kredytową, a Magyar Állam (zwanym dalej „państwem węgierskim”) i Magyar Államkincstár (zwanym dalej „węgierskim skarbem państwa”) w przedmiocie roszczenia o zwrot z tytułu gwarancji państwowej przyznanej Bankowi OTP przez państwo węgierskie.

3

Zgodnie z art. 2 ust. 2 Traktatu pomiędzy Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 17) traktat ten (zwany dalej „traktatem akcesyjnym”), wszedł w życie w dniu 1 maja 2004 r.

4

Zgodnie z art. 2 ust. 2 tego traktatu akcesyjnego warunki przystąpienia i dostosowania traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej zostały zawarte w Akcie dotyczącym warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33, zwanym dalej „aktem przystąpienia”).

5

Artykuł 22 tego aktu przystąpienia, który, podobnie jak jego pozostałe postanowienia, stanowi integralną część traktatu akcesyjnego, zawiera postanowienie, że środki wymienione w załączniku IV do tego aktu stosuje się zgodnie z warunkami określonymi w tym załączniku.

6

Punkt 3, zatytułowany „Polityka konkurencji”, załącznika IV do aktu przystąpienia brzmi następująco:

7

Zatytułowany „Definicje” art. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. L 83, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 339), po zmianach wprowadzonych rozporządzeniem Rady (WE) nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. L 363, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 659/1999”), stanowi:

„Do celów niniejszego rozporządzenia:

[…]”.

8

Na podstawie uprawnień przyznanych w ustawie budżetowej Republiki Węgierskiej na lata 2000–2002 rząd węgierski przyjął dekret rządowy nr 12/2001 z dnia 31 stycznia 2001 r. regulujący kwestię pomocy mającej na celu ułatwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (Magyar Közlöny 2001/11, zwany dalej „dekretem z 2001 r.”).

9

Znajdujący się w rozdziale VII tego dekretu § 24 ust. 1 stanowił, że, niezależnie od tego, kto jest wykonawcą, inwestorem i sprzedającym, instytucje kredytowe udzielają określonych w rozdziałach II-VI tego dekretu pożyczek i je udostępniają, ustalają szczegółowe zasady zwrotu i udzielenia pomocy oraz zapewniają rozliczenie się w tym zakresie do celów budżetu centralnego.

10

Zgodnie z brzmieniem § 24 ust. 15 tego samego dekretu:

„Instytucja kredytowa zawiera z ministrem i skarbem państwa umowę w przedmiocie wypłaty pomocy i zaliczek w rozumieniu ust. 11, a także dostarczenia danych koniecznych do przeprowadzenia kontroli finansowej. Zawarcie tej umowy pociąga za sobą uprawnienie tej instytucji kredytowej do rozliczenia pomocy i udzielonych zaliczek”.

11

Zgodnie z brzmieniem § 25 ust. 1 i 2 dekretu z 2001 r.:

„1.   Jeżeli wnioskodawca celem nabycia mieszkania skorzystał z dodatku budowlanego, o którym mowa w § 5 ust. 4, państwo zwraca instytucji kredytowej 80% wypłaconej przez instytucję kredytową kwoty pożyczki w wysokości ustalonej zgodnie z § 13 ust. 1, która stała się nieściągalna w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości; państwo zwraca również odsetki od tej pożyczki i koszty związane z jej udzieleniem do wysokości co najwyżej połowy jej kwoty głównej.

2.   Państwo zwraca instytucji kredytowej łączną kwotę kapitału pożyczki, odsetek od niej i kosztów związanych z jej udzieleniem, wypłaconej przez instytucję kredytową w postaci zaliczek na podstawie § 5/A, która to kwota stała się nieściągalna w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości”.

12

Paragraf 25/C dekretu z 2001 r., wprowadzony na podstawie § 10 dekretu rządowego nr 257/2011 z dnia 6 grudnia 2011 r. (zwanego dalej „dekretem z 2011 r.”), stanowi:

„Przewidziany w § 25 ust. 1 i 2 dekretu [z 2001 r.] obowiązek państwa do zwrotu nie jest wymagalny w wypadku umów pożyczki zawartych w dniu 1 maja 2004 r. lub po tym dniu”.

13

W dniu 15 września 2008 r. ministerstwo ds. samorządu terytorialnego, skarb państwa i Bank OTP zawarli umowę zlecenia na podstawie § 24 ust. 15 dekretu z 2001 r.

14

W zastosowaniu rozdziału I pkt 1 tej umowy i w ramach wykonania ww. dekretu ministerstwo ds. samorządu terytorialnego powierzyło Bankowi OTP zadanie przeprowadzenia rozliczeń finansowych mieszkaniowej pomocy państwa. W tych ramach Bank OTP wywiązywał się z obowiązków polegających na: ocenie wniosków złożonych przez podmioty ubiegające się o pomoc mieszkaniową i przyznanie subwencjonowanej pożyczki na kupno nieruchomości, wypłacie pomocy zgodnie z warunkami przewidzianymi w dekrecie z 2001 r., czuwaniu nad tym, aby obciążenie nieruchomości hipoteką na rzecz państwa oraz zakaz ich zbywania i dalszego obciążania zostały wpisane do ksiąg wieczystych, rozliczaniu z budżetem kwot przyznanych z tytułu pomocy mieszkaniowej oraz podawaniu danych do wiadomości zgodnie z postanowieniami dekretu.

15

Jako świadczenie wzajemne Bank OTP otrzymywał zgodnie z postanowieniem zawartym w rozdziale II pkt 5 umowy zlecenia z dnia 15 września 2008 r. zwrot kosztów wynoszący 1,5% kwot przyznanych z tytułu pomocy mieszkaniowej oraz 3% ustalonych w umowie pożyczki kwot wypłaconych w postaci zaliczek, dodatku mieszkaniowego dla ludzi młodych oraz pomocy przyznanej w ramach dawnego reżimu zwrotu podatku.

16

Zgodnie z brzmieniem § 25 ust. 1 dekretu z 2001 r. w wersji obowiązującej w momencie zawarcia umowy zlecenia z dnia 15 września 2008 r., czyli przed zmianą tego dekretu z 2011 r., państwo węgierskie było, po spełnieniu pewnych warunków, zobowiązane do zwrotu instytucji kredytowej 80% wypłaconej przez instytucję kredytową kwoty pożyczki, która stała się nieściągalna w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości, a także zwrotu odsetek od tej pożyczki i kosztów związanych z jej udzieleniem.

17

Paragraf 25 ust. 2 dekretu z 2001 r. stanowił, że państwo winno również zapewnić instytucji kredytowej zwrot łącznej kwoty kapitału pożyczki, odsetek od niej i kosztów związanych z jej udzieleniem, wypłaconej przez instytucję kredytową na podstawie § 5/A owego dekretu, która to kwota stała się nieściągalna.

18

Bank OTP wielokrotnie bezskutecznie wzywał państwo węgierskie do wykonania obowiązków wynikających z umowy zlecenia w zakresie odnoszącym się do trzeciego kwartału 2009 r. i kolejnych kwartałów następnych lat. Państwo węgierskie zakwestionowało te obowiązki, powołując się na § 25/C dekretu z 2001 r. wprowadzony w drodze dekretu z 2011 r. W następstwie tej zmiany przepisów państwo węgierskie uznało się bowiem za zwolnione z wykonywania obowiązków przewidzianych w § 25 ust. 1 i 2 dekretu z 2001 r. w zakresie dotyczącym umów pożyczki zawartych począwszy od dnia 1 maja 2004 r.

19

W tym właśnie kontekście Bank OTP wniósł do Fővárosi Tôrvényszék (sądu w Budapeszcie) skargę o zasądzenie od państwa węgierskiego zapłaty kwoty w wysokości 1261506204 HUF (forintów węgierskich) wraz z należnymi odsetkami i kosztami; wniósł on również o uznanie mającego zapaść rozstrzygnięcia za wywołujące skutki również w odniesieniu do skarbu państwa. Ponadto zdaniem Banku OTP państwo węgierskie wskutek przyjęcia § 25/C dekretu z 2001 r. uniemożliwiło wykonanie umowy zlecenia z dnia 15 września 2008 r. i efektem tego doprowadziło do jej jednostronnego zerwania. Z tego względu Bank OTP zażądał również rozliczenia się, zgodnie z § 479 ust. 3 węgierskiego kodeksu cywilnego, w odniesieniu do wyświadczonych w ramach wykonania umowy usług.

20

Państwo węgierskie i skarb państwa, wnosząc o oddalenie skargi Banku OTP twierdziły, że wprowadzona dekretem z 2011 r. zmiana dekretu z 2001 r. była konieczna ze względu na to, iż gwarancja udzielona przez państwo na warunkach określonych w § 25 ust. 1 i 2 dekretu z 2001 r. (zwana dalej „gwarancją państwową”) stanowi zabronioną przez prawo Unii pomoc państwa. Celem wydania przez państwo węgierskie dekretu z 2011 r. było zatem jedynie dostosowanie prawa węgierskiego do prawa Unii.

21

Fővárosi Tôrvényszék nie uwzględnił wniesionej przez Bank OTP skargi. Fővárosi Itelotabla (sąd apelacyjny w Budapeszcie) uchylił wyrok sądu pierwszej instancji, wskazując jednocześnie, że uzasadnionym może okazać się zbadanie zgodności tej ewentualnej pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 2 i 3 TFUE i przekazał sprawę Fővárosi Tôrvényszék do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji.

22

W postępowaniu przed Fővárosi Tôrvényszék, rozpoznającym sprawę ponownie w celu wydania nowego orzeczenia, Bank OTP podnosi, że w przypadku gdy sąd ten uzna, iż ww. gwarancja państwowa wchodzi w zakres zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE, będzie musiał on skierować do Trybunału Sprawiedliwości pytanie dotyczące tego, czy gwarancja ta jest, w świetle prawa Unii, zgodna z rynkiem wewnętrznym, w szczególności uwzględniając ustanowiony w art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE wyjątek dotyczący pomocy o charakterze socjalnym, a także okoliczność polegającą na tym, iż beneficjenci spornego rodzaju pomocy nie są instytucjami kredytowymi, lecz jednostkami.

23

Zdaniem Fővárosi Tôrvényszék rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu wymaga przeprowadzenia wykładni prawa Unii. Jeśli bowiem ww. gwarancja nie stanowi zakazanej pomocy państwa, czyli, innymi słowy, stanowi ona pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 2 i 3 TFUE, może się w odpowiednim przypadku okazać, że państwo węgierskie dopuściło się zerwania umowy zlecenia, nie mając ku temu ważnej podstawy prawnej.

24

W tych okolicznościach Fővárosi Törvényszék postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

25

Rząd węgierski i Komisja wyrażają wątpliwości co do dopuszczalności ww. wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym czy też, co najmniej, któregoś z zawartych w nim pytań.

26

W tym względzie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w ramach postępowania, o którym mowa w art. 267 TFUE, wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i który musi przyjąć odpowiedzialność za wydane orzeczenie, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego dla wydania rozstrzygnięcia, jak i istotnego charakteru pytań skierowanych do Trybunału. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. w szczególności wyrok Bruno i in., C‑395/08 i C‑396/08, EU:C:2010:329, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).

27

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się do niego sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, a prawidłowość tego ustalenia nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, iż mają znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania (wyroki: van der Weerd i in., od C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318, pkt 22; a także Melki i Abdeli, C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363, pkt 27).

28

Trybunał przeprowadza zatem ocenę warunków charakteryzujących sytuację, w jakiej sąd krajowy kieruje do niego wniosek, jedynie w szczególnych okolicznościach (zob. podobnie wyrok PreussenElektra C‑379/98, EU:C:2001:160, pkt 39). W zakresie współpracy, koniecznej dla właściwego funkcjonowania instytucji wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, należy bowiem przyjąć, że sąd krajowy ze swojej strony będzie miał wzgląd na powierzone Trybunałowi zadanie, którym jest przyczynianie się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie – wyrażanie opinii doradczych na pytania ogólne lub hipotetyczne (wyrok Schmidberger, C‑112/00, EU:C:2003:333, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

Następnie należy podkreślić, że, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, nawet jeśli w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 267 TFUE zadanie Trybunału nie polega na dokonywaniu oceny zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem Unii ani na dokonywaniu wykładni ustawodawczych lub wykonawczych przepisów krajowych, jest on jednak właściwy do podania sądowi krajowemu wszelkich wskazówek w zakresie wykładni prawa Unii umożliwiających temu sądowi ocenę powyższej zgodności w celu wydania orzeczenia w zawisłej przed nim sprawie (zob. w szczególności wyrok Paint Graphos i in., od C‑78/08 do C‑80/08, EU:C:2011:550, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

30

Bardziej dokładnie rzecz ujmując, rozstrzygnięto już, że przysługujące Komisji uprawnienie do oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem nie stoi na przeszkodzie temu, aby sąd krajowy skierował do Trybunału pytanie prejudycjalne o wykładnię pojęcia pomocy (wyrok DM Transport, C‑256/332, EU:C:1999:332, pkt 15). Trybunał może więc w szczególności dostarczyć sądowi odsyłającemu elementów wykładni prawa Unii pozwalających na określenie, czy przepis krajowy może być zakwalifikowany jako „pomoc państwa” w rozumieniu tego prawa (zob. podobnie wyrok Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, EU:C:2010:335, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).

31

Sądy krajowe, rozpatrując zawisłe przed nimi spory, mogą być zobowiązane do dokonania wykładni i do stosowania pojęcia pomocy, o którym mowa w art. 107 ust. 1 TFUE, w szczególności w celu ustalenia, czy środek państwowy powinien podlegać przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE procedurze uprzedniej kontroli, i, w odpowiednim przypadku, w celu sprawdzenia, czy dane państwo członkowskie uczyniło zadość temu obowiązkowi (zob. podobnie wyrok P, C‑6/12, EU:C:2013:525, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

32

Wreszcie, ze względu na to, że, jak wynika z pkt 29 niniejszego wyroku, zadanie Trybunału polega na udzieleniu użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu, do niego też należy – gdy zajdzie taka potrzeba – przeformułowanie przedstawionych mu pytań (zob. w szczególności wyrok Bjankow, C‑249/11, EU:C:2012:608, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).

33

W świetle powyższego i celem udzielenia użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu zachodzi konieczność przeformułowania dwóch przedstawionych pytań, które należy rozpatrzyć łącznie, w ten sposób, że sąd odsyłający w istocie zwraca się z pytaniem, czy gwarancja państwowa może zostać uznana za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i, w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, czy pomoc ta podlegała ustanowionemu w art. 108 ust. 3 TFUE obowiązkowi zgłoszenia, a w odpowiednim przypadku – jakie są konsekwencje nieuczynienia zadość temu obowiązkowi.

34

W zakresie dotyczącym kontroli przestrzegania przez państwa członkowskie obowiązków nałożonych na nie w art. 107 TFUE i 108 TFUE na wstępie należy przypomnieć wzajemny stosunek tych postanowień traktatowych oraz uprawnień i obowiązków, które postanowienia te ustanawiają, z jednej strony, dla Komisji, oraz, z drugiej strony, dla państw członkowskich.

35

Artykuł 108 TFUE ustanawia odrębne procedury w zależności od tego, czy pomoc stanowi pomoc nową czy istniejącą. O ile pomoc nowa podlega – zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE – obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia Komisji i nie może zostać wprowadzona w życie przed zakończeniem postępowania poprzez wydanie decyzji końcowej, o tyle zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE istniejąca pomoc może być systematycznie realizowana tak długo, jak Komisja nie stwierdzi jej niezgodności ze wspólnym rynkiem (wyrok P, EU:C:2013:525, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

36

W ramach tego systemu kontroli Komisja i sądy krajowe wykonują odmienne uprawnienia i zadania (wyrok Namur-Les assurances du crédit, C‑44/311, EU:C:1994:311, pkt 14).

37

Zgodnie z przytoczonym w pkt 31 niniejszego wyroku orzecznictwem sądy te, rozpatrując zawisłe przed nimi spory, mogą być zobowiązane do dokonania wykładni i do stosowania pojęcia pomocy, o którym mowa w art. 107 ust. 1 TFUE, w szczególności w celu ustalenia, czy środek państwowy wprowadzony z pominięciem procedury uprzedniej kontroli z art. 108 ust. 3 TFUE powinien podlegać tej procedurze, czy też nie. Jeśli sądy te dojdą do wniosku, że rozpatrywany przez nie środek rzeczywiście powinien był zostać uprzednio zgłoszony Komisji, winny one uznać go za przyznany bezprawnie. Natomiast nie są one właściwe, by orzekać w przedmiocie zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, gdyż przeprowadzanie kontroli w tym zakresie należy do wyłącznej właściwości Komisji (zob. podobnie wyrok P, EU:C:2013:525, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

38

Uwzględniając powyższe oraz w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi należy w pierwszej kolejności ustalić, czy rozpatrywany w postępowaniu głównym środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE. W tym względzie należy dostarczyć sądowi odsyłającemu elementów koniecznych do dokonania wykładni przewidzianych w art. 107 ust. 1 TFUE warunków zakwalifikowania środka krajowego jako pomocy państwa, tj. finansowania tego środka przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych, selektywności tego środka oraz jego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i wynikającego z tego zakłócenia konkurencji. Należy więc zbadać kolejno te trzy warunki.

39

Przedmiotem art. 107 ust. 1 TFUE jest „pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie”.

40

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pojęcie pomocy jest bardziej ogólne niż pojęcie subwencji, ponieważ obejmuje ono nie tylko świadczenia pozytywne takie jak same subwencje, ale również instrumenty, które w różnej formie zmniejszają zwykłe obciążenia budżetu przedsiębiorstwa i które przez to, mimo że nie są subwencjami w ścisłym znaczeniu tego słowa, mają taki sam charakter i identyczne skutki (zob. w szczególności wyrok Cassa di Risparmio di Firenze i in., C‑222/04, EU:C:2006:8, pkt 131 i przytoczone tam orzecznictwo).

41

Jeśli chodzi o postępowanie główne, z przedstawionych Trybunałowi akt sprawy wynika, po pierwsze, że gwarancja państwowa została przewidziana w umowie zlecenia zawartej między ministrem ds. samorządu terytorialnego, skarbem państwa i Bankiem OTP na podstawie § 24 ust. 15 dekretu z 2001 r.

42

Po drugie, korzystając co kwartał z gwarancji państwowej, instytucje kredytowe kierowały swe wnioski do ministerstwa ds. samorządu terytorialnego lub też ministerstwa ds. gospodarki, które przyznawały im wnioskowaną pomoc i zaliczki, przypisując im po kredytowej stronie budżetu ogólnego pozycje na koncie „Inna pomoc mieszkaniowa”, zgodnie z zapisem księgowym przyjętym przez skarb państwa.

43

Wynika z tego, że ww. gwarancja państwowa stanowi pomoc przyznawaną przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

44

Artykuł 107 ust. 1 TFUE dotyczy pomocy, która „faworyzowałaby niektóre przedsiębiorstwa lub niektóre rodzaje produkcji”, czyli pomocy selektywnej.

45

Należy więc ustalić, czy ww. gwarancja państwowa może sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami, które w świetle celu tego systemu znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej.

46

Na wstępie należy podnieść, że dekret z 2001 r., na podstawie którego przyznano tę gwarancję, reguluje instytucję pomocy mającej na celu ułatwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych pewnych kategorii gospodarstw domowych. W § 24 ust. 1 tego dekretu przewidziano, że instytucje kredytowe udzielają pożyczek i je udostępniają oraz ustalają szczegółowe zasady zwrotu i udzielenia pomocy. W zamian, zgodnie z § 25 ust. 1 i 2 tego dekretu, danym instytucjom kredytowym zostaje przyznana gwarancja państwowa.

47

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału w sytuacji, gdy przyznawana pomoc ma postać gwarancji, istotne jest określenie przez sąd krajowy beneficjentów tej pomocy, którymi mogą być albo kredytobiorca, albo kredytodawca, albo, w pewnych przypadkach, kredytodawca i kredytobiorca łącznie (zob. podobnie wyrok Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, pkt 37).

48

W niniejszym przypadku, jak wynika to z pkt 46 niniejszego wyroku, dekret z 2001 r. stanowi, że jego wykonanie należy do instytucji kredytowych, skutkiem czego zostaną one objęte gwarancją państwa. Należy zatem uznać, że sporny środek przysparza korzyści wyłącznie sektorowi instytucji kredytowych.

49

Zgodnie zaś z orzecznictwem Trybunału pomoc może mieć selektywny charakter w świetle art. 107 ust. 1 TFUE, nawet jeśli dotyczy całego sektora gospodarczego (zob. w szczególności wyroki: Belgia/Komisja, C‑75/97, EU:C:1999:311, pkt 33; a także Paint Graphos i in., EU:C:2011:550, pkt 53).

50

Rozpatrywaną gwarancję państwową można zatem uznać za mającą charakter selektywny. Tego wystarczającego do celów zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE stwierdzenia nie można podważyć, podnosząc okoliczność polegającą na tym, że, w odpowiednim przypadku, gwarancja ta przysparza korzyści również beneficjentom niebędącym instytucjami kredytowymi, takimi jak, w niniejszym przypadku, pewne kategorie gospodarstw domowych, których przychody nie pozwalają im na nabycie nieruchomości w oparciu o swe własne zasoby.

51

Należy jednak zauważyć, że podczas przeprowadzonej na rozprawie przed Trybunałem wymiany zdań okazało się, iż w trakcie 2008 r. doszło do zmiany dekretu z 2001 r., w efekcie której rozszerzona została możliwość wykonania przepisów tego dekretu w odniesieniu do innych podmiotów gospodarczych.

52

Jeśli chodzi o kwestię faktyczną, ostatecznie to do sądu odsyłającego należy sprawdzenie prawidłowości ustaleń faktycznych oraz dokonanie oceny tego, czy powołując się na nie można zakwestionować twierdzenie o selektywnym charakterze ww. gwarancji państwowej.

53

Artykuł 107 ust. 1 TFUE zakazuje pomocy, która wpływa negatywnie na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem.

54

W ramach kwalifikacji danego środka krajowego jako pomocy państwa nie ma obowiązku ustalenia realnego wpływu pomocy na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, ale jedynie należy zbadać to, czy ta pomoc może wpłynąć na wymianę handlową i zakłócić konkurencję (wyroki: Włochy/Komisja, C‑372/97, EU:C:2004:234, pkt 44; Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, pkt 54).

55

W szczególności w sytuacji, gdy pomoc przyznana przez państwo członkowskie umacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących z nim w ramach wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej, należy uznać, że pomoc wywiera wpływ na tę wymianę handlową (zob. wyrok Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

56

W tym względzie nie jest konieczne, aby przedsiębiorstwo będące beneficjentem uczestniczyło w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej. Jeżeli mianowicie państwo członkowskie przyznaje pomoc przedsiębiorstwu, działalność krajowa może być przez to utrzymana lub zwiększona z tym skutkiem, że zmniejszą się szanse wejścia na rynek przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich. Ponadto wzmocnienie pozycji przedsiębiorstwa, które dotychczas nie uczestniczyło w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, może postawić je w sytuacji umożliwiającej mu wejście na rynek innego państwa członkowskiego (wyrok Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, pkt 58).

57

Jeśli chodzi o postępowanie główne, należy podnieść, że rozpatrywana w nim gwarancja państwowa umożliwia instytucjom kredytowym przyznanie pożyczek bez konieczności ponoszenia związanego z tym normalnie ryzyka gospodarczego. Instytucje kredytowe, które zawarły umowę zlecenia taką jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, nie muszą bowiem sprawdzać wypłacalności pożyczkobiorców ani też ustanawiać odpowiedniej gwarancji. Ponadto pożyczkobiorcy ci będą najczęściej korzystać ze świadczonych przez te instytucje kredytowe usług dodatkowych takich jak otwarcie konta bieżącego. Gwarancja państwowa przysparza zatem tym instytucjom kredytowym korzyści, gdyż skutkuje zwiększeniem ilości ich klientów i przychodów.

58

Wynika z tego, że ta gwarancja państwowa skutkuje umocnieniem pozycji instytucji kredytowych w stosunku do innych podmiotów gospodarczych oraz utrudnia podmiotom mającym siedzibę w innych państwach członkowskich wejście na rynek węgierski. Gwarancja ta może więc wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

59

W świetle powyższego należy stwierdzić, że gwarancja państwowa przyznana wyłącznie instytucjom kredytowym ma a priori znamiona pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Niemniej jednak do sądu odsyłającego należy przeprowadzenie oceny tego, czy rzeczywiście gwarancja ta ma charakter selektywny, w szczególności poprzez ustalenie, czy w efekcie zmiany dekretu z 2001 r., jaka miała zostać dokonana w 2008 r., gwarancja ta mogła zostać przyznana również podmiotom gospodarczym innym niż jedynie instytucje kredytowe i, jeśli rzeczywiście miało to miejsce, czy za pomocą tej okoliczności można zakwestionować selektywny charakter tej gwarancji.

60

W drugiej kolejności, przy założeniu, że sąd odsyłający zakwalifikuje rozpatrywaną przezeń gwarancję państwową jako mającą znamiona pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, aby umożliwić mu przeprowadzenie oceny jej zgodności z prawem, należy ustalić, czy była ona objęta ustanowioną w art. 108 ust. 3 TFUE procedurą zgłoszenia. W tym celu należy ustalić, czy ta gwarancja jest pomocą istniejącą czy też nową pomocą.

61

Z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 wynika, że istniejącą pomocą jest, bez uszczerbku dla pkt 3 załącznika IV do aktu przystąpienia, wszelka pomoc istniejąca przed wejściem w życie traktatu w odpowiednich państwach członkowskich, czyli programy pomocowe oraz pomoc indywidualna, których realizację rozpoczęto przed wejściem w życie traktatu, a które będą nadal stosowane po wejściu w życie traktatu.

62

Punkt 3 załącznika IV do aktu przystąpienia stanowi, że wszystkie środki, mające nadal zastosowanie po dniu przystąpienia, które stanowią pomoc państwa i które nie spełniają warunków określonych w pkt 3 ust. 1 tego załącznika, zostaną uznane w dniu przystąpienia za nową pomoc państwa.

63

W niniejszym przypadku należy podnieść, że dekret z 2001 r., na podstawie którego przyznano ww. gwarancję państwową, wszedł w życie po dniu 10 grudnia 1994 r. i nie ma o nim mowy w wykazie pomocy wyliczonej w dodatku do załącznika IV do aktu przystąpienia i nie został zgłoszony Komisji w ramach tzw. procedury przejściowej, uregulowanej w pkt 3 ust. 1 lit. c) załącznika IV do tego aktu.

64

Gwarancja ta nie spełnia zatem trzech warunków określonych w pkt 3 ust. 1 lit. c) załącznika IV do aktu przystąpienia i należy ją więc uznać w odpowiednim przypadku za nową pomoc.

65

Zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE nowa pomoc podlega obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia Komisji i nie może zostać wprowadzona w życie dopóty, dopóki postępowanie w jej sprawie nie zostanie zakończone wydaniem decyzji końcowej.

66

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pomoc wprowadzona w życie z naruszeniem zobowiązań wynikających z art. 108 ust. 3 TFUE jest niezgodna z prawem (wyrok Distribution Casino France i in., od C‑266/04 do C‑270/04, C‑276/04 i od C‑321/04 do C‑325/04, EU:C:2005:657, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

67

Jeśli chodzi zaś o postępowanie główne, należy uznać, że Węgry nie zgłosiły Komisji rozpatrywanej gwarancji państwowej.

68

Z powyższego wynika, że, przy założeniu, iż sąd odsyłający uzna tę gwarancję za mającą znamiona pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, należy uznać taką gwarancję za nową pomoc, która z tego względu podlega przewidzianemu w art. 108 ust. 3 TFUE obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia Komisji. Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy dane państwo członkowskie wywiązało się z tego obowiązku, i – jeśli sąd ten dojdzie do wniosku, że nie miało to miejsca – uznanie tej pomocy za przyznaną bezprawnie.

69

W trzeciej kolejności, w odniesieniu do konsekwencji takiej bezprawności, w szczególności w zakresie dotyczącym beneficjentów takiej bezprawnie przyznanej pomocy należy przede wszystkim przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie rozstrzygał, iż to do sądów krajowych należy, zgodnie z ich prawem krajowym, wyciągnięcie wszystkich należnych konsekwencji naruszenia art. 108 ust. 3 TFUE, tak w odniesieniu do ważności aktów wykonawczych dla środków pomocowych, jak i w odniesieniu do ewentualnego zwrotu wsparcia finansowego przyznanego z naruszeniem tego przepisu (zob. podobnie wyroki: van Calster i in., C‑261/01 i C‑262/01, EU:C:2003:571, pkt 64; Xunta de Galicia, C‑71/04, EU:C:2005:493, pkt 49; a także CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, pkt 41).

70

Logiczną konsekwencją stwierdzenia bezprawności pomocy jest jej zniesienie poprzez jej odzyskanie, co ma na celu przywrócenie uprzednio istniejącej sytuacji (zob. w szczególności wyroki: Włochy i SIM 2 Multimedia/Komisja, C‑328/99 i C‑399/00, EU:C:2003:252, pkt 66; Mediaset/Komisja, C‑403/10 P, EU:C:2011:533, pkt 122).

71

Zasadniczym celem zwrotu pomocy państwa udzielonej bezprawnie jest bowiem eliminacja zakłócenia konkurencji spowodowanego przez przewagę konkurencyjną powstałą na skutek przyznania takiej pomocy (wyroki: Niemcy/Komisja, C‑277/00, EU:C:2004:238, pkt 76; Komisja/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, pkt 57). Poprzez zwrot pomocy beneficjent traci bowiem przewagę, którą uzyskał na rynku względem swych konkurentów, przywrócona zostaje też sytuacja sprzed wypłaty pomocy (wyrok Komisja/Włochy, EU:C:1995:96, pkt 22).

72

Nakazanie zwrotu pomocy mogłoby być niewłaściwe tylko wtedy, gdyby zachodziły nadzwyczajne okoliczności (zob. wyrok Residex Capital IV, EU:C:2011:814, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

73

Jeśli chodzi zaś o postępowanie główne, z przedstawionych Trybunałowi akt sprawy nie wynika, że przed sądem odsyłającym powoływano się na zachodzenie takich nadzwyczajnych okoliczności. Sąd krajowy musi zatem co do zasady nakazać zwrot rozpatrywanej w postępowaniu głównym pomocy zgodnie z przepisami prawa krajowego.

74

Następnie należy przypomnieć, że przeprowadzenie oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem należy do wyłącznej kompetencji Komisji i że przeprowadza je ona nawet w przypadku, gdy państwo członkowskie naruszy ustanowiony w art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE zakaz wprowadzania w życie środków pomocowych. W takiej sytuacji zadanie sądów krajowych polega jedynie – do czasu wydania przez Komisję końcowej decyzji – na ochronie praw jednostek przed ewentualnym naruszeniem przez władze państwa tego zakazu (zob. podobnie wyrok CELF i ministre de la Culture et de la Communication, EU:C:2008:79, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

75

To do Komisji należy zatem sprawdzenie zgodności ww. gwarancji państwowej z rynkiem wewnętrznym, m.in. w celu dokonania oceny, czy pomoc ta może zostać objęta wyłączeniem przewidzianym w art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE dla pomocy o charakterze socjalnym.

76

Nawet jednak zakładając, że podejmując decyzję końcową, Komisja uzna ww. gwarancję państwową za zgodną ze wspólnym rynkiem, sąd krajowy pozostaje zobowiązany do nakazania zwrotu tej pomocy zgodnie z przepisami prawa krajowego. Skutkiem końcowej decyzji Komisji nie jest konwalidacja a posteriori aktów wykonawczych nieważnych z powodu podjęcia ich z naruszeniem zakazu przewidzianego w tym artykule, gdyż byłoby to sprzeczne z bezpośrednią skutecznością art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE i naruszałoby interesy jednostek, które sądy krajowe mają za zadanie chronić. Jakakolwiek inna wykładnia sprzyjałaby nieprzestrzeganiu przez dane państwo członkowskie wspomnianego postanowienia i pozbawiałaby go skuteczności (zob. podobnie wyroki: Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires i Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, EU:C:1991:440, pkt 16 ; a także SFEI i in., C‑39/94, EU:C:1996:285, pkt 67–69).

77

Wreszcie, w odniesieniu do beneficjentów gwarancji państwa należy podkreślić, że biorąc pod uwagę imperatywny charakter kontroli pomocy państwa sprawowanej przez Komisję na mocy art. 108 TFUE, przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy mogą co do zasady powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości tej pomocy tylko wówczas, gdy taka pomoc została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w tym postanowieniu, a z drugiej strony, że staranny podmiot gospodarczy powinien zwykle być w stanie upewnić się, że dopełniono wymogów tej procedury. W szczególności, gdy pomoc została wprowadzona w życie bez dokonania uprzedniego zgłoszenia Komisji, efektem czego jest ona bezprawna w świetle art. 108 ust. 3 TFUE, beneficjent pomocy nie może powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości przyznania tej pomocy (wyrok Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).

78

Z powyższego wynika, że zgodnie z prawem Unii beneficjentom gwarancji państwowej takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, która została przyznana z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE i, co za tym idzie, stanowi pomoc przyznaną bezprawnie, nie przysługuje środek zaskarżenia.

79

Uwzględniając całokształt powyższych rozważań, na zadane przez sąd odsyłający pytania należy udzielić następującej odpowiedzi:

80

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

Gwarancja udzielona wyłącznie instytucjom kredytowym i przyznana przez państwo węgierskie w § 25 ust. 1 i 2 dekretu rządowego nr 12/2001 z dnia 31 stycznia 2001 r. regulującego kwestię pomocy mającej na celu ułatwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ma a priori znamiona „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Niemniej jednak do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, czy rzeczywiście gwarancja ta ma charakter selektywny, w szczególności poprzez ustalenie, czy w efekcie zmiany tego dekretu, jaka miała zostać dokonana w 2008 r., gwarancja ta mogła zostać przyznana również podmiotom gospodarczym innym niż tylko instytucje kredytowe i, jeśli rzeczywiście miało to miejsce, czy uwzględniając tę okoliczność, można zakwestionować selektywny charakter tej gwarancji.

Przy założeniu, iż sąd odsyłający uzna tę gwarancję za mającą znamiona „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, należy uznać taką gwarancję za nową pomoc, która na tej podstawie podlega przewidzianemu w art. 108 ust. 3 TFUE obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia Komisji Europejskiej. Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy dane państwo członkowskie wywiązało się z tego obowiązku, i – jeśli sąd ten dojdzie do wniosku, że nie miało to miejsca – uznanie tej pomocy za przyznaną bezprawnie.

Zgodnie z prawem Unii beneficjentom gwarancji państwowej takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, która została przyznana z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE i, co za tym idzie, stanowi pomoc przyznaną bezprawnie, nie przysługuje środek zaskarżenia.