—

w imieniu M.R. Melchior przez adwokata S. Capiau,

—

w imieniu rządu belgijskiego przez M. Jacobs i L. Van den Broeck, działające w charakterze pełnomocników.

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez G. Gattinarę i D. Martina, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni zasady lojalnej współpracy oraz art. 34 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).

2

Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy Office national de l’emploi (krajowym urzędem pracy, zwanym dalej „ONEM‑em”) a M.R. Melchior, dotyczącego odmowy przyznania zainteresowanej prawa do zasiłku dla bezrobotnych ze strony tego podmiotu.

3

Artykuł 96 warunków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiającym regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich oraz wprowadzającym środki mające czasowe zastosowanie do urzędników Komisji (Dz.U. L 56, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim rozdz. 1, t. 2, s. 5) w brzmieniu zmienionym na mocy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 723/2004 z dnia 22 marca 2004 r. zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich (Dz.U.L. 124, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim rozdz. 1, t. 2, s. 130; sprost. Dz.U. 2007 L 248, s. 26 oraz Dz.U. 2012 L 130, s. 24) (zwanych dalej „warunkami zatrudnienia”) stanowi:

„1.   Były członek personelu kontraktowego, który pozostaje bez pracy po zakończeniu służby w instytucji Wspólnoty, i

jest uprawniony do miesięcznego zasiłku dla bezrobotnych zgodnie z warunkami ustanowionymi poniżej.

Jeżeli jest on uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych w ramach systemu krajowego, jest zobowiązany powiadomić o tym instytucję, dla której pracował, która z kolei niezwłocznie powiadamia o tym Komisję. W takich przypadkach kwotę takiego świadczenia odejmuje się od zasiłku wypłacanego na mocy ust. 3.

2.   W celu nabycia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych były członek personelu kontraktowego:

Wspólnota przyznaje lub utrzymuje zasiłek, nawet jeśli zobowiązania krajowe, o których mowa w lit. b), nie zostały spełnione, w przypadku choroby, wypadku, macierzyństwa, inwalidztwa lub sytuacji uznanej za podobną, lub w przypadku, kiedy właściwe organy krajowe zwolniły daną osobę z tych zobowiązań.

[…]

7.   Członek personelu tymczasowego pokrywa jedną trzecią kosztów ubezpieczenia od bezrobocia […].

[…]

9.   Służby krajowe odpowiedzialne za zatrudnienie i bezrobocie, działając zgodnie z ustawodawstwem krajowym, aktywnie współpracują z Komisją w celu zapewnienia właściwego stosowania niniejszego artykułu.

[…]”.

4

Arrêté royal du 25 novembre 1991 sur le chômage [dekret królewskie z dnia 25 listopada 1991 r. o bezrobociu, Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1991 r., s. 29888, zwany dalej „dekretem królewskim”], w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, stanowi w art. 30, że aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pracownik w wieku powyżej 50 lat, zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, powinien przepracować co najmniej 624 dni w ciągu 36 miesięcy poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o zasiłek

5

Zgodnie z art. 37 ust. 1 dekretu królewskiego:

„[…] przez świadczenie pracy rozumie się rzeczywistą pracę oraz prace dodatkowe bez wypoczynku kompensacyjnego, wykonywane w zawodzie lub przedsiębiorstwie podlegającym obowiązkowi odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, dział bezrobocie, w których równocześnie

[…]”

6

Artykuł 37 ust. 2 dekretu królewskiego stanowi:

„Pracę wykonywaną za granicą uwzględnia się, jeśli była wykonywana w ramach stosunku pracy, który w Belgii powodowałby potrącenie na ubezpieczenie społeczne, w tym również na dział bezrobocia.

Akapit pierwszy ma jednak zastosowanie tylko wtedy, gdy pracownik po okresie pracy wykonywanej za granicą świadczył pracę jako pracownik najemny na mocy przepisów belgijskich”.

7

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1° lit. a) dekretu królewskiego do celów stosowania art. 30 i nast. tego dekretu za dni pracy uznaje się dni, za które wypłacono zasiłek na podstawie ustawy o ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia.

8

Z postanowienia odsyłającego wynika, że M.R. Melchior, obywatelka belgijska, wykonywała różne zajęcia w charakterze pracownika najemnego w Belgii, a następnie od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 29 lutego 2008 r. pracowała w Komisji Wspólnot Europejskich w Brukseli jako pracownik kontraktowy.

9

Decyzją z dnia 5 marca 2008 r. ONEM odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o który wystąpiła w dniu 1 marca 2008 r., stwierdzając, że nie udowodniła ona przepracowania 624 dni w ciągu 36 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, przy czym ONEM nie uwzględnił okresu zatrudnienia zainteresowanej w Komisji.

10

Po uzyskaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie warunków zatrudnienia na okres 12 miesięcy, począwszy od dnia 1 marca 2008 r. i wykonywaniu różnych prac w Belgii w okresie od 20 sierpnia 2008 r. do 13 lipca 2009 r. M.R. Melchior ponownie złożyła wniosek o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, który został oddalony przez ONEM decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 r. – po raz kolejny z powodu nieudowodnienia przepracowania 624 dni w ciągu 36 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, to jest w okresie od 14 lipca 2006 r. do 13 lipca 2009 r.

11

W celu ustalenia liczby przepracowanych dni ONEM uwzględnił jedynie okresy tych różnych prac. Z jednej strony odmówił uwzględnienia okresu zatrudnienia w służbie Komisji jako okresu pracy wykonywanej za granicą w rozumieniu art. 37 ust. 2 dekretu królewskiego oraz uznania, w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a) tego dekretu, za staż pracy okresu bezrobocia, za który zasiłek wypłacono na podstawie warunków zatrudnienia.

12

Marie-Rose Melchior zaskarżyła decyzję ONEM‑u z dnia 26 sierpnia 2009 r. do tribunal du travail de Bruxelles (sądu pracy pierwszej instancji w Brukseli), który wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji, ustalił, że M.R. Melchior przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, licząc od dnia 14 lipca 2009 r., oraz zobowiązał ONEM‑u do wypłaty kwot zasiłku należnych od tego dnia.

13

ONEM wniósł apelację od tego wyroku do cour du travail de Bruxelles (sądu pracy drugiej instancji w Brukseli), wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji z dnia 26 sierpnia 2009 r.

14

W postanowieniu odsyłającym cour du travail de Bruxelles wyjaśnia, że potrącenia, o których mowa w art. 37 ust. 1 dekretu królewskiego to potrącenia przewidziane przez ustawodawstwo belgijskie oraz że, bez uszczerbku dla ewentualnego wpływu prawa Unii, rzeczony dekret królewski nie wymaga uwzględnienia potrąceń dokonanych, w danym wypadku w Belgii, na mocy innego systemu zasiłku dla bezrobotnych niż ten ustanowiony dekretem. W konsekwencji sąd ten wskazuje, że niezależnie od prawa Unii sąd pierwszej instancji nie mógł uznać, że ewentualne potrącenia dokonywane na podstawie warunków zatrudnienia były potrąceniami w rozumieniu rzeczonego art. 37 ust. 1 dekretu królewskiego.

15

Badając wymogi, jakie mogą wynikać z prawa Unii, co do okresów zatrudnienia w ramach instytucji europejskiej posiadającej siedzibę w Belgii, cour du travail de Bruxelles stwierdza, odwołując się do wyroków Ferlini (C‑411/98, EU:C:2000:530, pkt 41) i My (C‑293/03, EU:C:2004:821, pkt 35) oraz do postanowienia Ricci i Pisaneschi (C‑286/09 i C‑287/09, EU:C:2010:420, pkt 26), że M.R. Melchior nie może być zakwalifikowana jako „pracownik” w rozumieniu rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149, s. 2 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 1, s. 35) lub rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 166, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 1, s. 72). Stwierdza też, że pracownik, który – jak M.R. Melchior – pracował dla instytucji europejskiej posiadającej siedzibę w Belgii, i który wcześniej pracował wyłącznie w tym państwie członkowskim, nie może powoływać się na postanowienia traktatu FUE gwarantujące swobodny przepływ pracowników, gdyż postanowienia nie stosują się w sytuacjach czysto wewnętrznych.

16

Cour du travail de Bruxelles zauważa jednak, że Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę na to, że uregulowania belgijskie w dziedzinie emerytur i rent nie zapewniają w sposób wystarczający możliwości przenoszenia uprawnień pracownika, który był zatrudniony zarówno przez pracodawcę belgijskiego, jak też w instytucji europejskiej. W tej kwestii przytacza wyroki Komisja/Belgia (137/80, EU:C:1981:237, pkt 19) oraz My (EU:C:2004:821). Podczas gdy ONEM twierdzi, że rozumowanie zawarte w tym ostatnim wyroku zostało przeprowadzone w oparciu o przepis szczególny w dziedzinie emerytur i rent, a zatem nie przekłada się ono na system ubezpieczenia od bezrobocia, cour du travail de Bruxelles wyraża wątpliwości co do tego argumentu i wskazuje, że rozwiązanie przedstawione przez Trybunał w tym ostatnim wyroku wydaje się być powiązane z zasadą lojalnej współpracy. Wskazuje ponadto, że rozwiązanie to było stosowane nie tylko w dziedzinie emerytur i rent, ale także w dziedzinach zasiłków rodzicielskich i zasiłków rodzinnych, jak również w odniesieniu do zwolnienia podatkowego.

17

Cour du travail de Bruxelles uważa, że z orzecznictwa tego można wywieść, iż zasada lojalnej współpracy ustanowiona w art. 4 ust. 3 TUE stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 37 i 38 ust. 1 pkt 1° lit. a) zgodnie z interpretacją przyjętą przez ONEM. Ponadto sąd ten nie potrafi wykluczyć sprzeczności z art. 34 ust. 1 karty, którego akapit pierwszy opiera się w szczególności – zgodnie z wyjaśnieniami dotyczącymi karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 17) – na art. 12 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie w dniu 18 października 1961 r. i zrewidowane w Strasburgu w dniu 3 maja 1996 r.

18

W tych okolicznościach cour du travail de Bruxelles postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy zasada lojalnej współpracy i art. 4 ust. 3 TUE z jednej strony oraz art. 34 ust. 1 [karty] z drugiej strony stoją na przeszkodzie temu, by w kontekście prawa do zasiłku dla bezrobotnych państwo członkowskie odmówiło:

19

Tytułem wstępu należy zauważyć, że decyzja ONEM, której dotyczy postępowanie główne, została wydana w dniu26 sierpnia 2009 r., a zatem przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony.

20

Należy zatem przyjąć, że poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 10 WE i art. 34 ust. 1 karty stoją na przeszkodzie istnieniu uregulowania państwa członkowskiego takiego jak w sprawie głównej, interpretowanego w ten sposób, że dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie są uwzględnianie okresy pracy ukończone w charakterze członka personelu kontraktowego w instytucji Unii mającej siedzibę w tym państwie członkowskim, a dni bezrobocia, za które wypłacono zasiłek dla bezrobotnych na podstawie warunków zatrudnienia nie są uznawane za dni pracy, podczas gdy dni bezrobocia, za które zasiłek jest wypłacany na podstawie uregulowania tego państwa członkowskiego, są za takie uznawane.

21

W tej kwestii należy przypomnieć, że prawo Unii nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji systemów zabezpieczenia społecznego i przy braku harmonizacji na szczeblu Unii warunki przyznania świadczeń z dziedziny zabezpieczenia społecznego powinno określać ustawodawstwo każdego państwa członkowskiego. Jednakże przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie powinny przestrzegać prawa Unii (zob. w szczególności podobnie wyroki: Kristiansen, C‑92/02, EU:C:2003:652, pkt 31; Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, pkt 40).

22

Jeżeli chodzi o warunki zatrudnienia, to należy przypomnieć, że zostały one, podobnie jak regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej, określone w drodze rozporządzenia Rady, to jest rozporządzenia nr 259/68, które na podstawie art. 249 akapit drugi WE ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Wynika stąd, że warunki zatrudnienia, oprócz tego, że wywołują skutki w porządku wewnętrznym administracji Unii, wiążą państwa członkowskie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla ich stosowania (wyroki: Komisja/Belgia, EU:C:1981:237, pkt 7, 8; Komisja/Belgia, 186/85, EU:C:1987:208, pkt 21 oraz Kristiansen, EU:C:2003:652, pkt 32).

23

Rząd belgijski wyjaśnia, że system ubezpieczenia od bezrobocia opiera się w Belgii na zasadzie solidarności, która oznacza konieczność wcześniejszego uiszczenia składek. Zdaniem tego rządu przesłanki przyznania zasiłku dla bezrobotnych ustanowione w tym systemie nie naruszają żadnej normy prawa Unii, a w szczególności żadnego przepisu warunków zatrudnienia. Uważa on zatem, że rozwiązanie przedstawione w wyroku My (EU:C:2004:821) nie może być zastosowane w sprawie głównej.

24

Z pewnością art. 96 ust. 1 warunków zatrudnienia, przewidujący wypłacanie zasiłku dla bezrobotnych byłemu członkowi personelu kontraktowego pozostającemu bez pracy po zakończeniu służby w instytucji Unii nie wprowadza innego ograniczenia kompetencji państw członkowskich co do ustalania przesłanek przyznawania świadczeń przewidzianych w ich systemach krajowych niż to, które wynika z tego przepisu, a polega na poszanowaniu uzupełniającego charakteru zasiłku dla bezrobotnych przewidzianego w tym przepisie w stosunku do zasiłku, o który były członek personelu kontraktowego mógłby ubiegać się w ramach systemu krajowego.

25

Tymczasem w wyroku My (EU:C:2004:821) Trybunał orzekł, że art. 10 WE w związku z regulaminem pracowniczym należy interpretować w ten sposób, iż stoi na przeszkodzie istnieniu przepisu prawa krajowego, który nie pozwala na uwzględnienie lat pracy obywatela Unii w służbie instytucji wspólnotowej w celu nabycia prawa do wcześniejszej emerytury z krajowego systemu emerytalnego. W postanowieniu Ricci i Pisaneschi (EU:C:2010:420) Trybunał uściślił, że dotyczy to również nabycia prawa do zwykłej emerytury.

26

Dokonując takiego rozstrzygnięcia, Trybunał nie oparł się na konkretnym przepisie regulaminu pracowniczego, lecz – powołując się na wyrok Komisja/Belgia (EU:C:1981:237) – w pkt 45–48 wyroku My (EU:C:2004:821) stwierdził, że podobnie jak odmowa podjęcia niezbędnych środków w celu przeniesienia ekwiwalentu aktuarialnego praw do emerytury lub zryczałtowanej wartości wykupu praw do emerytury nabytych w ramach krajowego systemu emerytalnego do wspólnotowego systemu emerytalnego, przewidzianego w art. 11 ust. 2 załącznika VIII regulaminu pracowniczego, tego rodzaju uregulowanie może utrudnić rekrutację przez instytucje Unii urzędników krajowych o określonym stażu pracy. Trybunał wskazał, że w istocie takie uregulowanie może zniechęcić do wykonywania działalności zawodowej w ramach takiej instytucji, w zakresie w jakim przyjmując stanowisko w jednej z takich instytucji pracownik uprzednio należący do krajowego systemu emerytalnego ryzykuje utratę możliwości skorzystania ze świadczenia emerytalnego na podstawie tego systemu, do którego prawo zachowałby, gdyby stanowiska nie przyjął. Uznał on, że tego rodzaju skutki są niedopuszczalne ze względu na ciążący na państwach członkowskich względem Unii obowiązek współpracy i lojalnego wsparcia, znajdujący szczególny wyraz w sformułowanym w art. 10 WE obowiązku ułatwiania jej wypełniania jej zadań.

27

Tymczasem uregulowanie państwa członkowskiego odmawiające uwzględnienia, dla celów ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, okresów pracy ukończonych w charakterze członka personelu kontraktowego w instytucji Unii mającej siedzibę w tym państwie członkowskim również może utrudniać rekrutowanie przez te instytucje członków personelu kontraktowego. Jak bowiem wskazał rzecznik generalny w pkt 51–53 opinii, takie uregulowanie może zniechęcać pracowników zamieszkujących w tym państwie członkowskim do podejmowania w instytucji Unii zatrudnienia, którego ograniczony przepisami czas trwania sprawia, że przyszłości będą musieli znaleźć miejsce na krajowym rynku pracy lub na ten rynek powrócić, podczas gdy z powodu tego zatrudnienia ryzykują, że nie zgromadzą liczby dni pracy wymaganych przez to uregulowanie dla celów otrzymywania zasiłku w wypadku bezrobocia.

28

Tego rodzaju uregulowanie może wywoływać taki sam skutek zniechęcający w sytuacji nieuznawania za dni pracy dla celów przyznania zasiłku dla bezrobotnych w tym państwie członkowskim dni pozostawania na bezrobociu, za które wypłacono zasiłek dla bezrobotnych w ramach warunków zatrudnienia, skoro dni bezrobocia, za które przysługuje zasiłek na podstawie uregulowania tego państwa, są za takie uznawane.

29

W konsekwencji, bez konieczności badania pytania dotyczącego art. 34 ust. 1 karty, na pytanie to należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 10 WE w związku z warunkami zatrudnienia stoi na przeszkodzie istnieniu uregulowania państwa członkowskiego takiego jak w sprawie głównej, interpretowanego w ten sposób, że dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie są uwzględnianie okresy pracy ukończone w charakterze członka personelu kontraktowego w instytucji Unii mającej siedzibę w tym państwie członkowskim, a dni bezrobocia, za które wypłacono zasiłek dla bezrobotnych na podstawie warunków zatrudnienia nie są uznawane za dni pracy, podczas gdy dni bezrobocia, za które zasiłek jest wypłacany na podstawie uregulowania tego państwa członkowskiego, są za takie uznawane.

30

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 10 WE w związku z warunkami zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich, określonymi w rozporządzeniu Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiającym regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich oraz wprowadzającym środki mające czasowe zastosowanie do urzędników Komisji w brzmieniu zmienionym na mocy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 723/2004 z dnia 22 marca 2004 r., stoi na przeszkodzie istnieniu uregulowania państwa członkowskiego takiego jak w sprawie głównej, interpretowanego w ten sposób, że dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie są uwzględnianie okresy pracy ukończone w charakterze członka personelu kontraktowego w instytucji Unii Europejskiej mającej siedzibę w tym państwie członkowskim, a dni bezrobocia, za które wypłacono zasiłek dla bezrobotnych na podstawie warunków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich nie są uznawane za dni pracy, podczas gdy dni bezrobocia, za które zasiłek jest wypłacany na podstawie uregulowania tego państwa członkowskiego, są za takie uznawane.