—

w imieniu Sandler AG przez H.M. Wolffganga, Steuerberater, a także przez N. Harksen oraz R. Hannemann‑Kacik, Rechtsanwältinnen,

—

w imieniu Hauptzollamt Regensburg przez M. Brandl i C. Stephan, działające w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Republiki Greckiej przez F. Dedousi, działającą w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez L. Keppenne oraz B.R. Killmanna, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 16 i 32 protokołu nr 1 załącznika V do Umowy o partnerstwie między członkami grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku z jednej strony a Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z drugiej strony, podpisanej w Kotonu 23 czerwca 2000 r. (Dz.U. L 317, s. 3), zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 2003/159/WE z dnia 19 grudnia 2002 r. (Dz.U. 2003, L 65, s. 27) (zwanej dalej „umową z Kotonu”), art. 220 i 236 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. L 302, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady WE nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. L 363, s. 1) (zwanego dalej „kodeksem celnym”), a także art. 889 ust. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia nr 2913/92 (Dz.U. L 253, s. 1), zmienionego w ostatniej kolejności rozporządzeniem Komisji (WE) nr 214/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz.U. L 62, s. 6) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 2454/93”).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Sandler AG (zwaną dalej „Sandler”) a Hauptzollamt Regensburg [głównym urzędem celnym w Ratyzbonie (Niemcy), zwanym dalej „HZA”] dotyczącego dwóch decyzji określających należności celne przywozowe wydanych przez HZA w wyniku kontroli po zwolnieniu towarów z uwagi na niezgodność pieczęci umieszczonych na świadectwach przewozowych EUR.1 (zwanych dalej „świadectwami EUR.1”) wystawionymi przez właściwe organy nigeryjskie z pieczęciami przekazanymi przez te organy Komisji Europejskiej.

3

Na mocy umowy z Kotonu Unia Europejska w jednostronny sposób przyznała preferencyjne traktowanie taryfowe względem produktów pochodzących z grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) (zwanych dalej „państwami AKP”). Uzyskała ona w tym celu odstępstwo do dnia 31 grudnia 2007 r. od klauzuli największego uprzywilejowania, przewidzianej w art. 1 ust. 1 Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT) zawartego w załączniku 1A do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (WTO) podpisanego w Marrakeszu w dniu 15 kwietnia 1994 r. i przyjętego decyzją Rady 94/800/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. dotyczącą zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dziedzinach wchodzących w zakres jej kompetencji, porozumień, będących wynikiem negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej (1986–1994) (Dz.U. L 336, s. 1). Reżim ten nie obowiązuje już od dnia 1 stycznia 2008 r.

4

Artykuł 36 ust. 3 umowy z Kotonu przewidywał, że jednostronne preferencje handlowe stosowane na mocy czwartej konwencji zawartej pomiędzy państwami AKP a Wspólnotą zostaną utrzymane w okresie przygotowawczym we wszystkich krajach AKP, zgodnie z warunkami wymienionymi w załączniku V do tej umowy. Określone produkty, w tym materiały włókiennicze pochodzące z państw AKP, mogły być w rezultacie przywożone do Unii bez konieczności uiszczania ceł lub opłat o skutku równoważnym. Artykuł 37 ust. 1 rzeczonej umowy stanowił, że okres przygotowawczy upływał najpóźniej w dniu 31 grudnia 2007 r.

5

Załącznik V do tej umowy określał przesłanki stosowania reżimu handlowego znajdującego zastosowanie w okresie przygotowawczym. Na mocy przepisów protokołu nr 1 do rzeczonego załącznika, dotyczącego definicji pojęcia „produktów pochodzących” i metod współpracy administracyjnej (zwanego dalej „protokołem nr 1”), produkty pochodzące z państw AKP na podstawie art. 14 ust. 1 lit. a) protokołu nr 1 podlegały przy ich przywozie postanowieniom załącznika V do umowy z Kotonu pod warunkiem przedłożenia świadectwa EUR.1 wydanego przez organy celne państwa wywozu zgodnie z art. 15 ust. 1 protokołu nr 1.

6

Świadectwa EUR.1 posiadały pieczęcie organów celnych państwa wywozu, których wzory odcisków zgodnie z art. 31 ust. 1 protokołu nr 1 powinny być przekazane Komisji, która to instytucja powinna je przekazać państwom członkowskim. Ten sam przepis przewidywał, że świadectwa EUR.1 są dopuszczone do celów stosowania traktowania preferencyjnego od dnia otrzymania koniecznych informacji przez Komisję. Artykuł 31 ust. 2 protokołu nr 1 stanowił, że Unia i państwa AKP udzielają sobie wzajemnej pomocy, za pośrednictwem ich właściwych organów administracji celnej, w zakresie sprawdzania autentyczności świadectw EUR.1.

7

Artykuł 23 protokołu nr 1 stanowił, że dowody pochodzenia są przedkładane organom celnym państwa przywozu zgodnie z procedurami obowiązującymi w tym państwie.

8

Artykuł 16 protokołu nr 1, zatytułowany „Świadectwa przewozowe EUR.1 wystawiane z datą wsteczną [retrospektywnie]”, miał następujące brzmienie:

„1.   […] [świadectwo EUR.1] może, w wyjątkowych przypadkach, być wystawione po wywozie produktów, do których się ono odnosi, jeżeli:

2.   W celu wykonania ustępu 1 eksporter musi podać we wniosku miejsce i datę wywozu produktów, do których odnosi się [świadectwo EUR.1], oraz powody złożenia wniosku.

3.   Organy celne mogą wystawić [świadectwo EUR.1] z datą wsteczną [retrospektywnie], wyłącznie po sprawdzeniu zgodności informacji podanych we wniosku eksportera z informacjami podanymi w odpowiednich dokumentach.

4.   [Świadectwa EUR.1] wystawione z datą wsteczną [retrospektywnie] muszą zostać opatrzone jednym z następujących zdań:

»NACHTRÄGLICH AUSGESTELLT«, »DELIVRÉ A POSTERIORI«, »RILASCIATO A POSTERIORI«, »AFGEGEVEN A POSTERIORI«, »ISSUED RETROSPECTIVELY«, »UDSTEDT EFTERFØLGENDE«, »ΕΚΔΟΘΕΝ ΕΚ ΤΩΝ ΥΣΤΕΡΩΝ«, »EXPEDIDO A POSTERIORI«, »EMITIDO A POSTERIORI«, »ANNETTU JÄLKIKÄTEEN«, »UTFÄRDAT I EFTERHAND«.

5.   Adnotację określoną w ustępie 4 umieszcza się w polu »Uwagi« [świadectwa EUR.1]”.

9

Artykuł 18 protokołu nr 1, zatytułowany „Wystawianie świadectw przewozowych EUR.1 na podstawie dowodu pochodzenia wystawionego lub sporządzonego uprzednio”, stanowił:

„W przypadku gdy produkty posiadające status pochodzenia pozostają pod dozorem urzędu celnego w państwie AKP lub [w Unii] istnieje możliwość zastąpienia oryginalnego dowodu pochodzenia jednym lub kilkoma [świadectwami EUR.1], w celu wysłania wszystkich bądź niektórych produktów do innego miejsca na terenie państw AKP lub [Unii]. Zastępcze [świadectwo(‑a) EUR.1] wystawia urząd celny, pod którego dozorem znajdują się przedmiotowe produkty”.

10

Artykuł 32 protokołu nr 1, zatytułowany „Weryfikacja [kontrola] dowodów pochodzenia”, stanowił:

„1.   Dodatkowa weryfikacja dowodów pochodzenia [Kontrola dowodów pochodzenia po zwolnieniu towarów] jest przeprowadzana wyrywkowo lub za każdym razem gdy organy celne kraju przywozu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności takich dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub spełnienia innych wymogów niniejszego protokołu.

2.   W celu wykonania postanowień ustępu 1 organy celne kraju przywozu zwracają organom celnym kraju wywozu [świadectwo EUR.1] i fakturę, jeżeli została przedłożona, deklarację na fakturze lub kopie tych dokumentów, wraz z podaniem, w stosownych przypadkach, powodów przeprowadzenia dochodzenia. Do wniosku o przeprowadzenie weryfikacji [kontroli po zwolnieniu towarów] załącza się wszelkie otrzymane dokumenty i informacje, wskazujące na nieprawdziwość informacji podanych w dowodzie pochodzenia.

3.   Weryfikację [Kontrolę] przeprowadzają organy celne kraju wywozu. W tym celu mają one prawo zażądać przedstawienia dowodów oraz przeprowadzić kontrolę ksiąg rachunkowych eksportera lub inną kontrolę, jaką uznają za stosowną.

4.   Jeżeli organy celne kraju przywozu podejmują decyzję o zawieszeniu udzielenia preferencyjnego traktowania produktów w oczekiwaniu na wyniki weryfikacji [kontroli], importer otrzymuje propozycję uwolnienia [zwolnienia] produktów, z zastrzeżeniem wszelkich środków ostrożności uznanych za niezbędne.

5.   Organy celne wnioskujące o przeprowadzenie weryfikacji [kontroli] są informowane o jej wynikach możliwie jak najszybciej. Wyniki te muszą wyraźnie określać, czy dokumenty są autentyczne oraz czy dane produkty można uznać za pochodzące z państw AKP […] oraz za spełniające pozostałe wymogi niniejszego protokołu.

6.   Jeżeli w przypadku uzasadnionych wątpliwości odpowiedź nie napłynęła w terminie 10 miesięcy od dnia przedstawienia wniosku o przeprowadzenie weryfikacji, lub jeżeli odpowiedź nie zawiera informacji wystarczających do ustalenia autentyczności danego dokumentu lub faktycznego pochodzenia produktów, wnioskujące organy celne odmawiają przyznania prawa do preferencyjnego traktowania, z wykluczeniem wyjątkowych okoliczności.

7.   W przypadku gdy procedura weryfikacji [kontroli] lub wszelkie inne dostępne informacje wskazują, iż naruszone zostały postanowienia niniejszego protokołu, państwo AKP z własnej inicjatywy lub na wniosek [Unii] przeprowadza właściwe dochodzenie lub doprowadza do wszczęcia takiego dochodzenia, które należy podjąć z zachowaniem właściwej pilności w celu stwierdzenia takich naruszeń i zapobieżenia im, w tym celu zainteresowane państwo AKP może zaprosić [Unię] do wzięcia udziału w takich dochodzeniach”.

11

W celu ułatwienia państwom członkowskim przywozu stosowania przepisów dotyczących preferencyjnych zasad handlu przewidzianych w umowie z Kotonu Komisja opublikowała dokument zatytułowany „Uwagi dotyczące protokołu nr 1 do załącznika V do umowy o partnerstwie AKP–WE dotyczącego definicji pojęcia »produkty pochodzące« oraz metod współpracy administracyjnej” (Dz.U. 2002, C 228, s. 2) (zwane dalej „uwagami”).

12

Uwagi te w pkt 10, 15 i 17 zawierają dodatkowe wyjaśnienia w odniesieniu do art. 16 i 32 protokołu nr 1 oraz przykłady możliwych sytuacji wraz ze wskazówkami dotyczącymi działań, jakie należy podjąć.

13

Punkt 10 uwag, zatytułowany „Artykuł 16 – Względy techniczne”, stanowi:

„[Świadectwo EUR.1] może zostać odrzucone ze »względów technicznych«, ponieważ nie zostało sporządzone z zachowaniem przewidzianych przepisów. Jest tak w przypadkach, w których możliwe jest późniejsze przedstawienie wydanego retrospektywnie świadectwa. Kategoria ta obejmuje przykładowo następujące sytuacje:

[…]

[…]

[…]

Działania, które należy podjąć

Dokument powinien być oznaczony jako »Dokument niedopuszczony«, z podaniem przyczyn, a następnie zwrócony importerowi tak, aby mógł on otrzymać nowy dokument wydany retrospektywnie. Organy celne mogą jednakże zatrzymać ewentualnie kserokopię niedopuszczonego dokumentu dla celów kontroli po zwolnieniu towarów lub gdy istnieją podstawy, by podejrzewać wystąpienie nadużyć” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tych uwag poniżej].

14

Punkt 15 uwag, zatytułowany „Artykuł 32 – Odmowa uprzywilejowanego traktowania bez kontroli”, przewiduje:

„Obejmuje to przypadki, w których uważa się, że dowód pochodzenia nie może zostać uwzględniony w szczególności z następujących powodów:

[…]

Działania, które należy podjąć

Dowód pochodzenia powinien być oznaczony jako »Niemożliwy do uwzględnienia« oraz zatrzymany przez organy celne, którym został przedstawiony, aby zapobiec późniejszym próbom jego użycia.

W razie potrzeby organy celne państwa przywozu niezwłocznie informują organy celne lub właściwe organy państwa wywozu o tej odmowie”.

15

Punkt 17 uwag, zatytułowany „Artykuł 32 – Uzasadnione wątpliwości” ma następujące brzmienie:

„Sytuacja ta zachodzi przykładowo w następujących przypadkach:

[…]

[…]

Działania, które należy podjąć

Dokument wysyła się do organów wystawiających w celu dokonania kontroli po zwolnieniu towarów wraz z podaniem przyczyn wniosku o kontrolę. W oczekiwaniu na wyniki tejże kontroli organy celne podejmują wszelkie odpowiednie kroki uznane za niezbędne w celu zabezpieczenia płatności wszelkich stosownych należności celnych”.

16

Kodeks celny został uchylony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiającym wspólnotowy kodeks celny (zmodernizowany kodeks celny) (Dz.U. L 145, s. 1), którego niektóre przepisy weszły w życie od dnia 24 czerwca 2008 r., a inne przepisy znajdują zastosowanie od dnia 24 czerwca 2013 r. Niemniej jednak, mając na uwadze moment wystąpienia okoliczności faktycznych będących przedmiotem postępowania głównego zastosowanie znajdują w dalszym ciągu przepisy kodeksu celnego.

17

Artykuł 77 kodeksu celnego dotyczył przypadków, w których zgłoszenia celnego dokonano z zastosowaniem technik elektronicznych, i przewidywał, że w takich przypadkach organy celne mogą zezwolić, by dokumenty towarzyszące nie były przedstawiane wraz ze zgłoszeniem. W takich przypadkach dokumenty te powinny jednak być przechowywane do dyspozycji organów celnych.

18

Artykuł 78 kodeksu celnego umożliwiał organom celnym dokonanie kontroli zgłoszenia celnego, a także po zwolnieniu towarów przez organy celne kontroli dokumentów i danych handlowych dotyczących operacji przywozu. Jeżeli z kontroli zgłoszenia lub kontroli po zwolnieniu towarów wynikało, że przepisy regulujące właściwą procedurę celną zostały zastosowane w oparciu o nieprawidłowe lub niekompletne dane, organy celne miały podjąć, zgodnie z wydanymi przepisami, niezbędne działania w celu uregulowania sytuacji, biorąc pod uwagę nowe dane, którymi dysponowały.

19

Artykuł 236 ust. 1 kodeksu celnego stanowił w szczególności w odniesieniu do procedury zwrotu lub umorzenia należności celnych w związku z długiem celnym, uznanym za nieistniejący, co następuje:

„Należności celne przywozowe lub wywozowe podlegają zwrotowi, gdy okaże się, że w chwili uiszczenia kwota tych należności nie była prawnie należna lub że kwota ta została zaksięgowana niezgodnie z art. 220 ust. 2.

[…]

Należności nie podlegają zwrotowi ani umorzeniu, w przypadku gdy fakty, które doprowadziły do zapłacenia lub zaksięgowania kwoty prawnie nienależnej, są wynikiem świadomego działania [oszustwa] osoby zainteresowanej”.

20

Na mocy art. 247 kodeksu celnego Komisja przyjęła środki wykonawcze do tego kodeksu.

21

Co się tyczy procedury zwrotu lub umorzenia należności celnych, art. 889 ust. 1 rozporządzenia nr 2454/93 zawierał określone przepisy dotyczące retrospektywnego przyznania preferencyjnego traktowania taryfowego i stanowił:

„Jeżeli wniosek o udzielenie zwrotu lub o umorzenie oparty jest na istnieniu, w dniu przyjęcia zgłoszenia dopuszczenia do swobodnego obrotu, obniżonej lub zerowej stawki należności celnych przywozowych, dotyczących towarów w ramach kontyngentu taryfowego, plafonu taryfowego lub innego rodzaju preferencyjnych uzgodnień taryfowych, to zwrot lub umorzenie udzielane jest, jedynie w przypadku gdy w dniu złożenia wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami:

Jednakże zwrotu lub umorzenia udziela się, nawet jeżeli warunki określone w poprzednim akapicie nie zostały spełnione w związku z błędem popełnionym przez same organy celne, które nie zastosowały obniżonych lub zerowych stawek należności celnych za towary, a zgłoszenie dopuszczenia do swobodnego obrotu zawierało wszystkie dane i zostały do niego załączone wszystkie dokumenty konieczne dla zastosowania obniżonej lub zerowej stawki”.

22

W okresie od dnia 19 maja 2005 r. do dnia 11 lipca 2007 r. Sandler wprowadziła do swobodnego obrotu w Unii w drodze zgłoszeń celnych dokonanych z zastosowaniem technik elektronicznych i z wykorzystaniem systemu ATLAS szereg partii włókien syntetycznych. Hauptzollamt Hamburg‑Hafen‑Waltershof [(główny urząd celny w porcie w Hamburgu (Niemcy)] dopuścił te towary do swobodnego obrotu w oparciu o zgłoszone pochodzenie z Nigerii, umożliwiające zastosowanie preferencyjnej „zerowej” stawki celnej. Organy celne nie wymagały przedłożenia świadectw EUR.1 wymienionych w zgłoszeniach celnych, a także zrezygnowały z kontroli tych świadectw.

23

W 2008 r. w wyniku kontroli po zwolnieniu towarów świadectw EUR.1 na podstawie art. 78 kodeksu celnego, HZA stwierdził, że na 34 świadectwach EUR.1 umieszczona została okrągła pieczęć zawierająca na brzegach wzmianki „NIGERIA CUSTOMS SERVICE” oraz „TIN CAN ISLAND PORT. LAGOS”, a także w środku pod datą wyrażenie „ASST.COMPTROLLER o/c Export Seat Releasing Officer”. Zdaniem HZA pieczęć ta nie była zgodna ze wzorem przekazanym Komisji przez nigeryjskie organy zgodnie z art. 31 ust. 1 protokołu nr 1, gdyż wzór ten obejmował pieczęć w formie wypukłej zawierającą na brzegach wzmianki „NIGERIA CUSTOMS SERVICE” oraz „EXPORT SEAT”, a także w środku pod datą wyrażenie „TINCAN PORT”:

24

Zgodnie z informacjami przekazanymi przez HZA sądowi odsyłającemu wzory pieczęci przekazane przez organy nigeryjskie obowiązywały od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia wygaśnięcia preferencyjnego reżimu przewidzianego w załączniku V do umowy z Kotonu, czyli do dnia 31 grudnia 2007 r. i żadna zmiana co do tych wzorów nie została przekazana przez nigeryjskie organy w tym okresie.

25

Z tego względu HZA poinformował Sandler, pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r., że świadectwa EUR. 1 nie mogły być dopuszczone i że należało opatrzyć je adnotacją „dokument niedopuszczony”. Ponadto HZA stwierdził, że należało uiścić należności celne przywozowe, lecz po przedstawieniu nowego świadectwa EUR.1 możliwe będzie jednak dokonanie zwrotu pobranych należności celnych. W dwóch decyzjach ustalających należności celne przywozowe z dnia 14 maja 2008 r. i z dnia 3 czerwca 2008 r. HZA nakazał uiszczenie należności celnych w wysokości ogółem 65612,71 EUR, przy zastosowaniu stawki celnej wynoszącej 4% stosowanej do towarów pochodzących z państw trzecich.

26

W dniu 10 września 2008 r. Sandler przedłożyła świadectwa EUR.1 opatrzone pieczęciami zgodnymi ze wzorem przekazanym Komisji i zwróciła się o zwrot należności celnych zapłaconych na podstawie dwóch decyzji ustalających ich wysokość. Te świadectwa EUR.1 zawierały w rubryce nr 7 zatytułowanej „Uwagi” adnotację „being issued in replacement of EUR.1 […]” („wystawione w miejsce EUR.1 […]”), wraz z datą i numerem świadectw EUR.1 niedopuszczonych przez HZA.

27

Decyzją z dnia 22 września 2008 r. HZA odmówił zwrotu z uwagi na fakt, że na podstawie art. 889 ust. 1 rozporządzenia nr 2454/93 retrospektywne przyznanie preferencyjnego traktowania mogło mieć miejsce wyłącznie, jeżeli preferencyjna stawka celna, o której zastosowanie wniesiono, obowiązywała nadal w chwili złożenia wniosku o zwrot. Tymczasem, ponieważ reżim preferencyjnego traktowania przewidziany w umowie z Kotonu wygasł w dniu 31 grudnia 2007 r., w odniesieniu do towarów przywożonych z Nigerii od dnia 1 stycznia 2008 r. nie było przewidziane stosowanie żadnej preferencyjnej stawki celnej.

28

Ponadto Sandler zwróciła się o zwrot należności celnych na zasadzie słuszności na podstawie art. 239 kodeksu celnego. Ten wniosek również został oddalony przez HZA na mocy decyzji z dnia 23 lutego 2009 r.

29

Sandler wniosła zażalenie na dwie decyzji HZA, które zostało oddalone. Sandler wniosła następnie skargę na każdą z dwóch decyzji o oddaleniu zażalenia do sądu odsyłającego. Skargi te zostały skierowane do łącznego rozpoznania przez sąd odsyłający.

30

Przed sądem odsyłającym Sandler podnosi, że nieścisłości w świadectwie EUR.1 wystawionym przez organy celne państwa trzeciego w ramach systemu współpracy administracyjnej należy uznać za błąd, którego podmiot gospodarczy nie może wykryć. Zadaniem tego podmiotu nie jest dokonywanie jakiejkolwiek kontroli, tym bardziej iż nie została przewidziana możliwość zapoznania się ze wzorem wymaganej pieczęci w urzędzie celnym państwa przywozu. Sandler zauważa ponadto, że pierwotne świadectwa EUR.1 zostały sporządzone prawidłowo z merytorycznego punktu widzenia, a jedynie została na nich użyta nieprawidłowa pieczęć. Spółka ta twierdzi, że nie chodzi zatem również o nieważne świadectwa EUR.1. Używając nieprawidłowej pieczęci, nigeryjskie organy popełniły wyłącznie błąd co do formy, który naprawiły, wystawiając retrospektywnie skorygowane świadectwa EUR.1.

31

Na poparcie swego stanowiska Sandler podnosi, że w niniejszym przypadku zamiast powoływać się na procedurę przewidzianą w art. 16 protokołu nr 1 należało dokonać kontroli po zwolnieniu towarów świadectw EUR.1 na podstawie art. 32 rzeczonego protokołu, w zakresie w jakim pierwotne świadectwa EUR.1 wystawione przez właściwe organy państwa będącego stroną umowy z Kotonu nie mogły być unieważnione jednostronnie, bez udziału organów tego państwa. W przypadku odmowy dopuszczenia świadectwa EUR.1 na podstawie art. 16 protokołu nr 1 preferencyjne pochodzenie towaru jest niepodważalne, a problematyczne ze względów administracyjnych jest wyłącznie prawidłowe wystawienie świadectw EUR.1. W zakresie, w jakim HZA nie złożył wniosku o kontrole po zwolnieniu towarów na podstawie art. 32 protokołu nr 1, należy uznać, iż nie występowały żadne wątpliwości co do autentyczności dowodu preferencyjnego pochodzenia.

32

HZA podnosi w istocie, że art. 16 protokołu nr 1 miał w niniejszym przypadku zastosowanie, gdyż pierwotne świadectwa EUR.1 były opatrzone pieczęcią, która była wyraźnie różna od wzorów przekazanych przez nigeryjskie organy. Błędy techniczne, o których mowa w art. 16 protokołu nr 1, dotyczyłyby poważniejszych uchybień niż te, o których mowa w art. 32 rzeczonego protokołu. HZA zauważa ponadto, że w niniejszym przypadku użyta pieczęć była całkowicie różna od przekazanych wzorów i nie wykazywała z nimi żadnych podobieństw, tak że nie chodzi o „różnicę” w rozumieniu pkt 17 uwag względem przekazanego wzoru, która uzasadniałaby wątpliwości co do autentyczności świadectwa EUR.1. Różnica między pieczęciami będącymi przedmiotem sporu rozpoznawanego w postępowaniu głównym i wzorami przekazanymi przez nigeryjskie organy była do tego stopnia istotna, że zastosowanie preferencyjnej stawki celnej było niemożliwe.

33

Sąd odsyłający uważa, że w celu rozstrzygnięcia sporu, wniesionego do tego sądu decydujące jest ustalenie kwestii, czy HZA może w uzasadniony sposób w świetle wniosku Sandler o zwrot powołać się na fakt, że na mocy art. 889 rozporządzenia nr 2454/93, można przyznać zwrot wyłącznie wtedy, gdy preferencyjna stawka celna, która obowiązywała w chwili, gdy towary zostały dopuszczone do swobodnego obrotu, znajduje zastosowanie nadal w chwili złożenia wniosku o zwrot. O ile art. 889 rozporządzenia nr 2454/93 nie sprzeciwia się dokonaniu zwrotu w podobnych okolicznościach, to pojawia się kwestia, czy organy państwa członkowskiego mogą, bez złożenia formalnego wniosku o przeprowadzenie kontroli po zwolnieniu towarów na podstawie art. 32 protokołu nr 1, skontrolować lub odmówić dopuszczenia świadectwa EUR.1 wystawionego przez państwo AKP, w sytuacji gdy organy celne tego państwa posłużyły się inną pieczęcią niż pieczęć przekazana Komisji, a zatem, czy mogą odmówić z własnej inicjatywy zastosowania względem importera preferencyjnej stawki celnej.

34

W tych okolicznościach Finanzgericht München postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

35

W swym pierwszym pytaniu sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 889 ust. 1 akapit pierwszy tiret drugie rozporządzenia nr 2454/93 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się wnioskowi o dokonanie zwrotu, jeżeli w ramach dopuszczenia do swobodnego obrotu towarów zwrócono się o przyznanie preferencyjnego traktowania taryfowego i takie preferencyjne traktowanie taryfowe przyznano, a dopiero później w ramach kontroli po zwolnieniu towarów po wygaśnięciu reżimu preferencyjnego traktowania taryfowego i przywróceniu zwykłej stawki należności celnych, organy państwa przywozu przystąpiły do odzyskania różnicy względem stawki celnej obowiązującej w stosunku do towarów pochodzących z państw trzecich.

36

Należy stwierdzić w tym względzie, jak zauważa ponadto sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, że wyjątek od stosowania art. 236 kodeksu celnego przewidziany w art. 889 ust. 1 akapit pierwszy tiret drugie rozporządzenia nr 2454/93, dotyczy zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu wyłącznie przypadków, w których towar jest dopuszczony do swobodnego obrotu z zastosowaniem zwykłej stawki należności celnych, lecz następnie okazuje się, że można było domagać się na mocy na przykład preferencyjnego traktowania taryfowego, zastosowania obniżonej stawki celnej czy nawet zwolnienia z należności celnych.

37

W rezultacie w sytuacji takiej jak będąca przedmiotem postępowania głównego, jeżeli złożono wniosek o preferencyjne traktowanie taryfowe i takie preferencyjne traktowanie taryfowe zostało przyznane przy dopuszczeniu towarów do swobodnego obrotu, a dopiero później w ramach kontroli po zwolnieniu towarów dokonanej po wygaśnięciu reżimu preferencyjnego traktowania taryfowego i przywróceniu zwykłej stawki celnej, organy państwa członkowskiego przywozu przystąpiły do odzyskania różnicy względem stawki celnej, którą objęte są towary pochodzące z państw trzecich, art. 889 ust. 1 akapit pierwszy tiret drugie rozporządzenia nr 2454/93 nie może sprzeciwiać się wnioskowi o dokonanie zwrotu rzeczonej różnicy.

38

Na pierwsze przedłożone pytanie należy zatem odpowiedzieć, że art. 889 ust. 1 akapit pierwszy tiret drugie rozporządzenia nr 2454/93 należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwia się wnioskowi o dokonanie zwrotu należności celnych w sytuacji, gdy złożono wniosek o zastosowanie reżimu preferencyjnego traktowania taryfowego i takie preferencyjne traktowanie taryfowe zostało przyznane przy dopuszczeniu towarów do swobodnego obrotu, a dopiero później w ramach kontroli po zwolnieniu towarów dokonanej po wygaśnięciu reżimu preferencyjnego traktowania taryfowego i przywróceniu zwykłej stawki celnej, organy państwa przywozu przystąpiły do odzyskania różnicy względem stawki celnej, którą objęte są towary pochodzące z państw trzecich.

39

W pytaniu drugim i w części pierwszej pytania trzeciego, które należy rozważyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 16 ust. 1 lit. b) i art. 32 protokołu nr 1 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w ramach kontroli po zwolnieniu towarów okaże się, iż pieczęć, która nie odpowiada wzorowi przekazanemu przez organy państwa wywozu, została umieszczona na świadectwie EUR.1, organy państwa przywozu mogą odmówić dopuszczenia tego świadectwa i zwrócić je importerowi, aby mógł on uzyskać retrospektywnie świadectwo na podstawie art. 16 ust. 1 lit. b) protokołu nr 1 zamiast wszczynać procedurę przewidzianą w art. 32 tego protokołu.

40

Należy przypomnieć w tym względzie, że na podstawie art. 14 ust. 1 lit. a) protokołu nr 1 przedstawienie świadectwa EUR.1 wydanego przez organy celne państwa wywozu było przesłanką proceduralną konieczną do zastosowania reżimu ustanowionego w załączniku V do umowy z Kotonu w stosunku do produktów pochodzących z państw AKP.

41

Artykuł 31 ust. 1 protokołu nr 1 przewidywał ponadto, że świadectwa EUR.1 powinny być opatrzone pieczęcią organów celnych państwa wywozu, której wzory odcisków zostały przekazane Komisji, która to instytucja przekazała je państwom członkowskim. Na mocy wskazanego art. 31 akapit drugi tego przepisu świadectwa EUR.1 są dopuszczone do celów stosowania preferencyjnego traktowania od dnia, w którym Komisja otrzymała konieczne informacje.

42

Wiadomo jest, że pieczęcie umieszczone na świadectwach EUR.1 będących przedmiotem postępowania głównego nie były w oczywisty sposób zgodne ze wzorem przekazanym Komisji przez nigeryjskie organy, przy czym te wzory pieczęci obowiązywały od dnia 1 lipca 2003 r. do wygaśnięcia reżimu preferencyjnego traktowania taryfowego, przewidzianego w załączniku V do umowy z Kotonu, czyli do dnia 31 grudnia 2007 r., a organy nigeryjskie nie poinformowały w tym okresie o jakiejkolwiek zmianie.

43

Wynika stąd, że na mocy art. 31 ust. 1 akapit drugi protokołu nr 1 organy państwa członkowskiego przywozu nie mogły w żadnym razie dopuścić świadectw EUR.1 takich jak będące przedmiotem postępowania głównego.

44

Co się tyczy działania, jakie powinny podjąć w takiej sytuacji organy państwa przywozu, protokół nr 1 nie zawiera żadnego przepisu, który wyraźnie określałby odpowiednie zakresy stosowania, z jednej strony procedury, o której mowa w art. 16 tego protokołu, a z drugiej strony procedury przewidzianej w jego art. 32. Protokół ten wydaje się zatem dopuszczać pewien zakres uznania przysługujący organom państwa członkowskiego przywozu.

45

Wybór jednej z dwóch procedur powinien nastąpić z uwzględnieniem nie tylko zasad protokołu nr 1 i uwag, ale także wszystkich okoliczności danego przypadku, łącznie z elementami stanu faktycznego.

46

Również uwagi, które – mimo iż nie posiadają charakteru wiążącego względem organów państw członkowskich – stanowią przydatne narzędzie w celu zapewnienia jednolitego stosowania przepisów protokołu nr 1, nie zawierają w tym względzie żadnych wytycznych.

47

Punkty 10 i 17 tych uwag mogą stanowić wskazówki dla działań organu, który ma do czynienia z różnicą pomiędzy użytymi pieczęciami a przedstawionym wzorem. Punkt 10 wskazanych uwag zaleca, w sytuacji posłużenia się „pieczęcią nową, która nie została zgłoszona”, zwrot świadectwa importerowi, aby mógł uzyskać on retrospektywne świadectwo na mocy art. 16 ust. 1 lit. b) protokołu nr 1. Natomiast pkt 17 tych uwag zaleca, w przypadku gdy użyta pieczęć „nie odpowiada tej, która została zgłoszona”, przekazanie świadectwa w celu dokonania kontroli po zwolnieniu towarów organom państwa wywozu na podstawie art. 32 protokołu nr 1.

48

Należy jednak przypomnieć, że pkt 10 uwag przewiduje możliwość jednoczesnego stosowania art. 16 ust. 1 i art. 32 protokołu nr 1 oraz potwierdza wbrew stanowisku Komisji wyrażonemu w uwagach na piśmie, że zakresy stosowania tych przepisów nie wykluczają się wzajemnie. Wskazany pkt 10 przewiduje bowiem, że organ państwa członkowskiego przywozu, który dokonuje zwrotu niedopuszczonego świadectwa importerowi w celu umożliwienia mu uzyskania retrospektywnie nowego świadectwa na podstawie art. 16 ust. 1 protokołu nr 1, zachowuje kserokopię niedopuszczonego świadectwa w szczególności w celu „kontroli po zwolnieniu towarów” na podstawie art. 32 protokołu nr 1.

49

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że system współpracy administracyjnej ustanowiony w protokole, który w załączniku do umowy zawartej pomiędzy Unią i państwem trzecim zawiera zasady dotyczące pochodzenia produktów, jest oparty na wzajemnym zaufaniu między organami państw członkowskich przywozu i organami państwa wywozu, a współpraca ustanowiona w protokole dotyczącym pochodzenia produktów może funkcjonować wyłącznie wtedy, gdy państwo przywozu uznaje dokonane zgodnie z prawem przez państwo wywozu ustalenia w tym przedmiocie (zob. wyrok z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie C-409/10 Afasia Knits Deutschland, Zb.Orz. s. I-13331, pkt 28, 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

50

Jednakże wymóg wzajemnego zaufania nie zostaje podważony z uwagi na fakt, że protokół nr 1 umożliwia, stosownie do okoliczności, organom państwa przywozu dokonanie wyboru pomiędzy procedurą przewidzianą w art. 16 i 32 tego protokołu. Wbrew bowiem temu, co sugerują Sandler i Komisja, procedury zarówno jedna, jak i druga wymagają udziału organów państwa przywozu, a jedyna różnica dotyczy kwestii, czy do organów tych zwracają się organy państwa członkowskiego przywozu na podstawie art. 32 protokołu nr 1, czy importer zgodnie z art. 16 ust. 1 protokołu nr 1. W obydwu przypadkach wyłącznie po podjęciu działań przez organy państwa wywozu produkty pochodzące z danego państwa AKP mogą być objęte reżimem ustanowionym w załączniku V do umowy z Kotonu. Tak więc na podstawie art. 16 protokołu nr 1 to organy państwa wywozu mogły po zbadaniu informacji zawartych we wniosku eksportera wydać retrospektywnie świadectwo EUR.1. Kontrole przewidziane w art. 32 wskazanego protokołu były przeprowadzane przez organy państwa wywozu w celu potwierdzenia autentyczności świadectw EUR.1 i pochodzenia produktów.

51

Należy ponadto odrzucić argument Komisji, zgodnie z którym wyłącznie wtedy, gdy organy państwa członkowskiego przywozu mają podejrzenia, że istnieją nowe pieczęcie, które zostaną im przekazane przez państwo trzecie, mogą one odmówić dopuszczenia świadectwa EUR.1. Natomiast w sytuacji, gdy organy te nie zakładają, iż nowe pieczęcie zostaną im przekazane, nie mają innej możliwości niż wszczęcie procedury kontroli po zwolnieniu towarów, przewidzianej w art. 32 protokołu nr 1. Jest bowiem niemożliwe w praktyce, aby organy państwa członkowskiego przywozu mogły rozróżnić skutecznie te dwa przypadki.

52

Jeśli chodzi o kwestię, czy w przypadku gdy podobieństwo między pieczęciami, takie jak występujące w postępowaniu głównym, nie jest rozpoznane bezpośrednio przy przywozie, lecz wyłącznie w ramach kontroli po zwolnieniu towarów, organy państwa członkowskiego przywozu mogą odmówić dopuszczenia świadectwa EUR.1 i nakazać importerowi zastosowanie się do procedury przewidzianej w art. 16 ust. 1 lit. b) protokołu nr 1, należy dodać, że pojęcie „przywozu” w rozumieniu tego przepisu powinno, jak zauważa Komisja, być rozumiane szeroko i obejmuje ono zatem, co do zasady, cały okres upływający do chwili wygaśnięcia wszystkich obowiązków importera.

53

Zgodnie z art. 23 protokołu nr 1 dowody pochodzenia powinny być bowiem przedstawione organom celnym zgodnie z zasadami proceduralnymi obowiązującymi w państwie przywozu, co oznacza, w przypadku takim jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym, zgodnie w szczególności z kodeksem celnym.

54

Artykuł 77 ust. 2 kodeksu celnego stanowił w tym względzie, że jeżeli formalności celne zostały wypełnione z wykorzystaniem środków technicznych przetwarzania danych, tak jak w postępowaniu głównym, organy celne mogły dopuścić, aby świadectwa EUR.1 nie zostały przedstawione ze zgłoszeniem celnym, lecz zostały zachowane do dyspozycji tych organów w celu przeprowadzenia przez nie późniejszych kontroli. Artykuł 16 kodeksu celnego przewidywał ponadto, że zainteresowane osoby powinny zachować przez okres określony w obowiązujących przepisach, a co najmniej przez trzy lata wszystkie dokumenty i informacje, bez względu na ich nośnik, a art. 221 ust. 3 kodeksu celnego w związku z art. 201 ust. 2 tego kodeksu umożliwiał powiadomienie dłużnika o należnościach celnych przez trzy lata od chwili przyjęcia zgłoszenia celnego.

55

W świetle tych uwag zwrot „nie zostało przyjęte przy przywozie z powodów technicznych” zawarty w art. 16 ust. 1 lit. b) protokołu nr 1 należy interpretować w związku z art. 23 tego protokołu oraz art. 77 ust. 2 kodeksu celnego w tym znaczeniu, że zwrot ten odnosi się do chwili, w której państwo przywozu dokonuje rzeczywiście po raz pierwszy kontroli świadectw EUR.1 zgodnie z jego zasadami proceduralnymi. W związku z tym zwrot ten może znajdować również zastosowanie w przypadku kontroli dokonanej po zwolnieniu towarów.

56

W rezultacie na pytanie drugie oraz część pierwszą pytania trzeciego należy odpowiedzieć, że art. 16 ust. 1 lit. b) i art. 32 protokołu nr 1 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w ramach kontroli po zwolnieniu towarów okaże się, iż świadectwo EUR.1 zostało opatrzone pieczęcią, która nie odpowiada wzorowi przekazanemu przez organy państwa wywozu, organy celne państwa przywozu mogą odmówić dopuszczenia tego świadectwa i zwrócić je importerowi, aby mógł on uzyskać retrospektywnie świadectwo na podstawie art. 16 ust. 1 lit. b) protokołu nr 1 zamiast wszczynać procedurę przewidzianą w art. 32 tego protokołu.

57

W drugiej części pytania trzeciego sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 16 ust. 4 i 5 protokołu nr 1 należy interpretować w ten sposób, że świadectwo EUR.1 zawierające w rubryce nr 7, zatytułowanej „Uwagi”, nie adnotację wymienioną w ust. 4 tego przepisu, lecz jedynie wzmiankę, którą ostatecznie należy interpretować w ten sposób, że świadectwo EUR.1 zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 1 tego protokołu, powinno w okolicznościach takich jak będące przedmiotem postępowania głównego być uznane za świadectwo wydane retrospektywnie umożliwiające objęcie danych towarów reżimem ustanowionym w załączniku V do umowy z Kotonu.

58

Należy przypomnieć w tym względzie, że zgodnie z art. 14 i art. 15 ust. 7 protokołu nr 1 świadectwo EUR.1 co do zasady powinno być wydane po rzeczywistym dokonaniu wywozu towarów, tak aby mogło być przedstawione organom celnym państwa przywozu.

59

Artykuł 16 ust. 1 protokołu nr 1 stanowi wyjątek od tej zasady, gdyż wyjątkowo umożliwia, odstępując wyraźnie od art. 15 ust. 7 tego protokołu wydanie świadectw EUR.1 po dokonaniu przywozu, w szczególności, jeśli zostanie wykazane, że świadectwo EUR.1 zostało wystawione, lecz nie zostało dopuszczone przy przywozie ze względów technicznych.

60

Artykuł 16 ust. 4 i 5 protokołu nr 1 wymaga w tym kontekście, aby świadectwa EUR.1 wydane retrospektywnie posiadały w rubryce „Uwagi” szczególne adnotacje, których dokładna treść jest zawarta we wskazanym ust. 4, tzn. „wystawione retrospektywnie”.

61

Natomiast nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu głównym świadectwa EUR.1 przedstawione przez Sandler po tym, jak HZA odmówił dopuszczenia przedstawionych przez tę spółkę początkowo świadectw EUR.1, mimo iż były opatrzone pieczęciami zgodnymi ze wzorem przedstawionym Komisji, nie zawierały w rubryce „Uwagi” adnotacji wskazanej w art. 16 ust. 4 protokołu nr 1, lecz adnotację „wystawione w miejsce” wraz z datą i numerem niedopuszczonego świadectwa EUR.1.

62

Bez wątpienia to ostatnie sformułowanie mogłoby prowadzić do wniosku, że świadectwa przedstawione przez Sandler w późniejszym czasie zostały wydane na podstawie art. 18 protokołu nr 1 dotyczącego świadectw zastępczych.

63

Jednakże zdaniem sądu odsyłającego organ wystawiający w drodze poczynionych adnotacji wskazał zasadniczo w sposób wystarczająco precyzyjny, że świadectwa EUR.1 wydane później powinny zastąpić początkowo wydane świadectwa w ramach preferencyjnego traktowania taryfowego. Ponadto z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie wynika, że Sandler lub organy państwa przywozu zamierzały powołać się na art. 18 protokołu nr 1 lub że przesłanki stosowania tego przepisu były spełnione.

64

W takich okolicznościach świadectwa EUR.1 takie jak będące przedmiotem postępowania głównego mogły co do zasady być uznane za świadectwa EUR.1 wydane retrospektywnie i w rezultacie organy państwa przywozu nie mogą odmówić uznania tych świadectw jako takich.

65

Organy państwa przywozu są zobowiązane, po dokonaniu oceny wszystkich istotnych okoliczności uznać, że nowe świadectwa EUR.1 korygują błąd techniczny popełniony w pierwszej serii świadectw albo, jeżeli mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności danych dokumentów lub statusu pochodzenia danych produktów, wszcząć procedurę kontroli przewidzianą w art. 32 protokołu nr 1.

66

Na drugą część pytania trzeciego należy zatem odpowiedzieć, że art. 16 ust. 4 i 5 i art. 32 protokołu nr 1 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one temu, aby organy państwa przywozu odmówiły dopuszczenia w charakterze świadectwa EUR.1 wydanego retrospektywnie w rozumieniu art. 16 ust. 1 tego protokołu, świadectwa EUR.1, które będąc zgodne we wszystkich innych aspektach z wymogami przepisów tego protokołu, nie zawiera w rubryce „Uwagi” adnotacji wymienionej w art. 16 ust. 4, lecz wzmiankę, którą należy ostatecznie interpretować w ten sposób, że świadectwo EUR.1 zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 1 tego protokołu. W przypadku wątpliwości dotyczących autentyczności tego dokumentu lub statusu pochodzenia danych produktów organy te są zobowiązane wszcząć procedurę kontroli przewidzianą w art. 32 wskazanego protokołu.

67

W związku z odpowiedzią udzieloną na pytanie drugie nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na przedłożone pytanie czwarte.

68

W związku z odpowiedzią udzieloną na pytanie pierwsze nie jest konieczne udzielanie odpowiedzi na przedłożone pytanie piąte.

69

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje: