1. 

Niniejsze pytanie prejudycjalne po raz kolejny dotyczy warunków dostępu jednostek do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu władzy publicznej, a których udostępnianie jest przedmiotem dyrektywy 2003/4/WE ( 2 ), w szczególności zaś kwestii posiadania statusu „władzy publicznej” przez podmiot, od którego domaga się udzielenia informacji w rozumieniu dyrektywy. Rozstrzygnięcia wymaga kwestia przedsiębiorstw prywatnych, które świadczą usługi publiczne związane ze środowiskiem, poprzez stwierdzenie, czy cechy tego świadczenia pozwolą w okolicznościach sprawy na uznanie, że pomimo ich prywatnego charakteru odnośne przedsiębiorstwa będą uznane za „władzę publiczną” w rozumieniu dyrektywy 2003/4 i w konsekwencji będą musiały rozpoznać skierowany do nich wniosek jednostek o udzielenie informacji.

2. 

W tych warunkach Trybunał Sprawiedliwości został poproszony o przedstawienie swego orzecznictwa w dwóch konkretnych kwestiach. Z jednej strony oczywiście w specyficznej dziedzinie samego prawa dostępu do informacji; z drugiej strony odnośnie do definicji pojęcia „władzy publicznej”, która to kwestia ma przekrojowe znaczenie dla wielu dziedzin prawa Unii i której rozwiązanie obfitowało będzie w pojęcia „zależności” i „kontroli”, powszechne na przykład w doktrynie spółek celowych.

3.

Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisana w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. ( 3 ) (zwana dalej „konwencją z Aarhus”) w art. 2 ust. 2 stanowi:

„»Władza publiczna« oznacza:

Definicja ta nie obejmuje organów lub instytucji, w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza”.

4.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 konwencji z Aarhus z pewnymi zastrzeżeniami i pod określonymi warunkami Strony powinny zapewnić, aby władze publiczne udostępniły społeczeństwu, w ramach swego ustawodawstwa krajowego, żądane informacje dotyczące środowiska.

5.

Dyrektywa 2003/4 zawiera następujące interesujące nas motywy:

Motyw 1: „Zwiększony publiczny dostęp do informacji o środowisku i rozpowszechnianie takich informacji wpływa na zwiększenie świadomości ekologicznej, swobodną wymianę opinii, bardziej efektywne uczestnictwo społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, a ostatecznie na poprawę stanu środowiska”.

Motyw 5: „[…] Ze względu na zawarcie [konwencji z Aarhus] przez Wspólnotę Europejską przepisy prawa wspólnotowego muszą być z nią zgodne”.

Motyw 8: „Należy zapewnić każdej osobie fizycznej i prawnej prawo dostępu do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są dla tych organów przeznaczone, bez konieczności wykazania interesu przez tę osobę”.

Motyw 11: „Biorąc pod uwagę zasadę określoną w art. 6 traktatu, wymagania dotyczące ochrony środowiska powinny być włączone do definicji i realizacji polityk Wspólnoty oraz jej działań, definicja organów władzy publicznej powinna zostać rozszerzona, tak by uwzględniać rząd lub inne organy administracji publicznej na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym, niezależnie od tego, czy pełnią one określone obowiązki dotyczące środowiska. Definicja ta powinna również objąć inne osoby lub organy sprawujące, na mocy prawa krajowego, publiczne funkcje administracyjne dotyczące środowiska, jak też inne osoby lub organy im podlegające i pełniące publiczne obowiązki lub funkcje dotyczące środowiska”.

6.

Cele dyrektywy 2003/4 zostały zdefiniowane w art. 1:

7.

Artykuł 2 ust. 2 dyrektywy 2003/4 pod pojęciem „organu władzy publicznej” rozumie:

Państwa członkowskie mogą postanowić, że powyższa definicja nie dotyczy organów lub instytucji pełniących funkcje o charakterze sądowym lub ustawodawczym. Jeśli w dniu przyjęcia niniejszej dyrektywy przepisy konstytucyjne państw członkowskich nie przewidują procedury odwoławczej w rozumieniu art. 6, mogą one wyłączyć te organy lub instytucje z powyższej definicji”.

8.

Zgodnie z art. 3 ust. [1] dyrektywy 2003/4 „[p]aństwa członkowskie zapewniają, że [by] organy władzy publicznej, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy, są [były] obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”.

9.

Zgodnie z informacją przekazaną przez sąd odsyłający przedmiotem zainteresowania jest następujące uregulowanie krajowe:

10.

Stosowne uregulowanie krajowe znajduje się w Environmental Information Regulations 2004 (SI Nr 3391) (rozporządzeniu o informacjach dotyczących środowiska, zwanym dalej „EIR 2004”), wdrażającym dyrektywę 2003/4, którego art. 2 ust. 2 definiuje pojęcie „organu administracji publicznej” w następujący sposób:

„Z zastrzeżeniem przepisów art. 3, »organ władzy publicznej« oznacza:

[…]”.

11.

Zgodnie z przepisami 5 i 7 EIR 2004 żądane informacje o środowisku powinny zostać udzielone w terminie 20 dni roboczych, który w określonych warunkach właściwy organ może wydłużyć do 40 dni.

12.

Na mocy części 50(1) FIA 2000, w wersji zmienionej przez przepis 18 EIR 2004, zainteresowany może zwrócić się do Information Commissioner o rozstrzygnięcie, czy organ władzy publicznej rozpatrzył wniosek zgodnie z wymogami EIR 2004.

13.

W połowie XX wieku większość usług wodociągowo-kanalizacyjnych stanowiła własność publiczną i była dostarczana przez organy władzy lokalnej na mocy Public Health Act 1936 (ustawy o zdrowiu publicznym z 1936 r.).

14.

Water Act 1973 (ustawa wodna z 1973 r.; zwana dalej „WA 1973”) przeniosła, ogólnie rzecz biorąc, odpowiedzialność za te usługi na regionalne władze do spraw wody. Niektóre usługi były świadczone przez działające w ich imieniu spółki utworzone na mocy ustawy.

15.

Water Act 1989 (zwana dalej „WA 1989”) sprywatyzowała przemysł wodociągowy w Anglii i Walii, wprowadzając w dużej mierze strukturę, która zachowała się do dzisiaj. Funkcje, kompetencje, własność i pozostałe aktywa regionalnych władz do spraw wody zostały podzielone pomiędzy National Rivers Authority [od wejścia w życie Environment Act 1995 (ustawy o środowisku z 1995 r.) – Environment Agency (agencję ds. środowiska)] a nowe sprywatyzowane spółki, które w przyszłości miały świadczyć usługi wodociągowo-kanalizacyjne w Anglii i Walii.

16.

Ustawodawstwo regulujące gospodarkę wodną w Anglii i Walii zostało ujednolicone i zmienione w 1991 r. Jedną z najważniejszych ustaw, które obecnie tworzą ramy prawne przemysłu wodociągowego, jest Water Industry Act 1991 (ustawa o przemyśle wodnym z 1991 r., zwana dalej „WIA 1991”).

17.

Zgodnie z sekcją 6 WIA 1991 usługi wodociągowo-kanalizacyjne świadczyć mogą wyłącznie spółki wyznaczone przez Secretary of State (sekretarza stanu) lub (obecnie) OFWAT (organ ds. regulacji usług wodnych) jako przedsiębiorstwa wodociągowo lub kanalizacyjne na określonym obszarze Anglii i Walii.

18.

Wyłącznie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może zostać wyznaczona jako przedsiębiorstwo wodociągowe lub kanalizacyjne [sekcja 6(5)]. Każda spółka zarządzana jest przez zarząd odpowiedzialny przed udziałowcami spółki. Przedsiębiorstwa prowadzone są na zwykłych zasadach handlowych, określonych w aktach założycielskich i statutach, w celu osiągnięcia zysków wypłacanych udziałowcom w postaci dywidend i umożliwienia reinwestycji.

19.

Spółki podlegają takim samym zasadom jak wszystkie inne spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, publiczne i prywatne. Nie otrzymują żadnych subwencji publicznych. Decyzje kredytowe i inwestycyjne nie są bezspośrednio narzucane przez rząd ani żaden inny podmiot publiczny. Kredyty zaciągane przez spółki również nie są gwarantowane przez państwo. W konsekwencji ich finansowanie pochodzi z opłat pobieranych od klientów, sprzedaży akcji i innych emisji z prawem poboru, kredytów zaciągniętych na rynkach kapitałowych po normalnych cenach rynkowych i innych działań handlowych, takich jak sprzedaż gruntu i innych aktywów.

20.

Każda spółka posiada akt wyznaczenia („koncesję”), która zawiera warunki wyznaczenia spółki jako przedsiębiorstwa wodociągowego lub kanalizacyjnego. Nakłada ona na nie nie tylko ogólne obowiązki ustawowe i przekazuje ogólne ustawowe kompetencje, ale zawiera też inne wymogi (sekcja 11). Mogą one obejmować między innymi płatność kwot określonych pieniężnych na rzecz Secretary of State.

21.

Koncesja może zostać wypowiedziana wyłącznie za 25-letnim uprzedzeniem z podaniem przyczyny [sekcja 195A(1)(c)]. Może zostać zmieniona jedynie przez OFWAT: 1) za zgodą spółki lub 2) bez zgody, po uprzednim poinformowaniu Competition Commission (komisji ds. konkurencji).

22.

Zgodność z warunkami koncesji jest egzekwowana przez Secretary of State lub OFWAT, którzy mogą domagać się od przedsiębiorstwa podjęcia określonych działań lub środków. WIA 1991 przewiduje również kary finansowe i ogranicza zastosowanie przepisów powszechnych dotyczących rozwiązywania spółek.

23.

Spółki są w praktyce mającymi monopol dostawcami usług dla większości ich użytkowników na obszarze objętym wyznaczeniem. W związku z tym ich regulacja zmierza do kontrolowania ich monopolistycznych cen poprzez środek zwany „konkurencją porównawczą”, to jest system, zgodnie z którym ceny spółek zestawia się ze sobą w celu porównania działania każdej spółki z działaniami spółek najbardziej efektywnych. Na podstawie tej oceny OFWAT co 5 lat określa maksymalne stawki, jakimi każda spółka może obciążać swoich klientów, a także sposoby pobierania tych opłat.

24.

OFWAT jest zobowiązany do pełnienia funkcji regulacyjnych w taki sposób, aby zagwarantować, by spółki były w stanie (w szczególności zapewniając godziwy zysk z kapitału) finansować realizację swoich funkcji wynikających z faktu bycia przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

25.

Przedsiębiorstwa wodociągowe mają obowiązek rozwijać i utrzymywać efektywny i ekonomiczny system dostawy wody na swoim terenie. Możliwość odcięcia przez przedsiębiorstwa wodociągowe klientów od zaopatrzenia w wodę jest ograniczona i podlega ścisłym wymogom proceduralnym, których niedopełnienie jest przestępstwem.

26.

Przedsiębiorstwa kanalizacyjne mają na podstawie WIA 1991 następujące obowiązki: a) udostępnienie, ulepszenie i rozbudowę publicznej sieci kanalizacji (na swoim obszarze lub poza nim) oraz jej czyszczenie i utrzymanie, tak aby zapewnić spełnienie określonych wymogów czystości; b) osiągnięcie określonych standardów wydajności zgodnie z przepisami; c) zapewnienie kanalizacji w miejscach, w których brak publicznej kanalizacji skutkuje lub mógłby skutkować niekorzystnym oddziaływaniem na środowisko; d) wyrażanie zgody na podłączenie do sieci publicznej kanalizacji rur i prywatnych kanałów odprowadzających.

27.

Przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym przyznaje się szeroki zakres uprawnień wykraczający poza normalne uprawnienia przysługujące spółkom prywatnym, przy czym niektóre z tych uprawnień współdzielą z innymi przedsiębiorstwami.

28.

Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne nie mogą rozporządzać terenami operacyjnymi bez zgody Secretary of State.

29.

Water Act 2003 („WA 2003”) nałożył na przedsiębiorstwa wodociągowe obowiązek tworzenia planów zarządzania zasobami wodnymi i planów zarządzania ryzykiem wystąpienia suszy.

30.

Poza pewnymi informacjami, które spółki udostępniają dobrowolnie, muszą one również udostępniać określone informacje w związku z innymi przepisami, na przykład w celu spełnienia wymogów dotyczących ochrony danych i informacji o spółce.

31.

Jako przedsiębiorstwa kanalizacyjne spółki muszą prowadzić publiczny rejestr zawierający dane dotyczące zgód i umów dotyczących zrzutów ścieków przemysłowych.

32.

OFWAT zobowiązany jest do prowadzenia rejestru wszystkich aktów wyznaczeń i wynikających z nich warunków.

33.

Secretary of State może publikować informacje, które uzna za stosowne, na temat działalności przedsiębiorstw wodociągowych. OFWAT dysponuje uprawnieniem do udostępniania takich informacji klientom.

34.

Ogólnie rzecz biorąc, ujawnianie uzyskanych na mocy WIA 1991 informacji na temat działalności konkretnych przedsiębiorstw bez ich zgody jest karalne.

35.

Agencja ds. środowiska jest zobowiązana do prowadzenia publicznych rejestrów wszelkich wniosków o pozwolenie na zrzuty, udzielonych pozwoleń oraz zawartych w nich warunków. Rejestry muszą zawierać dane dotyczące próbek wraz z ich analizami, pobranych przez agencję ds. środowiska ze zrzutów i wód przyjmujących oraz wszelkie informacje faktycznie przekazane agencji ds. środowiska przez przedsiębiorstwa. Informacje o próbkach muszą zostać umieszczone w rejestrze w terminie 2 miesięcy. Jeżeli uznaje się, że informacje te stanowią tajemnicę handlową, nie mogą być wprowadzane do rejestru bez zgody przedsiębiorstw.

36.

FIA 2000 wymaga udostępniania na żądanie wielu informacji znajdujących się w posiadaniu organów publicznych, takich jak agencja ds. środowiska, OFWAT i Secretary of State. Nie jest celem ustawy transpozycja dyrektywy 2003/4. Pod niektórymi względami ma ona węższy zakres. Można odmówić udzielenia informacji z uwagi na tajemnicę handlową. Nie przyznaje się prawa do uzyskania informacji, które zostały dobrowolnie przekazane organowi publicznemu.

37.

W rozpoznawanej w postępowaniu głównym sprawie jednostka, której celem nie jest osiąganie zysków, oraz osoba fizyczna domagały się udzielenia informacji znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstw, które nie zostały uznane przez władze krajowe za „organy władzy publicznej” w rozumieniu dyrektywy 2003/4 ( 4 ).

38.

W toku wszczętego procesu decyzja administracyjna została utrzymana w mocy w pierwszej instancji. Po wniesieniu odwołania do Upper Tribunal odnośne przedsiębiorstwa zgodziły się ostatecznie na udostępnienie żądanych informacji, pomimo tego, że nie uważały się do tego zobowiązane.

39.

Niezależnie od powyższego Upper Tribunal przedstawił niniejsze pytanie prejudycjalne.

40.

Pytanie prejudycjalne zostało sformułowane w następujący sposób:

„Artykuł 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4/WE

Artykuł 2 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2003/4/WE.

Artykuł 2 ust. 2 lit. b) i c)

41.

Według słów użytych przez sąd odsyłający „sąd musi rozstrzygnąć, czy przedsiębiorstwa wodociągowe na mocy ustawodawstwa angielskiego są organami władzy publicznej dla celów ujawniania informacji o środowisku. W szczególności musi zidentyfikować kryteria, na podstawie których dany organ jest jako taki klasyfikowany. Mimo że problem pojawił się w odniesieniu do przedsiębiorstw wodociągowych, ma również zastosowanie do innych sprywatyzowanych regulowanych branż świadczących usługi, które kiedyś były własnością państwową: związanych z energią elektryczną, gazem, koleją i telekomunikacją” ( 5 ).

42.

Pytanie prejudycjalne zostało zarejestrowane w Trybunale w dniu 4 czerwca 2012 r.

43.

Uwagi na piśmie przedstawiły strony w postępowaniu głównym, włoski i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja.

44.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 16 kwietnia 2013 r., stawiły się strony w postępowaniu głównym, rządy duński i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja.

45.

Zainteresowane przedsiębiorstwa utrzymują, że wobec udostępnienia żądanych informacji pytanie prejudycjalne ma charakter czysto hipotetyczny i jako takie jest niedopuszczalne.

46.

Odnośnie do dwóch pierwszych pytań Fish Legal, E. Shirley, rząd włoski i Komisja twierdzą, że zasługują na odpowiedź twierdzącą. Na potwierdzenie swego stanowiska i po podkreśleniu, że zgodnie z orzecznictwem pojęcia zawarte w art. 2 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2003/4 powinny być przedmiotem autonomicznej i jednolitej wykładni, dowodzą, iż pojęcie „publicznych funkcji administracyjnych” zasługuje na wykładnię rozszerzającą, albowiem tylko w ten sposób można zapewnić realizację celu dyrektywy 2003/4, którym jest wszak szerokie i systematyczne rozpowszechnianie informacji o środowisku. Wykładnia rozszerzająca obejmowałaby z pewnością swoim zakresem funkcje wykonywane przez odnośne przedsiębiorstwa wodociągowe, których publiczny charakter potwierdzają zarówno nałożone na nie obowiązki w związku ze świadczeniem usług, jak i uprawnienia władzy publicznej powierzone im przez państwo w celu wykonywania tych usług.

47.

Information Commissioner, zainteresowane przedsiębiorstwa i rząd Zjednoczonego Królestwa, przeciwnie, twierdzą, że na pytanie, czy określona osoba „na mocy prawa krajowego sprawuje publiczne funkcje administracyjne”, należy udzielić odpowiedzi na podstawie prawa krajowego, co czyni bezprzedmiotowym drugie z przedstawionych pytań. Ich zdaniem oczywiste jest, iż wyrażenie „na mocy prawa krajowego” należy rozumieć jako bezpośrednie odwołanie do prawa państw członkowskich, w kontekście którego należy interpretować znaczenie i zakres pojęcia „publicznych funkcji administracyjnych”.

48.

Na wypadek gdyby Trybunał miał stwierdzić konieczność stosowania pojęcia jednolitego, zainteresowane przedsiębiorstwa i rząd brytyjski wskazują, że, uwzględniając cel dyrektywy 2003/4, należy wziąć pod uwagę, iż ustanowione w niej obowiązki dotyczą władzy wykonawczej oraz krajowych organów administracji, które zwyczajowo są w posiadaniu informacji o środowisku z racji wykonywania swych funkcji publicznych. Przedsiębiorstwa wodociągowe nie sprawują funkcji o charakterze publicznym. W każdym razie ocena, czy w konkretnych okolicznościach dany organ wykonuje funkcje, które mogłyby świadczyć o jego statusie „organu władzy publicznej”, należy do sądu krajowego. W rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku różne elementy pozwalają na udzielenie odpowiedzi negatywnej, w szczególności charakter prywatny i nastawienie na osiągnięcie zysku przedsiębiorstw wodociągowych, które nawet przed sprywatyzowaniem nie dysponowały uprawnieniami wykonawczymi lub rządowymi; bez znaczenia jest przy tym fakt, że historycznie usługi wodociągowe świadczone były w całości lub w części przez rząd czy że usługi te przeznaczone są dla ogółu i służą interesowi powszechnemu, skoro samo przez się nie prowadzi to do przekształcenia usług świadczonych przez nastawione na osiągnięcie zysku przedsiębiorstwo w „publiczne funkcje administracyjne”. W sektorze usług wodociągowych wyłącznie organy regulacyjne (OFWAT i agencja ds. środowiska) sprawują „publiczne funkcje administracyjne” i przez to podlegają obowiązkom z dyrektywy 2003/4.

49.

Odnośnie do pytania trzeciego Fish Legal i E. Shirley twierdzą, że z uwagi na uprawnienia powierzone przez ustawodawstwo krajowe przedsiębiorstwom wodociągowym i stopień regulacji, któremu te podlegają, nie można uznać, że chodzi o spółki prywatne, które prowadzą swoją działalność w sposób niezależny, ale że – przeciwnie – działają one z nadania władzy państwowej. Wobec tych twierdzeń Information Commissioner, zainteresowane przedsiębiorstwa i rząd Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że zgodnie z określoną krajową linią orzeczniczą ( 6 ) dla uznania, że osoba „podlega” władzy publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2003/4 konieczne jest, aby charakter, forma i stopień sprawowanej wobec niej kontroli wykraczał poza funkcje związane z regulacją. Podległość nie ma miejsca, jeśli zostanie zachowana niezależność tej osoby co do formy wykonywania przez nią obowiązków i funkcji oraz świadczenia usług. Miałaby miejsce natomiast wówczas, gdyby władza publiczna mogła określać jej cele i środki do ich osiągnięcia.

50.

Rząd włoski podnosi natomiast, że „podległość” ma miejsce wówczas, gdy istotne aspekty działalności zależą od decyzji władzy publicznej w ten sposób, że autonomia w zarządzaniu podmiotem zostaje w znacznej mierze ograniczona w porównaniu z autonomią, którą posiadałby, gdyby działał w normalnych warunkach. Rząd duński twierdzi, że wyrażenie „podlega” wskazuje na poddanie określonym wpływom organów władzy publicznej, przy czym bez znaczenia jest podporządkowanie podmiotu przepisom prawnym, i wskazuje czynniki, które należy uwzględnić w celu ustalenia tej podległości, takie jak własność, prawo głosu, statut czy skład organu nadzorczego.

51.

Komisja podnosi, że jak wskazują wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, art. 2 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2003/4 stosuje się, gdy osoba jest kontrolowana przez sam rząd lub organ, który na mocy prawa krajowego sprawuje publiczne funkcje administracyjne, a „publiczne obowiązki lub funkcje” zostały jej rzeczywiście, a nie w wyniku zastosowania aktu ustawodawczego lub wykonawczego, powierzone. Z tego względu w jej ocenie zbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące kryteriów, które należy uwzględnić przy ocenie, czy w rozpatrywanej w postępowaniu głównym sprawie podmioty, o które chodzi, są „podległe” w rozumieniu tego przepisu.

52.

Odnośnie do pytania czwartego E. Shirley twierdzi, że wyłączenie tych przedsiębiorstw, które orzecznictwo krajowe ( 7 ) uznało za „emanację państwa” w rozumieniu wyroku z dnia 12 lipca 1990 r. w sprawie Foster i in. ( 8 ), byłoby sprzeczne z celem i zakresem stosowania dyrektywy 2003/4. Z kolei Information Commissioner, zainteresowane przedsiębiorstwa oraz rząd Zjednoczonego Królestwa uznają, że orzecznictwo Trybunału dotyczące „emanacji państwa” jest bez znaczenia dla wykładni art. 2 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2003/4. Ich zdaniem przepis ten zawiera węższe pojęcie, stanowiąc swego rodzaju lex specialis, definiujące jednostki „podległe”, które winny być traktowane tak jakby stanowiły część państwa. Zarówno złożony charakter użytego w dyrektywie 2003/4 pojęcia organu władzy publicznej, jak i odesłanie w art. 2 ust. 2 lit. c) do prawa krajowego wskazywałyby na to, iż prawodawca Unii celowo pominął pojęcie „emanacji państwa”, które poza tym, że jest autonomiczne, nie zostało wymienione w konwencji z Aarhus, której stronami są liczne państwa trzecie. Na koniec Komisja twierdzi, że z udzielonych przez nią odpowiedzi na pytanie drugie trzecie wynika, że jeśli organy zewnętrzne, o których mowa w pkt 20 wyroku w sprawie Foster i in., znajdują oparcie w formalnej podstawie prawnej, stosuje się art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4, natomiast gdy chodzi o uprawnienia rzeczywiście powierzone, w grę wchodziłby art. 2 ust. 2 lit. c) tejże dyrektywy.

53.

Odnośnie do piątego i zarazem ostatniego z przedstawionych pytań Fish Legal, E. Shirley, zainteresowane przedsiębiorstwa oraz rząd włoski nie są zwolennikami rozwiązania „hybrydowego”, w tym rozumieniu, że jeśli dana osoba odpowiada profilowi z art. 2 ust. 2 lit. a) lub b) dyrektywy 2003/4, a żądane informacje odpowiadają pojęciu „informacji o środowisku”, musi ona udostępnić wszelkie posiadane w jakimkolwiek celu informacje. Inne rozwiązanie znacznie utrudniałoby stosowanie dyrektywy, która zresztą przewiduje możliwość wyłączenia tylko organów o charakterze sądowym lub ustawodawczym. Information Commissioner i rząd brytyjski uznają, iż dopuszczalność pytania piątego zależy od uznania przez Trybunał, że jednostka o zasadniczo prywatnym charakterze może być uznana za organ władzy publicznej w rozumieniu dyrektywy 2003/4. Na koniec Komisja twierdzi, iż w przypadku uznania jednostki za organ władzy publicznej wyłącznie z uwagi na wyjątkowe powierzone jej funkcje nic nie usprawiedliwia traktowania jej jak organu, wówczas gdy funkcji owych nie sprawuje.

54.

Jak sygnalizowano, zainteresowane przedsiębiorstwa zgodziły się ostatecznie udostępnić żądane od nich informacje. W zasadzie można więc uznać, że roszczenie materialne rozstrzygane w postępowaniu głównym zostało zaspokojone poza procesem. Tak rozumieją to zainteresowane przedsiębiorstwa, których zdaniem pytanie prejudycjalne ma obecnie charakter czysto hipotetyczny i jako takie powinno zostać uznane za niedopuszczalne.

55.

Moim zdaniem pytanie nie utraciło swego przedmiotu.

56.

Z pewnością nie istnieje jakiekolwiek żądanie o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej wstępną odmową zainteresowane przedsiębiorstw, co pośrednio oznacza, że nie zachował się autonomiczny interes w rozstrzygnięciu pytania prejudycjalnego. Z drugiej strony uznanie przez Upper Tribunal, że odpowiedź Trybunału byłaby użyteczna dla rozstrzygnięcia innych podobnych spraw ( 9 ), nie wydaje się samo przez się wystarczające do stwierdzenia, że istnieje rzeczywista zawisłość sporu przed sądem odsyłającym.

57.

W tych okolicznościach nie pozostaje nic innego, jak tylko przypomnieć, że „uzasadnieniem odesłania prejudycjalnego nie jest wydawanie doradczych opinii w kwestiach generalnych lub hipotetycznych, lecz rzeczywista potrzeba związana z rozstrzygnięciem określonego sporu” ( 10 ).

58.

Jak jednak wskazuje sąd odsyłający w pkt 3 postanowienia o przedstawieniu pytań prejudycjalnych, pomimo że żądane informacje zostały ostatecznie dobrowolnie udostępnione, nadal pozostaje do ustalenia, czy zainteresowane przedsiębiorstwa były zobowiązane do ich udzielenia w każdym przypadku, a ponadto czy były zobowiązane uczynić to w terminie wyznaczonym przez ustawodawstwo krajowe, który to termin w chwili udostępnienia informacji był już przekroczony.

59.

W konsekwencji należy mieć na uwadze, iż rzeczywistym przedmiotem postępowania głównego jest odmowa uznania przez władzę administracyjną, że zainteresowane przedsiębiorstwa mają charakter „organów władzy publicznej” i że w związku z tym mają obowiązek udzielenia informacji w określonym terminie. Kwestia ta nie została wyjaśniona wraz z dobrowolnym przekazaniem informacji, skoro rozpatrywanym w sprawie głównej problemem jest właściwie to, czy owo przekazanie jest w rzeczywistości obowiązkiem egzekwowalnym od odnośnych przedsiębiorstw, czy też przeciwnie, jest aktem zależnym wyłącznie od ich woli.

60.

Tylko rozwiązanie tej kwestii pozwoli na prawną kwalifikację postępowania zainteresowanych przedsiębiorstw i wywnioskowanie, czy w związku z tym uczyniły one użytek z przysługującej im wolności, czy przeciwnie, nie dopełniły obowiązku udostępnienia informacji w określonym terminie.

61.

Niemniej jednak dalsze istnienie przedmiotu sporu nie jest uzasadnione jedynie faktem dotychczasowego niewyjaśnienia kwestii kwalifikacji prawnej. W rzeczywistości z pewnością nie można mówić o pozaprocesowym zaspokojeniu roszczeń Fish Legal i E. Shirley, a to z tej przyczyny, że dochodzonym przez nich żądaniem nie jest tylko dostęp do określonych informacji, ale dostęp do nich w określonym terminie, to jest tym, w którym zainteresowane przedsiębiorstwa winny ją przekazać jako „organ władzy publicznej” w rozumieniu dyrektywy 2003/4. Wykazane zostało, że udzielenie informacji nie nastąpiło w tym terminie, a zatem w tym zakresie żądanie Fish Legal i E. Shirley nie zostało zaspokojone poza procesem. W celu zaś stwierdzenia, czy chodzi o uprawnione roszczenie, należy wcześniej ustalić, czy zachodzi konieczna przesłanka jego zasadności, to jest czy zainteresowane przedsiębiorstwa były zobowiązane do przekazania dokumentacji w terminie, a nie wtedy kiedy to rzeczywiście uczyniły. W tym celu niezaprzeczalnie ustalenia wymaga, czy należy je ostatecznie uznać za „organy władzy publicznej” w rozumieniu dyrektywy 2003/4.

62.

W przypadku odpowiedzi twierdzącej udzielenie informacji nadal stanowiłoby czyn zabroniony, z wynikającymi z tego konsekwencjami, których rodzaj i zakres powinien ustalić sąd odsyłający, a który nie może tego rozstrzygnąć, zanim nie uzyska odpowiedzi Trybunału na zadane pytanie. Ewentualne stwierdzenie popełnienia przez zainteresowane spółki czynu zabronionego zależy bowiem od uznania ich za „organy władzy publicznej” dla celów dyrektywy 2003/4, a tę kwestię wyjaśnić może wyłącznie Trybunał.

63.

Ostatecznie uważam, że brak jest powodów, dla których pytanie prejudycjalne miałoby zostać uznane za niedopuszczalne.

64.

Pierwsze pytanie dotyczy wykładni art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4: czy dla ustalenia zakresu pojęcia osoby fizycznej lub prawnej, która „na mocy prawa krajowego sprawuje publiczne funkcje administracyjne”, należy stosować wyłącznie prawo krajowe, czy prawo Unii.

65.

Moim zdaniem odpowiedź na to pierwsze pytanie wymaga uwzględnienia dwóch wymiarów, w których, w mojej ocenie, rozwija się art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4. Z jednej strony – wymiaru dotyczącego właściwie pojęcia„publicznych funkcji administracyjnych”; z drugiej strony – wymiaru dotyczącego zidentyfikowania osób uprawnionych do „sprawowania” tych funkcji.

66.

Co się tyczy pojęcia, to wystarczy zauważyć, że zgodnie z treścią wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie Flachglas Torgau ( 11 ), również dotyczącego dyrektywy 2003/4, „zarówno względy jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasada równości wskazują na to, że treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera dla określenia jego znaczenia i zakresu wyraźnego odesłania do prawa państwa członkowskich, należy zwykle nadać w całej Unii Europejskiej autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić, uwzględniając kontekst przepisu i cel danego uregulowania”.

67.

Oczywista wydaje się zatem konieczność skonsolidowania autonomicznego zagadnienia kategorii „publicznych funkcji administracyjnych”. Powszechne jest w prawie Unii, że wykorzystanie pojęć rzutujących na już 28 porządków krajowych możliwe jest jedynie wówczas, gdy zostaną one ograniczone do jednego i jednolitego zagadnienia dla wszystkich państw członkowskich.

68.

Niewątpliwie rzeczone pojęcie ma znaczenie nie tylko w kontekście prawa Unii, ale mieści się również w zakresie wiążącej Unię konwencji międzynarodowej, konwencji z Aarhus, zgodnie z którą należy dokonywać wykładni dyrektywy 2003/4. Oczywiście dyrektywa ta nie jest właściwa dla dokonania wykładni konwencji z Aarhus, ale właściwa jest w celu zapewnienia wykonania przez Unię obowiązków wynikających z rzeczonej konwencji, może im bowiem uczynić zadość, tylko gdy zdolna jest zagwarantować jednolitość pojęcia „osoby fizycznej lub prawnej, która na mocy prawa krajowego sprawuje publiczne funkcje administracyjne”, ustanowionego w art. 2 ust. 2 lit. b) konwencji z Aarhus, we wszystkich państwach członkowskich.

69.

Fakt, że art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4 odwołuje się do prawa krajowego jako podstawy sprawowania „publicznych funkcji administracyjnych”, może prowadzić do uznania – do czego przekonują Information Commissioner, zainteresowane przedsiębiorstwa oraz rząd brytyjski – że pojęcie to należy definiować w oparciu o poszczególne prawa krajowe.

70.

Moim zdaniem wcale jednak tak nie jest. Przyczyną jest drugi ze wskazanych w pkt 65 wymiarów. W istocie rzeczony przepis opiera się na pojęciu „publicznych funkcji administracyjnych”, które ze wskazanych powodów może być wyłącznie pojęciem wspólnym, a zatem pojęciem Unii. Niewątpliwie w ramach zasady autonomii instytucjonalnej prawo Unii nie może wskazywać, które konkretnie osoby lub jednostki organizacyjne sprawują te funkcje w każdym państwie członkowskim. Taka a nie inna jest zatem przyczyna, dla której art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4 stanowi, że to prawo krajowe określi w danych przypadkach, kto sprawuje „publiczne funkcje administracyjne” poza władzą publiczną w formalnym tego słowa znaczeniu [tj. poza przypadkiem wymienionym w art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy], jednakże przy założeniu, że ustalenie, jakie są i na czym polegają owe „funkcje”, podlega wyłącznie prawu Unii. W ten sposób uznanie na podstawie prawa Unii określonych funkcji za „publiczne [i] administracyjne” prowadzi następnie do określenia na mocy prawa krajowego, które, poza właściwą władzą państwową, podmioty ewentualnie funkcje takie sprawują i pozostają w związku z tym objęte regulacją art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4.

71.

Z tych względów, jako pierwszy wniosek częściowy, proponuję Trybunałowi udzielenie odpowiedzi na pytanie pierwsze w ten sposób, że pojęcie osoby fizycznej lub prawnej, która „na mocy prawa krajowego sprawuje publiczne funkcje administracyjne”, winno być osadzone wyłącznie w prawie Unii, jeżeli chodzi o definicję pojęcia „publicznych funkcji administracyjnych”; do prawa państw członkowskich należało zaś będzie ustalenie, które osoby fizyczne lub prawne są ewentualnie uprawnione do sprawowania tych funkcji.

72.

Ustaliwszy powyższe, należy następnie udzielić odpowiedzi na drugie z przedstawionych pytań i wyjaśnić, posługując się określeniami użytymi przez Upper Tribunal, jakie kryteria prawa Unii mogą być użyte w celu (A) zdefiniowania funkcji jako „publicznej [i] administracyjnej” i (B) ustalenia, czy prawo krajowe powierzyło rzeczywiście danej osobie fizycznej lub prawnej pełnienie takiej funkcji.

73.

Innymi słowy chodzi tutaj o sprecyzowanie na podstawie prawa Unii pojęcia „publicznych funkcji administracyjnych” w celu dalszego wskazania warunków, które pozwalają na uznanie, że na mocy prawa krajowego sprawowanie takich funkcji zostało powierzone, w szczególności, osobie fizycznej lub prawnej.

74.

W kontekście art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/4 pojęcie „publicznych funkcji administracyjnych” jest po prostu równoważne z pojęciem „organu władzy publicznej”. Wynika to moim zdaniem z dwóch okoliczności. Po pierwsze – z faktu, że pojęcia „publicznych funkcji administracyjnych” używa się w przepisie jako cząstkowego elementu definicji rodzajowego pojęcia „organu władzy publicznej”. Po drugie i przede wszystkim – z wyjątku ustanowionego w akapicie następującym po art. 2 ust. 2 lit. c), zgodnie z którym państwa członkowskie mogą wyłączyć z definicji pojęcia „organów władzy publicznej”„organy lub instytucje pełniące funkcje o charakterze sądowym lub ustawodawczym”.

75.

To możliwe wyłączenie oznacza moim zdaniem, że pojęcie „publicznych funkcji administracyjnych” nie odnosi się wyłącznie do organów administracyjnych lub wykonawczych w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale w sposób ogólny do krajowej władzy publicznej jako całości. Tylko wtedy ma sens możliwość wyłączenia z „organów władzy publicznej” instytucji pełniących funkcje sądowe lub ustawodawcze, tj. funkcje władzy publicznej odmienne od przysługujących organom administracyjnym sensu stricto ( 12 ).

76.

Powyższe sytuuje w konkretnym wymiarze problem, któremu musimy teraz sprostać, jako że w odróżnieniu na przykład od przypadków przedstawionych w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie Solvay i in. ( 13 ) i przypadku rozstrzygniętego w przywołanej powyżej sprawie Flachglas Torgau, Trybunał nie musi tutaj wyjaśniać, czy działanie władzy publicznej należy rozpatrywać w kategorii ustawodawczej, a więc objętej wyłączeniem ustanowionym w dyrektywie 2003/4, lecz musi określić jedynie, co wchodzi w skład sprawowania władzy publicznej syntetycznie, bez potrzeby odwoływania się do ewentualnych wyjątków ( 14 ).

77.

Nie czyni to jednakże rozpatrywanej kwestii mniej złożoną, albowiem jak w przypadku innych pojęć podstawowych, definicja „organów władzy publicznej” jest co najmniej trudna i kontrowersyjna. Ogólnie, dla celów niniejszego pytania prejudycjalnego chodzi o uzyskanie adekwatnego w kontekście dyrektywy 2003/4 pojęcia „publicznych funkcji administracyjnych”.

78.

Ten punkt widzenia kieruje nas moim zdaniem w stronę stanowiska prezentowanego przez Trybunał począwszy od wyroku w sprawie Foster i in., a więc w stronę mniej restrykcyjnego rozumienia tych funkcji niż przedstawiono to na przykład w orzecznictwie dotyczącym wykonywania władzy publicznej jako wyjątku od zasady swobodnego świadczenia usług (art. 51 TFUE) ( 15 ).

79.

W tym właśnie kontekście Trybunał operował pojęciem wywodzącym się z różnicy między „władzą publiczną” a „władzą prywatną”, opartym w szczególności na różnicy wartości woli wyrażanej przez każdą z tych władz.

80.

Stanowisko to zostało, jak już wspominałem, wyrażone w wyroku w sprawie Foster i in., we fragmencie, w którym stwierdza się, że „organ, bez względu na jego formę prawną, który w wyniku środków przyjętych przez władzę publiczną zobowiązany został do świadczenia – pod jej kontrolą – usług publicznych i w tym celu wyposażony został w uprawnienia przekraczające te stosowane w stosunkach między jednostkami ( 16 ), jest zaliczony do grona jednostek, wobec których można powoływać się na przepisy dyrektywy mogącej wywołać skutek bezpośredni”.

81.

Jeśli istnieje coś, co charakteryzuje „władzę publiczną”, to jest to zdolność do jednostronnego narzucenia woli przez jej dysponenta. Podczas gdy władza publiczna może jednostronnie, tj. bez konieczności wyrażania zgody przez zobowiązanego, narzucić swoją wolę, jednostka, przeciwnie, może ją narzucić wyłącznie poprzez wzięcie udziału w wyrażeniu owej zgody.

82.

Oczywiście rozważania te muszą być zawsze osadzone w kontekście państwa prawa, rządzonego przez zasadę demokracji i podlegania sądom. Jednak to, co ma znaczenie w naszej sprawie, dotyczy władzy, której działania, pomimo że podlegające kontroli, korzystają per se z siły natychmiastowej i swoistej skuteczności, w odróżnieniu od działań jednostek, wymagających zawsze mediacji ze strony władzy publicznej w celu narzucenia ich woli, w sytuacji gdy nie mogą liczyć na uzyskanie zgody osób, których działania te dotyczą ( 17 ).

83.

Na podstawie tych założeń uważam, że dla celów niniejszego postępowania można wyrazić pogląd, iż w kontekście dyrektywy 2003/4 „publiczne funkcje administracyjne” równoważne „organom władzy publicznej”, z wyjątkiem tych „ustawodawczych” i „sądowych” – które nie są wszak przedmiotem tego postępowania – to te, w ramach których można narzucić jednostkom swoją wolę, której natychmiastowa skuteczność, pomimo że podlegająca kontroli, nie wymaga zgody tych ostatnich.

84.

Do sądu odsyłającego należało będzie zbadanie, czy zainteresowane przedsiębiorstwa sprawują władzę tego rodzaju, to jest czy w ramach świadczenia usług wodno-kanalizacyjnych mogą nakładać obowiązki na jednostki bez ich zgody, niezależnie od możliwości zaskarżenia rzeczonych obowiązków przez osoby, których to dotyczy, do sądu; innymi słowy – czy cieszą się pozycją rzeczywiście zrównaną z pozycją zajmowaną przez organy administracji.

85.

Niemniej jednak w celu zaoferowania sądowi odsyłającemu jakiegokolwiek użytecznego kierunku wskazać wypada, iż w szczególności ustalenia wymaga, czy zainteresowane przedsiębiorstwa korzystają w jakikolwiek sposób z uprawnień do wywłaszczania wychodzących poza prerogatywy dostępu do własności prywatnej, uprawnień do nakładania sankcji czy, ogólnie, uprawnień władczych wobec jednostek, niezależnie od tego, czy wykonywanie tych uprawnień podlega także – jak ma to miejsce zawsze w przypadku organów władzy publicznej sensu stricto – kontroli sądów.

86.

Druga część pytania drugiego dotyczy kryteriów, które mogą być użyte w celu ustalenia, czy prawo krajowe powierzyło danej osobie fizycznej lub prawnej wykonywanie władzy publicznej w kontekście dyrektywy 2003/4.

87.

Moim zdaniem odpowiedź na tę drugą część pytania wynika z samej konstrukcji art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/4. Przepis odwołuje się kolejno, w literze a) – do „rządu lub innego organu administracji publicznej, włączając publiczne organy doradcze, na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym”, tj. do władzy publicznej w znaczeniu formalnym i właściwym, włączając z przyczyn wskazanych w pkt 75 opinii, władzę sądową i ustawodawczą; w literze b) natomiast – do „osoby fizycznej lub prawnej, która na mocy prawa krajowego sprawuje publiczne funkcje administracyjne”. Moim zdaniem chodzi tutaj o konkretne osoby lub jednostki, którym prawo krajowe w sposób wyraźny i formalny powierzyło wykonywanie władzy publicznej ( 18 ); w odróżnieniu od przypadku określonego w literze c), dotyczącego osób sprawujących publiczne obowiązki lub funkcje „podlegających” czy to organom władzy publicznej sensu stricto wymienionym w lit. a), czy też osobie fizycznej wyposażonej we władzę publiczną w rozumieniu lit. b). Jak zobaczymy, ta trzecia i zarazem ostatnia możliwość wymieniona w lit. c) przenosi nas w obszar nieformalnych, domniemanych lub pośrednich umocowań.

88.

Uważam zatem, że w celu ustalenia, czy prawo państwa członkowskiego powierzyło jednostce sprawowanie „publicznych funkcji administracyjnych” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4, należy uwzględnić istnienie formalnego i stanowczego aktu prawnego powierzającego uprawnienia charakterystyczne dla władzy publicznej. W braku takiego aktu powierzającego, po odrzuceniu założenia, że mamy do czynienia z przypadkami wymienionymi w art. 2 ust. 2 lit. a) i b), należy zastanowić się, czy zachodzi przypadek z lit. c), co przenosi nas na grunt trzeciego z zadanych przez Upper Tribunal pytań.

89.

Z tych względów, jako cząstkowy wniosek, proponuję Trybunałowi udzielenie odpowiedzi na drugie pytanie w ten sposób, że do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy odnośne przedsiębiorstwa mogą, na podstawie formalnego i stanowczego aktu prawnego powierzającego im charakterystyczne dla władzy publicznej uprawnienia, nakładać obowiązki na jednostki bez potrzeby uzyskania ich zgody, korzystając tym samym z pozycji zasadniczo równoważnej pozycji organów administracyjnych.

90.

Należy teraz określić, kiedy można uznać, że osoba fizyczna lub prawna, która nie jest organem władzy publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu [art. 2 ust. 2 lit. a)] ani nie wykonuje „publicznych funkcji administracyjnych” na podstawie formalnego i stanowczego aktu powierzenia uprawnień charakterystycznych dla władzy publicznej [art. 2 ust. 2 lit. b)], sprawuje „publiczne obowiązki lub funkcje lub świadczy publiczne usługi dotyczące środowiska, podlegając” organowi władzy publicznej sensu stricto lub osobie fizycznej lub prawnej sprawującej „publiczne funkcje administracyjne”. Jest to w istocie kwestia przedstawiona w pytaniach trzecim i czwartym, które koncentrują się na ustaleniu, kiedy osoba „podlega” jednemu z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 2 lit. a) i b) (pytanie trzecie) i czy w takich warunkach można uznać tę osobę za „emanację państwa” w rozumieniu wyroku w sprawie Foster i in. (pytanie czwarte).

91.

Za pośrednictwem przepisu art. 2 ust. 2 lit. c) dyrektywa 2003/4 zmierza moim zdaniem do wyczerpania wszelkich możliwości zidentyfikowania dzierżycieli – pierwotnych, pochodnych, okazjonalnych – władzy publicznej w celu umożliwienia realizacji celów, do których osiągnięcia zmierza prawodawca Unii, tj. między innymi „do bardziej efektywnego uczestnictwa społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska” ( 19 ) czy zapewnienia „każdej osobie fizycznej lub prawnej prawa dostępu do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są dla tych organów przeznaczone, bez konieczności wykazania interesu przez tę osobę” ( 20 ).

92.

Chodzi zatem o wykorzystanie w pełni możliwości władczych Unii, by zrównoważyć niedogodności wynikające z braku bezpośredniej skuteczności dyrektyw w stosunkach między jednostkami. Innymi słowy – o zidentyfikowanie władzy publicznej tam, gdzie rzeczywiście ona istnieje, poddając ją skutecznie nakazom ustanowionym w dyrektywie 2003/4.

93.

Taki jest też duch orzecznictwa, na którym opiera się cytowany wyrok w sprawie Foster i in., zgodnie z którym to orzecznictwem, jak wskazał rzecznik generalny W. van Gerven w opinii w rzeczonej sprawie „zawsze gdy, mając na uwadze cel o charakterze podstawowym, istnieje potrzeba dokonania rozszerzającej wykładni pojęcia »państwa«, należy posłużyć się w tym celu kryterium rzeczywistej kontroli, przeważającego wpływu i możliwości wydawania przez organy władzy publicznej wiążących zaleceń, bez względu na rodzaj (poprzez stosunki własnościowe, udział ekonomiczny, podległość administracyjną czy przez przepisy prawne)” ( 21 ).

94.

Kryterium to zostało sformalizowane w art. 2 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2003/4 poprzez odniesienie do potencjalnych osób lub podmiotów sprawujących publiczne obowiązki lub funkcje lub świadczących publiczne usługi, „podlegających podmiotowi lub osobie, o których mowa w lit. a) lub b)” ( 22 ); tj. podlegających państwu [lit. a)] lub osobie prywatnej, której formalnie powierzono wykonywanie władzy publicznej [lit. b)].

95.

Dlatego – i znów według słów rzecznika generalnego W. van Gervena – „wynika to zawsze z poglądu, że w tle występuje element władzy publicznej […], która w celu zastosowania danego środka, w drodze wykonywanej przez siebie kontroli lub wpływu, ceduje swój»charakter organu władzy publicznej« na inne podmioty lub działania, pomimo iż te podlegają prawu prywatnemu” ( 23 ).

96.

Twierdzę, dla celów uściślenia znaczenia wyrażenia „podlegającą organowi lub osobie, o których mowa w lit. a) lub b)”, że prawodawca Unii nie odwołuje się do pozycji władczej, w jakiej z definicji znajduje się publiczny organ regulujący wykonywaną przez jednostki działalność. Nie chodzi tutaj moim zdaniem o zwykłe podporządkowanie, podległość czy zależność, które dotyczą każdej jednostki prowadzącej działalność rządzoną czy regulowaną przez państwo. Chodzi bardziej o szczególny rodzaj zależności lub podległości, w wyniku których jednostka nie tylko jest zobowiązana do działania w ramach warunków ustanowionych przez władzę publiczną, ale władza ta rzeczywiście określa sposób jej działania.

97.

Innymi słowy, organ regulacyjny ogranicza zakres możliwości wolnej i niezależnej woli, to znaczy przymiotu jednostki w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. takiej, która dobrowolnie wykonuje działalność w ramach wyznaczonych przez władzę publiczną. W przeciwieństwie do tego pozbawiona takiej wolności jest osoba, której działania podlegają władzy publicznej. W rzeczywistości są to działania samej władzy publicznej, które realizowane są za pośrednictwem podlegającej jej osoby.

98.

W tym sensie i zgodnie z cytowanym wyrokiem w sprawie Foster i in. można obrazowo mówić o „emanacji państwa”. Nie uważam jednak, by znaczenie tego pojęcia uzasadniało czwarte z zadanych przez sąd odsyłający pytań, który sam zresztą zadał je, jak stwierdził, „bez większego entuzjazmu” ( 24 ). Moim zdaniem oczywiste jest, że osoba, o której mowa w art. 2 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2003/4 może zostać uznana za „emanację państwa”, jeżeli rozumie się przez to, że jej podporządkowanie władzy publicznej jest tego rodzaju i o takim znaczeniu, że w rezultacie jej własne działanie stanowi w rzeczywistości działanie samej władzy publicznej. W każdym razie nie przestaje ona być pojęciem obrazującym kwalifikowany stosunek podległości i zależności, który jest tym, co liczy się w ostatecznym rozrachunku.

99.

Będąc „emanacją państwa”, osoba fizyczna lub prawna, o której mowa w art. 2 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2003/4, utożsamia się dla celów rzeczonej dyrektywy z samym państwem [art. 2 ust. 2 lit. a)] lub podmiotami formalnie uprawnionymi do sprawowania władzy publicznej [art. 2 ust. 2 lit. b)], w ten sposób, że w związku z tym statusem jest zobowiązana do udostępnienia informacji o środowisku, które znajdują się w jej posiadaniu.

100.

W tym względzie konieczne jest wyjaśnienie, iż pomimo tego, że osobę fizyczną lub prawną, o której mowa w art. 2 ust. 2 lit. c), można uznać za „emanację państwa”, osoba ta pod każdym względem nadal pozostaje jednostką. Oznacza to, że w odróżnieniu od państwa sensu stricto i podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 2 lit. b) nie sprawuje ona władzy publicznej polegającej na możliwości jednostronnego narzucenia swej woli innym jednostkom. Niemniej jednak, wówczas gdy za jej pośrednictwem działania podejmuje państwo, konieczne jest objęcie jej zakresem pojęcia organu władzy publicznej ustanowionego w dyrektywie 2003/4.

101.

Z pewnością państwo występuje wówczas jako jednostka, pozbawione władztwa właściwego dla niego jako pierwotnego posiadacza władzy publicznej. Niemniej jednak nie przestaje przez to być państwem i nic nie uzasadnia wyłączenia go w tym przypadku z formalnego pojęcia użytego w art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy, oczywiste jest bowiem, że także państwo może uczestniczyć w stosunkach prywatnych jak zwykła jednostka. Przedstawione powody przemawiają za szeroką, materialną wykładnią pojęcia państwa; przemawiają także za koncepcją czysto formalną, skoro, co ma miejsce w niniejszej sprawie, poprzez samo odwołanie do państwa jako podmiotu oraz do charakteru publicznego lub prywatnego jego działań zapewnia się najlepsze warunki dla skutecznego osiągnięcia celów dyrektywy 2003/4.

102.

Jeżeli o jednostkach, które sprawują władzę publiczną na podstawie wyraźnego umocowania [art. 2 ust. 2 lit. b)] można obrazowo powiedzieć, że „są” państwem, w tym znaczeniu, że wykonują wobec innych osób uprawnienia właściwe dla organu władzy publicznej, to również jednostki, które z uwagi na podleganie organowi władzy publicznej (pierwotnej lub pochodnej) stają się narzędziem działania państwa sine imperio w dziedzinie stosunków prywatnych, są „państwem”, pomimo że działają jedynie jako jednostki, z tego tylko powodu, że w ostateczności ich działanie jest przedłużeniem woli samego państwa, które również ma w zwyczaju wkraczać do świata stosunków prywatnych jako zwykła jednostka.

103.

Reasumując, powyższe rozważania sprowadzić można do idei, że art. 2 ust. 2 lit. b) dotyczy jednostek, które na podstawie formalnego i stanowczego umocowania wykonują z pewnym stopniem autonomii określone uprawnienia władzy publicznej, podczas gdy lit. c) tego przepisu dotyczy jednostek prywatnych zasadniczo autonomicznych, które są narzędziem państwa służącym jego działaniom w dziedzinie stosunków prywatnych jako zwykłej jednostki. W obu przypadkach mamy zatem do czynienia z państwem: czy to z uwagi na sprawowanie przez jednostkę zarezerwowanej dla niego władzy publicznej, czy to z uwagi na fakt, że sprawuje ją jednostka, poprzez którą państwo (bezpośrednio lub za pośrednictwem innej osoby) działa jako podmiot prawa prywatnego.

104.

Kwestia sprowadza się więc do wskazania, jaki rodzaj kontroli jest niezbędny, aby jednostka, bez utraty swego statusu, działała jako „emanacja państwa”, oraz jakie kryteria mogą być użyte w celu stwierdzenia tejże kontroli.

105.

Odnośnie do kontroli, uważam, że powinna być ona wystarczająca do tego, aby jednostka nie mogła w sposób zasadniczo autonomiczny podejmować działań w sferze prywatnej, czy to poprzez wyznaczanie jej celów, czy w związku z określeniem jej strategii i wyborem właściwych środków do ich osiągnięcia.

106.

Taki brak autonomii może być wynikiem dwóch sytuacji: po pierwsze, faktu, że podmiot prywatny stanowi dzieło władzy publicznej i znajduje się pod jej bezpośrednim zarządem i kontrolą; po drugie, faktu, że będąc formalnie niezależnym, podmiot prywatny podejmuje działania w sferze całkowicie uwarunkowanej (a nie jedynie uregulowanej) przez władzę publiczną, np. poprzez określenie cen publicznych, wprowadzenie planów zarządzania czy podporządkowanie szczegółowym wytycznym dotyczącym wykonywania usług. Tę drugą sytuację można uznać za przypadek „kontroli faktycznej”, w tym znaczeniu, że nie jest ona konsekwencją natychmiastowej i bezpośredniej interwencji w stosunku do podmiotu prywatnego, ale konsekwencją uwarunkowania jej działalności w takich granicach, które czynią iluzoryczną materialną autonomię rzeczonej jednostki. Wbrew stanowisku rządu włoskiego nie chodzi tutaj o nieprzewidzianą prawem czy niezgodną z prawem kontrolę samego factum, ale o pośrednią kontrolę (prawną) sprawowaną wobec podmiotu poprzez tytuły prawne, które umocowują interwencję władzy publicznej w dziedzinę prowadzonej przez ten podmiot działalności, w przeciwieństwie do tych, które zezwalają na bezpośrednią i formalną nad nią kontrolę.

107.

W ten sposób podmiot „podlega organowi” państwa wówczas, gdy sam stanowi dzieło władzy publicznej służące uczestnictwu państwa w stosunkach prywatnych jako jednostki, lub wówczas, gdy będąc formalnie podmiotem niezależnym od władzy publicznej, jest zobowiązany do prowadzenia działalności w stosunkach prywatnych na warunkach określonych przez władzę publiczną, które uniemożliwiają mu zasadniczo autonomiczne działanie w aspektach podstawowych dla działalności spółek.

108.

Na sądzie krajowym spoczywało będzie oczywiście ustalenie, w jakim stopniu okoliczności te występują w konkretnej sprawie, przy czym posłużyć można się w tym celu poglądami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału dotyczącym spółek celowych.

109.

Moim zdaniem idealnie nadają się do tego kryteria użyte przez Trybunał dla określenia przypadków, w których instytucja zamawiająca sprawująca nad odrębnym od niej pod względem prawnym wykonawcą kontrolę analogiczną ( 25 ) do kontroli, jaką sprawuje nad swymi własnymi służbami ( 26 ).

110.

W tym kontekście Trybunał stoi na stanowisku, że „»analogiczna kontrola« istnieje, gdy dana jednostka podlega kontroli pozwalającej instytucji zamawiającej na wywieranie wpływu na jej decyzje” ( 27 ), wskazując, że „chodzi o możliwość wpływu zarówno na strategiczne cele, jak i na istotne decyzje tej jednostki […]. Innymi słowy, instytucja zamawiająca musi być w stanie sprawować strukturalną […] funkcjonalną […] [i] skuteczną kontrolę nad tą jednostką” ( 28 ).

111.

W konsekwencji jako cząstkowy wniosek proponuję Trybunałowi, aby na trzecie i czwarte pytanie odpowiedział w ten sposób, że osoba „podlega organowi lub osobie, o których mowa w lit. a) lub b)” art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/4, jeżeli jej działanie podlega kontroli takich organów lub osób w stopniu uniemożliwiającym jej prowadzenie działalności w stosunkach prywatnych z rzeczywistą autonomią, sprowadzając tę osobę do roli narzędzia ich woli (czyli woli państwa), czego ustalenie spoczywać będzie na sądzie odsyłającym.

112.

Ostatnie pytanie dotyczy łącznie lit. b) i c) art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/4, jako że zmierza do ustalenia, czy podmioty, o których w nich mowa, muszą udostępnić wszelkie znajdujące się ich posiadaniu informacje o środowisku, czy tylko te związane ze sprawowaniem funkcji publicznych w rozumieniu dyrektywy 2003/4.

113.

Podstawą obowiązku udostępnienia uzyskanych w ramach sprawowanych funkcji publicznych informacji jest fakt, że informacje te mogły zostać pozyskane właśnie dzięki sprawowaniu owych funkcji.

114.

Kwestia dotyczy tego, czy na tej podstawie organy i osoby, o których mowa w art. 2 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2003/4, są także zobowiązane do umożliwienia dostępu do takich informacji o środowisku, które uzyskane zostały w trakcie wykonywania działalności innej od tej prowadzonej w charakterze „organu władzy publicznej” w rozumieniu rzeczonej dyrektywy.

115.

Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie wymaga rozróżnienia przypadków wymienionych w lit. b) i c) art. 2 ust. 2 dyrektywy.

116.

Osoby i podmioty, o których mowa w lit. b), będące umocowanymi w sposób stanowczy i formalny do sprawowania władzy publicznej, są zobowiązane do udostępniania informacji w ten sam sposób jak zobowiązany jest do tego organ administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. samo państwo. Obowiązuje je w całej rozciągłości obowiązek udostępnienie wszelkich znajdujących w ich posiadaniu informacji o środowisku, bez względu na tytuł ich nabycia, albowiem jak wskazałem w pkt 101, należy stosować formalne rozumienie pojęcia „państwa”, jeżeli tylko przyczyni się w to najlepszy sposób do skutecznego osiągnięcia celów dyrektywy 2003/4.

117.

Odnośnie natomiast do osób lub organów, o których mowa w lit. c), należy rozważyć dwie możliwe sytuacje: z jednej strony – kiedy działalność tych osób lub organów ogranicza się do świadczenia usług w takich warunkach, które pozwalają na uznanie ich za „organ administracji publicznej” w rozumieniu dyrektywy 2003/4; z drugiej strony – kiedy poza tym świadczeniem usług owe osoby lub organy prowadzą poza tym zakresem również inną działalność. Pomyślmy na przykład o przypadku jednostek lub osób, które świadczą usługi związane ze środowiskiem na innym terytorium, ale w warunkach wolnej konkurencji i bez możliwości uznania ich za „organ władzy publicznej” w rozumieniu dyrektywy 2003/4.

118.

Pierwsza z nich wydaje się być rozstrzygnięta przez samą dyrektywę, której art. 3 ust. 1 stanowi, że „państwa członkowskie zapewniają, że [by] organy władzy publicznej, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy, są [były] obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, każdemu wnioskodawcy […]” ( 29 ). Ostatecznie dyrektywa 2003/4 nakłada na państwo – zarówno na państwo sensu stricto, jak i na „organ administracji publicznej” w szerszym rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyretywy 2003/4 – obowiązek udostępniania znajdujących się w jego posiadaniu informacji o środowisku, bez względu na tytuł ich pozyskania, tj. bez względu na to, czy są one uzyskane w wyniku sprawowania władzy państwowej, czy w wyniku prowadzenia działalności jako podmiotu prawa prywatnego.

119.

Druga sytuacja nie zasługuje moim zdaniem na takie samo traktowanie. Uznanie podmiotów za „organ władzy publicznej” możliwe jest jedynie wówczas, gdy prowadzą one działalność związaną ze środowiskiem w takich warunkach, które pozwalają na uznanie ich za „organ” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2003/4, to znaczy gdy „podlegają organom” władzy publicznej. Poza tą sytuacją są one tylko jednostkami i w związku z tym nie dotyczy ich nakaz z art. 3 ust. 1 dyrektywy.

120.

Przyznaję, że – na co wskazały już strony – powyższe stwierdzenie może w pewnych okolicznościach prowadzić do trudnej do zastosowania w praktyce sytuacji hybrydowej. Stoję na stanowisku, że uwzględniając ducha dyrektywy 2003/4 i jej odwołanie do zagwarantowania dostępu do informacji, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej w najszerszym jej rozumieniu, sytuacje niepewne, gdyby miały ono miejsce, należy rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy.

121.

Ostatecznie, jako ostatni cząstkowy wniosek, proponuję Trybunałowi, aby na pytanie piąte odpowiedział w ten sposób, że osoby lub organy, o których mowa w art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4 są zobowiązane do udostępniania informacji w taki sam sposób jak jest do tego zobowiązana władza publiczna w ścisłym znaczeniu, tj. samo państwo. Ten sam obowiązek spoczywa na osobach lub organach, o których mowa w lit. c) tego przepisu, wówczas gdy ich działalność ogranicza się świadczenia usług w takich warunkach, które pozwalają na uznanie ich za „organ władzy publicznej” w rozumieniu dyrektywy 2003/4. Niemniej jednak te osoby lub organy, które poza tego rodzaju świadczeniem prowadzą również całkowicie inną działalność, nie są zobowiązane do udostępnienia informacji uzyskanych w związku z jej wykonywaniem. Wątpliwości w tym względzie należy rozstrzygać uznając pierwszeństwo obowiązku udostępniania informacji.

122.

W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne odpowiedział w sposób następujący: