1. 

Dwadzieścia lat temu została zapoczątkowana idea umożliwiająca obywatelowi Unii stwierdzenie: „civis europeus sum”, a także powoływanie się na swój status w obliczu trudności napotykanych w innych państwach członkowskich ( 2 ). W niniejszej sprawie powstaje pytanie, czy dziś, w obliczu trudności gospodarczych współczesnego życia, można powoływać się na ten status.

2. 

Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został przedłożony przez Oberster Gerichtshof (sąd najwyższy, Austria), który musi orzec jako sąd ostatniej instancji zgodnie z ustawodawstwem austriackim w przedmiocie uprawnienia P. Breya do otrzymywania „dodatku wyrównawczego” (Ausgleichszulage; zwanego dalej „dodatkiem wyrównawczym”), którego to uprawnienia odmówił mu Pensionsversicherungsanstalt (zakład ubezpieczeń społecznych). W szczególności sąd odsyłający chce się dowiedzieć, czy dodatek wyrównawczy stanowi pomoc społeczną w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38/WE (zwanej dalej „dyrektywą”) ( 3 ).

3. 

Pomimo że spór dotyczy prawa socjalnego, zasadnicze znaczenie ma w rzeczywistości kwestia, czy P. Brey przebywa w Austrii legalnie, co zgodnie z przepisami prawa austriackiego stanowi warunek uzyskania uprawnienia do otrzymywania dodatku wyrównawczego. Rząd austriacki jest wyraźnie zaniepokojony wzrastającą liczbą migrujących obywateli Unii, którzy nie są czynni zawodowo, a którzy osiedlają się w Austrii i wnioskują o przyznanie dodatku wyrównawczego ( 4 ). Kwestia dodatku wyrównawczego już wcześniej była rozpatrywana przez Trybunał ( 5 ) w związku z rozporządzeniem (EWG) nr 1408/71 ( 6 ). Obecnie sąd odsyłający chce się dowiedzieć, czy dodatek wyrównawczy mieści się w pojęciu pomocy społecznej w rozumieniu dyrektywy.

4.

Artykuł 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy przyznaje prawo pobytu w innym państwie członkowskim przez okres dłuższy niż trzy miesiące osobom, które nie są pracownikami najemnymi, osobami pracującymi na własny rachunek lub studentami, między innymi pod warunkiem, że „posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu”.

5.

Artykuł 8 ust. 4 dyrektywy zabrania państwom członkowskim ustanawiania dla celów art. 7 ust. 1 lit. b) określonej kwoty, którą uznają za „wystarczające środki”. Zamiast tego wymaga uwzględnienia osobistej sytuacji danej osoby.

6.

W przedmiocie zachowania przez obywateli Unii prawa pobytu art. 14 ust. 2 dyrektywy stanowi między innymi, że mogą oni przebywać w przyjmującym państwie członkowskim dopóty, dopóki spełniają warunki określone w art. 7. W sytuacji gdy istnieje uzasadniona wątpliwość, czy obywatel Unii spełnia te warunki, przyjmujące państwo członkowskie może wyrywkowo weryfikować, czy warunki zostały spełnione. Wreszcie na mocy art. 14 ust. 3 stosowanie środka wydalenia nie może stanowić automatycznej konsekwencji korzystania z systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego.

7.

Zgodnie z motywem 1 rozporządzenia nr 883/2004 ( 7 ) (zwanego dalej „rozporządzeniem”) zasady mające na celu koordynację w zakresie zabezpieczenia społecznego wpisują się w ramy swobodnego przepływu osób. Jednakże motyw 4 podkreśla potrzebę uwzględnienia szczególnych cech ustawodawstwa krajowego w zakresie zabezpieczenia społecznego i stworzenia jedynie systemu koordynacji. Na mocy art. 3 ust. 5 lit. a) pomoc społeczna jest wyłączona z zakresu stosowania rozporządzenia.

8.

Niemniej jednak zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia stosuje się ono do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych, spełniających kryteria wymienione w art. 70. Przyczyną wprowadzenia takiego rozwiązania jest fakt, że – jak wskazano w art. 70 ust. 1 – takie świadczenia mają cechy zarówno zabezpieczenia społecznego, jak i pomocy społecznej.

9.

Artykuł 70 ust. 2 rozporządzenia zawiera wykaz cech charakterystycznych, które musi posiadać świadczenie, aby mogło zostać zaliczone do kategorii specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych ( 8 ). Skutkiem prawnym wynikającym z art. 70 ust. 3 jest to, że niektóre przepisy rozporządzenia – w tym uchylenie zasad dotyczących miejsca zamieszkania na podstawie art. 7 – nie mają zastosowania do takich świadczeń. W istocie art. 70 ust. 4 stanowi, że świadczenia te mają być udzielane wyłącznie w państwie członkowskim, w którym zainteresowani mają miejsce zamieszkania, zgodnie z jego ustawodawstwem i na koszt instytucji miejsca zamieszkania.

10.

Artykuł 90 ust. 1 rozporządzenia uchylił rozporządzenie nr 1408/71 ze skutkiem od dnia wejścia w życie rozporządzenia (1 maja 2010 r.) z zastrzeżeniem pewnej liczby przepisów dotyczących zachowania mocy. Tak jak w przypadku rozporządzenia pomoc społeczna została wyłączona z zakresu rozporządzenia nr 1408/71 stosownie do art. 4 ust. 4. Ponadto art. 4 ust. 2a oraz art. 10a rozporządzenia nr 1408/71 zawierały, tak jak załącznik IIa do rozporządzenia nr 1408/71, przepisy, które były podobne do tych wspomnianych powyżej, a które zostały dodane rozporządzeniem (EWG) nr 1247/92 ( 9 ).

11.

Kwestię legalnego wjazdu na teren Austrii reguluje Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (ustawa o osiedlaniu się i pobycie, zwana dalej „NAG”). Paragraf 51 ust. 1 pkt 2 NAG stanowi, że na podstawie przepisów dyrektywy obywatele Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), którzy nie są czynni zawodowo, mają prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące, o ile między innymi dysponują zasobami wystarczającymi do utrzymania siebie oraz członków swojej rodziny, co w okresie pobytu pozwala im nie korzystać ze świadczeń z systemu pomocy społecznej ani z dodatku wyrównawczego.

12.

Zgodnie z § 53 NAG, w przypadku gdy obywatele państw należących do EOG, uprawnieni do pobytu na mocy przepisów prawa UE, zamierzają przebywać w Austrii przez okres dłuższy niż trzy miesiące, są zobowiązani do zgłoszenia tego faktu w terminie czterech miesięcy od daty wjazdu właściwemu organowi, który – w przypadku spełnienia odpowiednich warunków – jest obowiązany wydać na żądanie zaświadczenie o rejestracji. Osoby, które nie są czynne zawodowo, są obowiązane przedstawić dowód posiadania wystarczających środków.

13.

Sąd odsyłający oraz rząd austriacki wyjaśniają, że obecne brzmienie § 51 ust. 1 NAG wynika ze zmiany NAG wprowadzonej ustawą budżetową na rok 2011, która dodała wymóg legalnego pobytu ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2011 r. ( 10 ). Według sądu odsyłającego celem zmiany było zapobieżenie sytuacji, w której niebędący czynnymi zawodowo obywatele Unii oraz członkowie ich rodzin mogą stanowić nieuzasadniony ciężar dla austriackiego budżetu.

14.

Paragraf 292 ust. 1 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (powszechnej ustawy o ubezpieczeniu społecznym, zwanej dalej „ASVG” ( 11 )) stanowi, że emeryci i renciści mają prawo do dodatku wyrównawczego do emerytury lub renty w sytuacji, gdy emerytura lub renta powiększona o dochody netto z innych źródeł nie osiąga obowiązującego minimum niezbędnego do utrzymania. Od czasu przyjęcia ustawy budżetowej wspomnianej w pkt 13 niniejszej opinii uprawnienie to zależy od stałego i legalnego pobytu na terenie Austrii.

15.

Peter Brey jest obywatelem Niemiec. On i jego żona, która również posiada niemieckie obywatelstwo, przeprowadzili się do Austrii w marcu 2011 r. z zamiarem stałego zamieszkania.

16.

Zgodnie z przepisami NAG w dniu 22 marca 2011 r. Bezirkhauptmannschaft Deutschlandsberg (organ administracyjny pierwszego stopnia w Deutschlandsbergu) wydał P. Breyowi i jego żonie zaświadczenie o rejestracji dla obywateli EEA.

17.

Z postanowienia odsyłającego wynika, że w chwili wjazdu do Austrii P. Brey uzyskiwał z niemieckich źródeł dwojakiego rodzaju dochody: rentę inwalidzką w miesięcznej wysokości 864,74 EUR przed opodatkowaniem oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 225 EUR miesięcznie. Nie posiada innych dochodów ani majątku. W okresie zamieszkiwania małżonków na terenie Niemiec jego żona otrzymywała świadczenie podstawowe, którego wypłacanie jednak ustało w dniu 1 kwietnia 2011 r. z uwagi na fakt przeprowadzki małżonków do Austrii. P. Brey i jego żona płacą miesięczny czynsz w wysokości 532,29 EUR za swoje mieszkanie w Austrii.

18.

Decyzją z dnia 2 marca 2011 r. Pensionsversicherungsanstalt oddalił wniosek P. Breya o dodatek wyrównawczy w kwocie 326,82 EUR miesięcznie z tego względu, że nie dysponuje on wystarczającymi zasobami i dlatego jego pobyt nie może zostać uznany za legalny.

19.

Peter Brey zaskarżył tę decyzję do Landesgericht für Zivilrechtssachen (sądu okręgowego do spraw cywilnych) (Graz), który w dniu 17 maja 2011 r. wydał orzeczenie niekorzystne dla Pensionsversicherungsanstalt. W rezultacie został wniesiony środek odwoławczy do Oberlandesgericht (wyższego sądu krajowego) (Graz), który zasadniczo utrzymał w mocy wyrok wydany w pierwszej instancji. Pensionsversicherungsanstalt wniósł rewizję do sądu odsyłającego, który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy dodatek wyrównawczy należy uznać za świadczenie z »systemu pomocy społecznej« w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b) [dyrektywy]?”.

20.

Peter Brey, rządy niemiecki, grecki, irlandzki, niderlandzki, austriacki, szwedzki oraz rząd Zjednoczonego Królestwa, a także Komisja złożyli uwagi na piśmie. Na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. rządy niemiecki, irlandzki, niderlandzki, austriacki, szwedzki, rząd Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja przedstawiły uwagi ustne.

21.

Oberster Gerichtshof przedłożył Trybunałowi dwie hipotezy do rozważenia. Zgodnie z pierwszą linią argumentacji dyrektywę oraz rozporządzenie należy interpretować w sposób harmonijny i jednolity. Tym samym można w całości odnieść do dyrektywy sposób rozumienia pojęcia pomocy społecznej zgodnie z treścią rozporządzenia. W tym względzie rozporządzenie wyłącza pomoc społeczną z zakresu swojego zastosowania, niemniej jednak jego art. 3 ust. 3 reguluje specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne bez względu na fakt, że nie jest dopuszczalne eksportowanie takich świadczeń. Z faktu, że dodatek wyrównawczy w sprawie Skalka uznano za specjalne świadczenie o charakterze nieskładkowym, wynikałoby, że nie stanowi on pomocy społecznej w rozumieniu przepisów rozporządzenia, a w konsekwencji nie może on stanowić pomocy społecznej w rozumieniu przepisów dyrektywy. Pogląd ten podzielają P. Brey oraz Komisja.

22.

Zgodnie z drugą linią argumentacji pojęcie pomocy społecznej w rozumieniu dyrektywy ma związek z jej szczególnym celem i dlatego należy je interpretować inaczej niż pojęcie pomocy społecznej stosowane w treści rozporządzenia. W świetle przedstawionej argumentacji podejście to jest bardziej spójne z motywem 13 dyrektywy 2003/109/WE (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie pobytu długoterminowego”) ( 12 ). Odpowiednio pojęcie pomocy społecznej stosowane w dyrektywie obejmowałoby zapewnienie przez państwo członkowskie podstawowych świadczeń społecznych z ogólnych wpływów podatkowych bez względu na istnienie przysługującego prawa lub określonego ryzyka. Zdaniem Pensionsversicherungsanstalt, który podtrzymuje ten pogląd, dodatek wyrównawczy przyznawany jest na podstawie faktycznych potrzeb i nie jest finansowany ze składek, lecz z funduszy publicznych. Dlatego objęty jest on zakresem „pomocy społecznej” w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy. Takie podejście zostało przyjęte przez austriackie ustawodawstwo.

23.

Wszystkie rządy, które przedstawiały swoje uwagi w tej kwestii, co do zasady przychylają się do drugiej linii argumentacji.

24.

Poprzez zadane pytanie sąd odsyłający dąży do uzyskania wskazówek, czy specjalne nieskładkowe świadczenie pieniężne, takie jak dodatek wyrównawczy, dla celów dyrektywy stanowi „pomoc społeczną”. Sąd odsyłający wyjaśnia, że Trybunał już uznał dodatek wyrównawczy za specjalne świadczenie o charakterze nieskładkowym zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/71. Dlatego zwraca się o dalsze wyjaśnienie pojęcia pomocy społecznej w rozumieniu dyrektywy oraz jego związku z tym pojęciem stosowanym w innych przepisach prawa, a w pierwszej kolejności w rozporządzeniu.

25.

Wielu uczestników postępowania przed Trybunałem nie ogranicza swoich spostrzeżeń wyłącznie do tej kwestii. W ujęciu całościowym ich uwagi odnoszą się do dwóch innych zagadnień: i) czy wymóg legalnego pobytu, będący wstępnym warunkiem uzyskania uprawnienia do dodatku wyrównawczego, jest zgodny nie tylko z rozporządzeniem, lecz także z dyrektywą oraz ii) czy osoba w sytuacji P. Breya spełnia wymóg posiadania wystarczających zasobów, określony w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy.

26.

Komisja w swoich uwagach na piśmie przedstawia argumenty, że ustawodawstwo austriackie nie jest zgodne ani z dyrektywą, ani z rozporządzeniem. Komisja zwraca się do Trybunału o przeformułowanie pytania i rozstrzygnięcie zagadnienia, czy przepisy prawa Unii, a w szczególności dyrektywy, dopuszczają odmowę wypłacania dodatku wyrównawczego osobie znajdującej się w sytuacji P. Breya.

27.

Jednakże na obecnym etapie, mając na względzie fakt, że spór dotyczy prawa socjalnego, jedyną kwestią, którą powinien ustalić sąd odsyłający, jest to, czy należy wypłacać świadczenie P. Breyowi. Z treści pytania jasno wynika, że sąd odsyłający chce wiedzieć jedynie, czy dodatek wyrównawczy można traktować jako „pomoc społeczną” w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy. Ponieważ sąd odsyłający nie skierował do Trybunału żadnych innych pytań, jak na przykład na temat zgodności z prawem wymogu dotyczącego pobytu, nie ma potrzeby rozważania argumentów dotyczących innych zagadnień, przedłożonych przez Komisję i różne państwa członkowskie, które złożyły wyjaśnienia ( 13 ).

28.

Z tego samego powodu odrzuciłbym propozycję złożoną przez rząd niderlandzki, aby Trybunał dodatkowo orzekł, czy osoba, która nie jest czynna zawodowo i która nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy, może być jednak uprawniona do zasiłku w przyjmującym państwie członkowskim. W istocie, zgodnie z art. 267 TFUE, wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i który musi przyjąć odpowiedzialność za wydane orzeczenie, należy zarówno dokonanie oceny przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, czy wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania wyroku w postępowaniu przed sądem krajowym, jak i istotnego charakteru pytań skierowanych do Trybunału ( 14 ).

29.

Pytanie, czy obywatel Unii znajdujący się w takiej samej sytuacji jak P. Brey spełnia wymogi posiadania wystarczających zasobów w każdym przypadku opiera się na założeniu, że dodatek wyrównawczy należy traktować w kontekście dyrektywy jako „pomoc społeczną”. Ocenę tę można oddzielić od pytania dotyczącego prawa pobytu, które nie stanowi zagadnienia w postępowaniu głównym. Oczywiście sąd odsyłający może podnieść kolejne pytanie dotyczące tego punktu zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE.

30.

Niemniej jednak jestem świadomy, że wynik tego postępowania może mieć wpływ na prawo P. Breya do pobytu w Austrii. Odpowiednio, na wypadek gdyby Trybunał postanowił odnieść się do kwestii wykraczających poza treść złożonego pytania, uwzględnię dalsze uwagi dotyczące tego zagadnienia w końcowej części niniejszej opinii.

31.

Dyrektywa nie zawiera definicji pojęcia pomocy społecznej. W konsekwencji jego wykładnia należy do Trybunału.

32.

Komisja oraz P. Brey odnoszą się nie tylko do dyrektywy, lecz także do rozporządzenia. Według nich żadne ze świadczeń objętych zakresem rozporządzenia – bez względu na sposób, kształt i formę ich uregulowania – nie może stanowić pomocy społecznej.

33.

Z drugiej strony wiele rządów, które przedłożyły swoje uwagi, odnosi się zasadniczo do dwóch innych aktów prawa wtórnego, mianowicie do dyrektywy w sprawie pobytu długoterminowego oraz „dyrektywy w sprawie łączenia rodzin” ( 15 ), twierdząc, że pojęcie pomocy społecznej zgodnie z brzmieniem wskazanych dyrektyw jest bliższe znaczeniu pojęcia pomocy społecznej w rozumieniu dyrektywy.

34.

Ogólnie rzecz biorąc, pożądane jest przyjęcie jednolitej wykładni pojęć prawa Unii, gdyż sprzyja to zagwarantowaniu większej pewności prawa. Jednakże w praktyce jednolita wykładnia nie zawsze jest możliwa ( 16 ). W niniejszej sprawie uczestnicy postępowania przed Trybunałem dochodzą do odmiennych wniosków co do rozumienia pojęcia pomocy społecznej w świetle dyrektywy, interpretując je w kontekście różnych innych aktów prawa wtórnego. Mając na względzie rozbieżności między tymi środkami, oczywiste jest, że pojęcie pomocy społecznej używane we wszystkich wskazanych odmiennych kontekstach nie może oznaczać tego samego. Z tego względu trzeba dokonać wyboru.

35.

Dyrektywa reguluje prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Jest ustrukturyzowana w taki sposób, żeby można było odróżnić pobyt przez okres krótszy niż trzy miesiące, pobyt przez okres dłuższy niż trzy miesiące oraz pobyt stały, do którego prawo uzyskuje się po upływie pięciu lat nieprzerwanego zamieszkania.

36.

Z tej struktury wynikają odmienne warunki dotyczące prawa pobytu. W szczególności zgodnie z art. 6 dyrektywy wszyscy obywatele Unii posiadają prawo do przebywania w innym państwie członkowskim przez okres krótszy niż trzy miesiące. W kwestii pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące art. 7 uzależnia warunki prawa do pobytu od tego, czy obywatel Unii jest osobą czynną zawodowo, czy nie. Osoby, które nie są pracownikami najemnymi, nie pracują na własny rachunek, ani nie są studentami, muszą między innymi spełnić wymóg posiadania wystarczających zasobów, o którym mowa w pkt 4 powyżej. Zgodnie z art. 16 dyrektywy po uzyskaniu prawa stałego pobytu kwestii prawa do pobytu nie ustala się w oparciu o art. 7.

37.

Analiza dyrektywy pokazuje, że jeden z jej przepisów – art. 8 ust. 4 – łączy pojęcie pomocy społecznej z pojęciem zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z tym przepisem kwota uznawana za „wystarczające zasoby” dla celów art. 7 ust. 1 lit. b) nie powinna być wyższa niż próg, poniżej którego obywatele przyjmującego państwa członkowskiego kwalifikują się do pomocy społecznej lub – w przypadku gdy to kryterium nie ma zastosowania – niż minimalna renta z tytułu zabezpieczenia społecznego, wypłacana przez przyjmujące państwo członkowskie. W takiej sytuacji za punkt odniesienia uznaje się nie pomoc społeczną, a minimalną rentę z tytułu zabezpieczenia społecznego, co w konsekwencji określa, czy obywatel Unii dysponuje wystarczającymi zasobami. Tym samym dla celu ustalenia, czy dany obywatel Unii ma prawo do pobytu w innym państwie członkowskim, pojęcia pomocy społecznej i zabezpieczenia społecznego pokrywają się do pewnego stopnia.

38.

Podczas gdy nadrzędnym celem dyrektywy jest uproszczenie i wzmocnienie prawa wszystkich obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu ( 17 ), szczególnym celem art. 7 ust. 1 lit. b) jest zapewnienie, aby osoby korzystające z prawa pobytu nie stanowiły nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim w trakcie początkowego okresu pobytu ( 18 ). Wskazuje to, że celem wskazanego przepisu jest zapobieżenie korzystaniu z systemu opieki społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w celu zapewnienia sobie środków utrzymania przez obywateli Unii, którzy nie są czynni zawodowo.

39.

Pojęcie systemu pomocy społecznej państwa członkowskiego zostało uznane za autonomiczne pojęcie prawa Unii ( 19 ). Trybunał doszedł jednakże do tego wniosku w związku z inną dyrektywą, tj. dyrektywą w sprawie łączenia rodzin. Niemniej jednak język używany przez Trybunał nie wskazuje, że ustalenia Trybunału były ograniczone tylko do tej dyrektywy. Ponadto art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy nie zawiera odniesienia do prawa krajowego.

40.

Pomimo że termin „pomoc społeczna” ma samodzielne znaczenie w ramach przepisów prawa Unii, użycie go w dyrektywie niekoniecznie musi podlegać takiej samej interpretacji jak w kontekście innych aktów prawa Unii.

41.

Pojęcie pomocy społecznej w znaczeniu dosłownym posiada konotacje techniczne i jest pozbawione wyraźnego znaczenia potocznego. Co więcej, porównanie różnych urzędowych wersji językowych pokazuje, że pojęcie to nie wydaje się użyte w jednolity sposób ( 20 ). Wskazuje to, że celem dyrektywy nie było nadawanie precyzyjnego znaczenia użytemu tam terminowi „pomoc społeczna”. W świetle założeń i celów dyrektywy mogłoby się jedynie wydawać, że skupia się ona na świadczeniach, na które obywatel Unii nie łożył składek, a które są pokrywane z funduszy publicznych.

42.

Komisja argumentuje, że znaczenie wyrażenia „pomoc społeczna” stosowanego w dyrektywie musi zostać ocenione w świetle propozycji legislacyjnych prowadzących do przyjęcia dyrektywy ( 21 ). Komisja utrzymuje, że poprzez odniesienie do zasady nieeksportowania pomocy społecznej – podstawowej zasady rozporządzenia – prace przygotowawcze wskazują, że interpretacja dyrektywy powinna być dokonywana w sposób odzwierciedlający treść rozporządzenia. Jednakże, bez względu na niejasny charakter uzasadnienia projektu („[…] co do zasady nie podlega […]”), sam fakt, że inne instytucje nie zareagowały na ten konkretny punkt w trakcie procesu stanowienia prawa, nie potwierdza uwag przedłożonych w dokumencie własnym Komisji ani tym uwagom nie zaprzecza. Ponadto wyżej omówiony związek pomiędzy „pomocą społeczną” a „zabezpieczeniem społecznym” w art. 8 ust. 4 dyrektywy osłabia ten argument.

43.

W każdym przypadku, gdyby niemożność eksportu stanowiła główne kryterium pojęcia pomocy społecznej na podstawie art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy, co zdają się sugerować prace przygotowawcze, odmiennie w stosunku do poglądu przedstawionego przez Komisję, dodatek wyrównawczy stanowiłby pomoc społeczną. W istocie na mocy art. 70 ust. 4 rozporządzenia specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne nie podlegają eksportowi.

44.

Mając na względzie powyższe, wnioskuję, co następuje: (i) zgodnie z celem dyrektywy pojęcie pomocy społecznej, stosowane w dyrektywie, służy wyznaczeniu granicy prawu obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się w celu ochrony publicznych środków finansowych państwa członkowskiego (zob. pkt 38 powyżej); (ii) pojęcie to niekoniecznie musi być powiązane z innymi przepisami prawa Unii (zob. pkt 39, 40 powyżej); oraz (iii) wydaje się, że pojęcie to jest celowo nieprecyzyjne (zob. pkt 37, 47). W kolejnych punktach dokonam oceny, czy inne przepisy prawa wtórnego, powołane przez sąd odsyłający oraz uczestników, którzy przedłożyli swoje uwagi, potwierdzają tę interpretację, czy jej przeczą.

45.

Jak wspomniano powyżej, Komisja i sąd odsyłający powołują się na możliwość wykładni dyrektywy zgodnie z treścią rozporządzenia. Podnoszą twierdzenie, że prowadziłoby to do wyłączenia dodatku wyrównawczego z zakresu pojęcia pomocy społecznej, jako że przyjęto, iż wchodzi ono w zakres rozporządzenia.

46.

Rozporządzenie koordynuje systemy zabezpieczenia społecznego w poszczególnych państwach członkowskich. W ramach tej koordynacji tytuł I zawiera przepisy ogólne, w tym zawarty w art. 3 ust. 1 wykaz działów zabezpieczenia społecznego, do których mają zastosowanie przepisy rozporządzenia. Następnie tytuł II reguluje zasady określania mającego zastosowanie ustawodawstwa krajowego. Dlatego przepisy rozporządzenia stanowią system norm kolizyjnych ( 22 ). Tytuł III zawiera zasadniczą część przepisów, koordynując jeszcze szczegółowiej różne rodzaje świadczeń, do których rozporządzenie ma zastosowanie, a także zawiera rozdział 9 dotyczący specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych. Tytuły IV, V i VI zawierają różne inne przepisy (takie jak dotyczące współpracy między właściwymi organami państw członkowskich). Rozporządzeniu towarzyszy szereg załączników (od I do XI), określających między innymi obowiązujące w każdym państwie członkowskim ustawodawstwo dotyczące rodzajów świadczeń, wymienionych z nazwy, do których rozporządzenie ma zastosowanie.

47.

Aby jednak zrozumieć strukturę i kontekst rozporządzenia, należy głębiej przyjrzeć się dokonanemu rozróżnieniu pomiędzy zabezpieczeniem społecznym, pomocą społeczną i specjalnymi świadczeniami nieskładkowymi.

48.

W art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia określono różnicę pomiędzy pomocą społeczną a zabezpieczeniem społecznym. Jednakże zgodnie z orzecznictwem niektóre typy świadczeń mogą pełnić podwójną funkcję zarówno pomocy społecznej, jak i zabezpieczenia społecznego (świadczenia „hybrydalne”) ( 23 ). Tego rodzaju świadczenia obecnie reguluje art. 70 rozporządzenia. Artykuł 70 ust. 1 wymienia ich główne cechy charakterystyczne.

49.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w granicach stosowania rozporządzenia świadczenie można uznać za świadczenie z zabezpieczenia społecznego, dopóki przyznawane jest ono świadczeniobiorcom w oparciu o sytuację określoną przepisami prawa, bez jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych oraz jeżeli dotyczy ono jednego z ryzyk wyraźnie wymienionych w art. 3 ust. 1 ( 24 ). Specjalne świadczenia nieskładkowe zostały zdefiniowane z punktu widzenia ich celów. Muszą one zastępować lub uzupełniać świadczenie z zabezpieczenia społecznego, jednocześnie wyraźnie się od niego różniąc, i posiadać cechy pomocy społecznej uzasadnionej względami gospodarczymi i społecznymi oraz powinny być przyznawane na podstawie obiektywnych kryteriów prawnych ( 25 ). Tym samym pojęcia świadczenia z zabezpieczenia społecznego oraz specjalnego świadczenia nieskładkowego wykluczają się wzajemnie ( 26 ).

50.

Jednakże pomoc społeczna nie została zdefiniowana w rozporządzeniu. Dlatego istnieje tendencja, by ją definiować w sposób negatywny jako pomoc obejmującą takie świadczenia, które nie pasują do pozytywnego opisu „świadczenia z zabezpieczenia społecznego”, wspomnianego w pkt 49 powyżej ( 27 ). Jednakże istotną cechą charakterystyczną „pomocy społecznej” jest jej potrzeba. Trybunał stoi na stanowisku, że uzależnienie przyznania świadczenia od indywidualnej oceny osobistych potrzeb wnioskodawcy „jest cechą charakterystyczną pomocy społecznej” ( 28 ). Wynika również z tego, że art. 3 ust. 5 rozporządzenia, który wyłącza między innymi pomoc społeczną z zakresu jego stosowania, należy interpretować wąsko ( 29 ).

51.

Konsekwentnie w odniesieniu do art. 42 WE (obecnie art. 48 TFUE) ogólnym założeniem i celem rozporządzenia jest zagwarantowanie swobody przemieszczania się dla migrujących pracowników najemnych i osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz osób od nich zależnych poprzez stworzenie odpowiednich przepisów prawa w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. Jednym z celów rozporządzenia jest zapewnienie, aby składki wpłacane w ramach systemu zabezpieczenia społecznego w jednym państwie członkowskim mogły być eksportowane do innego państwa członkowskiego i w ten sposób utrwalały prawo do swobodnego przemieszczania się i przyczyniały się do podniesienia poziomu życia oraz warunków zatrudnienia ( 30 ). Te zasady zostały ogólniej rozszerzone na osoby niepracujące na mocy art. 308 WE (obecnie art. 352 TFUE).

52.

Z motywu 4 rozporządzenia wynika jednak, że celem rozporządzenia nie jest zharmonizowanie, a jedynie skoordynowanie systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. W istocie Trybunał uznał, że pomoc społeczna i inne podobne świadczenia wykraczające poza zakres rozporządzenia pozostają w zakresie kompetencji państw członkowskich ( 31 ).

53.

W tym kontekście widać, że szczególnym celem art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia jest zapewnienie, aby pomoc społeczna jako taka nie została objęta koordynacją i pozostała w granicach kompetencji państw członkowskich. Z tych samych względów celem przepisów rozporządzenia regulujących specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne jest zapewnienie, żeby takie zasiłki, które mają charakter hybrydalny, a które w innym przypadku mogłyby być eksportowane, podlegały kryterium pobytu w państwie członkowskim, które jest obciążone ich kosztami ( 32 ).

54.

W tym miejscu właściwe jest porównanie stosowania pojęcia zabezpieczenia społecznego w rozporządzeniu oraz w dyrektywie.

55.

Niezależnie od faktu, że żaden z tych aktów nie odwołuje się do drugiego w jakikolwiek sposób, terminologia stosowana w różnych wersjach językowych tych aktów nie jest jednolita. Dodatkowo, jak wspomniano powyżej, pojęcia pomocy społecznej i zabezpieczenia społecznego w rozumieniu dyrektywy pokrywają się do pewnego stopnia. Dla odmiany, w rozporządzeniu obydwa pojęcia zostały precyzyjnie rozdzielone. Ponadto nie jest możliwe sensowne zastosowanie ścisłej wykładni pojęcia pomocy społecznej w rozumieniu rozporządzenia (zob. pkt 50 powyżej) dla potrzeb dyrektywy, która nie funkcjonuje w ramach tej samej dychotomii.

56.

Przede wszystkim pojęcie pomocy społecznej nie może być tożsame w obydwu instrumentach prawnych z uwagi na odmienne cele każdego z tych instrumentów ( 33 ). Celem art. 3 ust. 5 lit. a) oraz art. 70 ust. 4 rozporządzenia jest zapobieżenie eksportowaniu świadczeń uregulowanych w tych przepisach. Z kolei celem art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy jest zapewnienie, aby osoby korzystające z prawa pobytu nie stały się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego. Ta kwestia została zharmonizowana przepisami dyrektywy i dlatego państwa członkowskie nie mają uprawnień do jej uregulowania, w przeciwieństwie do zakresu terminu „pomoc społeczna” w rozumieniu rozporządzenia.

57.

Na tej podstawie nie mogę stwierdzić, że zakres pojęcia pomocy społecznej, tak jak jest ono stosowane w rozporządzeniu, w jakikolwiek sposób przekreśla wstępny pogląd wyrażony w pkt 44 powyżej, jako że te dwa pojęcia nie odnoszą się do tych samych kwestii. Pozostaje się przyjrzeć dwóm pozostałym instrumentom prawnym, powołanym w celu wyjaśnienia pojęcia pomocy społecznej.

58.

Rządy niderlandzki, austriacki, szwedzki oraz rząd Zjednoczonego Królestwa powołują się na art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy w sprawie łączenia rodzin, który ich zdaniem jest podobny do art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy i został zinterpretowany przez Trybunał w wyroku w sprawie Chakroun.

59.

Dyrektywa w sprawie łączenia rodzin reguluje prawo obywateli państw trzecich do łączenia rodzin na mocy przepisów prawa Unii. Jej celem jest określenie warunków wykonania prawa do łączenia rodzin przez obywateli państw trzecich zamieszkujących legalnie na terytorium państw członkowskich, a dyrektywa ta ustala wymagania dotyczące wykonania tego prawa ( 34 ). W tym względzie art. 7 ust. 1 lit. c) ogranicza to prawo do obywateli państw trzecich, którzy posiadają stabilne i regularne środki wystarczające do utrzymania ich gospodarstw domowych „bez korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego”. Rozdział VI reguluje wjazd i pobyt członków rodziny.

60.

W wyroku w sprawie Chakroun Trybunał przyjął, że termin „pomoc społeczna” ujęty w art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy należy interpretować jako dotyczący pomocy, która zastępuje brak stabilnych, regularnych i wystarczających środków, a nie jako pomoc, która pozwoliłaby pokryć potrzeby nadzwyczajne lub nieprzewidziane ( 35 ).

61.

Jeżeli chodzi o dyrektywę w sprawie pobytu długoterminowego, na którą powołują się sąd odsyłający i rząd austriacki, reguluje ona nie tylko uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego w państwie członkowskim, lecz także pobyt w innym państwie członkowskim na podstawie tego statusu oraz wymogi ekonomiczne, jakie w związku z tym należy spełnić. Artykuł 11 ust. 4 tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie mogą ograniczyć równe traktowanie w odniesieniu do pomocy społecznej i ochrony socjalnej do „świadczeń podstawowych”. W tym zakresie rząd austriacki oraz sąd odsyłający zwracają uwagę na motyw 13 ( 36 ) oraz, co się tyczy powyższego, na wyrok w sprawie Kamberaj ( 37 ).

62.

W wyroku w sprawie Kamberaj Trybunał podniósł w pkt 90, że celem dyrektywy w sprawie pobytu długoterminowego jest promowanie integracji obywateli państw trzecich, którzy legalnie i długoterminowo zamieszkiwali w państwach członkowskich. W pkt92 Trybunał stwierdził, że dodatek mieszkaniowy stanowi świadczenie podstawowe w rozumieniu art. 11 ust. 4 tej dyrektywy, pod warunkiem że celem rozpatrywanego dodatku jest zapewnienie godnej egzystencji wszystkim osobom pozbawionym wystarczających środków zgodnie z art. 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Ponadto w pkt 85 wyroku w sprawie Kamberaj Trybunał uznał, że wykaz świadczeń podstawowych z motywu 13 nie jest wyczerpujący.

63.

Tym samym wyrażony w pkt 44 powyżej pogląd dotyczący pojęcia pomocy społecznej stosowanego w dyrektywie wydaje się znajdować potwierdzenie w treści dyrektywy w sprawie łączenia rodzin oraz w treści dyrektywy w sprawie pobytu długoterminowego.

64.

Wszystkie trzy dyrektywy opisują pojęcie pomocy społecznej w sposób nieprecyzyjny i szeroki. Przykładowo, w celu ustalenia, czy obywatel państwa trzeciego posiada stabilne i regularne środki, aby kwalifikował się do połączenia z rodziną na mocy art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy w sprawie łączenia rodzin, państwa członkowskie mogą „wziąć pod uwagę poziom najniższych krajowych płac, rent i emerytur”. Jest tak też w przypadku obywateli państw trzecich posiadających status rezydentów długoterminowych, którzy zamierzają przebywać w innym państwie członkowskim zgodnie z art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy w sprawie pobytu długoterminowego. Przepisy te porównywalne są z treścią art. 8 ust. 4 dyrektywy. Ponadto art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy w sprawie pobytu długoterminowego nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy zabezpieczeniem społecznym, pomocą społeczną i ochroną socjalną.

65.

Pomimo że dyrektywa oraz dwie pozostałe dyrektywy dotyczą różnych kategorii osób, zaś ich przedmiot i zakres nie są całkowicie zbieżne ( 38 ), ich wspólnym celem jest uregulowanie prawa pobytu. Ponadto u podstaw zasad regulujących kwestie pomocy społecznej we wszystkich trzech dyrektywach wydaje się leżeć wspólny zamiar ochrony publicznych funduszy. Odpowiednio pojęcie pomocy społecznej można rozumieć jako oznaczające to samo pojęcie we wszystkich trzech dyrektywach. Pogląd ten wydaje się zgodny ze stanowiskiem Trybunału, który w wyroku w sprawie Chakroun w odniesieniu do pojęcia pomocy społecznej powołał się na pkt 29 wyroku w sprawie Eind ( 39 ), dotyczącego między innymi wykładni dyrektywy 90/364/EWG ( 40 ).

66.

Ustalenie Trybunału, że wyrażenie „system pomocy społecznej danego państwa członkowskiego” używane w art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy w sprawie łączenia rodzin obejmuje pomoc społeczną udzielaną przez władze publiczne, czy to na szczeblu krajowym, regionalnym, czy lokalnym ( 41 ), jest odpowiednie także w odniesieniu do dyrektywy. Jest ono zgodne z ideą, że świadczenie musi stanowić część systemu pomocy społecznej.

67.

Z opisanych względów stwierdzam, że pojęcie pomocy społecznej stosowane w dyrektywie jest podobne do pojęcia stosowanego w dwóch pozostałych dyrektywach. Dlatego powinno ono być interpretowane odpowiednio.

68.

Na podstawie powyższego uważam, że definicję pojęcia pomocy społecznej przedstawioną w wyroku w sprawie Chakroun należy zastosować do art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy. Z tego wynika, że dla celów wskazanego przepisu pojęcie pomocy społecznej dotyczy pomocy udzielanej przez władze publiczne –czy to na szczeblu krajowym, regionalnym, czy lokalnym – która zastępuje brak stabilnych, regularnych i wystarczających środków, a nie pomocy, która pozwoliłaby pokryć potrzeby nadzwyczajne lub nieprzewidziane.

69.

Pomimo że kwestia, czy świadczenie zostało uregulowane przepisami rozporządzenia, nie powinna mieć decydującego znaczenia w odniesieniu do pojęcia pomocy społecznej stosowanego w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy, nie oznacza to, że rozporządzenie w ogóle jest pozbawione znaczenia; nie powoduje to także dezaktualizacji ustaleń Trybunału w wyroku w sprawie Skalka. W zakresie, w jakim świadczenie stanowi w rozumieniu rozporządzenia pomoc społeczną – co sugeruje, że uprawnienie do tego świadczenia wynika z potrzeb świadczeniobiorcy, a nie ze składek – będzie dotyczyć to również dyrektywy.

70.

W wyroku w sprawie Skalka Trybunał zwrócił uwagę, że dodatek wyrównawczy gwarantuje minimalne środki utrzymania osobom, których całkowity dochód jest poniżej progu ustawowego, oraz że ma ścisły związek z sytuacją społeczno-gospodarczą w Austrii przy uwzględnieniu standardu życia w tym kraju. Koszty finansowania tego dodatku były pokrywane z budżetu federalnego, a nie przez świadczeniobiorców w formie składek. Dlatego rzeczone świadczenie miało „charakter pomocy społecznej w takim zakresie, w jakim jego celem jest zapewnienie odbiorcy minimalnych środków utrzymania, w przypadku gdy jego emerytura nie jest wystarczająca” ( 42 ).

71.

Odpowiednio, ponieważ celem dodatku wyrównawczego jest uzupełnienie braku stabilnych, regularnych i wystarczających środków, a nie jedynie pokrywanie potrzeb nadzwyczajnych lub nieprzewidzianych, dodatek wyrównawczy należy uznać za „pomoc społeczną” na mocy art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy.

72.

Na wypadek gdyby Trybunał postanowił przedstawić sądowi odsyłającemu dalsze wskazówki, które mogłyby pomóc w rozstrzygnięciu zawisłej przed nim sprawy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy stosowaniu art. 267 TFUE Trybunał może wywieść z treści przedłożonego pytania oraz okoliczności opisanych w postanowieniu odsyłającym wszystkie elementy istotne dla wykładni prawa Unii ( 43 ). Ponadto pomimo że na podstawie art. 267 TFUE Trybunał nie jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie zgodności prawa krajowego z przepisami prawa Unii, Trybunał może przedstawić wskazówki w zakresie wykładni prawa Unii, umożliwiające sądowi krajowemu ocenę powyższej zgodności, w celu wydania orzeczenia w zawisłej przed nim sprawie ( 44 ).

73.

W związku z tym pojawiają się dwa zagadnienia zasługujące na dalsze przemyślenia: (i) czy przepisy krajowe, takie jak te stosowane w postępowaniu głównym, są zgodne z dyrektywą oraz (ii) czy wypłata dodatku wyrównawczego jest równoznaczna z nieracjonalnym obciążeniem austriackiego systemu pomocy społecznej.

74.

Na początku chciałbym zauważyć, że w niemieckiej wersji art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy wprowadzono wyrażenie „so dass sie […] keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen”. Można to przetłumaczyć jako „aby nie musieli korzystać ze świadczeń pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego” i wydaje się zatem, że przepis ten został w niemieckiej wersji językowej ubrany w sztywniejsze ramy niż w kilku innych wersjach językowych. Wersja ta wydaje się sugerować niedopuszczalność jakiegokolwiek korzystania z systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego.

75.

Taka interpretacja byłaby niezgodna z innymi przepisami dyrektywy. W istocie art. 8 ust. 4 dyrektywy wymaga, aby indywidualnie ocenić osobistą sytuację obywatela Unii. Artykuł 14 ust. 2 przewiduje, że jedynie wówczas, gdy istnieją racjonalne wątpliwości co do spełniania przez obywatela Unii wymogu posiadania wystarczających zasobów zgodnie z treścią art. 7, przyjmujące państwo członkowskie może dokonać wyrywkowej weryfikacji, czy zostały spełnione warunki prawa pobytu. Podobnie art. 14 ust. 3 wprost zakazuje stosowania środków wydalenia jako konsekwencji jedynie korzystania z systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego. W wyroku w sprawie Komisja przeciwko Belgii ( 45 ), który dotyczył między innymi dyrektywy 90/364, Trybunał wyraził swoją dezaprobatę dla praktyki polegającej na automatycznym wydaleniu, w przypadku gdy obywatele Unii nie byli w stanie przedstawić w wyznaczonym terminie dowodu posiadania wystarczających zasobów.

76.

Takiej interpretacji nie można również pogodzić z motywami dyrektywy. W istocie motyw 10 nie odnosi się jedynie do obciążenia, lecz do nieproporcjonalnego obciążenia. Innymi słowy, nie każde obciążenie może uzasadniać utratę prawa pobytu, lecz jedynie takie, które wystarczająco utrudnia prawidłowe funkcjonowanie systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego. Co do zasady państwa członkowskie muszą w pewnym stopniu tolerować solidarność finansową pomiędzy obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego i obywatelami innych państw członkowskich ( 46 ). Motyw 16 określa stosowne kryteria, które pozwalają ustalić, czy obywatel Unii stanowi nieracjonalne obciążenie dla systemu pomocy społecznej państwa członkowskiego. Kryteria te obejmują następujące zagadnienia: czy trudności mają charakter przejściowy; okres pobytu; okoliczności osobiste; oraz kwotę przyznanej pomocy.

77.

W świetle tych uwag niemiecka wersja art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy wydaje się zaskakująca. Uzależnienie prawa pobytu w państwie członkowskim od całkowitego niekorzystania przez daną osobę z pomocy społecznej całkowicie zniweczyłoby cel wynikający z przepisów tej dyrektywy. Tym samym, aby ustalić znaczenie tego przepisu, niemiecką wersję należy interpretować w świetle celu oraz ogólnej systematyki dyrektywy. Samo brzmienie przepisu nie może służyć jako wyłączna podstawa jego wykładni ani mieć pierwszeństwa względem innych wersji językowych ( 47 ).

78.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że § 51 ust. 1 NAG odzwierciedla niemiecką wersję art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy. Dlatego wydawałoby się, że prawo obywateli Unii do zamieszkania w Austrii uzależnione jest od nieotrzymywania dodatku wyrównawczego. Ponadto stosownie do § 292 ust. 1 ASVG uprawnienie do dodatku wyrównawczego jest ograniczone do osób przebywających w Austrii legalnie. Wygląda zatem na to, że skutkiem tych przepisów jest wyłączenie obywateli Unii, którzy zamierzają przebywać w Austrii przez okres dłuższy niż trzy miesiące (oraz przypuszczalnie do momentu uzyskania prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy), z korzystania z systemu pomocy społecznej tego państwa członkowskiego, jak również z takiego zasiłku jak dodatek wyrównawczy.

79.

Gdyby taka wykładnia prawa krajowego miała być prawidłowa, którą to kwestię musi rozstrzygnąć Oberster Gerichtshof ( 48 ), musiałbym zgodzić się z Komisją, że obywatele Unii zostają postawieni w bardziej niekorzystnej sytuacji od obywateli Austrii, którym – jak przyznaje rząd austriacki – przysługuje przyrodzone prawo zamieszkania w Austrii ( 49 ) i dlatego łatwiej jest im spełnić ten warunek. Pomimo że omawiane przepisy bezpośrednio nie dyskryminują nikogo na tle przynależności państwowej, niemniej jednak ich skutek wydaje się równoznaczny z dyskryminacją pośrednią ( 50 ).

80.

Przy tym w różnych okolicznościach Trybunał uznał, że państwa członkowskie mają prawo wymagać legalnego pobytu, zanim udzielą świadczenia z tytułu pomocy społecznej, pod warunkiem że wymóg ten jest zgodny z prawem Unii ( 51 ). Zasadne jest bowiem dążenie ustawodawcy krajowego do zapewnienia, by istniał rzeczywisty związek między wnioskodawcą i świadczeniem a właściwym państwem członkowskim ( 52 ). Nadto art. 70 ust. 4 rozporządzenia stanowi jednoznacznie, że specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne wypłacane są zgodnie z ustawodawstwem przyjmującego państwa członkowskiego.

81.

W świetle dyrektywy może wydawać się uzasadnione, że państwo członkowskie chroni swój system pomocy społecznej w odniesieniu do obywateli Unii, którzy nie są czynni zawodowo i którzy jeszcze nie uzyskali prawa stałego pobytu. Jednakże, w przeciwieństwie do stanowiska rządu niemieckiego, z pkt 75 i 76 powyżej wynika, że przepisy, które uzależniają prawo pobytu od niekorzystania z systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim oraz które nie zapewniają indywidualnej oceny możliwości ekonomicznych obywatela Unii są niezgodne z art. 8 ust. 4 oraz art. 14 ust. 3 dyrektywy. Wniosek o przyznanie pomocy społecznej nie może sam w sobie być traktowany jako nieproporcjonalne obciążenie dla systemu pomocy społecznej państwa członkowskiego ani powodować utraty prawa pobytu – jak rząd austriacki zdaje się twierdzić. W rzeczywistości w wyroku w sprawie Chakroun Trybunał wyłączył z zakresu pojęcia pomocy społecznej pomoc, która pozwoliłaby pokryć potrzeby nadzwyczajne lub nieprzewidziane. Odpowiednio, obywatela Unii nie można karać za to, że zwrócił się o taką pomoc. Jednakże ostatecznie zadaniem sądu odsyłającego jest weryfikacja, czy przepisy prawa krajowego można interpretować tak, aby było to zgodne z przepisami prawa Unii ( 53 ).

82.

Przy założeniu, że Trybunał zaakceptuje moją wykładnię pojęcia pomocy społecznej stosowanego w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy, a także – że przepisy prawa austriackiego można interpretować w sposób spójny z przepisami prawa Unii, pozostaje pytanie, czy przyznanie P. Breyowi uprawnienia do dodatku wyrównawczego stanowiłoby nieracjonalne obciążenie dla austriackiego systemu pomocy społecznej. Przy uwzględnieniu treści motywu 16 dyrektywy wydaje się, że tak jest.

83.

Zgodnie ze stanem faktycznym P. Brey nie posiada żadnych dochodów z wyjątkiem dwóch świadczeń rentowych w łącznej kwocie 1089,74 EUR miesięcznie (z czego jedno przed opodatkowaniem). Musi z tego utrzymać siebie i swoją żonę, która już nie posiada dochodów, a także opłacić czynsz w kwocie 532,29 EUR miesięcznie, w wyniku czego zostaje im najwyżej 557,45 EUR miesięcznie na wyżywienie, media oraz zaspokojenie innych podstawowych potrzeb życiowych. Jest to poniżej progu minimum egzystencjalnego określonego w austriackim ustawodawstwie, a celem dodatku wyrównawczego jest zaradzenie takiej sytuacji i dlatego P. Brey zwrócił się o dodatek wyrównawczy w kwocie 326,82 EUR miesięcznie.

84.

Ponieważ P. Brey jest rencistą, nie wydaje się, by jego trudności finansowe mogły ulec zmianie w miarę upływu czasu, ani też by świadczenie było potrzebne w celu przezwyciężenia trudności o charakterze nadzwyczajnym lub nieprzewidzianym ( 54 ).

85.

Wnioskowana kwota nie wydaje się być w sposób oczywisty nieproporcjonalna. Jednakże łączna kwota pomocy może narosnąć do znaczącej sumy w czasie oczekiwania na decyzję władz austriackich o cofnięciu P. Breyowi pozwolenia na pobyt.

86.

Nie wygląda na to, aby P. Brey, obywatel Niemiec pochodzenia rosyjskiego, posiadał jakiekolwiek osobiste więzi z Austrią. W rzeczywistości, według sądu odsyłającego przeprowadził się do Austrii, gdyż – jak twierdzi – w Niemczech był ofiarą dyskryminacji z uwagi na swoje pochodzenie.

87.

Wreszcie pierwotna decyzja administracyjna oddalająca wniosek P. Breya została wydana w dniu 2 marca 2011 r., zanim uzyskał on swoje pozwolenie na pobyt, co nastąpiło w dniu 22 marca 2011 r. Sąd odsyłający podnosi, że małżonkowie osiedlili się w Austrii w marcu 2011 r. Dlatego przed złożeniem przez niego wniosku P. Brey nie ukończył żadnych znaczących okresów pobytu w Austrii. W tych okolicznościach rzeczywiście wygląda na to, że P. Brey już nie spełnia wymogów legalnego pobytu w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy.

88.

Rozwijając powyższe rozważania, w pierwszej chwili być może trudno pojąć, jak jedna osoba może stać się nieracjonalnym obciążeniem dla finansów państwa członkowskiego. Niemniej jednak przepisy dyrektywy byłyby pozbawione znaczenia, gdyby nie można było sobie wyobrazić takiej sytuacji. Natomiast gdyby niniejsza sprawa dotyczyła jednorazowej płatności kwoty 326,82 EUR, nie można by rozsądnie mówić o „nieracjonalnym obciążeniu”. Nieracjonalny charakter polega na tym, że fakt wypłacania dodatku wyrównawczego jest zdarzeniem powtarzającym się przez czas nieokreślony, pomimo że P. Brey nie jest w stanie wykazać żadnych wcześniejszych powiązań z austriackim społeczeństwem, które uzasadniałyby dokonywanie tego rodzaju płatności. Gdyby zadzierzgnął on więzi ze społeczeństwem austriackim, przykładowo poprzez wcześniejszą pracę, zamieszkanie i płacenie podatków, sytuacja byłaby inna.

89.

W tym względzie wyrażę stanowisko, że P. Breyowi dodatek wyrównawczy się nie należy. Z uwagi na przeprowadzkę do Austrii jego gospodarstwo domowe zostało pozbawione także świadczenia, które otrzymywała jego żona, jak również innych świadczeń związanych z zamieszkaniem, do których P. Brey mógł mieć prawo w Niemczech. Niemniej jednak tę niefortunną konsekwencję należy przypisać niezharmonizowaniu obowiązujących w państwach członkowskich przepisów dotyczących pomocy społecznej.

90.

W żadnym przypadku nie sądzę, aby kwestię legalnego pobytu P. Breya można było w całości rozpatrzyć w ramach postępowania przed Trybunałem. Z jednej strony byłoby to równoznaczne z zastosowaniem przepisów prawa do stanu faktycznego. Z drugiej strony, z niżej opisanych powodów, uczynienie tego oznaczałoby pominięcie postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na pobyt.

91.

Rząd austriacki podnosi, że jego organy zabezpieczenia społecznego decydują osobno o legalności prawa obywatela Unii do pobytu niezależnie od faktu, że P. Brey już otrzymał pozwolenie na pobyt od organów imigracyjnych. Ponieważ legalny pobyt jest warunkiem wypłaty dodatku wyrównawczego, rząd ten utrzymuje, że organy zabezpieczenia społecznego muszą mieć możliwość oceny, czy wnioskodawca przebywa w Austrii legalnie.

92.

W mojej opinii argument ten jest pozbawiony znaczenia w niniejszej sprawie.

93.

Należy jednak wskazać, że pozwolenie na pobyt dla obywatela Unii ma charakter jedynie deklaratywny ( 55 ). Oznacza to, że prawo do pobytu można utracić lub zyskać w zależności od tego, czy w określonym czasie są spełnione warunki wymienione w art. 7 dyrektywy, a nie od tego, czy obywatel Unii posiada ważne pozwolenie na pobyt. Zgodnie z § 53 NAG Austria skorzystała z wynikającej z art. 8 ust. 3 tiret drugie dyrektywy możliwości żądania od obywateli Unii starających się o pozwolenie na pobyt, aby wykazywali, że spełniają wymóg posiadania wystarczających zasobów. Tym samym fakt, że organy austriackie wydały pozwolenie na pobyt, wskazuje, że uznały one, iż P. Brey przebywał wówczas w Austrii legalnie. Nastąpiło to po wydaniu wstępnej decyzji oddalającej jego wniosek o dodatek wyrównawczy. Ponadto obywatele Unii mogą niewątpliwie korzystać z gwarancji proceduralnych, o których mowa w art. 15 dyrektywy, a których nie można obejść w drodze postępowań dotyczących nie tylko uprawnienia danej osoby do świadczeń, lecz także jej prawa do pobytu.

94.

Państwo członkowskie może przyjąć pogląd, że obywatel Unii, który korzysta z pomocy społecznej, już dłużej nie spełnia warunków prawa pobytu i może podjąć środki, w granicach określonych przepisami prawa Unii, aby cofnąć tej osobie pozwolenie na pobyt. Zasadniczo zawsze istnieje potencjalne ryzyko utraty wystarczających zasobów. Tym samym art. 14 dyrektywy umożliwia przyjmującemu państwu członkowskiemu sprawdzenie, czy obywatele Unii nadal spełniają warunki określone w art. 7 ( 56 ). Niemniej jednak w tego rodzaju sprawach Trybunał przyjął podejście, że dopóki obywatele Unii zamieszkują legalnie w świetle prawa Unii w innym państwie członkowskim, mogą opierać się na prawie Unii, w tym na zasadzie równego traktowania, w celu otrzymywania świadczeń socjalnych bez względu na to, że konsekwencją może być podważenie ich prawa pobytu ( 57 ).

95.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zasada równego traktowania, wyrażona w art. 24 ust. 1 dyrektywy nie jest bezwarunkowa. Na mocy art. 24 ust. 2 przyjmujące państwo członkowskie może ograniczyć uprawnienie do świadczeń z pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu, chyba że celem świadczenia jest ułatwienie dostępu do rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim ( 58 ). Świadczenie, którego celem jest uzupełnienie emerytury lub renty otrzymywanej przez świadczeniobiorcę, nie wydaje się ułatwiać takiego dostępu. Niemniej jednak na tyle, na ile rozumiem, zasada równego traktowania nie wydaje się bezpośrednio istotna dla kwestii uprawnienia do dodatku wyrównawczego na mocy § 292 ust. 1 ASVG. Z tego przepisu wynika jedynie, że rzeczone uprawnienie jest uzależnione od stałego i legalnego zamieszkania, które zgodnie z tym, co przyznały władze austriackie, P. Brey posiada, jak wskazano w pkt 93 niniejszej opinii.

96.

Podsumowując, dopóki przyjmujące państwo członkowskie nie przerwie legalnego pobytu obywatela Unii w drodze decyzji wydanej zgodnie z gwarancjami proceduralnymi określonymi w szczególności w art. 15, 30 i 31 dyrektywy (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca), taki obywatel jak P. Brey może powoływać się na przepisy prawa Unii podczas swojego legalnego pobytu. Taką decyzję należy wydać niezależnie od kwestii, czy obywatel Unii spełnia wymóg posiadania wystarczających zasobów, czyli kwestii będącej przedmiotem zawisłego przed sądem odsyłającym sporu dotyczącego prawa socjalnego.

97.

W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie przedłożone przez Oberster Gerichtshof w sposób następujący:

Artykuł 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, z późniejszymi zmianami, należy interpretować w taki sposób, że takie świadczenie jak dodatek wyrównawczy, zdefiniowany w § 292 ust. 1 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, stanowi „pomoc społeczną” dla celów tego przepisu dyrektywy.