1.

Jak wiadomo, wniesienie sprawy do sądu w Zjednoczonym Królestwie nie jest tanie. W szczególności zastępstwo procesowe może powodować znaczne koszty. Z uwagi na to, że z reguły strona przegrywająca ponosi koszty strony wygrywającej, z procesem związane jest poważne ryzyko kosztowe.

2.

Natomiast konwencja z Aarhus ( 2 ) oraz w odniesieniu do określonych postępowań transponująca ją dyrektywa 2003/35 ( 3 ) zakładają, że postępowanie sądowe w sprawach dotyczących ochrony środowiska nie może być dyskryminujące ze względu na koszty. Znaczenie tej reguły Trybunał zbadał już w sposób abstrakcyjny na podstawie prawa angielskiego w wyroku w sprawie Edwards ( 4 ). Obecnie należy konkretnie wyjaśnić, czy Zjednoczone Królestwo dokonało prawidłowej transpozycji odpowiednich przepisów.

3.

W pierwszej kolejności chodzi o uprawnienia dyskrecjonalne sądów dotyczące ograniczenia w określonych przypadkach ryzyka konieczności ponoszenia przez skarżącego kosztów strony pozwanej w razie przegrania przez niego sprawy. Ponadto należy wyjaśnić, czy zgodna z prawem Unii jest sytuacja, w której sądy, wykonując te uprawnienia, ograniczają jednocześnie ryzyko strony pozwanej – z reguły organów władzy – dotyczące konieczności przejęcia przez nią kosztów skarżącego. Wreszcie sporne jest, czy w danych postępowaniach można uzależnić przyznanie ochrony tymczasowej od zobowiązania się wnioskodawcy do naprawienia szkód spowodowanych przyznaniem ochrony tymczasowej w razie przegrania przez niego sprawy głównej. Jako kwestię wstępną należy poddać analizie, w jakim zakresie dyrektywa może być transponowana przez orzecznictwo.

4.

Odpowiednie regulacje dotyczące kosztów sądowych w sprawach dotyczących środowiska zawarte są w konwencji z Aarhus, która została podpisana w dniu 25 czerwca 1998 r. w Aarhus (Dania) przez ówczesną Wspólnotę Europejską ( 5 ).

5.

Artykuł 6 konwencji przewiduje udział społeczeństwa w wydawaniu zezwoleń na określone działania.

6.

Artykuł 9 konwencji reguluje dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach z zakresu ochrony środowiska. W niniejszej sprawie chodzi o procedurę, o której mowa w ust. 2:

„Każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:

[…]

mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 […] niniejszej konwencji”.

7.

Ustęp 4 zajmuje się między innymi zagadnieniem kosztów:

„Dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1, procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidywać będą odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz będą bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty [...]”.

8.

W wykonaniu przepisów dotyczących wymiaru sprawiedliwości zawartych w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus art. 3 pkt 7 dyrektywy 2003/35 dodał art. 10a do dyrektywy 85/337 ( 6 ) zaś art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 art. 15a do dyrektywy 96/61 ( 7 ). Akapit piąty obu tych przepisów zawiera mające jednakowe brzmienie postanowienia dotyczące kosztów:

„Każda taka procedura jest uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga [niedyskryminacyjna ze względu na koszty]”.

9.

Zgodnie z przepisem 44.3 ust. 2 Civil Procedure Rules (zasad postępowania cywilnego) dla Anglii i Walii kosztami strony wygrywającej sprawę jest obciążana zasadniczo strona przegrywająca. Niemniej jednak sąd, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, może również orzec inaczej. W szczególności przepis 44.3 ust. 6 zezwala na wydanie postanowień ograniczających odpowiedzialność za koszty drugiej strony do określonej kwoty. W Szkocji i Irlandii Północnej jest podobny stan prawny.

10.

Przepis 25 Civil Procedure Rules dotyczy tymczasowej ochrony prawnej. W odniesieniu do tego przepisu istnieją tak zwane Practice Directions (wskazówki praktyczne), które w pkt 5.1 przewidują, że każde zarządzenie tymczasowe musi zawierać zobowiązanie się wnioskodawcy wobec sądu do zapłaty stronie przeciwnej odszkodowania, które sąd uzna za konieczne. Ponadto zgodnie z pkt 5.1A sąd powinien zbadać, czy takie zobowiązanie wymagane jest również w odniesieniu do szkód, których w związku z takim zarządzeniem doznają osoby trzecie. Jednakże sąd może również zrezygnować z takiego zobowiązania. Podczas gdy w Irlandii Północnej są podobne przepisy, w Szkocji takie zobowiązanie do naprawienia szkody nie jest znane.

11.

W związku z wyrokiem w sprawie Edwards ( 8 ) Zjednoczone Królestwo uzupełniło te przepisy, mając na względzie konwencję z Aarhus oraz art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35, jednak ze względów czasowych zmiany te nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

12.

W związku z otrzymaną skargą Komisja Europejska wezwała Zjednoczone Królestwo w dniu 23 października 2007 r. do przedstawienia uwag na temat tego, czy wykonało ono zobowiązania, które na nim ciążą na mocy art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35.

13.

Mimo odpowiedzi Zjednoczonego Królestwa z dnia 20 grudnia 2007 r. i z dnia 5 września 2008 r. Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego w dniu 22 marca 2010 r. uzasadnioną opinię, w której przedstawiła stanowisko, że Zjednoczone Królestwo nie dokonało prawidłowej transpozycji wymienionych przepisów oraz że nie są one prawidłowo stosowane. Komisja wezwała Zjednoczone Królestwo do przyjęcia w terminie dwóch miesięcy, to jest do dnia 22 maja 2010 r., przepisów niezbędnych do wykonania uzasadnionej opinii.

14.

Również po udzieleniu przez Zjednoczone Królestwo odpowiedzi w dniu 19 lipca 2010 r. Komisja podtrzymała swoje stanowisko i w dniu 18 października 2011 r. wniosła niniejszą skargę. Wnosi ona o:

15.

Zjednoczone Królestwo wnosi o:

16.

Postanowieniem z dnia 4 maja 2012 r. prezes Trybunału dopuścił do uczestnictwa w postępowaniu Królestwo Danii oraz Irlandię w charakterze interwenientów popierających żądania Zjednoczonego Królestwa.

17.

Uczestnicy przedstawili swoje stanowiska w formie pisemnej oraz – z wyjątkiem Danii – ustnej na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r.

18.

Mimo że Komisja opiera swoją skargę na art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35, to jednak bardziej użyteczne wydaje mi się wymienić w dyskusji dotyczącej podstaw skargi wprowadzone przez te przepisy normy, a mianowicie art. 10a dyrektywy 85/337 oraz art. 15a dyrektywy 96/61. Zgodnie z mającym jednakowe brzmienie akapitem piątym obu tych przepisów przewidziane tam procedury dotyczące kontroli zezwoleń, o których mowa w obu tych dyrektywach, nie mogą być dyskryminujące ze względu na koszty. W ten sposób wdrożony został art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus w odniesieniu do przewidzianej w art. 9 ust. 2 tej konwencji procedury odwoławczej.

19.

W swojej skardze Komisja kwestionuje zarówno transpozycję tej regulacji w trzech okręgach sądowych Zjednoczonego Królestwa, a mianowicie w Anglii i Walii, w tym w Gibraltarze, w Szkocji oraz Irlandii Północnej (w tym względzie pkt B), jak też jej stosowanie (w tym względzie pkt C). Najpierw jednak chciałabym pokrótce przedstawić zasadnicze dla niniejszego postępowania tezy wydanego w międzyczasie wyroku w sprawie Edwards ( 9 ) i w ich świetle przeanalizować przedstawione przez uczestników niektóre argumenty, które wprawdzie mają związek z problemem kosztów postępowania, jednakże nie przyczyniają się do wyjaśnienia poszczególnych zarzutów będących przedmiotem skargi (w tym względzie pkt A).

20.

Artykuł 10a akapit piąty dyrektywy 85/337 i art. 15a akapit piąty dyrektywy 96/61 oraz art. 9 ust. 4 konwencji ustanawiają obowiązek ochrony przed nadmiernymi kosztami. Został on skonkretyzowany przez wyrok w sprawie Edwards.

21.

Zgodnie z tym wyrokiem nie można uniemożliwiać osobom objętym ustanowionym w art. 10a dyrektywy 85/337 oraz w art. 15a dyrektywy 96/61 wymogiem wszczynania lub kontynuowania postępowania z wchodzącej w zakres stosowania tych przepisów skargi ze względu na mogące wynikać z tego faktu obciążenie finansowe. Należy przy tym uwzględniać zarówno interes tej chcącej bronić swych praw osoby, jak i związany z ochroną środowiska interes ogólny ( 10 ).

22.

Ponadto Trybunał stwierdził, że wymóg, aby koszty procesowe nie miały dyskryminacyjnego charakteru, dotyczy całokształtu kosztów wynikających z udziału w postępowaniu sądowym. Ten dyskryminacyjny charakter należy zatem oceniać globalnie, uwzględniając przy tym poniesione przez daną stronę postępowania koszty ( 11 ). Obejmują one zasadniczo również koszty zastępstwa procesowego.

23.

Wreszcie w wyroku w sprawie Edwards zostało wyjaśnione, w przeciwieństwie do twierdzeń Danii, że dotyczący niedyskryminacyjnego pod względem kosztów charakteru postępowania sądowego wymóg nie może zatem być oceniany przez sąd krajowy różnie w zależności od tego, czy sąd ów wydaje orzeczenie po przeprowadzeniu postępowania w pierwszej instancji, czy też na etapie pierwszej lub też drugiej apelacji ( 12 ). Tego stwierdzenia nie można jednakże interpretować w ten sposób, że przy ocenie dopuszczalnego obciążenia kosztami w wyższych instancjach ignorowane mogą być już powstałe koszty. Przeciwnie, każda instancja musi zwracać uwagę na to, by koszty wszystkich instancji łącznie nie miały charakteru dyskryminacyjnego lub zaporowego.

24.

Dania słusznie jednak utrzymuje, że w określonych postępowaniach odwoławczych jest możliwe zrezygnowanie z profesjonalnego zastępstwa procesowego. Jest to możliwe do wyobrażenia przykładowo w sytuacji, gdy właściwe organy podlegają ścisłej zasadzie prowadzenia postępowania z urzędu i w związku z tym z urzędu wyjaśniają wszystkie istotne argumenty i okoliczności. Możliwość rezygnacji wymaga jednak konkretnej oceny z uwzględnieniem wszystkich prawnych i praktycznych warunków danej procedury oraz przyjętych zwyczajów praktyki.

25.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że reprezentacja przez adwokata przed sądami Zjednoczonego Królestwa jest konieczna i może powodować znaczne koszty. Owo państwo członkowskie wyjaśnia ten stan szczególnymi warunkami spornego postępowania sądowego w common law, które stawia szczególnie wysokie wymagania wobec pełnomocników procesowych.

26.

Tak jak w sądach Unii, w Zjednoczonym Królestwie kosztami zastępstwa procesowego obciążana jest z reguły strona przegrywająca sprawę. Jeżeli skarga jest bezskuteczna, skarżący, o których mowa w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61, pokrywają zwykle koszty strony przeciwnej i swoje własne koszty. Jeżeli zaś skarga jest skuteczna, zostają oni zwolnieni z kosztów przez stronę przeciwną.

27.

Mimo że Zjednoczone Królestwo, jak się zdaje, uznaje powstałe w ten sposób koszty za uzasadnione, ryzyko kosztowe może zniechęcać do wszczynania lub kontynuowania postępowań przewidzianych w art.10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61. Te postępowania mogą być więc dyskryminujące lub zaporowe ze względu na koszty w rozumieniu owych przepisów. W konsekwencji należy zadbać o wystarczającą ochronę przed nadmiernymi kosztami.

28.

Zjednoczone Królestwo wymienia różne mechanizmy, które zabezpieczają ryzyko związane z kosztami procesowymi lub je co najmniej ograniczają. Komisja nie kwestionuje tych mechanizmów jako takich, uważa je jednak słusznie za niewystarczające, aby dokonać transpozycji art.10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61.

29.

Przykładowo istnieje w Zjednoczonym Królestwie możliwość zwolnienia od kosztów procesowych, niemniej to państwo członkowskie nie kwestionuje ani tego, że nie mogą z niej skorzystać stowarzyszenia ( 13 ), ani tego, że wymaga ona niedostatku osoby zainteresowanej. Z uwagi na to, że również stowarzyszenia i niezdolni do pokrycia kosztów skarżący ( 14 ) muszą być chronieni przed zaporowymi kosztami, instrument ten nie wystarczy, aby zagwarantować ochronę przed nadmiernymi kosztami.

30.

Ponadto Zjednoczone Królestwo podnosi, że ryzyko w zakresie kosztów związane z wniesieniem skargi administracyjnej (judicial review) jest bardzo ograniczone. Skarga ta jest dopuszczana tylko wtedy, gdy w skróconej procedurze dopuszczającej zostanie stwierdzone, że jest ona spójna. Z tytułu uczestnictwa w tej procedurze uznawane są jedynie relatywnie niewielkie koszty.

31.

Ta procedura dopuszczająca ogranicza ryzyka kosztowe skarg mających niewielkie szanse na skuteczność, ponieważ są one wcześnie oddalane, zanim spowodują dalsze koszty. Niemniej jednak konwencja z Aarhus i jej transpozycja w Unii nie dotyczą w pierwszym rzędzie skarg mających szczególnie niewielkie szanse na skuteczność ( 15 ). Interesowi ogólnemu w ochronie środowiska sprzyja znacznie bardziej sytuacja, jeżeli ułatwiane jest występowanie ze skargami, które wprawdzie są oparte na możliwym do zaakceptowania stanowisku, wszelako których skuteczność jest niepewna. Takie procedury opierają się z reguły na uprawnionym interesie w ochronie środowiska, jednakże z uwagi na niepewny wynik ryzyka kosztowe są szczególnie poważne.

32.

Wreszcie Zjednoczone Królestwo wspomina jeszcze możliwość ubezpieczenia od ryzyka kosztów procesowych, tak zwane „After the Event Insurance”. Bezsporne jest jednak, że również ten instrument nie obejmuje wszystkich przypadków. W sposób oczywisty wszystkie zakłady ubezpieczeń muszą żądać właśnie w postępowaniach z niepewnym wynikiem, to jest o dużym ryzyku, składek, które również mogą być zaporowe.

33.

Komisja podkreśla wprawdzie konieczność przewidywalnych kosztów, jednakże w niniejszej sprawie nie trzeba rozstrzygać, w jakim zakresie koszty muszą być rzeczywiście ustalone we wcześniejszym momencie postępowania. W ramach instrumentu postanowienia o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów prawo Zjednoczonego Królestwa zawiera bowiem środek służący określaniu we wcześniejszym momencie maksymalnego ryzyka kosztów.

34.

Komisja kwestionuje wprawdzie określone wyniki i kryteria stosowania tego instrumentu, nie uważa go jednakże jako takiego za niewystarczający. W zakresie, w jakim krytykuje ona niepewność co do wysokości kosztów, jej zarzuty dotyczą tego, że prawo Zjednoczonego Królestwa nie określa ochrony przed nadmiernymi kosztami w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny. Tym problemem zajmę się poniżej.

35.

Komisja podnosi brak ustawowej transpozycji ochrony przed nadmiernymi kosztami w Zjednoczonym Królestwie. Powołuje się ona w tym kontekście na wyrok dotyczący stanu prawnego w Irlandii. W tym państwie członkowskim do uprawnień dyskrecjonalnych sądów należało odstąpienie od obciążenia kosztami strony przegrywającej i ponadto obciążenie poniesionymi przez nią kosztami drugiej strony. Z uwagi jednak na to, że chodziło jedynie o zwykłą praktykę sądową, Trybunał nie uznał jej za transpozycję ( 16 ).

36.

Zjednoczone Królestwo odpiera tę argumentację, powołując krajowe orzecznictwo. Podpiera się ono tym, że zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków ( 17 ).

37.

Trybunał stwierdził istotnie, że transpozycja norm Unii do prawa krajowego nie wymaga bezwzględnie formalnego i dosłownego przejęcia ich przepisów do wyraźnego i szczególnego przepisu prawa. Jej dokonanie może nastąpić poprzez odwołanie się do ogólnego kontekstu prawnego, o ile faktycznie gwarantuje on pełne stosowanie przepisów Unii w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny ( 18 ).

38.

Nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, czy wiążące precedensy, to jest orzeczenia sądowe, które są charakterystyczne dla obowiązującego w Zjednoczonym Królestwie common law, mogą w świetle powyższego w sposób wystarczający transponować dyrektywę. Niemniej jednak Trybunał uznał już, że również przy ocenie transpozycji zakres krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych powinien być oceniany z uwzględnieniem wykładni tych przepisów dokonywanej przez sądy krajowe ( 19 ).

39.

Jednakże dla transpozycji dyrektywy nie może być wystarczające, że sądy mają możliwość jej wykonywania, i że ewentualnie tak też czynią. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uprawnienia dyskrecjonalne, które mogą być wykonywane zgodnie z dyrektywą, nie są wystarczające dla transpozycji przepisów dyrektywy, ponieważ tego rodzaju praktyka może zostać w każdym czasie zmieniona ( 20 ). Dokładnie to zostało stwierdzone w przywołanym przez Komisję przypadku: sądy irlandzkie posiadały wprawdzie uprawnienia dyskrecjonalne, które zezwalały na zagwarantowanie ochrony przed nadmiernymi kosztami, jednakże nie były do tego zobowiązane. Brak było również kryteriów określających, kiedy ochrona przed nadmiernymi kosztami powinna zostać przyznana. Nie zostały wówczas przedstawione właściwe precedensy, które ustanawiałyby taki obowiązek.

40.

Decydujące jest zatem to, czy właściwe krajowe wyroki faktycznie gwarantują pełne stosowanie niezbędnej ochrony przed nadmiernymi kosztami w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny oraz wiążący ( 21 ). Jeżeli te warunki są spełnione, precedensy mogłyby gwarantować transpozycję ( 22 ).

41.

Uczestnicy wymieniają w niniejszym postępowaniu różne krajowe orzeczenia sądowe. Komisja uważa je wprawdzie za niewystarczające praktyczne stosowanie, jednakowoż w świetle powyższych rozważań są one istotne również dla transpozycji.

42.

W tym względzie należy najpierw przeanalizować okoliczność, że wydanie postanowienia o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów należy do uprawnień dyskrecjonalnych sądów (w tym względzie pkt 1), a następnie możliwe ograniczenie kosztów, którego skarżący może dochodzić w razie skuteczności skargi (w tym względzie pkt 2), i wreszcie tymczasową ochronę prawną (w tym względzie pkt 3).

43.

Instytucja postanowienia o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów została wypracowana przez Court of Appeal dla Anglii i Walii w wyroku w sprawie Corner House ( 23 ). Sądy w Szkocji i Irlandii Północnej przejęły tę instytucję. W nadzwyczajnych okolicznościach takie postanowienie w odniesieniu do poszczególnej instancji może ustalić górną granicę kosztów, którymi można obciążyć skarżącego w razie przegrania przez niego sprawy. Orzeczenie to może zostać wydane w każdym stadium postępowania, jeżeli sąd jest przekonany o tym:

44.

Konsekwencją tego restrykcyjnego podejścia jest to, że samo orzeczenie o ochronie przed nadmiernymi kosztami powoduje względnie wysokie nakłady i dodatkowe koszty, nie przyczyniając się do wyjaśnienia zagadnień dotyczących ochrony środowiska.

45.

Ten instrument otwiera właściwym sądom przede wszystkim zakres swobody w ramach oceny w odniesieniu do różnych przesłanek postanowienia o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów i jeżeli zostaną one stwierdzone, swobodę uznania w odniesieniu do ochrony przed nadmiernymi kosztami, która ma zostać konkretnie orzeczona. To ostatnie obejmuje zarówno wysokość dopuszczonego ryzyka kosztów, jak też kwestię, czy i w danym przypadku w jakim zakresie ograniczane jest jednocześnie ryzyko kosztowe strony przeciwnej.

46.

Ani zakres swobody w ramach oceny, ani uprawnienia dyskrecjonalne nie podlegają zakwestionowaniu jako takie. Ze względu na duże różnice między państwami członkowskimi w zakresie właściwych uregulowań dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości istnieje bowiem szeroki margines swobody w zakresie urzeczywistniania ochrony przed nadmiernymi kosztami ( 24 ). Ponadto sam Trybunał uznaje konieczność zakresu swobody w ramach oceny i uprawnień dyskrecjonalnych przy ochronie przed nadmiernymi kosztami ( 25 ). Jednakże sądy krajowe muszą być jednoznacznie zobowiązane do wykonywania przysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych, mając na celu zapewnienie w objętych tymi uregulowaniami postępowaniach wystarczającej ochrony przed nadmiernymi kosztami ( 26 ).

47.

Uprawnienia dyskrecjonalne sądów w Zjednoczonym Królestwie w przypadku postanowienia o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów nie spełniają tych wymogów. Ich celem jest bowiem stwierdzenie tego, czy na zasadzie odstępstwa ( 27 ) w konkretnym przypadku niesłuszne lub niesprawiedliwe byłoby kierowanie się ogólną zasadą, zgodnie z którą ochrona przed nadmiernymi kosztami nie przysługuje. W danych procedurach nie można stwierdzić powiązania z celem ochrony przed nadmiernymi kosztami.

48.

Przywołane orzeczenia, wydane po wyroku w sprawie Corner House, nie zmieniają w tym względzie niczego. Przeciwnie, w wyroku w sprawie Morgan z 2009 r. stwierdza się, że istniejące uprawnienia dyskrecjonalne przy orzekaniu o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów mogą być sprzeczne z wymogiem ochrony przed nadmiernymi kosztami ( 28 ).

49.

Również wydane po upływie wyznaczonego w uzasadnionej opinii terminu orzeczenie w sprawie Garner z 2010 r. nie pozwala stwierdzić, że w międzyczasie uprawnienia dyskrecjonalne zostały nakierowane na cel ochrony przed nadmiernymi kosztami ( 29 ).

50.

Ponadto stosowane w Zjednoczonym Królestwie kryteria są sprzeczne ze stwierdzeniami Trybunału w wyroku w sprawie Edwards.

51.

Zjednoczone Królestwo prezentuje pogląd, że kryteria niezbędnej ochrony przed nadmiernymi kosztami nie są przedmiotem niniejszego postępowania, jednakże pogląd ten nie przekonuje. Przeciwnie, w przypadku kryteriów ochrony przed nadmiernymi kosztami chodzi o istotę zarzutu Komisji, że obowiązek tej ochrony nie został transponowany w sposób wystarczający. Zatem muszą one zostać niniejszym omówione.

52.

Problemy stosowanych w Zjednoczonym Królestwie kryteriów zaczynają się przy uwzględnianiu publicznego i prywatnego interesu w przeprowadzeniu postępowania. Również Trybunał wymaga uwzględnienia tych interesów ( 30 ). Jednakże Zjednoczone Królestwo przyznaje, że przed wyrokiem w sprawie Garner nie były one uwzględniane tak, jak byłoby to konieczne ( 31 ). Tym samym rząd akceptuje twierdzenie, że przed tym wyrokiem interes publiczny w egzekwowaniu prawa ochrony środowiska w procedurach, o których mowa w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61, nie był uznawany i ważony w wystarczający sposób. Z uwagi na to, że wyrok ten został wydany dopiero po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, nie usunął on tego naruszenia w sposób terminowy.

53.

Sprzeczna z ochroną przed nadmiernymi kosztami jest również sytuacja, w której samo istnienie prywatnego interesu w wyniku postępowania stoi na przeszkodzie postanowieniu o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów. Chociaż również Trybunał wymaga uwzględnienia takiego interesu, to jednak ów interes nie może wyłączać ochrony przed nadmiernymi kosztami. Przeciwnie, podmioty prawa powinny być chronione również wtedy, gdy korzystają ze swoich uprawnień, jakie wywodzą z prawa Unii ( 32 ).

54.

Mimo że wyrok w sprawie Morgan wyjaśnia – jak się wydaje w obiter dictum – że to kryterium powinno być stosowane w sposób elastyczny ( 33 ), to wyraźne staje się, iż w tym względzie istnieje co najmniej znaczna niepewność.

55.

Wymaganą ochronę przed nadmiernymi kosztami narusza również uwzględnianie jako kryterium wyłączającego subiektywnej zdolności do ponoszenia przez skarżącego kosztów, to jest braku dowodu jego niedostatku. Koszty postępowania nie mogą przekraczać subiektywnych finansowych możliwości zainteresowanego ani też być obiektywnie nieracjonalne, to jest niezależne od jego zdolności do ponoszenia kosztów ( 34 ). Innymi słowy: również skarżący, którzy są zdolni do pokrycia kosztów, nie mogą być narażeni na zbyt wysokie lub zaporowe ryzyka kosztowe i w odniesieniu do skarżących mających ograniczone środki obiektywnie nieracjonalne ryzyka kosztowe muszą zostać w danym przypadku dalej zredukowane.

56.

Wreszcie Trybunał odrzucił wyłączenie ochrony przed nadmiernymi kosztami, jeżeli zainteresowany prawdopodobnie nie zostanie powstrzymany przez ryzyko kosztowe przed dochodzeniem swych żądań ( 35 ). Jednakże w świetle wyroku w sprawie Corner House takie ryzyko powstrzymania jest kolejną przesłanką orzeczenia o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów.

57.

W związku z powyższym Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 przez to, że uprawnienia dyskrecjonalne sądów do przyznania ochrony przed nadmiernymi kosztami nie są związane z celem tej ochrony i że podlegające zastosowaniu w tym względzie kryteria są sprzeczne z wymienionymi przepisami.

58.

Komisja występuje również przeciwko temu, że postanowienia o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów często ograniczają jednocześnie ryzyko kosztowe strony przeciwnej. Ten problem dotyczy wszystkich trzech okręgów sądowych Zjednoczonego Królestwa.

59.

Zjednoczone Królestwo uważa ten zarzut za niedopuszczalny, ponieważ nie został on przedstawiony w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Komisja wyraźnie zarzuciła wzajemne ograniczenie kosztów po raz pierwszy dopiero w uzasadnionej opinii ( 36 ).

60.

Zarzut Zjednoczonego Królestwa opiera się na tym, że wezwanie do usunięcia uchybienia skierowane przez Komisję do tego państwa członkowskiego, a następnie uzasadniona opinia wydawana przez tę instytucję wyznaczają przedmiot sporu, który nie może już być od tego momentu rozszerzony. Możliwość przedstawienia przez zainteresowane państwo członkowskie uwag stanowi bowiem istotną gwarancję, której poszanowanie jest znaczącym wymogiem proceduralnym decydującym o prawidłowości postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przez państwo członkowskie. W związku z tym uzasadniona opinia oraz skarga Komisji muszą opierać się na tych samych zarzutach, co wezwanie do usunięcia uchybienia rozpoczynające postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ( 37 ).

61.

Wymagania te nie mogą jednak iść tak daleko, aby przyjmować, że treść zarzutów w wezwaniu do usunięcia naruszenia, teza uzasadnionej opinii oraz żądania skargi muszą być w każdym przypadku dokładnie takie same, jeżeli przedmiot postępowania nie został rozszerzony lub zmieniony ( 38 ).

62.

W szczególności wezwanie do usunięcia uchybienia nie może być poddane tak ścisłym wymogom w zakresie precyzji, jak ma to miejsce w przypadku uzasadnionej opinii, bowiem może ono jedynie formułować krótkie, wstępne streszczenie zarzutów. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby Komisja uszczegółowiła w uzasadnionej opinii zarzuty, które podniosła już wcześniej w sposób ogólny w wezwaniu do usunięcia uchybienia ( 39 ).

63.

Miało to miejsce w niniejszym przypadku. Komisja słusznie podnosi, że koszty własnej reprezentacji są również częścią kosztów postępowania, których wysokość państwa członkowskie powinny ograniczyć ( 40 ). Twierdzenie, że to ryzyko kosztów nie jest ograniczane w wystarczający sposób, było więc zawarte w zarzucie, że w Zjednoczonym Królestwie ryzyko kosztów ogółem nie byłoby ograniczone w wystarczający sposób.

64.

Tę ocenę potwierdza odpowiedź Zjednoczonego Królestwa na wezwanie do przedstawienia uwag, a więc pierwsze pismo tego państwa członkowskiego w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Wymieniane są tam bowiem warunkowe uzgodnienia w sprawie kosztów zawarte z własnym adwokatem, które przewidują wynagrodzenie tylko w razie skuteczności skargi, jako środek służący ograniczaniu ryzyka kosztów ( 41 ). Twierdzenia Komisji zawarte w uzasadnionej opinii, że postanowienia o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów niweczą ten środek przez to, że ograniczają kwotę kosztów, jakiej skarżący może żądać w razie skuteczności skargi, są więc w ostateczności jedynie przeciwnym argumentem mającym na celu podważenie tej pozycji. W ten sposób punkt ten stał się jednocześnie częścią przedmiotu postępowania.

65.

Zatem zarzuty te są dopuszczalne i wymagają rozważenia.

66.

Komisja krytykuje, że postanowienia o ograniczeniu kosztów są częściowo również formułowane w tym znaczeniu wzajemnie, że poza ryzykiem strony skarżącej ponoszenia w razie przegrania sprawy kosztów strony przeciwnej ograniczają one ryzyko strony przeciwnej konieczności ponoszenia kosztów strony skarżącej w razie skuteczności skargi.

67.

Jednostronne postanowienie o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów, które ogranicza ryzyko odpowiedzialności za koszty strony przeciwnej wyłącznie na rzecz skarżącego, może w poważnym stopniu przyczynić się do uniemożliwienia powstawania dyskryminujących lub zaporowych kosztów postępowania sądowego. Jednakże same koszty własnej reprezentacji nie mogą uniemożliwiać osobom wymienionym w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61 wszczynania lub kontynuowania postępowania z wchodzącej w zakres stosowania tych przepisów skargi.

68.

W odniesieniu do kosztów własnej reprezentacji zarówno Zjednoczone Królestwo, jak też Irlandia wspominają zatem możliwość zrzeczenia się przez pełnomocnika procesowego wynagrodzenia. Takie zrzeczenie się może jednakże zmniejszyć ryzyko kosztowe jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdyż pełnomocnicy procesowi z reguły muszą osiągać dochody. Wymaganie w procedurach określonych w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61 generalnie bezpłatnej reprezentacji zniszczyłoby ekonomiczne podstawy niezbędnej specjalizacji adwokatów w tych dziedzinach.

69.

Szansę osiągnięcia niezbędnych dochodów w przypadku słabych finansowo skarżących, którzy nie otrzymują zwolnienia od kosztów procesowych, otwierają wynagrodzenia uzależnione od wygranej. W Anglii i Walii oraz Szkocji mogą one zostać uzgodnione w formie warunkowych postanowień dotyczących wynagrodzeń w ten sposób, że zastępca procesowy skarżącego otrzyma wynagrodzenie tylko wtedy, gdy skarga będzie skuteczna. W obu systemach przegrywająca strona przeciwna zwykle musi ponieść koszty, które wystąpiłyby bez tego uzgodnienia. W Anglii i Walii obciąża ją ponadto dodatkowa premia za wygranie sprawy dla zastępcy procesowego skarżącego, podczas gdy w Szkocji premia ta obciąża skarżącego. W Irlandii Północnej nie istnieje instytucja wynagrodzenia uzależnionego od wygrania sprawy. Wynagrodzenia uzależnione od wygranej nie są wprawdzie również bezproblemowe, zwłaszcza jeżeli są związane z dodatkowym honorarium w stosunku do zwyczajowego wynagrodzenia ( 42 ), to jednak, jak się zdaje, w świetle twierdzeń Zjednoczonego Królestwa są one w wielu przypadkach objętych art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61 niezbędne do tego, aby umożliwić w tym systemie prawnym niezbędną ochronę przed nadmiernymi kosztami.

70.

Postanowienie o wzajemnym ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów ogranicza jednak koszty, które ponosi strona przeciwna, w sytuacji gdy skarga jest skuteczna. W wypadku takiego ograniczenia strona skarżąca najprawdopodobniej musi ponosić część kosztów własnego zastępstwa. Przy warunkowych postanowieniach dotyczących wynagrodzeń ograniczona zostaje wysokość wynagrodzenia zależnego od wygranej, jakie musiałaby ponieść przegrywająca strona przeciwna. Albo pełnomocnicy procesowi zadowalają się tym ograniczonym wynagrodzeniem, albo skarżący musi w razie skuteczności swojej skargi zwiększyć swoje koszty. Również takie dodatkowe koszty mogą wywołać skutek zaporowy. W konsekwencji postanowienie o wzajemnym ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów może zagrażać celowi ochrony przed nadmiernymi kosztami.

71.

Niemniej jednak przy ocenie postanowień o wzajemnym ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów należy dokonać rozróżnienia między stronami będącymi podmiotami prywatnymi i będącymi podmiotami publicznymi.

72.

W przypadku stron będących podmiotami prywatnymi wzajemne ograniczenie kosztów może usprawiedliwiać w danym przypadku procesowa równość broni, która stanowi część prawa podstawowego do rzetelnego procesu ( 43 ), które jest wyraźnie wymienione w art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus jako zasada proceduralna. W tę równość broni można wątpić ( 44 ), jeżeli jedna ze stron jest w znacznym stopniu zwolniona z ryzyka ponoszenia kosztów strony przeciwnej, podczas gdy druga strona zawsze musi ponieść większą część własnych kosztów, a w razie przegrania sprawy wszystkie koszty postępowania. Możliwe do wyobrażenia byłoby również to, że taki nierówny podział ryzyka kosztów może wpływać na rozwój strategii procesowej. Chroniona w znacznym stopniu przed ryzykami kosztowymi strona mogłaby bowiem próbować niepotrzebnie rozszerzać przedmiot sporu, aby zwiększyć koszty strony przeciwnej i w ten sposób wzmóc jej gotowość do zawarcia ugody.

73.

Komisja jednakże słusznie podkreśla, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie skarg, o których mowa w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61. Z natury rzeczy skargi te są skierowane przeciwko decyzjom organów administracji, a mianowicie zezwoleniom na przedsięwzięcia po ocenie ich oddziaływania na środowisko lub zintegrowanym pozwoleniom na poszczególne rodzaje działalności przemysłowej.

74.

W postępowaniu przeciwko instytucjom państwowym od samego początku brak jest rzeczywistej równowagi, ponieważ dysponują one z reguły o wiele większymi zasobami niż osoby wymienione w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61. Jednostronne postanowienie o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów jest w tym względzie jedynie pierwszym krokiem do ustanowienia równości broni.

75.

Ponadto w takim postępowaniu chodzi ostatecznie o wspólny interes obu stron, a mianowicie o poszanowanie prawa. Organ administracji, który przegrywa w postępowaniu sądowym z tego względu, że jego zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, nie zasługuje w odniesieniu do kosztów procesowych na ochronę porównywalną do ochrony skarżącego. On to bowiem właśnie spowodował wszczęcie postępowania wskutek naruszenia prawa.

76.

Wreszcie interes publiczny w poszanowaniu prawa jest szczególnie ważny w świetle konwencji z Aarhus ( 45 ). Interes ten zakazuje naruszania przynajmniej w procedurach, o których mowa w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61, instrumentu takiego jak wynagrodzenie zależne od wygranej, który może przyczynić się do zapobiegania nadmiernym kosztom własnej reprezentacji.

77.

Ten cel konwencji z Aarhus podważa poza tym argumentację Zjednoczonego Królestwa w przedmiocie ograniczonych środków właściwych władz. Prawdą jest, iż dane władze nie mogą już wykorzystać środków przeznaczonych na procedury sądowe, aby realizować ich główne zadania. Jednakże konwencja z Aarhus bierze to pod uwagę. Jest to również racjonalne, ponieważ sądowe egzekwowanie prawa ochrony środowiska względnie ryzyko zaskarżenia organu przed sądem zmusza do zachowania przy stosowaniu tego prawa szczególnej staranności.

78.

Nie wyłącza to jednak wszelkiej ochrony organów administracji przed nadmiernymi kosztami. Brak jest powodu, aby obciążać je zależnym od wygranej wynagrodzeniem przedstawiciela strony przeciwnej, które znacznie przekracza zwyczajowe wynagrodzenia niezależne od wygranej. „Asymetryczne” postanowienie o wzajemnym ograniczeniu kosztów, które mimo że ogranicza ryzyko kosztowe obu stron, to jednak pozostawia miejsce na odpowiednie wynagrodzenie zależne od wygranej, nie może więc w interesie procesowej równości broni zostać automatycznie wyłączone również w przypadku postępowań przeciwko organom administracji.

79.

Nie może ono jednak sprawiać, że finansowo silniejszy organ administracji otrzyma bodziec do zwiększania własnych kosztów skarżącego poprzez niepotrzebne rozszerzanie przedmiotu sporu w takim stopniu, że znacznie przekroczą one granice kosztów podlegających zwrotowi ( 46 ). Kwestia tego, jaki zakres ma stosownie do tego odpowiednie wynagrodzenie zależne od wygranej, może zostać rozstrzygnięta tylko w świetle danego przypadku.

80.

W związku z powyższym Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35, poprzez to, że sądy w postępowaniach określonych w tych przepisach mogą orzec wzajemną ochronę przed nadmiernymi kosztami, która w razie skuteczności skargi uniemożliwia nałożenie na stronę przeciwną kosztów odpowiedniego wynagrodzenia uzależnionego od wygranej z tytułu reprezentacji wymienionych w tych przepisach osób i stowarzyszeń.

81.

Wreszcie Komisja podnosi, że tymczasowa ochrona prawna jest przyznawana w Anglii i Walii, w tym w Gibraltarze oraz w Irlandii Północnej z reguły jedynie wtedy, gdy wnioskodawca zobowiąże się do naprawienia szkód wynikających z tego środka.

82.

Z akt nie wynika jednoznacznie, co obejmuje takie zobowiązanie do naprawienia szkody. Zakładam, że nie chodzi o szkody, które nie zostały spowodowane przez zawinione bezprawne zachowanie. W tym względzie nie istniałaby potrzeba szczególnego obowiązku naprawienia szkody, gdyż zastosowanie miałoby już ogólne prawo deliktów.

83.

Przeciwnie, przyjmuję, że ten obowiązek wchodzi w rachubę wówczas, jeśli roszczenie chronione poprzez zarządzenie ochrony tymczasowej okaże się bezzasadne w mającym następnie miejsce postępowaniu. W tym przypadku wnioskodawca, jak się zdaje, ma naprawić szkody, które powstały w wyniku wydania zarządzenia tymczasowego ( 47 ). W przedmiotowych tutaj rodzajach postępowań istnieje więc ryzyko konieczności ponoszenia odpowiedzialności za koszty wynikłe z opóźnienia przedsięwzięć.

84.

Między stronami sporne jest przede wszystkim to, czy to ryzyko kosztowe jest w ogóle objęte ochroną przed nadmiernymi kosztami zgodnie z art. 10a ust. 5 dyrektywy 85/337 i art. 15a ust. 5 dyrektywy 96/61. Zgodnie z brzmieniem tych przepisów procedura powinna być bowiem jedynie niedyskryminacyjna ze względu na koszty. Przy ścisłej wykładni obowiązek naprawienia szkód wynikłych z opóźnień w związku z tymczasową ochroną prawną nie zalicza się jednak do kosztów postępowania.

85.

Trybunał stwierdził już jednak, że zagwarantowanie skuteczności prawa do wniesienia środka zaskarżenia przewidzianego w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61 wymaga, aby członkowie zainteresowanej społeczności mieli prawo złożenia wniosku o zarządzenie środków tymczasowych ( 48 ). Odpowiednio także dokument opublikowany w 2000 r. przez Europejską Komisję Gospodarczą Organizacji Narodów Zjednoczonych, zatytułowany „The Aarhus Convention: An Implementation Guide [„Konwencja z Aarhus: wytyczne stosowania”] zalicza ochronę tymczasową do zarządzeń sądowych ( 49 ), która jest wymieniona w art. 9 ust. 4 konwencji jako część procedury odwoławczej ( 50 ).

86.

Należy ponadto przypomnieć, że wymóg, aby koszty procesowe nie miały dyskryminacyjnego charakteru, dotyczy całokształtu kosztów wynikających z udziału w postępowaniu sądowym. Ten dyskryminacyjny charakter należy zatem oceniać globalnie, uwzględniając przy tym poniesione przez daną stronę postępowania koszty ( 51 ). Ponadto Trybunał stwierdził, że nie można uniemożliwiać osobom wymienionym w art. 10a dyrektywy 85/337 oraz art. 15a dyrektywy 96/61 wszczynania lub kontynuowania postępowania z wchodzącego w zakres stosowania tych artykułów środka prawnego ze względu na mogące wynikać z tego faktu obciążenie finansowe ( 52 ).

87.

Z uwagi na to, że również wniosek o tymczasową ochronę prawną stanowi tego rodzaju środek prawny, i z uwagi na to, że wszelkie roszczenia odszkodowawcze zaliczałyby się do mogących powstać nakładów finansowych, muszą one również być objęte ochroną przed nadmiernymi kosztami. W przeciwnym razie wszczęcie postępowania z tego środka prawnego mogłoby zostać uniemożliwione poprzez ryzyko konieczności zapłaty odszkodowania.

88.

Zjednoczone Królestwo odpiera argumentację Komisji, podnosząc, że w trakcie toczącego się postępowania sądowego przedsięwzięcia, których dotyczą art. 10a dyrektywy 85/337 oraz art. 15a dyrektywy 96/61, nie są najczęściej dalej prowadzone również bez ochrony tymczasowej. Kosztowne prace często nie są wykonywane, jeżeli istnieje możliwość uchylenia zezwolenia.

89.

Ten argument relatywizuje praktyczne znaczenie zarzutów Komisji, nie pozbawia ich jednakże podstaw w odniesieniu do przypadków, w których tymczasowa ochrona prawna jest konieczna.

90.

Ponadto Zjednoczone Królestwo utrzymuje, że w postępowaniach publicznoprawnych sądy wykonują przysługujące im uprawnienia dyskrecjonalne z reguły w ten sposób, że odstępuje się od zobowiązania do naprawienia szkody. Również w tym względzie zastosowanie ma jednak zasada, że zwykła możliwość wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych zgodnie z obowiązkiem ochrony przed nadmiernymi kosztami nie jest wystarczająca, aby dokonać transpozycji art. 10a akapit piąty dyrektywy 85/337 oraz art. 15a akapit piąty dyrektywy 96/61.

91.

Szczególną wagę ma argument Zjednoczonego Królestwa, że obowiązek naprawienia szkody jest zgodny z zasadą skuteczności, to jest ani nie utrudniałby nadmiernie, ani nie uniemożliwiałby praktycznie egzekwowania uprawnień wynikających z prawa Unii.

92.

Ta argumentacja jest oparta na słusznej idei, że państwa członkowskie, z zastrzeżeniem przestrzegania zasad równoważności i skuteczności, posiadają zakres swobody przy wdrażaniu art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61 ( 53 ). Również spokrewniona z zasadą skuteczności zasada skutecznej ochrony prawnej zgodnie z art. 47 ust. 1 karty praw podstawowych ( 54 ) nie podważa tej swobody.

93.

Zatem nie należy wyłączać tego, że państwa zasadniczo mogą przewidzieć obowiązek naprawienia szkody w odniesieniu do środków tymczasowej ochrony prawnej, który dotyczy również egzekwowania uprawnień wynikających z prawa Unii. Dotyczy to zwłaszcza postępowań w sprawach między stronami będącymi podmiotami prywatnymi, gdyż taki środek w sposób nieuchronny ingeruje w prawa przeciwnika.

94.

Zjednoczone Królestwo trafnie przywołuje w tym względzie ochronę własności adresata zaskarżonego zezwolenia.

95.

Należy jednakże zauważyć, że zaskarżalne przed sądem zezwolenie nie ustanawia jeszcze żadnych praw własności ( 55 ). Wcześniej stanowi ono bowiem jedynie prospekt możliwości wykorzystania zezwolenia. Same prospekty nie korzystają jednak z ochrony wynikającej z prawa własności ( 56 ), w każdym razie jeśli ich realizacja jest sporna ( 57 ). Niemniej jednak obciążenia wynikające z postępowania sądowego mogą ograniczać wykonywanie niektórych praw własności ( 58 ), przykładowo poprzez uniemożliwienie określonego korzystania z prawa własności nieruchomości w celu realizacji danego przedsięwzięcia.

96.

Ochrona środowiska naturalnego może jednak uzasadniać ograniczenie wykonywania prawa własności ( 59 ). Dotyczy to również środków tymczasowych mających na celu zabezpieczenie status quo podczas sądowej kontroli zezwolenia z zakresu prawa ochrony środowiska. Ograniczenie własności i innych wolności wynika bowiem przede wszystkim z tego, że zamierzone działania wymagają zezwolenia ze względów ochrony środowiska naturalnego. Jeżeli wymóg uzyskania zezwolenia jest uzasadniony, to uzasadnienie to obejmuje zasadniczo również uniemożliwienie poprzez tymczasową ochronę prawną praktycznego antycypowania sprawy głównej podczas sądowej kontroli zezwolenia.

97.

Podobne rozważania mogłyby ponadto leżeć u podstaw przywołanej przez Zjednoczone Królestwo sądowej praktyki na ogół odstępowania od zobowiązania do naprawienia szkody w postępowaniach publicznoprawnych.

98.

W odniesieniu do procedur określonych w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61 te rozważania mają dodatkową wagę z tego względu, że interes ogólny w egzekwowaniu prawa ochrony środowiska doznaje tam szczególnego uznania. Skarżący w tych procedurach zasługują więc na ochronę przed dyskryminującymi lub zaporowymi kosztami, która przekracza ochronę wynikającą z zasady skuteczności i prawa do skutecznej ochrony prawnej ( 60 ).

99.

Tego wniosku nie podważa również przywołany przez Zjednoczone Królestwo wyrok w sprawach połączonych Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest ( 61 ). W tym wyroku Trybunał zażądał zabezpieczenia, w przypadku gdy ochrona tymczasowa powoduje ryzyka finansowe dla Unii. To orzeczenie nie przekłada się jednak na procedury określone w art. 10a dyrektywy 85/337 i art. 15a dyrektywy 96/61.

100.

Tamta skarga nie miała bowiem na celu leżącego w interesie ogólnym egzekwowania prawa ochrony środowiska, lecz była skierowana wyłącznie w interesie prywatnym skarżącego przeciwko opłacie, którą należało uiścić na rzecz Unii. Ponadto wspomniane zabezpieczenie miało zabezpieczać przede wszystkim sporne roszczenie o opłatę, a nie rekompensować ewentualne szkody wynikające z opóźnienia spowodowanego przez ochronę tymczasową. Te ostatnie mogą zostać pokryte każdorazowo wymagalnymi odsetkami za zwłokę.

101.

Niemniej jednak nie jest wykluczone wystąpienie przeciwko noszącemu znamiona nadużycia stosowaniu ochrony tymczasowej. Uniemożliwianie lub sankcjonowanie nadużycia nie wymaga jednak uzależniania przyznania ochrony tymczasowej od zobowiązania do naprawienia szkody. Przeciwnie, w takich przypadkach wystarczyłoby odmówić udzielenia ochrony tymczasowej lub w razie późniejszego wykrycia nadużycia przyznać zwyczajowe prawa do odszkodowania.

102.

W związku z powyższym Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35, przez to, że sądy w Anglii i Walii, w tym w Gibraltarze oraz Irlandii Północnej mogą uzależnić niezbędne środki ochrony tymczasowej w postępowaniach określonych w tych przepisach od zobowiązania do naprawienia szkody.

103.

Poza brakiem transpozycji art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 Komisja kwestionuje również stosowanie tych przepisów przez sądy Zjednoczonego Królestwa.

104.

Ten zarzut skargi nie może sprowadzać się do tego, że Komisja wskazuje jako naruszenie art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 określone poszczególne orzeczenia sądów. Komisja nie przedstawia bowiem wystarczających informacji na temat danych przypadków, aby pozwolić na ocenę, czy te przepisy rzeczywiście zostały naruszone.

105.

Jednakże Komisję można by rozumieć w ten sposób, że krytykuje ona w tym zarzucie cechującą się pewnym stopniem utrwalenia i ogólności praktykę ( 62 ) sądów w Zjednoczonym Królestwie. W tym względzie musiałaby ona przedstawić wystarczające dowody na to, że wykształciła się tam wielokrotnie stosowana, nadal istniejąca praktyka ( 63 ).

106.

Na pierwszy rzut oka stwierdzenia dotyczące niewystarczającej transpozycji art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 przez orzecznictwo wydają się wskazówką przemawiającą za tym, że sądy w Zjednoczonym Królestwie naruszają w utrwalonej praktyce wymienione przepisy.

107.

Taki wniosek jednak się nie potwierdza. Wymienione stwierdzenia są oparte na tym, że orzecznictwo nie gwarantuje niezbędnej ochrony przed nadmiernymi kosztami w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny. Utrwalona praktyka oznaczałaby natomiast, że również w rezultacie orzeczenia naruszają wymóg ochrony przed nadmiernymi kosztami.

108.

Komisja nie przedstawiła tego dowodu. Wprawdzie wymienia ona wiele poszczególnych orzeczeń sądowych, jednakże te twierdzenia dowodzą przede wszystkim tego, że te orzeczenia jeszcze nie transponują w Zjednoczonym Królestwie ochrony przed nadmiernymi kosztami, o której mowa w art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35, w sposób wystarczający. Jak przedstawiono wyżej, główny problem stanowią przy tym uprawnienia dyskrecjonalne sądów w istotnych kwestiach i wynikająca z tego niepewność dotycząca ryzyka kosztów.

109.

Natomiast za pomocą tych różnych orzeczeń Komisja nie próbuje wykazać konkretnej utrwalonej praktyki, która byłaby sprzeczna z określonymi wymogami ochrony przed nadmiernymi kosztami.

110.

Najbliżej próby takiego dowodu Komisja znajduje się wtedy, gdy kwestionuje ona cztery z przytoczonych wyroków w ten sposób, że skarżący zostali obciążeni przez sądy Zjednoczonego Królestwa określonym kosztami ( 64 ).

111.

Ta argumentacja jest jednak niewystarczająca, aby wykazać utrwaloną praktykę sądów w Zjednoczonym Królestwie obciążania skarżących wymienionych w art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 dyskryminującymi lub zaporowymi kosztami.

112.

Z jednej strony cztery orzeczenia z dwóch okręgów sądowych Zjednoczonego Królestwa nie wystarczą, aby udowodnić utrwaloną praktykę. Z drugiej strony Komisja opisuje te postępowania nie dość dokładnie, aby móc stwierdzić, czy zasądzone koszty faktycznie są zbyt wysokie.

113.

Jeżeli za pomocą zarzutu wadliwego stosowania art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 Komisja zamierza występować przeciwko utrwalonej i powszechnej praktyce sądów Zjednoczonego Królestwa, to zarzut ten należałoby odrzucić.

114.

Zakładam jednak, że zarzut ten jest skierowany jedynie przeciwko niewystarczającej transpozycji art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy przez sądowe precedensy ( 65 ). Dlatego też oddzielne odrzucenie nie jest konieczne.

115.

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania, a to ostatnie przegrało sprawę w zasadniczej części, należy obciążyć je kosztami postępowania. Na podstawie art. 140 § 1 regulaminu postępowania Republika Irlandii i Królestwo Danii, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.

116.

Proponuję Trybunałowi orzec, jak następuje: