1. 

Berufsgericht für Heilberufe bei dem Verwaltungsgericht Giessen (zwany dalej „Berufsgericht”) przedstawiając niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, pyta o zgodność z prawem Unii reżimu dyscyplinarnego obowiązującego lekarzy medycyny w kraju związkowym Hesji, w Niemczech. Niniejsza sprawa dotyczy w szczególności krajowego uregulowania dyscyplinarnego opartego na uchwalonych przez izbę lekarską normach deontologicznych, zastosowanych do lekarza medycyny prowadzącego działalność w Grecji, który świadczy tymczasowe usługi w Niemczech.

2. 

W pierwszej kolejności Trybunał Sprawiedliwości będzie musiał odnieść się do tego, czy przypadek ten mieści się w zakresie dyrektywy 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych ( 2 ). W drugiej kolejności sprawa pozwoli dokładniej określić zgodność reżimów dotyczących opłat i reklamy, jak również związanych z nimi sankcji, w przypadku świadczenia transgranicznych usług medycznych.

3.

Artykuł 5 dyrektywy 2005/36 stanowi:

„Artykuł 5

Zasada swobodnego świadczenia usług

1.   Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa wspólnotowego, jak również przepisów art. 6 i 7 niniejszej dyrektywy, państwa członkowskie nie wprowadzają ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług w innym państwie członkowskim, które w jakikolwiek sposób byłyby związane z kwalifikacjami zawodowymi:

2.   Przepisy niniejszego tytułu obowiązują jedynie w przypadku przeniesienia się usługodawcy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w celu tymczasowego i okazjonalnego wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 1.

Tymczasowy i okazjonalny charakter świadczenia usług podlega każdorazowo indywidualnej ocenie, przy uwzględnieniu przede wszystkim jego długości, częstotliwości, regularności i ciągłości.

3.   Usługodawca, który przeniósł się do innego państwa członkowskiego, podlega przepisom dotyczącym wykonywania zawodu, mającym charakter zawodowy, ustawowy lub administracyjny, regulującym kwestie bezpośrednio powiązane z kwalifikacjami zawodowymi, takimi jak definicja zawodu, używanie tytułów zawodowych i poważne uchybienia zawodowe, w sposób bezpośredni i szczególny związane z ochroną i bezpieczeństwem konsumentów, jak również przepisom dyscyplinarnym, które obowiązują w przyjmującym państwie członkowskim osoby wykonujące ten sam zawód”.

4.

Heski kodeks deontologii lekarzy uchwalony przez organ zawodowy lekarzy z tego kraju związkowego w § 12 stanowi:

„Opłaty powinny być proporcjonalne. Bez uszczerbku dla zastosowania innych przepisów prawnych, opłaty powinny być ustalane na podstawie wykazu kodów świadczeń medycznych. Lekarz nie może w sposób niewłaściwy stosować stawek niższych aniżeli przewidziane w rzeczonym wykazie kodów świadczeń medycznych. Przy zawieraniu umowy w sprawie opłat lekarz uwzględnia sytuację finansową dłużnika”.

5.

Paragraf 27 kodeksu, w ustępie „informacje dozwolone i reklama sprzeczna z etyką zawodową”, stanowi:

„1.   Niniejsze przepisy mają na celu zagwarantowanie ochrony pacjentów poprzez adekwatną i odpowiednią informację, jak również uniknięcie wszelkiej komercjalizacji zawodu leczniczego sprzecznej z wizerunkiem samego lekarza.

2.   W oparciu o tę zasadę lekarz może przekazywać obiektywną informację o charakterze zawodowym.

3.   Zakazuje się lekarzom stosowania reklamy sprzecznej z etyką zawodową. Za sprzeczną z etyką zawodową uważa się zawsze reklamę, która czy to w swojej treści, czy też formie przybiera charakter pochwalny, oszukańczy lub porównawczy. Lekarz nie może namawiać innych osób do wykonania takiej reklamy ani tolerować takiego działania innych osób. Niniejszy przepis nie narusza zakazów reklamy przewidzianych w innych przepisach prawnych.

[…]”.

6.

Doktor Konstantinides, lekarz grecki i mieszkaniec Grecji, wykonuje zawód lekarza w Grecji, gdzie prowadzi swoją główną działalność. Jako lekarz w Grecji podlega wpisowi do odpowiedniej dla tego kraju izby zawodowej.

7.

Od 2006 r. Kostas Konstantinides przyjeżdża ze średnią częstotliwością raz lub dwa razy w miesiącu do Niemiec, a konkretnie do kraju związkowego Hesji, gdzie wykonuje operacje chirurgiczne w centrum medycznym Elizabethenstift w Darmstadt. Działalność K. Konstantinidesa ogranicza się wyłącznie do wykonywania wysoce wyspecjalizowanych operacji chirurgicznych, a usługi związane z operacją, takie jak prowadzenie konsultacji czy sprawowanie opieki pooperacyjnej, pozostawione są w rękach personelu rzeczonego centrum medycznego.

8.

Jeden z operowanych na terenie Niemiec pacjentów K. Konstantinidesa wniósł skargę do izby zawodowej lekarzy z kraju związkowego Hesji, kwestionując wysokość wystawionej przez niego faktury. Na skutek tego wniosku izba wszczęła dochodzenie, które zakończyło się rozpoczęciem postępowania dyscyplinarnego przez Berufsgericht.

9.

W swoich wystąpieniach przed sądem odsyłającym izba zawodowa domagała się nałożenia sankcji za dwa naruszenia. Pierwsze z nich dotyczyło regulaminu opłat, albowiem K. Konstantinides zażądał ceny zbyt wysokiej i niezgodnej ze stosownymi przepisami korporacyjnymi. Drugie naruszenie dotyczyło zrealizowanej przez K. Konstantinidesa reklamy. Zdaniem izby K. Konstantinides ogłosił się w Niemczech poprzez stronę internetową, używając pojęć takich jak „instytut niemiecki” czy „instytut europejski” w celu wskazania zasięgu swej działalności zawodowej. Izba twierdzi, że taka praktyka wywołuje u docelowych usługobiorców błędne wyobrażenie, że chodzi o usługę w ramach struktury instytucjonalnej, o stałym charakterze i związanej z badaniami naukowymi.

10.

Na wniosek izby zawodowej lekarzy z kraju związkowego Hesji Berufsgericht wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko K. Konstantinidesowi. W trakcie tego postępowania Berufsgericht stwierdził istnienie wątpliwości wystarczających do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału.

11.

W dniu 19 września 2011 r. w Trybunale został złożony wniosek Berufsgericht o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, którego pytania mają treść następującą:

Czy wprowadzone na mocy Drittes Gesetz zur Änderung des Heilberufsgesetzes z dnia 16 października 2006 r. [trzeciej ustawy o zmianie ustawy o zawodach medycznych] (GVBl. I, s. 519) w celu transpozycji dyrektywy 2005/36/WE przepisy zmieniające § 3 ust. 1 i 3 Hessisches Gesetz über die Berufsvertretungen, die Berufsausübung, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker, Psychologischen Psychotherapeuten und Kinder‑ und Jugendlichenpsychotherapeuten [heskiej ustawy o przedstawicielstwie zawodowym, wykonywaniu zawodu, kształceniu ustawicznym i odpowiedzialności zawodowej lekarzy, dentystów, lekarzy weterynarii, farmaceutów, psychoterapeutów, psychologów i psychoterapeutów dziecięcych (ustawy o zawodach medycznych), zwanej dalej »Heilberufsgesetz«] w brzmieniu obwieszczenia z dnia 7 lutego 2003 r. (GVBl. I, s. 66, 242), ostatnio zmienionej ustawą z dnia 24 marca 2010 r. (GVBl. I, s. 123), uznając, że zarówno właściwe regulaminy zawodowe, jak też przepisy dotyczące sądownictwa korporacyjnego zawarte w rozdziale szóstym Heilberufsgesetz mają w pełnym zakresie zastosowanie do usługodawców (tutaj: lekarzy) prowadzących działalność w państwie przyjmującym tymczasowo w ramach swobody świadczenia usług zgodnie z art. 57 TFUE (poprzednio art. 50 TWE), stanowią prawidłową transpozycję wskazanych wyżej przepisów zawartych w dyrektywie 2005/36/WE?”.

12.

Uwagi na piśmie złożyli K. Konstantinides, izba zawodowa lekarzy z kraju związkowego Hesji, rząd Republiki Francuskiej, rząd Republiki Greckiej, rząd Królestwa Niderlandów, rząd Republiki Czeskiej, rząd Królestwa Hiszpanii i rząd Republiki Portugalskiej oraz Komisja.

13.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 19 września 2012 r., swe stanowiska przedstawili przedstawiciele K. Konstantinidesa, izby zawodowej z kraju związkowego Hesji oraz pełnomocnicy Republiki Francuskiej, Republiki Portugalskiej oraz Komisji.

14.

Pomimo że żadna ze stron w postępowaniu głównym ani państwa członkowskie występujące w niniejszym postępowaniu nie przedstawiły wątpliwości odnośnie do dopuszczalności tego pytania prejudycjalnego, Komisja wyraziła wątpliwości co do spełnienia przez Berufsgericht warunków przewidzianych przez art. 267 TFUE dla „sądu”.

15.

Jako że Trybunał może z urzędu dokonać oceny, czy zostały spełnione wymagane przez traktaty warunki do wystąpienia z odesłaniem, ograniczę się jedynie do wskazania, używając tych samych co przedstawione przez Komisję pojęć, że organ odsyłający stanowi „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE ( 3 ). Jak wskazuje Komisja, chodzi o organ ustanowiony ustawą, o charakterze stałym, o obligatoryjnej właściwości i stosujący procedurę, w ramach której obowiązuje zasada kontradyktoryjności. Chodzi też o jednostkę stosującą przepisy prawa, której członkowie korzystają ze statutowych gwarancji niezawisłości. Wszystkie te cechy szczegółowo wskazane przez Komisję w uwagach na piśmie ( 4 ) nie były kwestionowane przez żadną ze stron jak i przez występujące w sprawie państwa.

16.

W rezultacie uważam, że Trybunał jest właściwy do orzekania w sprawie niniejszego pytania prejudycjalnego.

17.

Innym problemem jest kwestia dopuszczalności dwóch z czterech sformułowanych przez sąd odsyłający pytań.

18.

W istocie przedstawione przez Berufsgericht drugie pytanie części A dotyczy zgodności z prawem Unii regulacji zawodowej, w której brak właściwego kodu świadczenia dla będącej przedmiotem postępowania usługi. Zarówno sąd odsyłający, jak i strony w postępowaniu głównym mieli okazję wskazać, że wątpliwość ta bierze się ze szczególnego charakteru uregulowania heskiej izby, które zdaniem niektórych uczestników tego postępowania może budzić wątpliwości dotyczące konstytucyjności w wewnętrznym prawie niemieckim.

19.

Niemniej jednak problemy te nie mogą warunkować udzielenia właściwej odpowiedzi w świetle prawa Unii. Oczywiste jest, że wątpliwości dotyczące wewnętrznej konstytucyjności czy zgodności z prawem, które może wzbudzać określona technika legislacyjna, nie mogą być analizowane w świetle prawa Unii, chyba że stanowią przeszkodę w skutecznym wykonywaniu praw przez nie przyznanych. Jak następnie wyjaśnię, stworzone przez izbę zawodową lekarzy z kraju związkowego Hesji uregulowanie może warunkować dokonanie wykładni traktatu w sprawie K. Konstantinidesa, lecz nastąpi to przy okazji analizy uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług, a nie jako kwestia autonomiczna, podlegająca niezależnej analizie.

20.

W tym stanie rzeczy uważam, że – zgodnie z orzecznictwem Trybunału ( 5 ) – drugie pytanie prejudycjalne jako pozbawione jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pozostałymi pytaniami i nieprzydatne do udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące prawa Unii, które przedstawia sąd odsyłający, należy uznać za niedopuszczalne.

21.

Również pytanie wymienione w części B dotyczy zgodności § 3 ust. 3 Heilberufsgesetz z art. 6 dyrektywy 2005/36. Konkretnie sąd odsyłający wyraża wątpliwość dotyczącą zgodności z prawem uregulowania krajowego, które zrównuje „w prawach i obowiązkach” transgranicznych usługodawców z usługodawcami prowadzącymi działalność w państwie przyjmującym. Wątpliwości te dotyczą w szczególności przypadku transgranicznych usługodawców poddanych obowiązkowi uzyskania członkostwa pro forma, do którego odwołuje się art. 6 paragraf pierwszy lit. a) dyrektywy 2005/36.

22.

Niemniej jednak sąd odsyłający nie zdołał wyjaśnić, w jaki sposób owe wątpliwości dotyczą konkretnej sytuacji K. Konstantinidesa. Z postanowienia odsyłającego nie wynika jasno, czy niemiecki porządek prawny w ogólności, czy też kraju związkowego Hesji bądź izby zawodowej lekarzy rzeczonego kraju związkowego wprowadziły wymóg uzyskania członkostwa pro forma, ani czy jest to przypadek K. Konstantinidesa. Z uwagi na to, że pytanie odnosi się w sposób bardzo ogólny do hipotetycznej niezgodności uregulowania niemieckiego z dyrektywą 2005/36, uważam, że sąd nie zdołał wyjaśnić, w jaki sposób pytanie przyczyni się do rozstrzygnięcia sytuacji prawnej K. Konstantinidesa w postępowaniu głównym. W mojej ocenie chodzi o pytanie hipotetyczne, które nie zasługuje na udzielenie odpowiedzi przez Trybunał w niniejszym postępowaniu.

23.

Przed przystąpieniem do analizy dwóch pozostałych pytań przedstawionych przez Berufsgericht niezbędne jest poczynienie wstępnego wyjaśnienia.

24.

Pytania sądu odsyłającego dotyczą zgodności § 12 ust. 1 i § 27 ust. 1–3 Berufsordnung z dyrektywą 2005/36. Jednak jak twierdzi w przedstawionych w tym postępowaniu uwagach, daleki jest od zajęcia jasnego stanowiska, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie owej dyrektywy. Prowadzi to do potrzeby określenia ram prawnych Unii mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w której to kwestii istnieje znaczna różnica zdań pomiędzy stronami, uczestniczącymi państwami oraz Komisją.

25.

Doktor Konstantinides broni poglądu, że cytowany przepis dotyczy wyłącznie usługodawców będących członkami izby w przyjmującym państwie członkowskim, która to interpretacja wyłącza go z podmiotowego zakresu zastosowania art. 5 ust. 3 dyrektywy 2005/36. Z drugiej strony izba zawodowa opowiada się za obowiązywaniem, z mocy cytowanego przepisu, niemieckiego uregulowania w całości, wówczas gdy chodzi o usługę medyczną świadczoną na jej terytorium.

26.

Państwa członkowskie i Komisja broniły podobnych stanowisk, posługując się jednak odmienną argumentacją. Królestwo Niderlandów, Republika Czeska oraz Komisja uważają, że art. 5 ust. 3 dyrektywy 2005/36 odnosi się wyłącznie do przepisów krajowych związanych z dostępem do działalności regulowanej w innym państwie członkowskim. Nie będzie to miało miejsca w przypadku obowiązujących norm deontologicznych, jak w niniejszej sprawie, których przedmiotem jest cena i reklama działalności, a nie dostęp do niej. Dlatego normą prawa Unii mającą zastosowanie w sprawie będzie art. 56 TFUE, a nie dyrektywa 2005/36. Takiej wykładni nie podziela Republika Francuska, według której rzeczona dyrektywa ma pełne zastosowanie w niniejszym przypadku, skoro odniesienie się do „przepisów dyscyplinarnych, które obowiązują w przyjmującym państwie członkowskim”, wprowadza w jej zakres postępowania dyscyplinarne zawodów regulowanych bez względu na ich przedmiot. Niemniej jednak wszystkie państwa członkowskie zgodnie przyznają, że uregulowanie niemieckie wraz z przepisami korporacyjnymi jest zgodne z prawem Unii.

27.

Artykuł 5 ust. 3 dyrektywy 2005/36 po pierwszej lekturze powoduje pewne zamieszanie. Po pierwszej lekturze wydaje się, że chodzi o przepis podzielony na dwie części, jedną dotyczącą norm deontologicznych związanych z kwalifikacjami zawodowymi, i drugą dotyczącą przepisów dyscyplinarnych mających zastosowanie do tych usługodawców. Niemniej jednak ta rozbieżność jest tylko pozorna, albowiem przepis odnosi się do tych samych ram prawnych, w których zawarte są zarówno przepisy materialne, jak i dyscyplinarne. Potwierdza to motyw ósmy rzeczonej dyrektywy, który stanowi, że „usługodawca powinien podlegać obowiązującym w przyjmującym państwie członkowskim przepisom dyscyplinarnym, bezpośrednio związanym z kwalifikacjami zawodowymi” ( 6 ).

28.

Następny kłopot pojawia się wówczas, gdy przepis przewiduje podległość wszystkich usługodawców przepisom związanym z „poważnym uchybieniem zawodowym, w sposób bezpośredni i szczególny związany z ochroną i bezpieczeństwem konsumentów”. Przepis jest zdumiewający, albowiem dyrektywa 2005/36 reguluje zakres materialny ściśle ograniczony do harmonizacji warunków dostępu do zawodów regulowanych w innym państwie członkowskim, a nie warunków wykonywania działalności. Wskazuje na to art. 1, który podkreśla, że jej celem jest ustanowienie „zasad, na podstawie których państwo członkowskie […] uzależnia dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych […]”. W istocie harmonizacja działalności zawodowych jest jedną z misji dyrektywy 2006/123 ( 7 ) dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, która – jak prawidłowo wskazała Komisja – nie ma zastosowania do usług medycznych ( 8 ).

29.

Uważam zatem, że dyrektywa 2005/36, a konkretnie jej art. 5 ust. 3, powinna być interpretowana w sposób jednolity w ten sposób, że przyznaje państwu członkowskiemu uprawnienie do poddania usługodawcy wszystkim przepisom (deontologicznym i dyscyplinarnym) ściśle związanym z kwalifikacjami zawodowymi. W celu zatem nadania sensu frazie wprowadzającej przepisy dotyczące „poważnych uchybień zawodowych” uważam, że wyrażenie to należy rozumieć jako aluzję do tych sytuacji, w których reżim dyscyplinarny, mający za przedmiot określone działania zawodowe, jest wyposażony w kary dyscyplinarne, które wpływają na posiadanie lub używanie tytułu. Jeżeli zatem poważne uchybienie zawodowe, będące rezultatem wykonywania działalności medycznej, pociąga za sobą tymczasowe odebranie lub zawieszenie tytułu, mamy do czynienia ze środkiem dyscyplinarnym, który łączy zarówno dostęp do zawodu, jak i wykonywanie działalności. Artykuł 5 ust. 3 dyrektywy 2005/36 daje pewne gwarancje państwom członkowskim, których porządki prawne zawierają środki o tym charakterze, niemniej jednak zważywszy na ich doniosłość, czyni to, ograniczając je do przypadków „poważnych”.

30.

W świetle proponowanej wykładni art. 5 ust. 3 dyrektywy 2005/36 uważam, że przepisy dyscyplinarne dotyczące systemu opłat i reklamy regulowanej działalności zawodowej, co ma miejsce w przypadku usług medycznych, nie wchodzą w zakres materialny rzeczonego przepisu. Zarzucone K. Konstantinidesowi zachowanie związane jest ze strategią handlową przedsięwziętą w celu pozyskania klientów i otrzymania od nich zapłaty za usługi. Żadne z nich nie pozostaje w związku ze środkiem dyscyplinarnym dotyczącym tytułu zawodowego czy poważnego uchybienia zawodowego, których konsekwencje dyscyplinarne oddziałują na ów tytuł. Z tej przyczyny oraz wobec braku możliwości zastosowania dyrektywy 2005/36 do przypadku K. Konstantinidesa, normą prawa Unii mającą zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 56 TFUE, na mocy którego gwarantuje się swobodne świadczenie usług na rynku wewnętrznym.

31.

Określiwszy ramy prawne mające zastosowanie do stanu faktycznego, należy odpowiedzieć na pytania pierwsze i trzecie części A przedstawione przez sąd odsyłający.

32.

Poprzez pierwsze pytanie części A Berufsgericht zmierza w zasadzie do ustalenia, czy norma zawodowa, taka jak przepis § 12 ust. 1 Berufsordnung w wersji znowelizowanej w 2008 r., mocą której wymaga się, by opłaty za usługi medyczne były proporcjonalne pod groźbą kary dyscyplinarnej, jest zgodna z prawem Unii, a konkretnie z art. 56 TFUE.

33.

Jako punkt wyjścia i w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi w pierwszej kolejności musimy wyróżnić podstawowe cechy regulaminu opłat ustanowionego w § 12 Berufsordnung.

34.

Jak wyjaśnia sąd odsyłający, cytowany § 12 nakłada na lekarzy, będących członkami izby w kraju związkowym Hesji, obowiązek ustalania opłat na podstawie zatwierdzonego przez izbę zawodową „zbioru klasyfikacji usług medycznych”. W przypadku gdy dla danej usługi nie przewidziano żadnego kodu, § 12 wymaga zawarcia „umowy o wynagrodzenie” lub przyjęcie opłat „proporcjonalnych” przy każdorazowym uwzględnieniu sytuacji finansowej usługobiorcy.

35.

Sąd odsyłając wskazuje, że usługa świadczona przez K. Konstantinidesa nie znalazła się w katalogu świadczeń zawartym w „zbiorze klasyfikacji usług medycznych”. Z uwagi na istnienie marginesu swobody przy ustaleniu ceny pacjent K. Konstantinidesa nie zgodził się z nim. Izba zawodowa przyznaje rację pacjentowi i również uważa, że opłaty zastosowane przez K. Konstantinidesa są zbyt wysokie i uzasadniają nałożenie kary dyscyplinarnej. Niemniej jednak, jak podkreślił K. Konstantinides oraz potwierdziła izba zawodowa, zastosowane przez niego kryterium uwzględniało kod świadczenia podobnych usług medycznych.

36.

Zważywszy na ramy prawne i faktyczne, należy dokonać oceny, czy zastosowanie uregulowania krajowego, co proponuje izba zawodowa, prowadzi do ograniczenia swobody świadczenia usług ustanowionej w art. 56 TFUE i czy mamy do czynienia z ograniczeniem dającym się uzasadnić.

37.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że fakt, iż krajowe ramy prawne były wynikiem korporacyjnej autoregulacji izby zawodowej, nie ma żadnego wpływu na zastosowanie przepisów traktatu dotyczących swobód. Jak wielokrotnie bowiem wskazywał Trybunał, swobody przepływu obowiązują także w przypadku „uregulowania o charakterze publicznym, które zmierza również do uregulowania w sposób zbiorowy pracy na własny rachunek i świadczenia usług” ( 9 ). W przeciwnym razie zniesienie przeszkód między państwami członkowskimi w zakresie swobody świadczenia usług byłoby zagrożone, gdyby bariery, które początkowo nakładało państwo, mogły zostać zastąpione przeszkodami, jakie wynikają z wykonywania uprawnień w zakresie niezależności prawnej przez stowarzyszenia i instytucje, które nie podlegają prawu publicznemu ( 10 ).

38.

W ten sam sposób i w kontekście swobody świadczenia usług Trybunał przy wielu okazjach powtarzał, że osoby świadczące takie usługi mogą podlegać przepisom państwa przyjmującego, wówczas gdy ich zastosowanie jest uzasadnione względami interesu ogólnego. Już w 1974 r. w sprawie van Binsbergen ( 11 ) Trybunał uznał za zgodne z prawem „szczególne wymogi nałożone na usługodawcę, wynikające z zastosowania przepisów zawodowych uzasadnionych nadrzędnymi względami interesu ogólnego – w szczególności przepisów dotyczących organizacji, przygotowania zawodowego, etyki, kontroli i odpowiedzialności – które mają zastosowanie do każdej osoby prowadzącej działalność na terytorium państwa, w którym usługa jest świadczona” ( 12 ). Odnosząc się do usług transgranicznych i tymczasowych, Trybunał w wyroku w sprawie van Binsbergen wskazał ponadto, że art. 56 TFUE nie może być wykorzystywany „w celu uniknięcia przepisów regulujących wykonywanie zawodu, które miałyby do danej osoby zastosowanie, gdyby miała ona miejsce zamieszkania na terytorium tego państwa” ( 13 ). To stanowisko wyjściowe jest do dzisiaj powtarzane przy wielu okazjach ( 14 ).

39.

Jak już jednak wyjaśniłem, jest to tylko punkt wyjścia do analizy art. 56 TFUE, skoro – jak stanowi sam wyrok w sprawie van Binsbergen oraz następujące po nim orzecznictwo – podleganie przepisom zawodowym jest zgodne z traktatem tylko wówczas, gdy nie ma charakteru ograniczającego, a w przypadku gdy tak jest, ograniczenie to jest uzasadnione ( 15 ). Można zatem przez to powiedzieć, że odnośne przepisy zawodowe mogą prowadzić do ograniczenia swobody świadczenia usług i ewentualnie mogą być uzasadnione jednym z wyjątków ustanowionych w traktatach oraz orzecznictwie Trybunału.

40.

W istocie i w związku z ustalonymi przez izbę zawodową stawkami opłat za czynności w sprawie Cipolla i in. ( 16 ) Trybunał uznał ograniczający potencjał tego typu środków w świetle art. 56 TFUE. Odnosząc się do włoskiego zakazu odstępstwa w drodze umowy przez adwokatów od minimalnych honorariów ustanowionych przez stawki opłat przewidziane we włoskim ustawodawstwie, Trybunał dodał, że rzeczony środek „może utrudnić dostęp adwokatów, którzy prowadzą kancelarię w innym państwie członkowskim niż Republika Włoska, do włoskiego rynku usług prawnych” ( 17 ). Powołując się na wyrok w sprawie CaixaBank France (i tym samym poszerzając poczynione tam rozważania w przedmiocie przedsiębiorczości na dziedzinę usług) ( 18 ), wyrok w sprawie Cipolla i in. wskazuje, że zakaz ten pozbawia adwokatów z innych państw członkowskich możliwości „skuteczniejszego konkurowania”, co prowadzi do uznania go za ograniczenie swobody świadczenia usług ( 19 ).

41.

W przypadku K. Konstantinidesa izba zawodowa lekarzy z kraju związkowego Hesji zarzuca mu ustalenie zbyt wysokiej ceny za świadczoną usługę, za co domaga się nałożenia na niego kary dyscyplinarnej. Oczywiste jest, że nie wnosi się o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie systemu stawek opłat przewidzianych dla lekarzy z kraju związkowego Hesji in abstracto, ale o jego obowiązywanie w konkretnym przypadku, jak ten K. Konstantinidesa.

42.

W tym szczególnym kontekście należy wskazać, że usługa świadczona przez K. Konstantinidesa nie została ujęta w tak zwanym „zbiorze klasyfikacji usług medycznych”. Z tej przyczyny uregulowanie deontologiczne zobowiązywało go do ustalenia ceny proporcjonalnej przy uwzględnieniu sytuacji finansowej usługobiorcy. Według sądu odsyłającego, K. Konstantinides zastosował w odniesieniu do operacji kod świadczenia, który był najbardziej zbliżony do wykonanej operacji, co zdaniem sądu jest w zasadzie dozwolone przez zbiór.

43.

Fakt, że osoba prowadząca niezależną działalność zawodową naraża się na nałożenie kary dyscyplinarnej za ustalenie ceny w ramach przysługującego jej z mocy uregulowania korporacyjnego marginesu swobody, niewątpliwie stawia tę osobę w sytuacji niepewności prawnej, mogącej prowadzić do ograniczenia jej działalności bądź uczynienia jej mniej atrakcyjną. Z punktu widzenia usługodawcy prowadzącego działalność w innym państwie członkowskim groźba poważnej kary dyscyplinarnej, której wysokość może wynosić 50000 euro, wraz z uznaniem za niegodnego wykonywania zawodu, za samo tylko ustalenie ceny równoważnej z tą ceną za usługę wymienioną w „zbiorze klasyfikacji usług medycznych”, stanowi niewątpliwie ograniczenie swobody świadczenia usług.

44.

Z tego powodu okoliczności niniejszej sprawy, w których usługodawcę prowadzącego działalność w innym państwie członkowskim, któremu przepisy zawodowe przyjmującego państwa członkowskiego pozwalają na ustalenie ceny za usługę, uznaje się za obwinionego za zastosowanie rzekomo zbyt wysokiej, ale zdeterminowanej opłatami za usługi równoważne stawki, stanowią ograniczenie swobody świadczenia usług.

45.

W celu uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług w okolicznościach niniejszej sprawy Komisja wskazuje, że mogą się za nim kryć cele zmierzające do ochrony zdrowia i konsumentów.

46.

W tej kwestii, jak wskazuje Komisja, dysponujemy niewielką liczbą danych potrzebnych do analizy. Jako że sąd odsyłający oraz strony w postępowaniu głównym opierały swoją argumentację na rzekomym naruszeniu dyrektywy 2005/36, nieliczne są odwołania do celów, do których osiągnięcia zmierzało uregulowanie deontologiczne i dyscyplinarne obowiązujące lekarzy z kraju związkowego Hesji. Z tego powodu do sądu odsyłającego należała będzie ocena, w świetle przedstawionych przez strony argumentów, czy sytuacja, w której znajduje się K. Konstantinides, pozwala na przyjęcie, że istnieje uzasadnienie oparte na ochronie zdrowia i konsumentów.

47.

W celu dokonania tej analizy sąd odsyłający będzie musiał w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę, czy chodzi o cel prawnie uzasadniony i odpowiadający interesowi publicznemu, co w przypadku ochrony zdrowia i konsumentów jest niewątpliwe ( 20 ). Niemniej jednak w przypadku pojawienia się w postępowaniu innych, aniżeli wcześniej wymienionych, celów, należy ustalić, czy w rzeczywistości odpowiadają one względom interesu publicznego.

48.

Następnie sąd odsyłający oceni, czy zastosowany w stosunku do K. Konstantinidesa środek jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu służy, i czy nie wykracza poza zakres niezbędny do jego osiągnięcia ( 21 ). W tym celu kontrola odpowiedniości polega na ustaleniu, czy pomiędzy środkiem a celami istnieje logiczny związek, podczas gdy ocena niezbędności wymaga uwzględnienia surowości wybranego środka ( 22 ). Odnośnie do tego ostatniego aspektu istotne jest, by sąd odsyłający przeanalizował konieczność zastosowania środka z punktu widzenia usługodawcy transgranicznego, a nie usługodawcy prowadzącego działalność w państwie przyjmującym. Jeżeli istnieje pewien margines dla ustalenia ceny usługi, a chodzi o wysoce wyspecjalizowaną usługę wykonaną przez profesjonalistę z innego państwa członkowskiego, należy zapewnić tym profesjonalistom, w ramach swobody przyznanej im przez uregulowanie korporacyjne, warunki, w których nie będą oni narażeni na poważne i ograniczające ich prawa postępowania prowadzące w konsekwencji do zniechęcenia ich do przemieszczania się do państwa przyjmującego.

49.

Mając zatem na względzie wskazane wcześniej kryteria, sąd krajowy powinien zbadać, czy cele, którym służy uregulowanie, które ma znaleźć zastosowanie wobec K. Konstantinidesa, rzeczywiście zmierzają do ochrony interesu publicznego oraz czy będące przedmiotem postępowania środki są odpowiednie do zagwarantowania realizacji rzeczonych celów i nie wykraczają poza zakres niezbędny do ich osiągnięcia.

50.

W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby uznał, że okoliczności takie jak w niniejszej sprawie, w których usługodawcę prowadzącego działalność w innym państwie członkowskim, któremu przepisy zawodowe przyjmującego państwa członkowskiego pozwalają na ustalenie ceny za usługę, uznaje się za obwinionego za zastosowanie rzekomo zbyt wysokiej, ale zdeterminowanej opłatami za usługi równoważne stawki, stanowią środek ograniczający swobodę świadczenie usług.

51.

Sąd krajowy powinien zbadać, czy cele, którym służy uregulowanie, które ma znaleźć zastosowanie wobec K. Konstantinidesa, rzeczywiście zmierzają do ochrony interesu publicznego oraz czy będące przedmiotem postępowania środki są odpowiednie do zagwarantowania realizacji rzeczonych celów i nie wykraczają poza zakres niezbędny do ich osiągnięcia.

52.

Poprzez swe trzecie pytanie Berufsgericht pyta, czy prawo Unii, w tym przypadku art. 56 TFUE, stoi na przeszkodzie zawodowemu reżimowi dyscyplinarnemu zakazującemu i sankcjonującemu reklamę sprzeczną z wizerunkiem zawodu lub sprzeczną z etyką zawodową, co przewiduje § 27 ust. 1–3 Berufsordnung.

53.

Pomimo że sąd odsyłający przedstawia swe wątpliwości w sposób ogólny i odnoszący się do obowiązującego uregulowania zawodowego, oczywiste jest, że wątpliwości te dotyczą w szczególności kary, której nałożenia na K. Konstantinidesa domaga się izba zawodowa, mając na uwadze zrealizowaną przez niego działalność reklamową za pośrednictwem Internetu. Jak opisuje to sąd odsyłający, strona web K. Konstantinidesa reklamowała jego usługi, posługując się pojęciami „instytutu europejskiego” i „instytutu niemieckiego”, przekazując usługobiorcy wyobrażenie o świadczeniu usługi w ramach stałej struktury o charakterze badawczym, podczas gdy, jak wynika z postanowienia odsyłającego, nie odpowiadało to działalności rzeczywiście wykonywanej przez K. Konstantinidesa, przynajmniej na terenie Niemiec.

54.

Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga ponownego odwołania się do orzecznictwa Trybunału dotyczącego szczególnych wymogów nałożonych na usługodawcę, motywowanych zastosowaniem przepisów zawodowych uzasadnionych względami interesu publicznego w państwie przyjmującym. W tym względzie, o ile nie istnieje unijne uregulowanie harmonizujące mające zastosowanie do danej usługi, przepisy krajowe dotyczące prowadzenia reklamy działalności regulowanej, jak w przypadku obowiązujących lekarzy przepisów deontologicznych w zakresie reklamy, opartych na uprawnionym interesie ochrony usługobiorcy, stanowią „przepisy zawodowe uzasadnione względami interesu ogólnego” w rozumieniu wyroku w sprawie van Binsbergen ( 23 ).

55.

Jak miał okazję wyjaśnić rzecznik generalny Y. Bot w swej opinii w sprawie Corporación Dermoestética ( 24 ), reklama odgrywa „zasadniczą rolę dla spółki w kontekście rozpoczynania przez nią działalności w nowym państwie członkowskim i wykonywania owej działalności w tym państwie” w ten sposób, że „umożliwia ona konsumentom zerwanie z przyzwyczajeniami, przez co faworyzuje konkurencję” ( 25 ). Ma to jeszcze większe znaczenie w przypadku wolnych zawodów, poddanych niejednorodnym przepisom zawodowym, utrudniającym jeszcze bardziej możność ich wejścia na rynek innego państwa członkowskiego. Nie dziwi zatem, że Trybunał ze szczególną uwagą analizuje ograniczający charakter tego rodzaju środków.

56.

W wydanym w 1995 r. wyroku w sprawie Alpine Investments Trybunał uznał, że zakaz, który „pozbawia dane podmioty gospodarcze możliwości posługiwania się szybką i bezpośrednią techniką reklamową i nawiązywania kontaktów z potencjalnymi klientami przebywającymi w innych państwach członkowskich […] może stanowić ograniczenie swobody świadczenia usług transgranicznych” ( 26 ). To stanowisko było zbieżne z orzecznictwem wydanym dotychczas w przedmiocie reklamy w ramach emisji telewizyjnych o charakterze transgranicznym ( 27 ), ale koncentrowało się na kontroli art. 56 TFUE w kontekście usługi najwyraźniej wewnętrznej, skoro kwestionowany w sprawie Alpine Investments niderlandzki środek krajowy dotyczył wyłącznie przedsiębiorstw mających siedzibę na terytorium Królestwa Niderlandów.

57.

Kilka lat później orzecznictwo miało okazję wypowiedzieć się w kwestii działalności medycznej. W sprawie Gräbner ( 28 ) Trybunał stwierdził charakter ograniczający zakazu reklamy działalności dotyczącej kształcenia medycznego. Jeszcze ważniejszy jest wyrok wydany w sprawie Corporación Dermoestética ( 29 ), w której kwestionowano zgodność z art. 56 TFUE uregulowania krajowego zakazującego reklamy zabiegów leczniczo‑chirurgicznych w zakresie zabiegów estetycznych. W tejże sprawie Trybunał uznał, że sporny środek „może utrudniać [tym] podmiotom gospodarczym dostęp do rynku włoskiego” ( 30 ), stanowiąc w ten sposób ograniczenie swobody świadczenia usług.

58.

We wspomnianym wyroku w sprawie Corporación Dermoestética Trybunał dodatkowo wskazał, podtrzymując ugruntowaną linię orzeczniczą, że środek ograniczający polegający na zakazie określonego rodzaju reklamy może być uzasadniony, jeżeli spełnia cztery przesłanki: jest stosowany w sposób niedyskryminacyjny, odpowiada nadrzędnym względom interesu ogólnego, jest odpowiedni do zapewnienia realizacji wyznaczonego celu i nie wykracza poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia ( 31 ).

59.

Mając na względzie ten parametr orzeczniczy i wracając teraz do przypadku K. Konstantinidesa, należy podkreślić, że jak wskazała Komisja, nie mamy do czynienia z działalnością reklamową poddaną uregulowaniu hamonizacyjnemu na poziomie Unii. Jak już wyżej wskazano, dyrektywa 2006/123 nie znajduje zastosowania do usług medycznych, sytuacja taka nie zachodzi również w przypadku dyrektywy 2000/31 w sprawie usług społeczeństwa informacyjnego ( 32 ), albowiem usług zdrowotno‑chirurgicznych z uwagi na to, że wymagają osobistej obecności zarówno usługodawcy, jak i usługobiorcy, nie można zaliczyć do „usług społeczeństwa informacyjnego” w rozumieniu art. 2 lit. a) tej dyrektywy. Chodzi zatem o środki krajowe, które mogą być badane jedynie i wyłącznie w świetle art. 56 TFUE.

60.

Ponadto przed dokonaniem oceny, czy mamy do czynienia ze środkiem ograniczającym swobodę świadczenia usług, należy wskazać na kilka szczególnych cech niniejszej sprawy. Po pierwsze, sporny środek nie dotyczy całkowitego zakazu reklamy czy też zakazu określonego rodzaju reklamy, ale środka, który uniemożliwia lekarzom realizowanie reklam sprzecznych z wizerunkiem korporacji lub z etyką zawodową. Dotyczy to zatem wymogu co do treści mającego zastosowanie do sposobów reklamy regulowanej działalności zawodowej. Po drugie, należy również wskazać, że ograniczenie nie dotyczy przepisu zawodowego, ale jego zastosowania w takim jak w niniejszej sprawie przypadku, polegającym na tym, że lekarz świadczący transgraniczne usługi medyczne na terenie Niemiec naraża się na karę dyscyplinarną za to tylko, że ogłasza się w Internecie, używając określeń: „instytut europejski” lub „instytut niemiecki”.

61.

W tych okolicznościach, pomimo że środek wymagający zachowania standardów poprawności deontologicznej sam w sobie nie ogranicza swobody świadczenia usług, wniosek ten zmienia się jednak radykalnie, jeżeli rzeczone standardy są sformułowane w sposób niejednoznaczny i mylący oraz pociągają za sobą surowy reżim dyscyplinarny. Suma tych dwóch cech – niejednoznaczności oraz kary – stanowi w rezultacie o istnieniu oczywistego zniechęcenia lekarzy z innych państw członkowskich do wykonywania reklamy, która może mieć znaczenie dla zapewnienia im wejścia na rynek zawodowy innego państwa. Zastosowanie reżimu krajowego do przypadku K. Konstantinidesa w sposób zaproponowany przez izbę zawodową stanowi moim zdaniem ograniczenie swobody świadczenia usług.

62.

Jeżeli chodzi o ograniczenie swobody przepływu chronionej traktatem, państwa członkowskie mogą uzasadniać zgodność środka ograniczającego w przypadku wystąpienia wcześniej wymienionych w punkcie 58 opinii warunków.

63.

W tym względzie kwestionowany reżim reklamy znajduje zastosowanie niezależnie od państwa członkowskiego, w którym osoby, których to dotyczy, prowadzą działalność, stanowiąc zatem środek jednakowo obowiązujący. Jednocześnie, jak wynika z uwag przedstawionych przez izbę zawodową, środek ma na celu ochronę konsumentów oraz zapewnienie jakości usług medycznych, istotnych dla zagwarantowania zdrowia publicznego. Regulacja dotycząca reklamy działalności zawodowej może być zatem uzasadniona ze względu na cel ochrony konsumentów i zdrowia publicznego ( 33 ).

64.

Należy następnie przeanalizować przydatność środków krajowych do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego. W tej kwestii należy wskazać, jakkolwiek w bardzo ogólnym zakresie, że ustanowienie określonych wymogów odnośnie do treści reklamy, połączonych z reżimem dyscyplinarnym, nie jest samo w sobie sprzeczne z celem polegającym na zapewnieniu ochrony konsumentów i zdrowia publicznego.

65.

Niemniej jednak przechodząc do analizy niezbędności lub proporcjonalności środka, należy stwierdzić, że wniosek ten wymaga pewnego uściślenia.

66.

W istocie reżim, który w sposób ogólny i posługując się niejednoznacznymi pojęciami, przewiduje wymóg realizowania reklamy zgodnie ze standardami etycznymi, może być proporcjonalny jedynie wówczas, gdy naruszenie jest jasno zdefiniowane w uregulowaniu, lub w sytuacji braku wystarczającej precyzji stosowany jest do przypadku, którego sprzeczny z etyką zawodową charakter nie budzi żadnych wątpliwości.

67.

W przypadku będącym przedmiotem postępowania głównego można zauważyć, że zarzucone K. Konstantinidesowi naruszenie zalicza się do drugiej kategorii, a zatem chodzi o niedozwolony brak precyzji uniemożliwiający określenie konkretnego bezprawnego zachowania. Sąd odsyłający oraz izba zawodowa, pomimo że K. Konstantinides argumentował odmiennie, stwierdzili więc, że zrealizowana w Internecie reklama, w której pod pojęciem tak zwanego „instytutu europejskiego” lub „instytutu niemieckiego” znalazły się usługi medyczne, nie odpowiadała infrastrukturze, którą dysponował K. Konstantinides w Niemczech. Przeciwnie, usługi świadczone przez K. Konstantinidesa wykonywane były w klinice prywatnej, we współpracy z innymi lekarzami prowadzącymi działalność w kraju związkowym Hesji, w której to klinice nie prowadzi się działalności badawczej ani nie ma ona charakteru instytucjonalnego, co byłoby zgodne z tym, co przekazywała strona web skarżącego w postępowaniu głównym. Chodzi zatem, po ustaleniu tych kwestii, o działanie wprowadzające w błąd potencjalnych pacjentów K. Konstantinidesa, którzy mogą sądzić, że usługa zostanie zrealizowana w warunkach, które następnie nie będą odpowiadały rzeczywistości ( 34 ). Zważywszy na oczywisty związek działalności medycznej z ochroną zdrowia publicznego, która ściśle związana jest z ochroną konsumentów, w tym przypadku pacjentów, zachowanie takie jak K. Konstantinidesa trudno zaliczyć do etycznych standardów reklamowych obowiązujących lekarza medycyny.

68.

Środek taki jak będący przedmiotem niniejszej sprawy, na podstawie którego zamierza się zastosować wobec lekarza medycyny prowadzącego działalność w innym państwie członkowskim reżim reklamy o charakterze niedyskryminacyjnym i opartym na względach ochrony konsumentów i zdrowia publicznego, jest uzasadniony tylko wówczas, gdy między poddanym pod osąd zachowaniem a ewentualnie nałożoną karą dyscyplinarną istnieje odpowiednia proporcjonalność. Dokonanie tej ostatniej oceny spoczywa, co jest oczywiste, na sądzie odsyłającym, przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy i wachlarza kar dyscyplinarnych przewidzianych przez krajowe ramy prawne.

69.

Na koniec uważam że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że środek krajowy, na podstawie którego wymaga się od lekarzy medycyny, ażeby wykonywali działania reklamowe w zgodzie ze standardami wykonywania zawodu zbyt niejednoznacznymi i połączonymi z surowym reżimem kar, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług.

70.

Niemniej jednak środek taki jak będący przedmiotem niniejszej sprawy, na podstawie którego zamierza się zastosować wobec lekarza medycyny prowadzącego działalność w innym państwie członkowskim reżim reklamy o charakterze niedyskryminacyjnym i opartym na względach ochrony konsumentów i zdrowia publicznego, jest uzasadniony tylko wówczas, gdy między poddanym pod osąd zachowaniem a ewentualnie nałożoną karą dyscyplinarną istnieje odpowiednia proporcjonalność. Dokonanie tego ostatniego ustalenia spoczywało będzie na sądzie odsyłającym w chwili orzekania co do istoty sprawy.

71.

W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi udzielenie odpowiedzi na pytanie przedstawione przez Berufsgericht für Heilberufe bei dem Verwaltungsgericht Giessen w sposób następujący: