1.

Ile może kosztować postępowanie sądowe w sprawie dotyczącej ochrony środowiska? Tego zagadnienia dotyczy niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zgodnie z postanowieniami konwencji z Aarhus ( 2 ) oraz służącymi do jej transpozycji przepisami dyrektywy OOŚ ( 3 ) oraz dyrektywy IPPC ( 4 ) spory sądowe nie mogą powodować dyskryminacji ze względu na koszty.

2.

W Anglii i Walii istnieje jednak w postępowaniach sądowych znaczne ryzyko dotyczące kosztów, w szczególności z uwagi na wysokość zwyczajowych wynagrodzeń dla pełnomocników procesowych. Dlatego też po zakończeniu postępowania dotyczącego zagadnień ochrony środowiska Supreme Court pyta, w jaki sposób należy zastosować konwencję oraz odpowiednie przepisy dyrektyw w ramach sporu dotyczącego orzeczenia o kosztach.

3.

Odpowiednie regulacje dotyczące kosztów sądowych zawarte są w konwencji z Aarhus, która została podpisana w dniu 25 czerwca 1998 r. w Aarhus (Dania) przez ówczesną Wspólnotę Europejską ( 5 ).

4.

O dostępie do wymiaru sprawiedliwości wspomina się w motywach siódmym, ósmym oraz osiemnastym konwencji:

„uznając, że każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń,

uważając, że aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, oraz uznając, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia,

[…]

mając na uwadze, że skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane […]”.

5.

Podstawowy cel konwencji został określony w art. 1:

„W celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności, każda ze stron zagwarantuje, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji”.

6.

Artykuł 3 ust. 8 konwencji odnosi się do kosztów sądowych:

„Każda ze stron zapewnia, że osoby realizujące swoje uprawnienia w zgodzie z postanowieniami niniejszej konwencji nie są w wyniku tego w żaden sposób karane, prześladowane lub szykanowane. Przepis ten nie narusza kompetencji sądów krajowych do orzekania o zwrocie uzasadnionych kosztów w postępowaniu sądowym”.

7.

Artykuł 9 konwencji reguluje dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Ustępy 4 i 5 zajmują się między innymi zagadnieniem kosztów:

„4.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1, procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty [...].

5.   […] [K]ażda ze Stron zapewnia [...] oraz rozważa stworzenie odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy, aby zlikwidować lub zredukować finansowe i inne ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości”.

8.

W końcu należy wskazać na orzecznictwo Komitetu do spraw Przestrzegania Konwencji z Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee, zwanego dalej „komitetem”). Ten składający się z ekspertów i powołany przez strony konwencji komitet ma przyczynić się do realizacji przewidzianego w art. 15 konwencji przeglądu przestrzegania jej postanowień. Komitet bada głównie skargi indywidualne ( 6 ). Po rozpatrzeniu sprawy komitet wydaje tak zwane „wnioski i zalecenia”.

9.

W wykonaniu konwencji z Aarhus dyrektywa 2003/35/WE ( 7 ) dodała art. 10a do dyrektywy OOŚ oraz art. 15a do dyrektywy IPPC. Oba przepisy regulują dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sporach z zakresu ochrony środowiska i stanowią w obu przypadkach w ust. 5 ( 8 ), że:

„Każda taka procedura jest uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga”.

10.

Punktem wyjścia do niniejszego postępowania jest skarga wniesiona przez Davida Edwardsa przeciwko decyzji Environment Agency (organu właściwego ds. środowiska naturalnego) zezwalającej na prowadzenie cementowni. Jak się wydaje, przedsiębiorstwo, którego decyzja dotyczyła, nie uczestniczyło w tym postępowaniu.

11.

Skarga została oddalona w 2005 r. przez sąd pierwszej instancji. David Edwards odwołał się wówczas od tego wyroku do Court of Appeal. Na etapie postępowania przed Court of Appeal, kiedy wycofał się D. Edwards, przystąpiła do niego po stronie skarżącego na okres pozostałego czasu trwania postępowania pani L. Pallikaropoulos. Jej odpowiedzialność za koszty postępowania przed Court of Appeal została z góry ograniczona do kwoty 2000 GBP. Court of Appeal oddalił odwołanie, a w 2006 r. wydano orzeczenie o kosztach, w którym obciążono L. Pallikaropoulos kosztami postępowania drugiej strony postępowania odwoławczego ograniczonymi do wysokości wyżej wymienionej kwoty.

12.

L. Pallikaropoulos odwołała się następnie od tego orzeczenia do House of Lords. Na początku postępowania wniosła o wydanie względem niej postanowienia o ograniczeniu odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania, ubiegając się o ograniczenie obciążenia kosztami postępowania w ramach tego postępowania odwoławczego. House of Lords nie uwzględniła jej wniosku między innymi z tego powodu, iż nie podała danych dotyczących jej sytuacji majątkowej oraz informacji na temat tożsamości i sytuacji majątkowej wszystkich podmiotów, które reprezentowała.

13.

Orzeczeniem z dnia 16 kwietnia 2008 r. House of Lords potwierdziła orzeczenie Court of Appeal oddalające odwołanie wniesione przez L. Pallikaropoulos. W dniu 18 lipca 2008 r. wydano postanowienie o kosztach postępowania, w którym obciążono L. Pallikaropoulos całością kosztów postępowania odwoławczego przed House of Lords.

14.

Obecnie przed Supreme Court, który w międzyczasie zastąpił House of Lords, zawisły jest spór dotyczący tego orzeczenia o kosztach postępowania. W tym postępowaniu Supreme Court skierował następujące pytania do Trybunału:

15.

L Pallikaropoulos, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Królestwo Danii, Irlandia, Republika Grecka oraz Komisja Europejska przestawiły swoje stanowiska na piśmie oraz ustnie na rozprawie w dniu 13 września 2012 r.

16.

Na pierwsze i trzecie pytanie Supreme Court należy udzielić łącznej odpowiedzi, ponieważ dotyczą one abstrakcyjnie zakresu swobody regulacyjnej państw członkowskich przy transpozycji rozpatrywanych przepisów (zob. część A). Na podstawie odpowiedzi na te oba pytania można będzie udzielić po kolei odpowiedzi na pozostałe pytania dotyczące kwestii szczegółowych (zob. części B, C i D).

17.

Pytania pierwsze i drugie sprowadzają się do zagadnienia, czy Trybunał może orzekać, jak ma postępować sąd krajowy w przypadku orzeczenia o kosztach postępowania dotyczącego skarżącego przegrywającego sprawę dotyczącą środowiska naturalnego w celu realizacji zobowiązania do zapobieżenia dyskryminującym kosztom sądowym, czy też określa to wyczerpująco prawo krajowe, o ile odpowiednie postępowanie nie ma charakteru „dyskryminującego ze względu na koszty”.

18.

Artykuł 9 ust. 4 konwencji z Aarhus oraz art. 10a ust. 5 dyrektywy OOŚ i art. 15a ust. 5 dyrektywy IPPC przewidują, iż procedura w sprawach dotyczących środowiska naturalnego musi być uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga.

19.

Jak przypomina Irlandia, zgodnie z art. 288 ust. 3 TFUE dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Okoliczność, iż za pomocą dyrektyw dokonuje się transpozycji zasadniczo identycznie brzmiącego postanowienia międzynarodowej konwencji zawartej przez Unię, nie podważa tej podstawowej swobody wyboru przysługującej państwom członkowskim.

20.

W niniejszej sprawie swoboda regulacyjna sięga szczególnie daleko, gdyż wymienione przepisy nie zawierają żadnych dalszych wskazań, w jaki szczegółowy sposób należy unikać dyskryminujących kosztów.

21.

Duże zróżnicowanie regulacji dotyczących kosztów postępowania w państwach członkowskich podkreśla konieczność przyznania takiej swobody regulacyjnej. Ani art. 9 ust. 4 konwencji, ani też przepisy dyrektywy nie są skierowane na daleko idącą harmonizację. Wymagają one jedyne koniecznych selektywnych dostosowań.

22.

Jako wniosek wstępny można zatem przyjąć, iż to państwa członkowskie mają zasadniczo za zadanie ustalić, w jaki sposób należy osiągnąć rezultat określony w art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus, art. 10a dyrektywy OOŚ oraz art. 15a dyrektywy IPPC, mianowicie aby koszty objętych nimi postępowań sądowych nie miały charakteru dyskryminującego.

23.

Jednakże swoboda państw członkowskich nie jest nieograniczona. Trybunał wskazywał już w związku z tą konwencją, iż co prawda z uwagi na brak uregulowań Unii w danej dziedzinie zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego jest określenie zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych, które mają zapewnić ochronę uprawnień, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii. Państwa członkowskie są jednakże odpowiedzialne za zapewnienie w każdym przypadku skutecznej ochrony tych uprawnień ( 9 ).

24.

Dlatego też uregulowania istniejące w państwach członkowskich powinny rzeczywiście w każdym pojedynczym przypadku zapobiec temu, by objęte nimi postępowania sądowe nie były dyskryminujące ze względu na koszty.

25.

Wykładnia pojęcia „dyskryminacyjnego ze względu na koszty” charakteru, czyli w jaki sposób określić skutek określony przez art. 9 ust. 4 konwencji oraz dyrektywy, nie może zostać pozostawiona do uznania państw członkowskich. Z wymogu jednolitego stosowania prawa Unii wynika, iż treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich w celu określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii Europejskiej autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić, uwzględniając kontekst przepisu i cel danego uregulowania; Trybunał powołuje się w tym celu uzupełniająco także na zasadę równości ( 10 ). Inaczej niż w przypadku pojęć „wystarczający interes” i „naruszenie prawa”, dyrektywy nie zawierają odesłania do prawa krajowego w odniesieniu do pojęcia „dyskryminacyjnego ze względu na koszty” charakteru.

26.

Wskazówki odnośnie do kwestii, co należy rozumieć jako zapobieżenie dyskryminacji ze względu na koszty, wynikają już z samej treści przepisu, ale także z jego kontekstu ( 11 ), to jest – z uwagi na brak dalszych wskazań w dyrektywie 2003/35 – przede wszystkim z konwencji z Aarhus. Oprócz tego znaczenie mają ogólne wymogi dotyczące transpozycji i stosowania prawa Unii, w szczególności konieczność wystarczająco jasnej transpozycji ( 12 ), zasady skuteczności i równoważności ( 13 ) oraz uwzględnianie praw podstawowych Unii ( 14 ).

27.

Podkreślane przez Komisję pojęcie „nadmierne”, które występuje w niektórych wersjach językowych konwencji oraz w jej odpowiednich tłumaczeniach ( 15 ) i charakteryzuje koszty, których należy unikać, może wskazywać na zasadę proporcjonalności. Zasada ta powinna zresztą i tak być uwzględniana w procesie wykładni ( 16 ) i transpozycji dyrektyw i przeciwstawia się z natury rzeczy dyskryminacyjnym kosztom dostępu do wymiaru sprawiedliwości przewidzianego w konwencji z Aarhus oraz w dyrektywach.

28.

Redukcja ochrony przed nadmiernymi kosztami do zasady proporcjonalności byłaby jednak uproszczeniem. W trzech wiążących wersjach językowych konwencji nie występuje pojęcie „nadmierne”. We francuskiej wersji językowej koszty postępowania nie mogą być zaporowe ( 17 ), zaś zgodnie z angielską wersją językową koszty postępowania nie powinny osiągnąć zaporowego poziomu ( 18 ). Wersja rosyjska nie używa co prawda pojęcia zaporowości, jednakże odnosi się także do tego, iż postępowanie nie może być niedostępne z uwagi na wysokie koszty ( 19 ).

29.

Nie chodzi zatem jedynie o zapobieganie kosztom postępowania, które są nadmierne, czyli nieproporcjonalne do postępowania, lecz przede wszystkim o to, że postępowania nie mogą być tak drogie, by koszty zagrażały ich przeprowadzeniu. Odpowiednie, ale zaporowe koszty wchodzą w rachubę przede wszystkim w odniesieniu do postępowań związanych ze środowiskiem naturalnym dotyczących wielkich przedsięwzięć, gdyż mogą one być pod każdym aspektem bardzo kosztowne, na przykład z uwagi na związane z nimi zagadnienia prawne, naukowe lub techniczne oraz z uwagi na liczbę uczestników postępowania.

30.

Tak więc możliwe jest teraz udzielenie przydatnej odpowiedzi na pytania pierwsze i trzecie: Zgodnie z art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus, art. 10a dyrektywy OOŚ oraz art. 15a dyrektywy IPPC zasadniczo zadaniem państw członkowskich jest ustalenie, w jaki sposób zapobiec temu, że objęte nimi postępowania z uwagi na ich koszty nie zostaną przeprowadzone. Działania te muszą jednakże w sposób wystarczająco jasny i wiążący zapewnić, iż cele konwencji z Aarhus w każdym pojedynczym przypadku zostaną osiągnięte, i respektować jednocześnie zasady skuteczności, równoważności oraz prawa podstawowe Unii.

31.

Po drugie, Supreme Court pragnie się dowiedzieć, czy ocena zagadnienia, czy spór sądowy ma charakter „dyskryminacyjny ze względu na koszty”, powinna zostać dokonana na podstawie kryteriów obiektywnych, subiektywnych lub też kombinacji obu tych kryteriów. W związku z tym wskazuje przykładowo na zdolności „przeciętnego” członka społeczności do ewentualnego pokrycia kosztów postępowania oraz na majątek konkretnego skarżącego.

32.

Ostatecznie pytanie to sprowadza się do zagadnienia, w jaki sposób sąd krajowy ma rozstrzygnąć, czy koszty postępowania sądowego są jeszcze zgodne lub też nie są już zgodne z art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus oraz transponującymi go przepisami dyrektyw.

33.

Co prawda Trybunał już z uwagi na zakres swobody regulacyjnej państw członkowskich, ale także z uwagi na liczbę możliwych konstelacji faktycznych, nie może udzielić pełnej i ostatecznej odpowiedzi na to pytanie, tym niemniej kontekst art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus pozwala na identyfikację aspektów, które mogą być przydatne w związku z określeniem dopuszczalnych kosztów.

34.

Na początku należy stwierdzić, że art. 3 ust. 8 konwencji z Aarhus akceptuje wprost uzasadnione koszty. Artykuł 9 ust. 4 oraz przepisy dyrektyw nie przeciwstawiają się zatem zasądzeniu kosztów, o ile kwota nie ma charakteru zaporowego ( 20 ).

35.

Brak jest prostych kryteriów pozwalających na ustalenie, kiedy wierzytelności z tytułu kosztów mają charakter zaporowy. Orzekając, iż opłaty w wysokości 20 EUR lub 45 EUR nie utrudniają wykonywania praw do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym oceny skutków wywieranych na środowisko, Trybunał nie podał żadnych podstaw do tego stwierdzenia ( 21 ). Trybunał nie uzasadnił też, dlaczego powstające bezpośrednio koszty za przekazanie informacji na temat środowiska do kwoty 5000 EUR nie powinny powstrzymywać jednostki od wykonywania prawa do uzyskania tych informacji, zaś skutek taki występuje w przypadku kosztów pośrednich przykładowo uczestniczenia w kosztach stałych organów administracji ( 22 ).

36.

Komitet ( 23 ) odnosił się już wielokrotnie do zagadnienia zaporowych kosztów, przeważnie nawet w związku ze Zjednoczonym Królestwem ( 24 ). Dokonuje on każdorazowo wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku lub też systemu krajowego. Takie podejście jest pożądane z tego powodu, że art. 9 ust. 4 konwencji – tak samo jak przepisy dyrektyw – nie zawiera szczególnych kryteriów.

37.

Komisja powołuje się też na sprawę Kreuz ( 25 ) rozpatrywaną przez ETPC. Sprawa ta nie dotyczyła jednak całkowitych kosztów postępowania sądowego, lecz jedynie wysokiej zaliczki, którą miał uiścić powód na poczet kosztów sądowych. W tym kontekście ETPC wspomniał, że kwota odpowiadała średniemu rocznemu wynagrodzeniu w danym państwie. Zdaniem Komisji jest to stanowisko wskazujące na przyjęcie standardu obiektywnego. Stanowisko to nie znalazło jednakże rozpoznawalnego wyrazu w dalszym tekście uzasadnienia. Tak jak wskazało na to Zjednoczone Królestwo, chodziło w pierwszej kolejności o indywidualną zdolność do świadczenia zainteresowanej osoby, czyli o standard subiektywny ( 26 ).

38.

Indywidualna zdolność do świadczenia ma też znaczenie w związku z zasadą skutecznej ochrony prawnej w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych. Artykuł 47 akapit trzeci karty przewiduje, że pomoc prawna jest dostępna dla tych osób, które nie posiadają wystarczających środków, jeśli jest ona konieczna do zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Co prawda zgodnie z art. 9 ust. 5 konwencja nie wymaga w sposób konieczny wprowadzenia działań wspomagających, jak na przykład prawa pomocy ( 27 ), lecz jedynie rozważenia „stworzenia odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy”. Prawo pomocy umożliwia jednak w określonych sytuacjach uniknięcie ryzyka związanego z zaporowymi kosztami ( 28 ). W zakresie w jakim dotyczy to egzekwowania przepisów prawa Unii, udzielenie prawa pomocy może być wręcz obligatoryjne, jeżeli – zasadniczo dopuszczalne – ryzyko dotyczące kosztów z uwagi na ograniczone możliwości finansowe zainteresowanego podmiotu stanowi przeszkodę nie do pokonania w uzyskaniu dostępu do wymiaru sprawiedliwości ( 29 ).

39.

Jednakże, jak trafnie podkreśla to Komisja, ochrona prawna na podstawie konwencji z Aarhus idzie dalej niż skuteczna ochrona prawna w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych. Artykuł 47 ma wyraźnie na celu ochronę własnych praw. Odpowiednio do tego punktem wyjścia oceny konieczności przyznania pomocy w celu skutecznej ochrony prawnej jest sama osoba, której prawa i wolności gwarantowane prawem Unii zostały naruszone, a nie ogólny interes społeczny, nawet jeśli może on być jednym z czynników oceny konieczności udzielenia pomocy ( 30 ).

40.

Ochrona prawna w sprawach z zakresu ochrony środowiska nie służy tymczasem z reguły indywidualnym interesom skarżących, lecz także lub nawet wyłącznie interesowi ogólnemu. Ten interes ogólny jest w Unii bardzo ważny, gdyż wysoki poziom ochrony środowiska jest zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 37 karty praw podstawowych jednym z celów Unii Europejskiej ( 31 ).

41.

Konwencja ma w polu widzenia ten podwójny interes. Zgodnie z jej art. 1 każda ze stron umowy zapewnia dostęp do wymiaru sprawiedliwości w celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności. Motywy siódmy i ósmy tej konwencji potwierdzają ten cel i uzupełniają go przez spoczywający na każdej osobie obowiązek ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń. Dlatego konwencja zgodnie z jej motywem osiemnastym dąży do zapewnienia społeczeństwu, w tym także organizacjom społecznym, dostępu do skutecznych mechanizmów prawnych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane.

42.

Uznanie interesu ogólnego dotyczącego ochrony środowiska jest tym bardziej ważne, że może występować wiele przypadków, w których prawnie chronione interesy określonych jednostek nie zostają naruszone bądź też zostają naruszone jedynie marginalnie. Środowisko naturalne nie może bronić się samo przed sądami, lecz wymaga reprezentacji, na przykład przez zaangażowanych obywali lub organizacje pozarządowe.

43.

Podwójny interes dotyczący ochrony środowiska zakazuje zapobiegania ryzyku kosztów zaporowych jedynie przy uwzględnieniu zdolności do ponoszenia kosztów przez te jednostki, które starają się o egzekwowanie prawa ochrony środowiska. Nie można od nich oczekiwać, iż będą ponosić całe ryzyko kosztowe aż do granic ich własnej zdolności do ponoszenia kosztów, jeżeli postępowania przeprowadzane są jednocześnie lub też nawet wyłącznie w interesie ogółu.

44.

Dlatego też przy ocenie, czy koszty postępowania mają charakter zaporowy, należy odpowiednio uwzględnić interes ogólny. Komitet wyprowadza konieczność takiego uwzględnienia, zresztą słusznie, z wymogu rzetelnego postępowania wynikającego także z art. 9 ust. 4 konwencji ( 32 ).

45.

Uwzględnienie interesu ogólnego nie wyklucza jednak brania pod uwagę ewentualnych indywidualnych interesów skarżących. Od jednostki, która z postępowaniem w sprawach dotyczących wyegzekwowania prawa ochrony środowiska wiąże własne istotne interesy gospodarcze, można z reguły oczekiwać ponoszenia ryzyka większych kosztów niż od osoby, która nie dąży do osiągnięcia korzyści gospodarczych. Próg do przyjęcia, że koszty mają charakter zaporowy, może być zatem wyższy w przypadku występowania indywidualnych interesów gospodarczych. W ten sposób być może można wytłumaczyć, iż Komitet w przypadku sporu sąsiedzkiego o emisje zapachowe, czyli wypadku, w którym interes ogólny ma stosunkowo niewielką wagę, uznał, że wierzytelność z tytułu części kosztów w kwocie przekraczającej 5000 GBP nie ma charakteru zaporowego ( 33 ).

46.

A contrario, obecność własnego interesu nie musi wykluczać uwzględnienia dochodzonego jednocześnie interesu ogólnego. I tak interes własny kilku zainteresowanych w przypadku inwestycji w postaci lotniska nie uzasadniania ignorowania przy określaniu dopuszczalnych kosztów znacznego interesu ogólnego występującego w danej sprawie, wynikającego już chociażby z okoliczności, że krąg osób, których ta inwestycja dotyczy, jest znacznie szerszy ( 34 ).

47.

Przy określaniu zakresu interesu ogólnego znaczenie mogą mieć poza tym szanse powodzenia. Oczywiście bezzasadna skarga nie leży w interesie społeczeństwa, nawet jeżeli zasadniczo jest ono zainteresowane jej przedmiotem.

48.

Znaczenie dla wysokości dopuszczalnych kosztów ma w końcu okoliczność, że postanowienia konwencji dotyczące postępowań sądowych powinny być interpretowane w celu zagwarantowania „szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości” ( 35 ). O „szeroki[m] dostęp[ie] do wymiaru sprawiedliwości” mówi się co prawda wprost w art. 9 ust. 2 konwencji oraz odpowiednich przepisach dyrektyw jedynie w związku z przesłankami skargi w postaci wystarczającego interesu, względnie naruszenia uprawnień, jednakże przynajmniej art. 9 ust. 2 wyjaśnia, że stanowi to nadrzędny cel konwencji. Ta zasada wykładni powinna zatem obowiązywać także dla określenia dopuszczalnych kosztów. Szerokiemu dostępowi do wymiaru sprawiedliwości sprzeciwiałoby się, gdyby znaczne ryzyko związane z kosztami mogło z reguły uniemożliwiać przeprowadzenie postępowania.

49.

Na drugie pytanie należy zatem udzielić odpowiedzi, że przy ocenie, czy koszty postępowania mają charakter zaporowy, należy uwzględnić zarówno obiektywne, jak i subiektywne okoliczności danego przypadku w celu zapewnienia szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Brak zdolności finansowej skarżącego nie może stanowić przeszkody dla postępowania. W każdym przypadku, czyli także przy ustalaniu kosztów dla skarżących posiadających zdolność finansową, należy odpowiednio uwzględnić występujący w spornej sprawie interes ogółu dotyczący ochrony środowiska.

50.

Pytanie czwarte dotyczy znaczenia okoliczności, iż skarżący w rzeczywistości nie został powstrzymany przed wszczęciem lub kontynuowaniem postępowania.

51.

Takie podejście mogłoby uczynić zakaz zaporowych kosztów bezprzedmiotowym: jeżeli przeprowadzono postępowanie, oznacza to, iż ryzyko dotyczące kosztów nie doprowadziło do jego udaremnienia. Bez przeprowadzenia postępowania kwestia kosztów pozostaje zagadnieniem hipotetycznym. To nie może stanowić jednak ostatecznego wniosku.

52.

Przeciwnie, kwestia ta da się wytłumaczyć tym, że w Zjednoczonym Królestwie istnieje możliwość orzekania w sprawie wniosku o ograniczenie odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania przed rozpatrzeniem sprawy co do istoty. I tak w postępowaniu przed sądem krajowym ograniczono ryzyko L. Pallikaropoulos przed Court of Appeal do kwoty 2000 GBP, zaś w postępowaniu przed ostatnią instancją, ówczesną House of Lords, wniosek o ograniczenie odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania oddalono. Z faktu, iż L. Pallikaropoulos mimo to podtrzymała swój środek odwoławczy przed House of Lords, można byłoby wyprowadzić wniosek, że ryzyko dotyczące kosztów procesu nie miało charakteru zaporowego.

53.

W związku z tym należy najpierw wskazać, że taki instrument jak wniosek o ograniczenie odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania, niezależnie od określonych praktycznych problemów związanych z jego konstrukcją ( 36 ), jest rozsądnym narzędziem do transpozycji art. 9 ust. 4 konwencji oraz przepisów dyrektyw. Orzeczenie dotyczące tego wniosku umożliwia z góry zapobieżenie powstaniu zaporowych kosztów i usuwa zarazem dalszą potencjalną przeszkodę do wniesienia skargi, a mianowicie niepewność odnośnie do grożących kosztów postępowania.

54.

Jeżeli już orzeczenie w kwestii wniosku o ograniczenie odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania dokonało w sposób właściwy transpozycji art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus oraz odpowiednich postanowień dyrektyw, to wniosek ten z reguły nie musi być już kwestionowany. Oddalenie wniosku o ograniczenie odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania może być traktowane jako wskazówka, iż ryzyko dotyczące kosztów nie przeciwstawia się wniesieniu skargi. Jednakże w wyjątkowych wypadkach może powstać konieczność późniejszego ograniczenia kosztów, które należy ponieść, na przykład jeżeli w postępowaniu wystąpią nowe istotne aspekty rzutujące na ocenę interesu ogólnego, lub też jeśli powstaną znacznie wyższe koszty niż te, których oczekiwano w chwili rozstrzygania wniosku o ograniczenie odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania.

55.

Jeżeli jednak nie uwzględniono w sposób wystarczający istotnych aspektów dotyczących zapobiegania zaporowym kosztom, to nie jest dopuszczalne traktowanie gotowości do wniesienia skargi jako wskazówki, że dopuszczone ryzyko dotyczące kosztów nie miało charakteru zaporowego. Prowadziłoby to do pozbawienia skarżącego jego prawa do zapobiegania zaporowym kosztom. Praktyczną skuteczność tych praw należałoby natomiast zapewnić w ramach orzeczenia o kosztach postępowania po zakończeniu sprawy co do istoty ( 37 ).

56.

Tak więc okoliczność, iż skarżący mimo oddalenia jego wniosku o ograniczenie odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania nie powstrzymał się od wszczęcia lub kontynuowania postępowania, może zostać odpowiednio uwzględniona ex post przy orzekaniu o kosztach postępowania, jeżeli przy rozstrzyganiu wniosku o ograniczenie odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania uwzględniono obowiązek zapobiegania powstawaniu zaporowych kosztów.

57.

W końcu Supreme Court pyta, czy możliwe jest zróżnicowane podejście do zagadnienia ograniczania kosztów w różnych instancjach. W sprawie krajowej przyznano ochronę przed nadmiernymi kosztami w postępowaniu przed Court of Appeal, nie udzielono jej jednak w postępowaniu przed House of Lords.

58.

Artykuł 9 ust. 4 konwencji oraz przepisy dyrektyw wspominają jedynie o postępowaniu i nie wprowadzają żadnego rozróżnienia dotyczącego poszczególnych instancji. Co prawda konwencja nie wymaga zapewnienia określonego ciągu instancji lub też zapewnienia środka odwoławczego, jednakże objęte nią postępowania są dopiero wtedy zakończone, jeżeli dane orzeczenie stanie się prawomocne. Dlatego też wbrew stanowisku Danii należy zapobiegać zaporowym kosztom w każdej instancji ( 38 ).

59.

Dotyczy to też co do zasady środków odwoławczych wniesionych przez skarżącego, który w poprzedniej instancji korzystał z ochrony przed zaporowymi kosztami. Już aspekt procesowej równości stron, stanowiącej element prawa podstawowego do rzetelnego procesu ( 39 ), które zostało określone wprost również w art. 9 ust. 4 konwencji jako zasada proceduralna, zakazuje narażania skarżącego w postępowaniu odwoławczym na zaporowe koszty. W przeciwnym razie należałoby się obawiać, iż strona przeciwna przyjmie taką strategię procesową, że środek odwoławczy będzie praktycznie niedostępny dla skarżącego.

60.

L. Pallikaropoulos słusznie poza tym podkreśla, że zgodnie z art. 267 TFUE jedynie sądy ostatniej instancji są zobowiązane w wypadku istnienia wątpliwości odnośnie do wykładni lub ważności prawa Unii występować do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Jeżeli odpowiednie pytania nie zostały odesłane do Trybunału przez niższe instancje, to zakazuje to zamykania drogi do sądu, który jest zobowiązany do odesłania, poprzez ryzyko zaporowych kosztów.

61.

Jednakże nie jest też wykluczone, iż po rozstrzygnięciu sprawy przez organ niższej instancji interes ogółu w dalszym prowadzeniu postępowania przestanie istnieć lub też ulegnie ograniczeniu. Dlatego też nie jest sprzeczne z art. 9 ust. 4 konwencji oraz przepisami dyrektyw, jeżeli w każdej instancji od nowa ocenia się, w jakim zakresie należy zapobiec zaporowym kosztom.

62.

Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje: