1. 

Trybunał po raz pierwszy otrzymał zadanie dokonania wykładni przepisów rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniającego postanowienia konwencji z Schengen ( 2 ).

2. 

Ogólnym celem zasad małego ruchu granicznego, które stanowią odstępstwo od ogólnych przepisów regulujących kontrolę osób na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich, jest wyjście naprzeciw sytuacji ludności zamieszkującej strefy przygraniczne, która często postrzega przebieg granic państwowych jako sztuczny twór, szkodzący prowadzeniu przez nią życia społecznego w różnych aspektach, a przynajmniej stanowiący ku temu praktyczną przeszkodę. Stwierdzenie to odnosi się w szczególności do ludności, której w ubiegłym stuleciu dotyczyły stosunkowo częste zmiany granic.

3. 

Ratio legis tej wyjątkowej regulacji, której szczególną cechą jest powierzenie państwom członkowskim zadania zawarcia z danymi państwami trzecimi dwustronnych umów dotyczących wdrożenia ustanowionych przez nią zasad, skłania mnie do zaproponowania Trybunałowi, by orzekł, że zasady przekraczania granic ustanowione w ramach małego ruchu granicznego, takie jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zważywszy na wewnętrzną logikę systemu ustanowionego rozporządzeniem nr 1931/2006 oraz wymogi stawiane w szczególności przez Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej ( 3 ) oraz europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisaną w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. ( 4 ), nie mogą znajdować podstawy w przepisach art. 5 omawianego rozporządzenia, nawet gdyby rozpatrywać je w związku z art. 20 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen, podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. ( 5 ).

4.

Niniejsza sprawa wpisuje się w szczególne ramy prawne. Na ramy te składają się bowiem zasadniczo, po pierwsze, akt prawa międzynarodowego, czyli umowa o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w dniu 18 września 2007 r. w Użhorodzie między rządem węgierskim a gabinetem ministrów Ukrainy ( 6 ), a po drugie akt prawa wtórnego Unii, czyli rozporządzenie nr 1931/2006, przy czym pierwszy z nich został przyjęty z „upoważnienia” drugiego. Poniżej zostaną przedstawione tylko istotne postanowienia i przepisy wspomnianych umowy dwustronnej i rozporządzenia, chociaż wpisują się one w ogólniejsze ramy prawne, na które składają się w szczególności dorobek prawny Schengen ( 7 ), kodeks graniczny Schengen ( 8 ) i kodeks wizowy ( 9 ).

5.

Artykuł 1 ust. 1 i 5 zawartej przez Węgry umowy dwustronnej stanowi:

„1.   Osoby mające od co najmniej 3 lat miejsce stałego zamieszkania w jednej z przygranicznych miejscowości wymienionych w załączniku I do umowy, posiadające zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego w rozumieniu art. 2 są uprawnione do wjazdu do strefy przygranicznej drugiej umawiającej się strony oraz pobytu w niej bez konieczności uzyskania innych zezwoleń.

[…]

5.   Zezwolenie, o którym mowa w art. 2, uprawnia do wielokrotnego wjazdu do strefy przygranicznej drugiej z umawiających się stron oraz nieprzerwanego pobytu w niej, nie dłuższego niż trzy miesiące, na przestrzeni 6 miesięcy, w szczególności ze względów społecznych, kulturalnych lub rodzinnych oraz z uzasadnionych powodów ekonomicznych, które według przepisów wewnętrznych nie są uznawane za działalność zarobkową. Mieszkaniec strefy przygranicznej, który wjechał na terytorium drugiej z umawiających się stron na podstawie zezwolenia, nie jest uprawniony do przebywania poza strefą przygraniczną.

[…]”.

6.

Motywy 2–4, 9 i 13 rozporządzenia nr 1931/2006 stanowią:

[…]

[…]

7.

Artykuł 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1931/2006 stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie nie wpływa na przepisy prawa wspólnotowego i krajowego, mające zastosowanie do obywateli państw trzecich, odnoszące się do:

8.

Artykuł 5 rozporządzenia nr 1931/2006, zatytułowany „Długość pobytu w strefie przygranicznej”, stanowi:

„Umowy dwustronne, o których mowa w art. 13, określają maksymalny dozwolony czas trwania każdego nieprzerwanego pobytu w ramach zasad małego ruchu granicznego, który nie może przekraczać trzech miesięcy”.

9.

Zawieranie przez państwa członkowskie z sąsiadującymi państwami trzecimi umów dwustronnych, o których mowa w art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006, uregulowane jest w art. 13 wspomnianego rozporządzenia, który stanowi:

„1.   W celu wdrożenia zasad małego ruchu granicznego upoważnia się państwa członkowskie do zawierania umów dwustronnych z sąsiadującymi państwami trzecimi zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.

Państwa członkowskie mogą również utrzymać w mocy obowiązujące umowy dwustronne z sąsiadującymi państwami trzecimi dotyczące małego ruchu granicznego. W zakresie, w jakim umowy takie są niezgodne z niniejszym rozporządzeniem, zainteresowane państwa członkowskie dokonują zmiany tych umów w sposób pozwalający na wyeliminowanie ujawnionych niezgodności.

2.   Przed zawarciem lub zmianą jakiejkolwiek umowy dwustronnej dotyczącej małego ruchu granicznego z sąsiadującym państwem trzecim zainteresowane państwa członkowskie konsultują się z Komisją w zakresie zgodności umowy z niniejszym rozporządzeniem.

Jeżeli Komisja uzna umowę za niezgodną z niniejszym rozporządzeniem, powiadamia o tym zainteresowane państwo członkowskie. Państwo członkowskie podejmuje wszelkie odpowiednie kroki w celu zmiany umowy w rozsądnym terminie w sposób pozwalający na wyeliminowanie ujawnionych niezgodności.

3.   W przypadku gdy Wspólnota lub zainteresowane państwo członkowskie nie zawarły z państwem trzecim ogólnej umowy o readmisji, umowy dwustronne dotyczące małego ruchu granicznego z tym państwem trzecim zawierają postanowienia ułatwiające readmisję osób dopuszczających się nadużyć zasad małego ruchu granicznego ustanowionych niniejszym rozporządzeniem”.

10.

Artykuł 14 rozporządzenia nr 1931/2006 stanowi:

„Państwa członkowskie zapewniają w umowach dwustronnych, o których mowa w art. 13, aby państwo trzecie przyznało osobom korzystającym ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczania się oraz obywatelom państwa trzeciego legalnie zamieszkującym strefę przygraniczną danego państwa członkowskiego traktowanie co najmniej porównywalne z tym, które zostało przyznane mieszkańcom strefy przygranicznej danego państwa trzeciego”.

11.

Artykuł 20 rozporządzenia nr 1931/2006 zmienił ponadto art. 136 ust. 3 KWS. Wspomniany art. 136 ze zmianami stanowi:

„1.   Umawiająca się Strona, która planuje prowadzenie negocjacji w sprawie kontroli granicznych z państwem trzecim, informuje o tym niezwłocznie pozostałe Umawiające się Strony.

2.   Żadna z Umawiających się Stron nie może zawrzeć z jednym lub więcej państwami trzecimi umowy w sprawie uproszczenia lub zniesienia kontroli granicznych bez uprzedniej zgody pozostałych Umawiających się Stron, z uwzględnieniem prawa państw członkowskich Wspólnot Europejskich do zawarcia takich porozumień wspólnie.

3.   Ustępu 2 nie stosuje się do umów dwustronnych dotyczących małego ruchu granicznego, o których mowa w art. 13 rozporządzenia [nr 1931/2006]”.

12.

Artykuł 40 ust. 1 2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról (ustawy II z 2007 r. o wjeździe i pobycie obywateli państw trzecich) ( 10 ) stanowi:

„Na podstawie przepisów kodeksu granicznego Schengen organ odpowiedzialny za prowadzenie kontroli granicznej odmawia wjazdu na terytorium państwa obywatelom państw trzecich ubiegającym się o prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy i zawraca je, przy poszanowaniu ich interesów […]”.

13.

Oskar Shomodi ( 11 ), będący obywatelem ukraińskim posiadającym ważne zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydane zgodnie z rozporządzeniem nr 1931/2006, w dniu 2 lutego 2010 r. zjawił się na drogowym przejściu granicznym w Záhony (Węgry) w celu wjazdu do strefy przygranicznej terytorium Węgier, określonej na podstawie wspomnianego rozporządzenia.

14.

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (służba komisariatu policji granicznej w Záhony, podlegająca komendzie policji komitatu Szabolcs-Szatmár-Bereg) ( 12 ) odmówiła mu jednak wjazdu na terytorium Węgier na zasadach małego ruchu granicznego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy II z 2007 r. Na podstawie danych z systemu ewidencji granicznej stwierdziła bowiem, że pozwany w postępowaniu głównym spędził w okresie od dnia 3 września 2009 r. do dnia 2 lutego 2010 r. 105 dni na terytorium Węgier w ramach wielokrotnych wjazdów i wyjazdów, przekraczając tym samym dozwolony okres 93 dni.

15.

Konsul generalny Ukrainy w Nyíregyháza (Węgry) oraz pozwany w postępowaniu głównym odwołali się od tej decyzji do Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (sądu komitatu Szabolcs-Szatmár-Bereg, Węgry), podnosząc, że decyzja narusza art. 1 ust. 5 zawartej przez Węgry umowy dwustronnej.

16.

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság uwzględnił skargę, orzekając, że art. 1 ust. 5 zawartej przez Węgry umowy dwustronnej należy interpretować w świetle prawa Unii w ten sposób, że posiadacz zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego jest uprawniony, po pierwsze, do nieograniczonej liczby wjazdów na terytorium węgierskie, a po drugie do nieprzerwanego pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy w okresie 6 miesięcy. Uznał tym samym, że zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego uprawnia do nieograniczonej liczby wjazdów i że ograniczenie czasowe do trzech miesięcy dotyczy jedynie nieprzerwanego pobytu. Orzekł także, że ani kodeks graniczny Schengen, ani przepisy ustawy II z 2007 r. nie mają zastosowania do zasad małego ruchu granicznego.

17.

Od wyroku Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság skarżąca w postępowaniu głównym wniosła apelację do Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, w której podnosi, że przyjęta przez Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság wykładnia art. 1 ust. 5 zawartej przez Węgry umowy dwustronnej jest sprzeczna z art. 20 ust. 1 KWS, z motywem 3 kodeksu granicznego Schengen, a także z art. 2 lit. a) i art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006. Podnosi, że pobyt nieprzerwany, o którym mowa w tym postanowieniu zawartej przez Węgry umowy dwustronnej, należy rozumieć w ten sposób, że zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego obejmuje maksymalny okres trzech miesięcy liczących po trzydzieści jeden dni – tj. w sumie 93 dni – na przestrzeni sześciu miesięcy następujących od chwili pierwszego wjazdu.

18.

W tych okolicznościach Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19.

Uwagi na piśmie przedstawili pozwany w postępowaniu głównym, Węgry, Rzeczpospolita Polska, Rumunia, Republika Słowacka, a także Komisja.

20.

Skarżąca w postępowaniu głównym, Węgry, Rumunia oraz Komisja przedstawiły także uwagi ustne podczas rozprawy w dniu 14 czerwca 2012 r.

21.

Na wstępie należy wyjaśnić, że uwzględniając okoliczności sprawy w postępowaniu głównym, a także ramy prawne, w jakie wpisuje się to postępowanie, w szczególności właściwe postanowienia zawartej przez Węgry umowy dwustronnej, należy poświęcić uwagę przede wszystkim problemowi podniesionemu w czwartym pytaniu prejudycjalnym sformułowanym przez sąd odsyłający.

22.

Przede wszystkim bowiem z akt sprawy wynika, że pozwanemu w postępowaniu głównym odmówiono wjazdu na terytorium Węgier, ponieważ suma jego pobytów na tym terytorium przekroczyła trzy miesiące na przestrzeni sześciu miesięcy. W szczególności sporna decyzja po pierwsze była uzasadniona tylko łącznym całkowitym czasem trwania pobytów zainteresowanego na Węgrzech, a po drugie była oparta wyłącznie na przepisach art. 40 ust. 1 ustawy II z 2007 r., który odsyła jedynie do kodeksu granicznego Schengen.

23.

Tymczasem czwarte pytanie sądu odsyłającego dotyczy, w bezpośrednim związku z okolicznościami rozpatrywanymi w postępowaniu głównym, zgodności z art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006 systemu wynikającego z zawartej przez Węgry umowy dwustronnej. Artykuł 1 ust. 5 wspomnianej umowy uprawnia bowiem do „wielokrotnego wjazdu do [objętej umową] strefy przygranicznej […] oraz nieprzerwanego pobytu w niej, nie dłuższego niż trzy miesiące”, zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006, ale tylko, poprzez dorozumiane odniesienie do art. 20 KWS lub art. 5 kodeksu granicznego Schengen, „na przestrzeni 6 miesięcy”. To samo postanowienie uprawnia poza tym, zgodnie ze stawianą tu przez sąd odsyłający hipotezą, do sumowania czasu trwania wielokrotnych pobytów danej osoby na Węgrzech w celu obliczenia maksymalnego trzymiesięcznego pobytu w okresie 6 miesięcy.

24.

Natomiast trzy pierwsze pytania sądu odsyłającego oparte są na hipotetycznym założeniu. Pytania te rozpatrują bowiem przypadek osoby wykorzystującej zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego niejako w celu legalnej optymalizacji swojego czasu pobytu na terytorium państwa członkowskiego, poprzez przebywanie w nim w sposób nieprzerwany w okresie nie dłuższym niż trzy miesiące przewidzianym w art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006, następnie ponowne przekroczenie granicy, w stosownym przypadku tego samego dnia, tak aby ponownie nabyć prawo do trzymiesięcznego pobytu, wypaczając w ten sposób cel zasad małego ruchu granicznego.

25.

Wreszcie, piąte pytanie, które w pewnym sensie uzupełnia czwarte poprzez jego otwarcie, dotyczy zasad obliczania długości pobytów wynikających z jednokrotnych lub wielokrotnych podróży nieprzekraczających 24 godziny.

26.

Jeśli odpowiedź na pytanie czwarte będzie przecząca, udzielenie odpowiedzi na pytanie piąte nie będzie konieczne. Ponadto, jako że trzy pierwsze pytania rozpatrują przypadek nadużycia prawa, ponieważ odwołują się do wyjazdów transgranicznych, które mogą kamuflować ukryte miejsce zamieszkania i wypaczają cel zasad małego ruchu granicznego, właśnie z takiej perspektywy zostaną one rozważone w ramach odpowiedzi, jakiej należy udzielić na pytanie czwarte.

27.

Charakterystyczną cechą rozporządzenia nr 1931/2006 jest przekazanie niektórych aspektów jego wdrożenia danym państwom członkowskim poprzez upoważnienie ich do zawierania ( 13 ) w myśl art. 13 umów dwustronnych zgodnych z zasadami tegoż rozporządzenia, mających zastąpić umowy obowiązujące wcześniej ( 14 ).

28.

Artykuł 5 rozporządzenia nr 1931/2006 przewiduje zatem, że te umowy dwustronne powinny określać maksymalny dozwolony czas trwania każdego nieprzerwanego pobytu w ramach zasad małego ruchu granicznego, lecz ten czas trwania nie może przekraczać trzech miesięcy.

29.

Państwa członkowskie dysponują zatem w ramach nałożonego na nie w ten sposób zobowiązania, czyli pod warunkiem, że zostanie określony maksymalny czas trwania nieprzerwanego pobytu wynoszący maksymalnie trzy miesiące i z zastrzeżeniem, szerzej, przestrzegania prawa Unii ( 15 ), rzeczywistą swobodą w zakresie negocjowania z odpowiednimi państwami trzecimi szczegółowych zasad, zwłaszcza pod względem czasowym, wykonywania praw wynikających z zasad małego ruchu granicznego.

30.

Praktyka istniejąca w poszczególnych państwach członkowskich oraz danych państwach trzecich dowodzi zresztą, w zakresie, w jakim można to ocenić ( 16 ), tej swobody. Niektóre z tych umów przewidują stosunkowo krótki maksymalny czas trwania pobytu ( 17 ), nie zastrzegając innych warunków. Inne, na wzór zawartej przez Węgry umowy dwustronnej, określają maksymalny dozwolony czas trwania nieprzerwanego pobytu, ale w danym okresie, jak w przypadku umów zawartych przez Rzeczpospolitą Polską z odpowiednio Ukrainą ( 18 ) i Republiką Białorusi ( 19 ), a także umowy zawartej przez Republikę Słowacką z Ukrainą ( 20 ). Umowa zawarta przez Rumunię z Republiką Mołdowy poprzestaje z kolei na określeniu wynoszącej trzy miesiące górnej granicy nieprzerwanego pobytu w postanowieniu zawierającym definicję małego ruchu granicznego ( 21 ).

31.

Należy jednak także podkreślić, że zgodnie z art. 13 rozporządzenia nr 1931/2006 zawarcie lub utrzymanie w mocy omawianych umów dwustronnych następuje za „zgodą” Unii i podlega uprzedniej kontroli Komisji, przed ich zawarciem lub zmianą, w zakresie ich zgodności z przepisami wspomnianego rozporządzenia. W związku z tym o ile prawdą jest, że państwa członkowskie dysponują w ramach zasad ustanowionych przez rozporządzenie nr 1931/2006 rzeczywistą swobodą w zakresie definiowania w porozumieniu z państwami trzecimi szczegółowych zasad wdrożenia tego rozporządzenia, przyjęte postanowienia powinny być także interpretowane i stosowane przez właściwe organy administracji i sądy państw członkowskich w świetle treści i celu wspomnianego rozporządzenia i zgodnie ze wszystkimi przepisami prawa Unii.

32.

Artykuł 1 ust. 5 zawartej przez Węgry umowy dwustronnej spełnia wymóg ustanowiony w art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006, ale treść tego postanowienia jest niejednoznaczna.

33.

Postanowienie to stanowi bowiem, że zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego w rozumieniu art. 2 „uprawnia do wielokrotnego wjazdu do strefy przygranicznej […] oraz nieprzerwanego pobytu w niej, nie dłuższego niż trzy miesiące, na przestrzeni 6 miesięcy”. W ten sposób jasno ustala na trzy miesiące maksymalny dozwolony czas trwania nieprzerwanego pobytu odbywającego się na zasadach małego ruchu granicznego, jednocześnie ograniczając te możliwości odbywania nieprzerwanych pobytów „na przestrzeni sześciu miesięcy”.

34.

Jednakże, jak wynika z postanowienia odsyłającego, w ten sposób sformułowane postanowienie może podlegać rozbieżnym wykładniom ze strony węgierskich organów administracji i sądów.

35.

Zgodnie z pierwszym podejściem przyjętym przez Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, pozwanego w postępowaniu głównym i konsula generalnego Ukrainy na Węgrzech art. 1 ust. 5 zawartej przez Węgry umowy dwustronnej uprawnia, po pierwsze, do wielokrotnych wjazdów, a po drugie, do nieprzerwanego pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy na przestrzeni 6 miesięcy.

36.

Zgodnie z drugim podejściem, za którym opowiadają się właściwe władze węgierskie, postanowienie to należy interpretować i stosować w ten sposób, że maksymalny czas trwania wynoszący trzy miesiące na przestrzeni 6 miesięcy może być obliczany poprzez sumowanie czasu trwania ewentualnych wielokrotnych pobytów danej osoby, niezależnie od ich poszczególnego czasu trwania.

37.

Zgodnie z tym podejściem zawarta przez Węgry umowa dwustronna opiera się na idei, że art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006 w związku z art. 20 KWS lub art. 5 kodeksu granicznego Schengen ustanawia system „kredytu czasu”, a każda jednostka ciągłej obecności jest zliczana w celu obliczenia maksymalnego dozwolonego czasu trwania wynoszącego trzy miesiące na przestrzeni 6 miesięcy. Posiadacze zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego mieliby zatem na każdy okres 6 miesięcy prawo do całkowitego pobytu wynoszącego trzy miesiące, który może być dowolnie rozłożony, w tym w sposób skondensowany i ciągły w pojedynczym okresie, przy czym w tym ostatnim przypadku wykluczona jest wszelka możliwość przekroczenia granicy na zasadach małego ruchu w następnym trzymiesięcznym okresie. W konsekwencji mieszkaniec strefy przygranicznej, który przebywałby w sposób nieprzerwany przez okres trzech miesięcy w strefie przygranicznej państwa członkowskiego na początku okresu 6 miesięcy i który wróciłby do swego państwa trzeciego pod koniec tego okresu, nie mógłby już przekroczyć ponownie granicy w okresie kolejnych trzech miesięcy.

38.

Artykuł 1 ust. 5 zawartej przez Węgry umowy dwustronnej „formalnie” spełnia wymóg ustanowiony w art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006, ustalając maksymalny dozwolony czas trwania nieprzerwanego pobytu na trzy miesiące. Postanowienia tego nie można zatem jako takiego uznać za niezgodne z właściwymi przepisami rozporządzenia nr 1931/2006. Może być ono nawet uznane za literalnie zgodne z tymi przepisami ( 22 ). Problem polega na tym, że ta gramatyczna wykładnia nie wystarcza.

39.

Zwykłe stwierdzenie przestrzegania pod względem tekstu rozporządzenia nr 1931/2006 nie umożliwia bowiem stwierdzenia, że jego art. 5 dopuszcza wykładnię, w myśl której zawarta przez Węgry umowa dwustronna, zgodnie z tym, jak interpretują i stosują ją właściwe władze węgierskie, jest w pełni zgodna z prawem Unii, niezależnie od postanowień art. 20 KWS i art. 5 kodeksu granicznego Schengen.

40.

Należy bowiem zbadać w szczególności, czy dodatkowy wymóg polegający na ograniczeniu możliwości odbywania nieprzerwanego pobytu do trzech miesięcy „na przestrzeni 6 miesięcy” ( 23 ) w połączeniu z metodą obliczania maksymalnego czasu trwania pobytu wynoszącego trzy miesiące na każdy okres sześciu miesięcy poprzez sumowanie długości wszystkich wielokrotnych pobytów w strefie przygranicznej, jest w pełni zgodny z treścią i celem rozporządzenia nr 1931/2006, a szerzej ze wszystkimi przepisami prawa Unii, zwłaszcza zaś z postanowieniami prawa pierwotnego.

41.

Motywy rozporządzenia nr 1931/2006 dostarczają pewnej liczby wskazówek na temat podstaw i celów zasad małego ruchu granicznego, które ustanawia ( 24 ). Wskazują one, że ta szczególna regulacja została przyjęta specjalnie w celu uniknięcia, by granice lądowe Unii z państwami sąsiadującymi nie stanowiły „barier dla handlu, wymiany społecznej i kulturalnej[, a także] współpracy regionalnej” ( 25 ). Artykuł 3 pkt 3 rozporządzenia nr 1931/2006, który definiuje „mały ruch graniczny”, przytacza także względy społeczne lub kulturalne, ale również „uzasadnione powody ekonomiczne” lub względy „rodzinne” ( 26 ).

42.

Z takiej perspektywy podstawowym celem zasad małego ruchu granicznego ustanowionych przez rozporządzenie nr 1931/2006 jest zapewnienie równowagi pomiędzy potrzebą ułatwienia przekraczania zewnętrznej granicy lądowej Unii „mieszkańcom strefy przygranicznej działającym w dobrej wierze, mającym uzasadnione powody do częstego [jej] przekraczania […], z jednej strony, a potrzebą zapobiegania nielegalnej imigracji oraz potencjalnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa, jakie stanowi działalność przestępcza, z drugiej strony” ( 27 ).

43.

W sposób bardzo ogólny ustanowienie „skutecznego i przyjaznego dla użytkownika systemu zarządzania małym ruchem granicznym” ( 28 ) jest postrzegane jednocześnie jako „zasadniczy element każdej polityki rozwoju regionalnego” ( 29 ) oraz instrument niezbędny do zapewnienia skuteczności mechanizmu kontroli na granicach zewnętrznych wprowadzonego przez Unię jednocześnie ze zniesieniem granic wewnętrznych w ramach ustanowienia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ( 30 ).

44.

A zatem ratio legis rozporządzenia nr 1931/2006 należy poszukiwać, jego przepisy interpretować, a wdrażanie oceniać w kontekście historycznym, kulturalnym, ekonomicznym i społecznym, w jaki wpisuje się system ustanowiony przez to rozporządzenie.

45.

W tym względzie przydatne jest przypomnienie, że region, w którym powstał spór rozpatrywany w postępowaniu głównym, był sceną burzliwych wydarzeń historycznych w XX wieku, związanych z licznymi zmianami granic ( 31 ).

46.

W tym kontekście rozporządzenie nr 1931/2006 ustanawia „zezwolenie na przekraczanie granicy na zasadach małego ruchu granicznego” ( 32 ), w odniesieniu do którego definiuje podstawowe warunki i zasady wydawania ( 33 ), a także wymogi ważności ( 34 ) oraz określa warunki wjazdu i wyjazdu z terytorium państw członkowskich posiadaczy wspomnianego zezwolenia, jednocześnie upoważniając państwa członkowskie do utrzymania w mocy lub zawarcia z sąsiadującymi państwami trzecimi umów dwustronnych dotyczących wdrażania w ten sposób ustanowionego systemu.

47.

W tym zakresie należy podkreślić fakt, że ani art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006, ani żaden inny przepis tego rozporządzenia nie przewidują, że całkowity czas trwania prawa do pobytu osób korzystających z zasad małego ruchu granicznego powinien być ograniczony do maksymalnego czasu trwania nieprzerwanego pobytu obliczanego w danym okresie 6 miesięcy ( 35 ).

48.

Następnie należy podnieść, że zasady małego ruchu granicznego charakteryzują się, po pierwsze, ograniczeniem zarówno ratione personae ( 36 ), jak i ratione loci ( 37 ), pod groźbą sankcji ( 38 ), zakresu jego stosowania, a po drugie, celem, którym jest umożliwienie jego beneficjentom „częstego” ( 39 ) i „regularnego” ( 40 ) przekraczania granicy zewnętrznej, o ile mają w tym zakresie uzasadnione powody.

49.

Należy natomiast stwierdzić, że rozporządzenie nr 1931/2006 jedynie w niewielkim stopniu wyjaśnia, co oznaczają określenia „często” i „regularnie”. A zatem do Trybunału należy orzeczenie w tym przedmiocie przy uwzględnieniu, w koniecznym zakresie, uzasadnionych powodów upoważniających do korzystania z zasad małego ruchu granicznego.

50.

Tymczasem należy stwierdzić w tej kwestii, że o ile art. 9 lit. b) rozporządzenia nr 1931/2006 uzależnia wydanie zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego od warunku okazania przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających, poza jego statusem mieszkańca strefy przygranicznej, „istnienie uzasadnionych powodów dla częstego przekraczania zewnętrznej granicy lądowej w ramach zasad małego ruchu granicznego”, o tyle wspomniane rozporządzenie zawiera również bardzo mało informacji na temat charakteru uzasadnionych powodów, które mogą być uwzględnione ( 41 ).

51.

Jak już podkreśliłem, motyw 2 rozporządzenia nr 1931/2006 ogranicza się do przytoczenia „handlu, wymiany społecznej i kulturalnej czy współpracy regionalnej”, a jego art. 3 pkt 3 definiuje „mały ruch graniczy” jako „regularne przekraczanie zewnętrznej granicy lądowej przez osoby zamieszkujące strefę przygraniczną w celu pobytu w strefie przygranicznej, na przykład ze względów społecznych, kulturalnych […] lub ze względów rodzinnych”, ale także z „uzasadnionych powodów ekonomicznych”, wyjaśniając jednakże w tym ostatnim przypadku, że zgodnie z art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1931/2006 ma to zastosowanie bez uszczerbku dla przepisów prawa Unii i prawa krajowego, mających zastosowanie do obywateli państw trzecich i odnoszących się do dostępu do działalności gospodarczej i jej prowadzenia ( 42 ).

52.

A zatem z powyższych stwierdzeń wynika, że ratio legis zasady małego ruchu granicznego stanowi umożliwienie mieszkańcom danych stref przygranicznych łatwego, czyli bez nadmiernych ograniczeń administracyjnych ( 43 ), częstego ( 44 ), ale także regularnego ( 45 ) – ze względów ekonomicznych, społecznych, kulturalnych lub rodzinnych – przekraczania zewnętrznych granic lądowych Unii, zastrzegając jednocześnie, że swoboda ta nie może być wypaczona, nie można z niej korzystać w sposób sprzeczny z jej celem, w sposób stanowiący przestępstwo lub nadużycie, pod groźbą sankcji ( 46 ).

53.

Oceny tych uzasadnionych powodów muszą dokonać właściwe krajowe organy administracji przy wydawaniu zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego ( 47 ), z uwzględnieniem kontekstu historycznego, kulturalnego, ekonomicznego i społecznego, w jakim każda umowa dwustronna wdrażająca zasady małego ruchu granicznego jest negocjowana i zawierana przez państwa członkowskie i dane państwa trzecie. Powinny one także brać pod uwagę te same uzasadnione powody przy przeprowadzaniu kontroli wjazdowej i wyjazdowej, przewidzianej w art. 6 rozporządzenia nr 1931/2006 w celu zapewnienia przestrzegania warunków zawartych w art. 4 wspomnianego rozporządzenia lub wykonywania prawa do nakładania sankcji, które im przyznaje art. 17 tegoż rozporządzenia.

54.

Właściwe władze węgierskie podnoszą jednak co do istoty, że zasady małego ruchu granicznego wpisują się w bardziej ogólne ramy systemu ustanowionego przez KWS i kodeks graniczny Schengen oraz że przepisy rozporządzenia nr 1931/2006 należy interpretować w ich świetle. Tymczasem jednak wspomnianym dwóm systemom nie przyświecał ten sam cel.

55.

Z art. 1 ust. 5 zawartej przez Węgry umowy dwustronnej wynika w sposób dorozumiany, ale oczywisty, poprzez odniesienie do systemu mającego zastosowanie do krótkoterminowych pobytów obywateli państw członkowskich, ustanowionego, z jednej strony, w art. 5 i 20 KWS, a z drugiej strony, w art. 5 kodeksu granicznego Schengen i art. 2 kodeksu wizowego, że obydwa rozpatrywane państwa wdrożyły wymóg określony w art. 5 rozporządzenia nr 1931/2006.

56.

Artykuł 20 KWS przewiduje swobodę przemieszczania się obywateli państw trzecich niepodlegających obowiązkowi wizowemu w przestrzeni Schengen przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy w ciągu sześciu miesięcy od daty pierwszego wjazdu ( 48 ), pod warunkiem że spełniają oni warunki wjazdu określone w art. 5 ust. 1 lit. a) i c)–e) KWS.

57.

Takie samo ograniczenie dozwolonego czasu trwania pobytu do trzech miesięcy w okresie sześciu miesięcy znajduje się w art. 5 kodeksu granicznego Schengen, określającym ogólne warunki wjazdu obywateli państw trzecich na terytorium Unii na pobyt krótkoterminowy, a także w art. 2 pkt 2 lit. a) kodeksu wizowego, definiującym pojęcie wizy ( 49 ).

58.

W odróżnieniu od rozporządzenia nr 1931/2006, którego zakres stosowania ratione loci i ratione personae jest ściśle ograniczony, KWS, podobnie jak kodeks graniczny Schengen oraz kodeks wizowy, mają zastosowanie, z zastrzeżeniem wyjątków, do pobytów krótkoterminowych wszystkich obywateli państw trzecich na całym terytorium danych państw członkowskich.

59.

Ograniczenie powszechnego prawa pobytu krótkoterminowego, mającego zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich, do okresu nieprzekraczającego trzech miesięcy w ciągu sześciu miesięcy nie ma zatem zastosowania do stanowiących odstępstwo zasad małego ruchu granicznego.

60.

Przedstawiony przez Węgry argument, że odstępstwo, jakie stanowi rozporządzenie nr 1931/2006, nie jest całkowite i dotyczy tylko formalności wjazdowych, tak że jego art. 5 należy interpretować w świetle postanowień art. 20 KWS lub art. 5 kodeksu granicznego Schengen, należy w tym zakresie oddalić.

61.

Motyw 3 rozporządzenia nr 1931/2006 wskazuje bowiem wyraźnie, że zasady małego ruchu granicznego stanowią odstępstwo od ogólnych przepisów regulujących kontrolę graniczną osób przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich Unii Europejskiej, określonych w kodeksie granicznym Schengen ( 50 ). Artykuł 35 kodeksu granicznego Schengen skądinąd wyjaśnia równolegle, że pozostaje on bez uszczerbku dla przepisów Unii dotyczących małego ruchu granicznego oraz dla obowiązujących umów dwustronnych w tej dziedzinie.

62.

Z powyższego wynika, że wszystkie przepisy rozporządzenia nr 1931/2006, którego celem jest właśnie ustanowienie zasad dotyczących małego ruchu granicznego, należy uznać za stanowiące odstępstwo od systemu pobytów krótkoterminowych określonych przez kodeks graniczny Schengen.

63.

Fakt, że rozporządzenie nr 1931/2006 stanowi odstępstwo, nie oznacza jednak, że jego przepisy muszą bezwzględnie być interpretowane ściśle lub zawężająco. Jak przedstawię poniżej, oznacza to przede wszystkim, że przepisy wspomnianego rozporządzenia jako lex specialis nie mogą być wykorzystywane do celów w nim nieprzewidzianych oraz w celu obejścia przepisów prawa Unii oraz prawa krajowego mających zastosowanie między innymi do, po pierwsze, pobytów długoterminowych ( 51 ), a po drugie, do dostępu do działalności gospodarczej i jej wykonywania ( 52 ).

64.

Zamykając ostatecznie tę kwestię, z powyższej analizy wynika, że przepisy art. 20 KWS lub art. 5 kodeksu granicznego Schengen nie mają wpływu na logikę rządzącą małym ruchem granicznym, ustanowionym rozporządzeniem nr 1931/2006, która polega na umożliwieniu uprawnionym mieszkańcom strefy przygranicznej przekraczania lokalnych granic na tyle, na ile to możliwe w normalny sposób, tj. tak łatwo i tak często, jak potrzeba, z wyjątkiem oszustw lub nadużyć,

65.

W związku z powyższym podstawową kwestią poddaną ocenie Trybunału jest to, czy system ustanowiony przez zawartą przez Węgry umowę dwustronną, zgodnie z tym, jak interpretują i stosują ją właściwe władze węgierskie, jest zgodny, w pierwszym rzędzie, z duchem zasad małego ruchu granicznego, które zostały szczegółowo zbadane, zgodnie z jego interpretacją i stosowaniem zgodnymi z prawem pierwotnym Unii ( 53 ), a w szczególności właściwymi postanowieniami karty ( 54 ) lub, w stosownym przypadku, EKPC, a w drugim rzędzie, szerzej, z wszystkimi przepisami prawa Unii ( 55 ), zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE ( 56 ).

66.

W tym względzie należy podnieść, że motyw 13 rozporządzenia nr 1931/2006 przewiduje, że nie narusza ono podstawowych praw i wolności oraz przestrzega zasad zapisanych w szczególności w karcie.

67.

Ponadto zawieranie umów dwustronnych takich jak umowa rozpatrywana w postępowaniu głównym jest objęte zakresem wdrożenia ( 57 ) zasad małego ruchu granicznego, tak że wspomniane umowy, które powinny być zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1931/2006, muszą, szerzej, być zawierane z poszanowaniem prawa pierwotnego, a w szczególności z postanowieniami karty, zgodnie z jej art. 51 ust. 1 lub, w ich braku i w stosownym przypadku, z postanowieniami EKPC, zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE.

68.

Przede wszystkim można by w sposób intuicyjny rozpatrywać analizę tej kwestii pod kątem swobody przemieszczania się.

69.

Należy jednakże podkreślić, pomijając jednocześnie sytuację „osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczania się” lub praw równoważnych ( 58 ) w rozumieniu art. 3 pkt 4 rozporządzenia nr 1931/2006, że art. 45 ust. 1 karty, który przewiduje prawo każdego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, nie znajduje zastosowania ratione personae do sporu w postępowaniu głównym, podobnie jak art. 45 ust. 2 karty przewidujący możliwość przyznania tych samych praw obywatelom państw trzecich przebywającym legalnie na terytorium państwa członkowskiego ( 59 ).

70.

Jednakże, bez potrzeby rozpatrywania, czy spór w postępowaniu głównym wchodzi w jakikolwiek sposób w zakres zastosowania art. 2 protokołu nr 4 do EKPC ( 60 ) dotyczącego prawa do swobodnego przemieszczania się, jest oczywiste, że bez względu na okoliczności ( 61 ), uwzględniając logikę zasad małego ruchu granicznego, objęty jest on zakresem stosowania postanowień art. 7 karty gwarantującego prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, które zgodnie z art. 52 ust. 3 karty należy interpretować w świetle postanowień art. 8 EKPC ( 62 ).

71.

Obywatele państw trzecich, którzy nie są objęci definicją członków rodziny obywatela Unii w rozumieniu dyrektywy 2004/38/WE i którzy nie korzystają więc z automatycznego prawa wjazdu i pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, ale objęci są zakresem stosowania rozporządzenia nr 1931/2006, powinni moim zdaniem mieć możliwość korzystania w ramach stosowania tego rozporządzenia z gwarancji wynikających z szeroko pojętego prawa do życia prywatnego i rodzinnego ( 63 ) podobnie jak, z wzajemnością, mieszkańcy strefy przygranicznej państw członkowskich.

72.

A zatem ostatecznie wykładni rozporządzenia nr 1931/2006 oraz oceny stosowania rozpatrywanych postanowień zawartej przez Węgry umowy dwustronnej należy dokonać w świetle istotnych postanowień karty i EKPC, a także ogólnych zasad prawa Unii, a w szczególności zasady proporcjonalności.

73.

Tymczasem, w pełni mechaniczne stosowanie przepisu ustanowionego w art. 1 ust. 5 zawartej przez Węgry umowy dwustronnej, interpretowanego zgodnie z podejściem bronionym przez właściwe władze węgierskie, prowadzące do odmowy osobie posiadającej zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, wykazującego się więzami osobistymi i rodzinnymi lub szerzej więzami społecznymi ( 64 ) z obywatelami Unii mieszkającymi w strefie przygranicznej państwa członkowskiego objętej rozporządzeniem nr 1931/2006, prawa wjazdu na terytorium wspomnianego państwa członkowskiego, tylko z tego względu, że przebywała ona już łącznie przez trzy miesiące w okresie sześciu miesięcy na tym terytorium, stanowiłoby nieproporcjonalne naruszenie jej prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.

74.

Jak orzekł Europejski Trybunał Praw Człowieka, jakkolwiek w innym kontekście ( 65 ), art. 8 EKPC chroni, poza życiem rodzinnym stricto sensu, prawo do nawiązywania i utrzymywania przez daną osobę relacji z innymi osobami oraz ze światem zewnętrznym i może obejmować aspekty społecznej tożsamości jednostki ( 66 ).

75.

A zatem, podobnie jak niezależnie od istnienia „życia rodzinnego” wydalenie imigranta mieszkającego w państwie członkowskim stanowi naruszenie jego prawa do poszanowania życia prywatnego, odmowa wjazdu na terytorium państwa członkowskiego wobec posiadacza zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego może także oznaczać takie naruszenie i w związku z tym musi być zgodna z ustawą oraz konieczna w społeczeństwie demokratycznym, czyli uzasadniona nadrzędną potrzebą społeczną, a w szczególności proporcjonalna do zamierzonego zgodnego z prawem celu ( 67 ).

76.

Zapewnienie słusznej równowagi pomiędzy wchodzącymi w grę interesami, czyli w tym przypadku prawem pozwanego w postępowaniu głównym do pełnego korzystania z zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego oraz koniecznością zapobiegania nadużyciom oraz stosowania za nie sankcji przez właściwe organy administracji państwa członkowskiego zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 1931/2006 jest zadaniem należącym do właściwych krajowych organów administracji, które powinny realizować pod kontrolą sądów krajowych. Z takiej perspektywy do nich należy zbadanie w każdym indywidualnym przypadku, czy zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego jest wykorzystywane przez jego posiadacza w sposób stanowiący nadużycie lub przestępstwo, uwzględniając uzasadnione powody przytoczone przez niego w momencie wydawania wspomnianego zezwolenia w celu jego uzyskania.

77.

W takich okolicznościach praktyka właściwych organów administracji państwa członkowskiego polegająca na automatycznej odmowie posiadaczom zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, prawomocnie wydanego zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1931/2006, prawa do wjazdu na terytorium wspomnianego państwa członkowskiego, tylko z tego względu, że posiadacze wspomnianego zezwolenia odbyli w ciągu sześciu miesięcy szereg pobytów przekraczających łącznie trzy miesiące, nie biorąc pod uwagę ani słusznych powodów uzasadniających te pobyty, ani okoliczności, w jakich się one odbywały, oraz nie ustalając, czy doszło do wykorzystania wspomnianych zezwoleń w sposób stanowiący nadużycie lub przestępstwo, nie spełnia niezależnie od okoliczności wymogów wynikających z zasady proporcjonalności, nawet jeżeli jest ona wymagana przez postanowienia umowy dwustronnej wdrażającej wspomniane rozporządzenie.

78.

Z powyższego wynika, że rozporządzenie nr 1931/2006 należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie temu, by zawarta na podstawie art. 13 omawianego rozporządzenia umowa dwustronna, taka jak zawarta przez Węgry umowa dwustronna, lub też wykładnia tej umowy stosowana przez właściwe organy administracji i sądy krajowe, wykluczała umożliwienie osobie uprawnionej do korzystania z omawianych zasad małego ruchu granicznego przekroczenia granicy państwa członkowskiego w okolicznościach takich, jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, chyba że zostanie wykazane przestępstwo lub nadużycie.

79.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, żeby odpowiedział na pytania skierowane przez Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Węgry) w sposób następujący:

Artykuł 5 rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniającego postanowienia konwencji z Schengen w zakresie, w jakim ustala na trzy miesiące maksymalny dozwolony czas trwania nieprzerwanego pobytu w ramach zasad małego ruchu granicznego, należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie istnieniu umowy dwustronnej zawartej na podstawie art. 13 wspomnianego rozporządzenia lub nadanej jej wykładni, która wyklucza możliwość przekraczania granicy państwa członkowskiego przez osobę uprawnioną do korzystania z tych zasad:

Ustalenie, czy zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego jest wykorzystywane w sposób stanowiący nadużycie lub przestępstwo, jest zadaniem właściwych władz krajowych, które powinny realizować pod kontrolą sądów krajowych.