1. 

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów ( 2 ), zmienionego dyrektywą 2009/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. ( 3 ).

2. 

Verwaltungsgericht Mainz (Niemcy) zwraca się do Trybunału z czterema pytaniami, które dotyczą zasadniczo kwestii, czy przewidziany w art. 18 ust. 1 rozporządzenia obowiązek poinformowania może podlegać ograniczeniu przez prawo do ochrony tajemnicy handlowej.

3. 

Niniejsza sprawa wymaga zatem od Trybunału zbadania zakresu odesłania zawartego w art. 18 ust. 4 rozporządzenia do przepisów wymagających zachowania poufności informacji oraz rozważenia kwestii przyznania przez prawo Unii prawa do ochrony tajemnicy handlowej, przed skonfrontowaniem w danym przypadku, a następnie tam, gdzie sytuacja tego wymaga, skonfrontowania tego prawa z wymogami w zakresie informowania nałożonymi przez przepisy z dziedziny ochrony środowiska naturalnego.

4. 

W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których uważam, że, po pierwsze, przepisy, do których odsyła art. 18 ust. 4 rzeczonego rozporządzenia, nie mają zastosowania do relacji pomiędzy uczestnikami procesu przemieszczania, po drugie, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia stoi na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego ograniczającego odbiorcy odpadów, z przyczyn związanych z prawem dotyczącym ochrony tajemnicy handlowej, dostępu do informacji dotyczących wytwórcy odpadów przewidzianych w pkt 6 dokumentu określonego w załączniku VII do rozporządzenia oraz, po trzecie, że wyżej wymienione przepisy są zgodne z prawem pierwotnym.

5.

Celem rozporządzenia przyjętego na podstawie art. 175 ust. 1 WE jest ustanowienie zharmonizowanego systemu procedur, dzięki którym przepływ odpadów może zostać ograniczony w celu zapewnienia ochrony środowiska naturalnego.

6.

Omawiane rozporządzenie uchyla i zastępuje rozporządzenie Rady (EWG) nr 259/93 z dnia l lutego 1993 r. ( 4 ), na mocy którego uchylono dyrektywę Rady 84/631/EWG z dnia 6 grudnia 1984 r. ( 5 ).

7.

Nowe uregulowanie ma na celu w szczególności włączenie zmian w wykazach odpadów załączonych do Konwencji o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych podpisanej w Bazylei w dniu 22 marca 1989 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 93/98/EWG z dnia 1 lutego 1993 r. ( 6 ), a także włączenie treści decyzji Rady OECD C(2001) 107 wersja ostateczna dotyczącej zmiany decyzji C(92) 39 wersja ostateczna w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku.

8.

W tym celu rozporządzenie ustanawia procedury i systemy kontroli mające zastosowanie do przemieszczania odpadów, w oparciu o kryteria dotyczące zasadniczo rodzaju przemieszczanych odpadów, kraju wywozu oraz przeznaczenia odpadów, w zależności od tego, czy chodzi o unieszkodliwianie, czy o odzysk.

9.

Ściślej rzecz ujmując, w rozporządzeniu ustanowiono w szczególności trzy kategorie odpadów w zależności od stopnia ich niebezpieczeństwa, a w konsekwencji w zależności od procedury kontrolnej ich dotyczącej. I tak załącznik III do rozporządzenia ustanawia zielony wykaz, który zawiera odpady postrzegane jako stwarzające jedynie nieznaczące zagrożenie dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. Takie odpady podlegają, co do zasady, wyłącznie procedurze poinformowania. Załącznik IV do tego rozporządzenia, zwany „bursztynowym wykazem” wylicza odpady, które ze względu na to, że stwarzają zagrożenie dla życia ludzkiego i środowiska, podlegają surowszej procedurze uprzedniego zgłoszenia i wyrażenia zgody na piśmie. Wreszcie załącznik V do tego rozporządzenia zawiera nienazwany wykaz odpadów najbardziej niebezpiecznych, których przywóz został zakazany.

10.

Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że przemieszczanie na terytorium Unii Europejskiej, z tranzytem przez państwa trzecie, bądź też nie, odpadów wymienionych w zielonym wykazie w celu poddania odzyskowi ( 7 ) podlega ogólnemu wymogowi w zakresie informowania określonemu w art. 18 tego rozporządzenia.

11.

Na podstawie art. 18 rozporządzenia:

„1.   W przypadku odpadów określonych w art. 3 ust. 2 i 4, które mają zostać przesłane, należy dopełnić następujących wymogów proceduralnych:

3.   Na potrzeby kontroli, egzekwowania przepisów, planowania i statystyki państwo członkowskie może zgodnie z przepisami krajowymi żądać informacji, o których mowa w ust. 1, dotyczących przemieszczeń podlegających przepisom niniejszego artykułu.

4.   Informacje, o których mowa w ust. 1, są traktowane jako poufne zgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, jeśli przepisy tego wymagają”.

12.

Załącznik VII do rozporządzenia, do którego odsyła jego art. 18, wymienia informacje, które powinny być dołączone do przemieszczania odpadów, i przewiduje między innymi w pkt 6, co się tyczy wytwórcy odpadów (wytwórca pierwotny, nowy wytwórca lub zbierający), że należy wskazać jego nazwisko, jego adres, osobę wyznaczoną do kontaktów, jego numer telefonu, numer faksu oraz adres e-mail.

13.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (ustawa zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec) wymaga zachowania poufności informacji związanych z ochroną tajemnicy handlowej na podstawie przepisów art. 12, dotyczącego wolności wykonywania zawodu oraz art. 14, dotyczącego prawa własności. Zgodnie z orzecznictwem źródła dostaw przedsiębiorstwa stanowią tajemnice handlowe, które objęte są zakresem ochrony praw podstawowych.

14.

Artykuł 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2007 ( 8 ) r. w sprawie wdrożenia rozporządzenia nr 1013/2006 i Konwencji bazylejskiej z dnia 22 marca 1989 r. o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych ( 9 ) stanowi, że, co się tyczy przemieszczania odpadów podlegającego pod art. 18 rozporządzenia, również w związku z art. 37 ust. 3, art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 44 ust. 1, art. 45, art. 46 ust. 1, art. 47 lub art. 48 rozporządzenia, osoba, która organizuje przemieszczanie, powinna, w miarę możliwości, wypełnić formularz określony w załączniku VII do rozporządzenia.

15.

Stronami sporu przed sądem krajowym są Interseroh Scrap and Metal Trading GmbH (zwana dalej „Interseroh”), specjalizująca się w handlu odpadami ze stali i metalu oraz Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH (SAM), zobowiązana przez land Nadrenia-Palatynat do nadzorowania przepływu odpadów specjalnych.

16.

Występująca w charakterze handlowca-pośrednika Interseroh skupuje od wytwórcy lub podmiotu zbierającego odpady wymienione w zielonym wykazie, a następnie je odsprzedaje stalowniom, odlewniom i hutom metali, a towar zostaje dostarczony bezpośrednio odbiorcy przez wytwórcę lub podmiot zbierający.

17.

Taka praktyka handlowa wynika z zawarcia dwóch odrębnych umów wiążących z jednej strony handlowca-pośrednika z wytwórcą odpadów, a z drugiej strony tego handlowca z odbiorcą odpadów.

18.

Na podstawie art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Interseroh jest zobowiązana wskazać w dokumencie określonym w załączniku VII do tego rozporządzenia różne informacje pozwalające zidentyfikować wytwórcę odpadów.

19.

Interseroh uważa, że zobowiązanie to prowadzi ją do ujawnienia informacji dotyczących jej źródeł dostaw, które wchodzą w zakres tajemnicy handlowej, wskutek czego jej zdaniem klienci tej spółki są w stanie zawrzeć bezpośrednio umowę z wytwórcą, wyłączając w ten sposób transakcje dotyczące odzysku odpadów.

20.

Dlatego spółka ta zdecydowała określić samą siebie jako wytwórcę lub podmiot zbierający w pkt 6 dokumentu określonego w załączniku VII do rozporządzenia lub nie wypełniać tego pola, gdyż tożsamość faktycznego wytwórcy lub podmiotu zbierającego wynika w każdym razie, według niej, z dowodów dostawy i ważenia, które również powinny być dołączone do transportu.

21.

Interseroh, która w dniu 7 maja 2009 r. została poddana kontroli i ukarana przez SAM grzywną, wniosła do Verwaltungsgericht Mainz (sądu administracyjnego w Moguncji) skargę, w której domagała się stwierdzenia, że występując w charakterze handlowca-pośrednika, nie jest zobowiązana do wskazania swojemu odbiorcy tożsamości wytwórcy odpadów.

22.

Verwaltungsgericht Mainz postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

23.

Zanim odpowiem na zadane pytania, uważam, że warto zwrócić uwagę na okoliczności prawne przedstawione przez sąd krajowy, a także na charakter problemów prawnych, o których wyjaśnienie wystąpił.

24.

Sąd krajowy wyjaśnia, że o ile poufne traktowanie informacji dotyczących wytwórcy lub podmiotu zbierającego nie jest wymagane przez przepisy ustawodawstwa niemieckiego regulujące przemieszczanie odpadów, o tyle poufność ta jest jednak zagwarantowana w ustawie zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec na podstawie jej art. 12 w związku z art. 14, ponieważ jest ogólnie przyjęte, że źródła dostaw przedsiębiorstwa stanowią tajemnicę handlową, która objęta jest zakresem ochrony praw podstawowych. Uznam za prawidłowe takie przedstawienie ustawy zasadniczej przez sąd krajowy.

25.

Sąd odsyłający uważa, że należy wyjść z założenia, że art. 18 ust. 4 rozporządzenia zezwala na poufne traktowanie informacji przewidzianych w art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia wyłącznie pod warunkiem, że jest ono wymagane zarówno przez prawo Unii, jak i prawo krajowe. Swoją ocenę opiera na porównaniu tego art. 18 ust. 4 w wersjach w języku angielskim i francuskim, z art. 21 rozporządzenia, który odwołuje się do przepisów „krajowych lub wspólnotowych”.

26.

Przyjmując za bezsporne, że przepisy niemieckie wymagają poufnego traktowania informacji dotyczących źródeł dostaw, sąd odsyłający uważa, że należy zbadać, czy prawo Unii wymaga również takiego poufnego traktowania.

27.

Sąd krajowy zadaje sobie w konsekwencji pytanie w przedmiocie zakresu ochrony tajemnicy handlowej, na jaki zezwala art. 18 ust. 4 rozporządzenia oraz w przedmiocie treści i ewentualnego zastosowania zasad prawa pierwotnego w celu rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym.

28.

Inaczej mówiąc, Verwaltungsgericht Mainz zadaje sobie pytanie, czy art. 18 ust. 4 rozporządzenia zawiera sam w sobie ograniczenie obowiązku przekazania odbiorcy odpadów informacji przewidzianych w art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia i czy – w przypadku odpowiedzi przeczącej – takie ograniczenie wynika z prawa pierwotnego i ogólnych zasad prawa Unii.

29.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wyłącznie do sądu krajowego należy określenie przedmiotu pytań, które zamierza skierować do Trybunału. Jedynie bowiem do sądów krajowych, przed którymi zawisł spór i na których spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy w konkretnej sprawie zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest im niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, z którymi zwracają się do Trybunału ( 10 ).

30.

Uważam, iż z postanowienia odsyłającego wynika, że o ile pytania mają formalnie na celu wykładnię art. 18 ust. 1 i 4 rozporządzenia, o tyle Verwaltungsgericht Mainz, zastanawiając się, poprzez drugie pytanie, nad wpływem prawa pierwotnego na zakres obowiązku przewidzianego w art. 18 ust. 1 rozporządzenia, podaje w wątpliwość ważność tego przepisu, z takim skutkiem, że przedmiot pytania zobowiązuje do przeprowadzenia oceny ważności.

31.

Proponuję Trybunałowi rozpocząć analizę niniejszej sprawy od pytań pierwszego, trzeciego i czwartego, gdyż wszystkie odnoszą się do wykładni art. 18 ust. 4 rozporządzenia, w odniesieniu do których sugeruję udzielenie jednej odpowiedzi. Następnie zajmę się pytaniem drugim, które odnosi się do zgodności art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia z prawem do ochrony tajemnicy handlowej i które pociąga za sobą – w sposób pośredni – ocenę ważności. Badanie pytań w takim porządku jest moim zdaniem uzasadnione faktem, iż ocena ważności aktu wiąże się z koniecznością dokonania wcześniejszej interpretacji.

32.

Sąd krajowy w swoich pytaniach pierwszym, trzecim oraz czwartym wnosi do Trybunału o wydanie orzeczenia w kwestii zakresu stosowania art. 18 ust. 4 rozporządzenia, który przewiduje poufne traktowanie informacji określonych w art. 18 ust. 1 „zgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, jeśli przepisy tego wymagają” ( 11 ).

33.

Sąd krajowy uznaje zatem z założenia art. 18 ust. 4 rozporządzenia za przepis stanowiący źródło zobowiązania, którego zakres zastosowania należy sprecyzować, aby móc określić, czy dotyczy on wyłącznie osób trzecich, czy też dotyczy również podmiotów uczestniczących w procesie przemieszczania odpadów.

34.

Zgodnie z tą logiką rządy belgijski, austriacki i portugalski wiążą art. 18 ust. 4 z art. 18 ust. 3 i uważają w związku z tym, że przepisy, do których odwołuje się rzeczony ust. 4, to wyłącznie przepisy mające zastosowanie do władz, które żądają informacji dla potrzeb kontroli, egzekwowania przepisów, planowania i statystyki. Odesłanie do tych przypisów może zatem obejmować wyłącznie uregulowania dotyczące poufnego traktowania informacji przez zainteresowane właściwe władze państw członkowskich.

35.

Interseroh utrzymuje natomiast, opierając się na brzmieniu art. 18 ust. 4 rozporządzenia, to jest na tekście zredagowanym w tym artykule jako odrębny ustęp oraz na jego celu polegającym na zagwarantowaniu tajemnicy handlowej, że obowiązek poufnego traktowania informacji dotyczy również osób uczestniczących w procesie przemieszczania.

36.

Komisja Europejska przyjęła stanowisko pośrednie, uważając, że obowiązek zachowania poufności dotyczy nie tylko zainteresowanych właściwych władz państw członkowskich, ale także przedsiębiorstw uczestniczących w procesie przemieszczania odpadów, jednak wyłącznie w ich relacjach z osobami trzecimi, gdyż przedsiębiorstwa te mogą uregulować między sobą umownie skutki przekazania informacji bez zezwolenia.

37.

Zanim zaproponuję odpowiedź na pytania, uważam za użyteczne przedstawienie, tytułem wstępu, dwóch uściśleń dotyczących znaczenia, jakie należy nadać art. 18 ust. 4 rozporządzenia.

38.

Należy zwrócić uwagę, w pierwszej kolejności, że omawiany przepis nie tworzy, sam w sobie, żadnego obowiązku zachowania poufności, którego zakres zastosowania należałoby zbadać.

39.

Przepis ten istniał już wcześniej, jakkolwiek w nieco innym brzmieniu, gdyż powoływał się wyłącznie na ustawodawstwo krajowe, w rozporządzeniu nr 259/93, którego art. 11 ust. 2 przewidywał, że informacje dołączone do przemieszczania odpadów powinny być traktowane „w sposób poufny zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi”.

40.

Należy zauważyć, że ani art. 18 ust. 4 rozporządzenia, ani wcześniejszy art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 259/93, nie tworzy, sam w sobie, jakiegokolwiek obowiązku zachowania poufności, lecz ogranicza się do odesłania, w zakresie dotyczącym poufnego traktowania informacji zebranych na podstawie art. 18 ust. 1, do stosowania przepisów prawa Unii oraz przepisów krajowych obowiązujących w tej dziedzinie. Poufne traktowanie informacji zostało więc ustanowione jako wyjątek podporządkowany istnieniu przepisów szczególnych.

41.

W drugiej kolejności nie uważam, aby z użycia spójnika „i” należało wydedukować, że poufne traktowanie powinno być przewidziane zarówno przez prawodawstwo Unii, jak i ustawodawstwo krajowe.

42.

Prawdą jest, że art. 18 ust. 4 rozporządzenia można w sposób użyteczny porównać do art. 21 tego rozporządzenia dotyczącego publicznego dostępu do informacji o zgłoszeniach, który przewiduje, że właściwe organy miejsca wysyłki lub przeznaczenia mogą podać do wiadomości publicznej przy zastosowaniu właściwych środków, takich jak internet, informacje o zgłoszeniach przemieszczenia, na które wydały zgodę, „jeśli informacja taka nie jest poufna zgodnie z przepisami krajowymi lub [ ( 12 )] wspólnotowymi”. Poprzez użycie spójnika „lub”, dwa elementy zostały wyraźnie wymienione w tym artykule jako alternatywy, natomiast art. 18 ust. 4 rozporządzenia używa spójnika „i”.

43.

Jednakże spójnik „i” może być z językowego punktu widzenia rozumiany jako alternatywa łączna lub rozłączna, należy zatem interpretować go z uwzględnieniem kontekstu, w jakim został użyty ( 13 ). Artykuł 19 ust. 6 projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów ( 14 ) został inaczej zredagowany, ponieważ przewidywał, że informacje określone w art. 19 ust. 1 powinny stanowić przedmiot poufnego traktowania „zgodnie z ustawodawstwem wspólnotowym lub krajowym”. W świetle celu art. 18 ust. 4 rozporządzenia uważam, że użycie spójnika „i” nie powinno być rozumiane jako nakładające podwójny wymóg. Według mnie wystarczy, żeby ustawodawstwo krajowe wymagało poufnego traktowania informacji, lecz jest oczywiście niezbędne, aby ustawodawstwo krajowe było zgodne z prawem Unii i wchodziło zatem w zakres odesłania tego art. 18 ust. 4.

44.

Należy więc dokładniej zbadać zakres zawartego w tym artykule zastrzeżenia co do stosowania ustawodawstwa krajowego i prawa Unii.

45.

Badanie to należy przeprowadzić, biorąc pod uwagę fakt, że prawo do poufności nie zostało proklamowane jako zasada, lecz przeciwnie, zostało wyrażone jako wyjątek, który musi wobec tego stanowić przedmiot ścisłej interpretacji.

46.

Reguła wykładni, którą proponuję przyjąć, jest zgodna z orzecznictwem Trybunału, który w wyroku z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji ( 15 ) uznał, że prawo francuskie było zbyt ogólne, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na to, iż naruszyłoby to „w ogólny sposób tajemnice chronione prawem”. Zasada ta zmusza do wyważenia, w każdym szczególnym przypadku, publicznego interesu w ujawnieniu informacji oraz interesu dyktującego odmowę ujawnienia ( 16 ).

47.

Pytanie dotyczące zakresu art. 18 ust. 4 rozporządzenia można podzielić na dwie części.

48.

Pierwsza część dotyczy kwestii, czy przepisy, do których odsyła art. 18 ust. 4 rozporządzenia, ograniczają obowiązek podania w pkt 6 dokumentu określonego w załączniku VII do tego rozporządzenia nazwiska wytwórcy odpadów.

49.

Druga część dotyczy kwestii, w przypadku odpowiedzi przeczącej na pierwszą część pytania, czy rzeczone przepisy mogą uzasadniać fakt, iż informacje dotyczące wytwórcy, podane w dokumencie określonym w załączniku VII do rozporządzenia nie zostały przekazane odbiorcy odpadów.

50.

Uważam, iż możliwe jest stwierdzenie, że z przepisów art. 18 rozporządzenia wyraźnie wynika, że ust. 4 tego artykułu nie stanowi w żadnego odstępstwa od obowiązku przewidzianego w art. 18 ust. 1. W rzeczywistości bowiem te dwa przepisy nie służą temu samemu celowi, gdyż jeden nakłada obowiązek informowania, a drugi ma na celu określenie sposobu traktowania. Inaczej mówiąc, art. 18 ust. 4 rozporządzenia może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy informacje były wcześniej podane w dokumencie określonym w załączniku VII do rozporządzenia, zgodnie z wymogiem określonym w art. 18 ust. 1.

51.

Taka interpretacja wynika z samego brzmienia art. 18 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

52.

Odpowiada ona również ogólnej strukturze przepisu ustanowionego przez rozporządzenie, który wyklucza jakiekolwiek odstępstwo od obowiązku informowania o wytwórcy lub podmiocie zbierającym, w przypadku gdy osobą organizującą przemieszczanie jest handlowiec. Przypis na stronie 3 załącznika VII do rozporządzenia uściśla wyraźnie, że w przypadku gdy osobą organizującą przemieszczanie nie jest wytwórca lub podmiot zbierający, należy dostarczyć także informacje dotyczące wytwórcy lub podmiotu zbierającego. To uściślenie utraciłoby jakikolwiek sens, gdyby art. 18 ust. 4 tego rozporządzenia miał być interpretowany w ten sposób, że zezwala handlowcy-pośrednikowi na niewskazanie danych kontaktowych wytwórcy lub podmiotu zbierającego. I tak, biorąc pod uwagę w sposób wyraźny model biznesowy, na którym opiera się działalność Interseroh, rozporządzenie nie zezwala na żadne odstępstwo w tym szczególnym przypadku.

53.

Ze względu na powyższe rozważania proponuję sformułować wniosek, że art. 18 ust. 4 rozporządzenia nie zezwala na żadne odstępstwo od obowiązku przewidzianego w art. 18 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, spoczywającego na osobie, która organizuje przemieszczanie, polegającego na zapewnieniu, aby do odpadów był dołączony dokument określony w załączniku VII do tego rozporządzenia.

54.

Uważam w związku z tym, że handlowiec, taki jak Interseroh w niniejszym przypadku, nie może zwolnić się z obowiązku wskazania w pkt 6 tego dokumentu nazwiska i danych kontaktowych wytwórcy lub podmiotu zbierającego, zwłaszcza pod pretekstem, że te same informacje zostały zawarte w innych dokumentach, takich jak dowody dostawy lub ważenia.

55.

Pozostaje zatem ustalić, czy art. 18 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie przepisów, które nie zwalniając osoby organizującej przemieszczanie z obowiązku wypełnienia pkt 6 wspomnianego dokumentu ograniczyłyby, w szczególności ze względu na ochronę tajemnicy źródeł dostaw, przekazanie tych informacji odbiorcy odpadów.

56.

Nie wydaje mi się możliwe, aby art. 18 ust. 4 rozporządzenia mógł być interpretowany zgodnie z wykładnią zawężającą dokonaną przez rządy belgijski, austriacki i portugalski, ani z wykładnią rozszerzającą dokonaną przez Interseroh. Sądzę, iż z następujących powodów należy przyjąć wykładnię pośrednią, zaproponowaną przez Komisję.

57.

Słuszne jest, że przepis ten wydaje się odsyłać zasadniczo do przepisów prawa Unii lub przepisów prawa krajowego, które zezwalają państwom członkowskim na odstąpienie od zasady swobody dostępu do informacji dotyczących środowiska, zagwarantowanej w dyrektywie 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. ( 17 ).

58.

Taka wykładnia znajduje poparcie w motywie 23 rozporządzenia, które stanowi, że państwa członkowskie zobowiązane są zapewnić, aby zgodnie z Konwencją o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sądów w sprawach dotyczących środowiska, zawartej w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. ( 18 ), odpowiednie właściwe organy podawały we właściwy sposób do wiadomości publicznej informacje dotyczące zgłoszeń przemieszczeń, „jeżeli informacje takie nie są poufne zgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi”.

59.

Dyrektywa 2003/4, która ma na celu zachowanie zgodności przepisów prawa Unii ze wspomnianą konwencją, stanowi w swoim art. 4 ust. 2 lit. d), że państwa członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na „poufność informacji handlowych lub przemysłowych, jeśli jest ona przewidziana prawem krajowym lub wspólnotowym w celu ochrony prawnie uzasadnionych interesów, w tym interesu publicznego w zakresie zachowania poufności danych statystycznych oraz tajemnicy podatkowej”.

60.

Z porównania tych różnych przepisów wnioskuję, podobnie jak rządy belgijski, austriacki i portugalski, że art. 18 ust. 4 rozporządzenia odsyła do przepisów, które stanowią odstępstwo od zasady dostępu społeczeństwa do informacji dotyczących środowiska naturalnego znajdujących się w posiadaniu władz publicznych.

61.

Jest to zresztą zgodne ze sprawozdaniem Komisji z dnia 12 kwietnia 2011 r. ( 19 ) dotyczącym w szczególności zastosowania art. 18 i załącznika VII do rozporządzenia rozumowanie, które wydaje się być zgodnie przyjęte przez wyznaczone przez państwa członkowskie organy odpowiedzialne za wdrożenie rozporządzenia.

62.

Uważam jednak, że odesłanie zawarte w tym artykule ma bez wątpienia szerszy zakres. W rzeczywistości bowiem należy stwierdzić, że art. 18 ust. 4 został zredagowany w sposób ogólny oraz że jest on samodzielny i odrębny w stosunku do art. 18 ust. 3 poświęconego przekazywaniu informacji władzom państw członkowskich. Wydaje mi się, że te dwa stwierdzenia oparte, z jednej strony, na sformułowaniu art. 18 ust. 4 rozporządzenia, a z drugiej, na jego usytuowaniu w ramach tego artykułu, wykluczają jakąkolwiek przesadnie zawężającą interpretację.

63.

Sądzę zatem, iż przepisy, do których odsyła art. 18 ust. 4 rozporządzenia, mogą mieć zastosowanie do wszystkich osób, które mogą być w posiadaniu informacji określonych w jego art. 18 ust. 1, czyli nie tylko do organów miejsca wysyłki lub przeznaczenia, ale także do wszystkich osób fizycznych lub prawnych uczestniczących w procesie przemieszczania odpadów.

64.

Jednakże według mnie art. 18 ust. 4 rozporządzenia stosuje się do osób uczestniczących w procesie przemieszczania wyłącznie w ich relacjach z osobami trzecimi, a nie w stosunkach pomiędzy nimi, w taki sposób, że przepis ten nie może zezwalać handlowcy na zatajenie informacji przed odbiorcą odpadów. Dwie grupy argumentów przemawiają za takim stanowiskiem.

65.

Pierwsza opiera się na ogólnym układzie rozporządzenia, którego niektóre przepisy wydają mi się niezgodne z możliwością zatajenia przez handlowca przed odbiorcą informacji dotyczących wytwórcy.

66.

Rozporządzenie przewiduje posłużenie się jednym dokumentem, którego treść została określona w załączniku VII do tego rozporządzenia i nie zawiera żadnego alternatywnego przepisu zezwalającego na korzystanie z dwóch odrębnych formularzy, jednego przeznaczonego dla organu kontroli, a drugiego dla odbiorcy ( 20 ), albo też kodu, który mógłby zostać rozszyfrowany wyłącznie przez organ kontroli. Pragnę uściślić w tym miejscu, że w przeciwieństwie do tego, co utrzymuje rząd belgijski, art. 26 ust. 3 rozporządzenia, który ogranicza się do wprowadzenia możliwości stworzenia dokumentu zawartego w załączniku VII w formie elektronicznej, pod warunkiem że możliwe jest jego odczytanie w każdym czasie w trakcie transportu, nie pozwala w jakikolwiek sposób na utajnienie danych dotyczących wytwórcy odpadów. Nie sądzę także, aby Trybunał miał za zadanie wystąpić w roli prawodawcy Unii i ustanowić procedury pozwalające na uniknięcie ujawnienia tożsamości wytwórcy odpadów ich odbiorcy.

67.

Artykuł 18 ust. 1 lit. b) rozporządzenia stanowi ponadto, że dokument określony w załączniku VII do tego rozporządzenia jest podpisywany przez prowadzącego punkt odzysku lub laboratorium i przez odbiorcę po otrzymaniu danych odpadów, natomiast art. 20 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że informacje przekazane zgodnie z art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia są przechowywane, przez okres przynajmniej trzech lat od daty rozpoczęcia przemieszczania, przez odbiorcę oraz prowadzącego punkt odbierający odpady. Jako sygnatariusz i depozytariusz dokumentu odbiorca nie może otrzymać skróconej wersji.

68.

Druga grupa argumentów opiera się na skuteczności (effet utile) rozporządzenia.

69.

Po pierwsze, rozporządzenie czyni państwa członkowskie odpowiedzialnymi za zastosowanie środków kontroli przemieszczania odpadów oraz stanowi, że jednym z takich środków może być niezapowiedziana kontrola, przeprowadzana nie tylko w miejscu wysyłki, obejmująca wytwórcę odpadów, posiadacza lub zgłaszającego, podczas przemieszczania odpadów, ale także przeprowadzona w miejscu przeznaczenia, obejmująca odbiorcę lub instalację odzysku. Kontrole te obejmują, oprócz bezpośredniej kontroli odpadów, sprawdzanie dokumentów, oraz potwierdzanie tożsamości uczestników.

70.

Z przepisów tych wynika, że władze państwa przeznaczenia powinny być w stanie przeprowadzić kontrolę w miejscu zakończenia transportu odpadów. Dla skuteczności tej kontroli wymagane jest, aby wyżej wymienione władze mogły mieć dostęp do jednego dokumentu, w którym poszczególne pola zawierające informacje dotyczące odbiorcy zostały w całości wypełnione.

71.

Co więcej, należy stwierdzić, że rozporządzenie, zgodnie z obowiązującymi przepisami z dziedziny ochrony środowiska, nakłada na wytwórcę odpadów szczególną odpowiedzialność, której określenie ma w konsekwencji zasadnicze znaczenie.

72.

Artykuł 49 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wytwórca odpadów powinien podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, aby wszelkie odpady, które przesyła, zostały zagospodarowane bez narażania zdrowia ludzkiego oraz w sposób racjonalny ekologicznie przez cały okres przemieszczania oraz odzysku i unieszkodliwiania. Odpowiedzialność wytwórcy odpadów trwa więc aż do momentu zakończenia tych operacji.

73.

Wbrew twierdzeniom Interseroh odpowiedzialność podmiotu organizującego przemieszczanie odpadów nie stanowi odpowiedzialności wyłącznej w stosunku do odpowiedzialności wytwórcy odpadów. O ile w przypadku nielegalnego przemieszczenia odpowiedzialność za odbiór odpadów ciąży w pierwszej kolejności na podmiocie organizującym przemieszczanie ( 21 ), o tyle jednak rozporządzenie, które nakłada obowiązek odbioru wraz z wynikającymi z niego kosztami, zgodnie z mechanizmem łańcuchowym, począwszy od zgłaszającego po właściwe organy wysyłki, poprzez „inne osoby fizyczne lub prawne”, pozwala na obciążenie odpowiedzialnością wytwórcy odpadów w przypadku niemożności wywiązania się z zobowiązań podmiotu organizującego ( 22 ). W celu zapewnienia, aby żadne odpady nie zostały porzucone, oraz zagwarantowania źródła finansowania, w przypadku gdyby dotychczasowy posiadacz odpadów był niewypłacalny, przepisy z dziedziny środowiska nie wykluczają, co do zasady, odpowiedzialności wytwórcy pierwotnego odpadów, nawet jeśli nie jest on już w posiadaniu tych odpadów ( 23 ).

74.

W przypadku gdy nielegalne przemieszczanie odpadów, które nie pochodzi od odbiorcy, zostało wykryte, a podmiot, który zorganizował przemieszczanie, nie może zostać pociągnięty do odpowiedzialności, np. ze względu na to, że jest on niewypłacalny lub podlega rozwiązaniu, zainteresowane właściwe władze powinny mieć możliwość zwrócenia się do odbiorcy lub punktu odzysku, aby poznać tożsamość wytwórcy odpadów w celu pociągnięcia go, w stosownym przypadku, do odpowiedzialności, albo zmuszenia go do poniesienia kosztów związanych ze zwrotem odpadów.

75.

Takie są powody, dla których należy uznać, że:

76.

Poprzez pytanie drugie dotyczące wpływu prawa pierwotnego sąd krajowy zmierza pośrednio do ustalenia, czy ustanowiony w art. 18 ust. 1 rozporządzenia obowiązek jest zgodny z wymogami ochrony tajemnicy handlowej wynikającymi z tego prawa oraz zasad ogólnych prawa Unii.

77.

W tych okolicznościach należy zbadać, czy przestrzeganie praw podstawowych stoi na przeszkodzie wykładni rozporządzenia przedstawionej w pkt 75 niniejszej opinii.

78.

Pytanie to skłania do zbadania kwestii, czy tajemnice handlowe są chronione w prawie Unii oraz, w stosownym przypadku, jaki jest poziom tej ochrony.

79.

Można odpowiedzieć na to pytanie w ten sposób, że prawo do ochrony tajemnicy handlowej podlega ochronie jako zasada w prawie Unii.

80.

Prawo to zostało zawarte w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, która ustanowiła go częścią składową prawa do dobrej administracji. Zgodnie z art. 41 ust. 2 tej karty prawo do dobrej administracji obejmuje „prawo każdego dostępu do akt jego spraw, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej”. Wspomniane prawo jest również zagwarantowane w art. 339 TFUE, który zobowiązuje członków, urzędników i innych pracowników instytucji Unii do nieujawniania informacji objętych ze względu na swój charakter tajemnicą zawodową, „a zwłaszcza informacji dotyczących przedsiębiorstw i ich stosunków handlowych lub kosztów własnych”.

81.

Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie powoływał się na prawo do ochrony tajemnicy handlowej, z którego uczynił zasadę ogólną prawa wspólnotowego.

82.

W wyroku z dnia 24 czerwca 1986 r. w sprawie AKZO Chemie i AKZO Chemie UK przeciwko Komisji ( 24 ) Trybunał zaznaczył, że przepisy mające zastosowanie w sprawie dotyczyły szczególnych przypadków, uznał przy tym jednak, iż stanowią one wyraz ogólnej zasady prawa wspólnotowego mającej zastosowanie w toku postępowania administracyjnego ( 25 ). W wyroku z dnia 19 maja 1994 r. w sprawie SEP przeciwko Komisji ( 26 ) Trybunał potwierdził istnienie „ogólnej zasady prawa przedsiębiorstw do ochrony tajemnicy handlowej” ( 27 ).

83.

W związku z tym, że prawo do ochrony tajemnicy handlowej zostało bezpośrednio uznane jako ogólna zasada, nie wydaje mi się konieczne zbadanie, czy powinno być ono chronione jako część składowa prawa własności lub wolności wykonywania zawodu.

84.

W każdym razie zasada ta nie stanowi jednak prawa o charakterze bezwzględnym, lecz musi być rozpatrywana w perspektywie jej funkcji społecznej. W konsekwencji ograniczenie może być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, pod warunkiem że są one odpowiednie do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia.

85.

I tak w ww. wyroku w sprawie Varec Trybunał musiał między innymi wyważyć prawo przedsiębiorców do ochrony ich poufnych informacji oraz tajemnic handlowych oraz prawo dostępu do informacji dotyczących procedur udzielania zamówień publicznych ( 28 ).

86.

Przy dokonaniu wspomnianego wyważenia należy mieć według mnie na względzie, iż zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony. Rzeczona polityka opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. Ponadto zgodnie z art. 11 TFUE „[p]rzy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska”.

87.

W ramach wyważenia ochrony środowiska naturalnego oraz prawa do ochrony tajemnicy handlowej decydującymi elementami powinny moim zdaniem być, z jednej strony, stopień przyczyniania się rzeczonej informacji do ochrony środowiska naturalnego, a z drugiej strony, waga naruszenia tajemnicy handlowej wynikającego z ujawnienia tej informacji.

88.

Spoczywający na handlowcu obowiązek ujawnienia tożsamości wytwórcy odpadów odpowiada względowi interesu ogólnego w postaci ochrony środowiska naturalnego.

89.

Ogólnie rzecz biorąc, jak stwierdził Trybunał w swoim wyroku z dnia 8 września 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie ( 29 ), rozporządzenie tak z punktu widzenia jego celu, jak i treści, dotyczy głównie ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska przed potencjalnie szkodliwymi skutkami transgranicznego przemieszczania odpadów ( 30 ).

90.

O ile przewidziana w rozporządzeniu dla odpadów niebezpiecznych procedura uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody stanowi typowy instrument polityki ochrony środowiska ( 31 ), przewidziana dla odpadów umieszczonych w zielonym wykazie procedura udzielania informacji odpowiada również temu celowi. Tak uznał Trybunał, iż „fakt, że rozporządzenie […] stosuje się także do odpadów innych niż niebezpieczne i do odpadów przeznaczonych do odzysku, nie powoduje, że to rozporządzenie ma charakter handlowy, ani nie osłabia jego wymiaru środowiskowego, jako że odpady, bez względu na ich rodzaj, są z natury szkodliwe dla środowiska [ ( 32 )]” ( 33 ).

91.

Niezależnie od stopnia ich niebezpieczeństwa odpady nie mogą być uznane za zwyczajny towar. Swoboda ich przepływu jest wyłącznie „swobodą nadzorowaną” ( 34 ), a ich przemieszczanie jest nieuchronnie utrudnione ze względu na zasadnicze wymogi w zakresie ochrony środowiska naturalnego.

92.

Nałożenie obowiązku wskazania danych kontaktowych w dokumencie dostarczonym odbiorcy odpadów jawi się jako niezbędne do osiągnięcia tego celu.

93.

Stanowi on podwójną gwarancję skuteczności dla organów kontroli i bezpieczeństwa w stosunku do odbiorców odpowiedzialnych za odzyskiwanie odpadów.

94.

Skuteczność kontroli odpadów podczas ich transportu lub ich dotarcia do miejsca przeznaczenia zakłada bowiem, aby organy państwa tranzytowego bądź przeznaczenia, przeglądając dokument dotyczący odpadów mogły się natychmiast dowiedzieć o tożsamości wytwórcy odpadów, bez konieczności zwrócenia się do osoby, która organizuje przemieszczanie i która, na podstawie art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia, ma swoje miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie wysyłki. Jak twierdzi rząd belgijski, taka informacja stanowi kryterium pozwalające ocenić, czy zachodzi konieczność dokonania bezpośredniej kontroli, nieuchronnie długiej i kosztownej, gdyż wymagającej zatrzymania towaru. Wymóg zwrócenia się do handlowca w celu poznania tożsamości wytwórcy odpadów wydłużyłby zatem procedury kontrolne i powodowałby w konsekwencji poważne niedogodności dla takich sektorów gospodarki, jak transport morski, które stosują w prowadzeniu swojej działalności zasadę „dokładnie na czas”.

95.

Należy podkreślić, że o ile odpady umieszczone w zielonym wykazie zostały uznane za stwarzające minimalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, o tyle celem przewidzianego w art. 18 ust. 1 rozporządzenia obowiązku poinformowania jest zapobieżenie ryzyku obejścia procedury uprzedniego zgłoszenia i wyrażenia zgody na piśmie przewidzianej dla odpadów niebezpiecznych. Ważne jest wobec tego, aby władze państw członkowskich mogły nadzorować w sposób nieprzerwany proces przetwarzania odpadów, począwszy od ich wytworzenia, po ich ostateczny odzysk, tak aby móc sprawdzić, czy kwalifikują się one rzeczywiście do odpadów wymienionych w zielonym wykazie, a w stosownym przypadku, czy nie zostały one zmieszane z innymi surowcami w stopniu osłabiającym ich odzyskiwanie przy poszanowaniu środowiska naturalnego.

96.

Jeśli chodzi o bezpieczeństwo przetwarzania odpadów, rząd austriacki słusznie podkreśla, że to dzięki znajomości rodzaju i składu odpadów odbiorca i organy kontroli mogą się upewnić, że odpady będą mogły być przetwarzane w sposób racjonalny ekologicznie. Wskazanie wytwórcy odpadów może stanowić samo w sobie zasadniczą wskazówkę, w przypadku gdy ustalono na przykład, że wytwórca odpadów wytwarza zazwyczaj odpady niebezpieczne. Ponadto w przypadku gdy miejsce odzysku lub organy kontroli państwa wysyłki uważają, iż nie zostały w sposób wystarczający poinformowane, mogą one zażądać od wytwórcy odpadów dodatkowych informacji.

97.

Znajomość tożsamości wytwórcy odpadów stanowi zatem niezbędną dla odbiorcy odpadów informację, której nie powinien on być pozbawiony, w przypadku gdy zwraca się do handlowca, aby zorganizował przemieszczanie.

98.

Mogące z tego wynikać naruszenia prawa do ochrony danych osobowych wchodzącego w zakres ochrony tajemnicy handlowej wydaje mi się tutaj ograniczone.

99.

Podzielam analizę Komisji, która podnosi, że strony operacji przemieszczania, w ich relacjach pomiędzy sobą, mogłyby pod pewnymi warunkami przewidzieć uregulowania umowne mające na celu złagodzenie niedogodności, które mogą wynikać z użycia przez odbiorcę do innych celów niż te, które zostały przewidziane przez rozporządzenie, informacji dotyczących tożsamości wytwórcy odpadów.

100.

Zastanawiam się ponadto nad wystąpieniem i wagą szkody dla handlowca, która mogłaby wyniknąć z ujawnienia tożsamości wytwórcy odpadów. Dostarczone w toku procedury pisemnej oraz podczas rozprawy informacje nie pozwalają na sformułowanie szczegółowej opinii w tym zakresie.

101.

Z powyższych rozważań wynika, że system informowania ustanowiony przez rozporządzenie dla odpadów wymienionych w zielonym wykazie jest proporcjonalny.

102.

Należy więc podsumować, że zbadanie drugiego pytania nie ujawniło okoliczności, która mogłaby wpłynąć na ważność art. 18 ust. 1 i 4 rozporządzenia, interpretowanego w proponowany przeze mnie sposób.

103.

Z powyżej przedstawionych powodów proponuję Trybunałowi odpowiedzieć na pytania zadane przez Verwaltungsgericht Mainz w następujący sposób: