OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NIILA JÄÄSKINENA

przedstawiona w dniu 23 listopada 2010 r.(1)

Sprawa C‑327/09

Mensch und Natur AG

przeciwko

Freistaat Bayern

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Niemcy)]

Rozporządzenie (WE) nr 258/97 − Nowa żywność i nowy składnik żywności – „Stevia rebaudiana Bertoni: rośliny i suszone liście” – Wniosek o udzielenie zezwolenia – Oddalenie – Decyzja Komisji skierowana do podmiotu prywatnego – Skutki dla osoby innej niż adresat

I –    Wstęp

1.        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (apelacyjny sąd administracyjny kraju związkowego Bawaria, Niemcy) dotyczy zasadniczo uregulowania wprowadzonego rozporządzeniem (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącym nowej żywności i nowych składników żywności(2) oraz decyzji Komisji 2000/196/WE z dnia 22 lutego 2000 r. w sprawie odmowy zezwolenia na wprowadzenie do obrotu „Stevii rebaudiany Bertoni: roślin i suszonych liści” jako nowej żywności lub nowego składnika żywności zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady(3).

2.        Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy spółką Mensch und Natur AG (zwaną dalej „spółką Mensch und Natur”) a Freistaat Bayern (krajem związkowym Bawarii) w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu w Niemczech pewnych produktów sprzedawanych przez tę spółkę, z tego względu, że zawierały „Stevię rebaudianę Bertoni: rośliny i suszone liście” (zwaną dalej „stewią”), w odniesieniu do której Komisja Wspólnot Europejskich stwierdziła w decyzji 2000/196 (spółka Mensch und Natur nie była adresatem tej decyzji), że stanowi nową żywność i nie może zostać wprowadzona do obrotu wspólnotowego, gdyż nie spełnia wymogów przewidzianych rozporządzeniem nr 258/97.

3.        W uwagach przedstawionych w niniejszej sprawie żadna ze stron nie kwestionuje okoliczności, że decyzja Komisji nie jest aktem powszechnie obowiązującym i że wobec tego wiąże wyłącznie jej adresatów. Problem przedstawiony Trybunałowi dotyczy skutków prawnych rozporządzenia nr 258/97 i wydanych na jego podstawie decyzji Komisji w odniesieniu do organów administracyjnych i sądowych państw członkowskich.

II – Ramy prawne

A –    Prawo Unii

1.      Traktat WE

4.        W świetle art. 249 akapit pierwszy WE „[w] celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w niniejszym traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja […] podejmują decyzje […]”. W świetle akapitu czwartego tego artykułu „[d]ecyzja obowiązuje w całości adresatów, do których jest kierowana”(4).

2.      Rozporządzenie nr 258/97

5.        Motywy 1 i 2 rozporządzenia nr 258/97 mają następujące brzmienie:

„(1)      Różnice występujące w ustawodawstwie poszczególnych krajów odnoszące się do nowej żywności lub nowych składników żywności mogą przeszkodzić w swobodnym przepływie środków spożywczych; może to doprowadzić do nieuczciwej konkurencji, co w efekcie może mieć bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

(2)      W celu ochrony zdrowia publicznego należy zapewnić, aby nowa żywność i nowe składniki żywności były poddawane jednej kontroli oceniającej ich bezpieczeństwo przeprowadzonej według procedury wspólnotowej, zanim zostaną one wprowadzone do obrotu we Wspólnocie”.

6.        Artykuł 1 rozporządzenia nr 258/97 stanowi:

„1.      Niniejsze rozporządzenie dotyczy wprowadzania do obrotu we Wspólnocie nowej żywności lub nowych składników żywności.

2.      Niniejsze rozporządzenie dotyczy wprowadzania do obrotu we Wspólnocie żywności i składników żywności, które dotychczas nie były w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi, a które zaliczają się do następujących kategorii:

[…]

e)      żywność i składniki żywności składające się z, lub wyekstrahowane z roślin i składniki żywności pochodzące od zwierząt, z wyjątkiem żywności i składników żywności uzyskanych drogą tradycyjnych metod wytwórczo-hodowlanych, o których już wiadomo że są bezpieczne dla zdrowia;

[…]

3.      W miarę potrzeby można określić zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 13, czy dany rodzaj żywności lub składników żywności mieści się w zakresie obowiązywania ust. 2 niniejszego artykułu”.

7.        Artykuł 3 ust. 1 niniejszego rozporządzenia stanowi:

„1.      Żywność i składniki żywności objęte zakresem niniejszego rozporządzenia nie mogą:

–        stanowić zagrożenia dla konsumenta,

–        wprowadzać konsumenta w błąd,

–        różnić się w takim stopniu od żywności i składników żywności, które mają zastępować, że ich zwykłe spożycie może być niekorzystne żywieniowo dla konsumenta”.

8.        Procedura ubiegania się o zezwolenie na wprowadzenie do obrotu produktów objętych zakresem stosowania tego rozporządzenia składa się między innymi z następujących etapów, o których mowa w art. 4, 6 i 7 rozporządzenia nr 258/97:

„Artykuł 4

1.      Osoba odpowiedzialna za wprowadzenie do obrotu we Wspólnocie (zwana dalej »wnioskodawcą«) składa wniosek do państwa członkowskiego, w którym produkt ma być wprowadzony do obrotu po raz pierwszy. Równocześnie kopię tego wniosku przesyła Komisji.

2.      Przeprowadza się wstępną ocenę przewidzianą w art. 6.

Postępując zgodnie z procedurą określoną w art. 6 ust. 4, państwo członkowskie określone w ust. 1 bezzwłocznie poinformuje wnioskodawcę o tym, że:

–      może wprowadzić do obrotu żywność lub składniki żywności, jeśli nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowej oceny, określonej w art. 6 ust. 3, oraz w sytuacji gdy nie pojawił się uzasadniony sprzeciw zgodnie z art. 6 ust. 4, lub

–      zgodnie z art. 7 wymagana jest decyzja zezwalająca.

[…]

Artykuł 6

1.      Wniosek, określony w art. 4 ust. 1, musi zawierać niezbędne informacje, łącznie z kopią dotyczącą badań, które zostały przeprowadzone, oraz innych dostępnych materiałów świadczących o tym, że żywność lub składniki żywności spełniają kryteria ustanowione w art. 3 ust. 1, a także właściwe propozycje, co do prezentacji i etykietowania żywności lub składników żywności, zgodnych z wymaganiami art. 8. Do wniosku musi być dołączone streszczenie dossier.

2.      Po otrzymaniu wniosku państwo członkowskie, określone w art. 4 ust. 1, zapewni przeprowadzenie wstępnej jego oceny. […]

Komisja bezzwłocznie prześle państwom członkowskim kopię streszczenia przesłanego przez wnioskodawcę oraz informacje na temat nazwy organu właściwego do przeprowadzenia wstępnej oceny.

3.      Sprawozdanie dotyczące wstępnej oceny […] stanowić będzie zarazem decyzję, czy dana żywność lub składnik żywności wymaga przeprowadzenia dodatkowej oceny zgodnie z art. 7.

4.      […] Przed upływem 60 dni od chwili rozesłania sprawozdania przez Komisję, państwo członkowskie lub Komisja może wyrazić swoje uwagi lub przedstawić uzasadniony sprzeciw wobec wprowadzenia do obrotu danej żywności lub składnika żywności. […]

Artykuł 7

1.      W sytuacji, gdy wymagana jest dodatkowa ocena, zgodnie z przepisami art. 6 ust. 3, lub gdy wpłynie sprzeciw zgodnie z art. 6 ust. 4, należy podjąć decyzję zezwalającą zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 13.

2.      Decyzja ta określa zakres zezwolenia, precyzując, gdzie stosowne:

–      warunki korzystania z żywności lub składnika żywności,

–      przeznaczenie żywności lub składnika żywności oraz jego specyfikację,

–      szczególne wymagania dotyczące etykietowania, określonego w art. 8.

3.      Komisja bezzwłocznie poinformuje wnioskodawcę o podjętej decyzji. Zostanie ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich”.

9.        Artykuł 13 rozporządzenia nr 258/97 stanowi:

„1.      Przy przeprowadzaniu procedury opisanej w niniejszym artykule, Komisja jest wspomagana przez Stały Komitet ds. Środków Spożywczych, zwany dalej »Komitetem«.

2.      Sprawy do rozpatrzenia przedkłada Komitetowi przewodniczący z własnej inicjatywy lub na wniosek przedstawiciela państwa członkowskiego.

3.      Przedstawiciel Komisji składa Komitetowi projekt środków, które należy podjąć. Komitet wydaje opinię na temat tego projektu w terminie określonym przez przewodniczącego i zależnym od tego, jak pilna jest to sprawa. Opinię wydaje się większością głosów ustanowioną w art. 148 ust. 2 traktatu w odniesieniu do decyzji, jakie Rada ma obowiązek podjąć na wniosek Komisji. Głosy przedstawicieli państw członkowskich w Komitecie ważone są w sposób określony we wspomnianym artykule. Przewodniczący nie bierze udziału w głosowaniu.

4.      a)     Komisja przyjmie przewidziane środki, jeśli są zgodne z opinią Komitetu.

[…]”.

3.      Decyzja 2000/196

10.      Umocowanie trzecie decyzji 2000/196 stanowi:

„zapoznawszy się z wnioskiem przedstawionym przez prof. J. Geunsa z Laboratorium Fizjologii Roślin, KUL, skierowanym do właściwych władz belgijskich w dniu 5 listopada 1997 r. w przedmiocie wprowadzenia do obrotu »Stevii rebaudiany Bertoni: roślin i suszonych liści« jako nowej żywności lub nowego składnika żywności” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].

11.      Motywy decyzji 2000/196 mają następujące brzmienie:

„(1)      W świetle pierwszego sprawozdania w sprawie oceny sporządzonego przez właściwe władze belgijskie w oparciu o przedstawione informacje produkt nie powinien uzyskać zezwolenia na wprowadzenie do obrotu.

(2)      W odpowiedzi na pierwsze sprawozdanie w sprawie oceny, wnioskodawca przekazał dodatkowe informacje Komisji, która przekazała je państwom członkowskim i Naukowemu Komitetowi ds. Żywności.

(3)      Zgodnie z art. 7 rozporządzenia przeprowadzono dodatkową ocenę. Naukowy Komitet ds. Żywności wydał w dniu 17 czerwca 1999 r. opinię, w której zasadniczo potwierdził pierwsze sprawozdanie w sprawie oceny.

(4)      Stevia rebaudiana Bertoni, rośliny i suszone liście, jest nową żywnością w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 258/97 i ponieważ nie wykazano, że produkt ten spełnia kryteria wskazane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia, nie zostanie wprowadzony do obrotu wspólnotowego.

(5)      Przewidziane niniejszą decyzją środki są zgodne z opinią Stałego Komitetu ds. Środków Spożywczych”.

12.      Artykuły 1 i 2 decyzji 2000/196 stanowią, co następuje:

„Artykuł 1

»Stevia rebaudiana Bertoni: rośliny i suszone liście« nie może zostać wprowadzona do obrotu wspólnotowego jako żywność lub składnik żywności.

Artykuł 2

Adresatem niniejszej decyzji jest prof. J. Geuns, Laboratorium Fizjologii Roślin, KUL, Kardinal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, Belgia”.

13.      Po tytule decyzji 2000/196 występuje wzmianka: „Jedynie tekst w języku niderlandzkim jest autentyczny”.

B –    Prawo krajowe

14.      W świetle § 2 ust. 1 pkt 1 Bayerisches Lebensmittelüberwachungsgesetz (bawarskiej ustawy o kontroli środków spożywczych) z dnia 11 listopada 1997 r.(5), w ramach wypełnienia swych zadań, organy mogą wydawać indywidualne decyzje w celu zapobiegania naruszaniu przepisów dotyczących żywności lub wstrzymywania takiego naruszania.

15.      Paragraf 3 ust. 1 Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung (rozporządzenia w sprawie nowej żywności i składników żywności)(6) stanowi, że żywność i składniki żywności w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 nie mogą zostać wprowadzone do obrotu, przez osobę odpowiedzialną za wprowadzenie do obrotu, bez zezwolenia udzielonego zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 3 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia.

III – Okoliczności powstania sporu przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

16.      Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że spółka Mensch und Natur produkuje i sprzedaje różne rodzaje herbat. W pewnych rodzajach herbat wykorzystywany jest jako środek słodzący wyciąg z pochodzących z Ameryki Południowej liści stewii.

17.      W decyzji 2000/196 Komisja postanowiła, że stewia nie może być wprowadzana do obrotu wspólnotowego jako żywność lub składnik żywności. Decyzja ta została wydana w odpowiedzi na wniosek przedstawiony przez prof. J. Geunsa, który był jej adresatem.

18.      Decyzją z dnia 8 kwietnia 2003 r. skierowaną do spółki Mensch und Natur Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (służba administracyjna okręgu Bad Tölz-Wolfratshausen) zakazał sprzedaży szeregu rodzajów herbat pod karą grzywny administracyjnej w wysokości 500 EUR.

19.      Ten Landratsamt stwierdził w swej decyzji z dnia 8 kwietnia 2003 r., że decyzją Komisji 2000/196 odmówiono zezwolenia na wprowadzenie do obrotu stewii jako nowej żywności i że decyzja ta zobowiązuje wszystkie państwa członkowskie do zakazania jej sprzedaży. Landratsamt stwierdził, że spółka Mensch und Natur nie wykazała, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 258/97 w dniu 15 maja 1997 r. rozpatrywane rodzaje herbaty były sprzedawane we Wspólnocie dla celów spożycia przez ludzi w ilościach, które nie były nieznaczne.

20.      Spółka Mensch und Natur wniosła skargę na tę decyzję w dniu 8 kwietnia 2003 r. do Bayerisches Verwaltungsgericht München (sądu administracyjnego w Monachium), podnosząc, że produkty zawierające stewię zostały opracowane na początku lat 90. przez jej poprzedników oraz że przed dniem 15 maja 1997 r. były sprzedawane we Wspólnocie w liczbie setek tysięcy poprzez sprzedaż korespondencyjną i w sklepach z produktami naturalnymi. Ponadto spółka Mensch und Natur stwierdziła, że decyzja 2000/196 nie miała w stosunku do niej mocy wiążącej.

21.      Bayerisches Verwaltungsgericht München przychylił się do skargi w wyroku z dnia 13 maja 2004 r.

22.      Freistaat Bayern odwołał się od tego wyroku do Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (sądu administracyjnego drugiej instancji).

23.      Uznając uzyskanie pewnych wyjaśnień w przedmiocie wykładni prawa Unii za niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu, Bayerischer Verwaltungsgerichtshof zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy art. 249 akapit czwarty WE stoi na przeszkodzie takiej interpretacji decyzji Komisji skierowanej zgodnie z jej brzmieniem do określonego adresata, że wiąże ona również innych przedsiębiorców, którzy z punktu widzenia kontekstu i celu decyzji powinni być traktowani w jednakowy sposób?

2)      Czy decyzja [2000/196] stanowiąca w art. 1, że [stewia] jako nowa żywność i nowe składniki żywności nie [jest dopuszczona] we Wspólnocie, wiąże również [spółkę Mensch und Natur], która obecnie wprowadza [ją] do obrotu we Wspólnocie?”.

IV – Analiza

A –    Uwagi wstępne

24.      Należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 258/97 charakteryzuje się podwójnym celem polegającym na zapewnieniu funkcjonowania rynku wewnętrznego nowej żywności i ochronie zdrowia publicznego przed zagrożeniami przez nią spowodowanymi(7).

25.      Rzeczone przepisy mają bowiem na celu ustanowienie we Wspólnocie wspólnych standardów w dziedzinie nowej żywności i nowych składników żywności, czego przejawem jest w szczególności, jak wynika z motywu drugiego rozporządzenia, wprowadzenie jednej oceny ich bezpieczeństwa w ramach procedury wspólnotowej przed wprowadzeniem ich do obrotu wspólnotowego(8).

26.      Wprowadzenie do obrotu nowej żywności lub składników żywności, zdefiniowane w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, wymaga zezwolenia bądź decyzji skierowanej do wnioskodawcy stwierdzającej, że zezwolenie nie jest potrzebne. W tym celu osoba odpowiedzialna za wprowadzenie do obrotu we Wspólnocie składa wniosek do państwa członkowskiego, w którym produkt ma być wprowadzony do obrotu po raz pierwszy. Równocześnie kopię tego wniosku przekazuje Komisji.

27.      Wstępna ocena jest dokonywana zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 258/97. Po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 6 ust. 4, państwo członkowskie bezzwłocznie informuje wnioskodawcę o tym, że:

–      może wprowadzić do obrotu żywność lub składniki żywności, jeśli nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowej oceny, określonej w art. 6 ust. 3, oraz w sytuacji gdy nie pojawił się uzasadniony sprzeciw zgodnie z art. 6 ust. 4, lub

–       zgodnie z art. 7 wymagana jest decyzja zezwalająca.

28.      W wyniku powiadomienia może zostać wydana, w zależności od przypadku, decyzja krajowa lub decyzja Komisji.

29.      W ramach obecnej regulacji wszelkie decyzje zezwalające na nową żywność lub nowy składnik żywności lub ich zabraniające są decyzjami indywidualnymi podejmowanymi w zależności od przypadku przez państwo członkowskie lub Komisję. Ponadto wydaje się, że decyzje są podejmowane w oparciu o informacje zawarte w dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, bez wzywania zainteresowanych osób trzecich do przedstawienia uwag.

B –    W przedmiocie pytań prejudycjalnych

30.      Po zapoznaniu się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i przedstawionymi uwagami stwierdzam, że dla celów udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania prejudycjalne nie ma potrzeby przeprowadzania szczegółowej analizy zakresu pojęcia decyzji w rozumieniu art. 249 akapit czwarty WE. Elementy odpowiedzi wynikają z analizy systemu kontroli wprowadzania do obrotu ustanowionego w rozporządzeniu nr 258/97.

31.      Obydwa pytania prejudycjalne mogą zostać połączone. Sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia, czy decyzja Komisji, taka jak wydana w dniu 22 lutego 2000 r. w ramach rozporządzenia nr 258/97, a dotycząca odmowy zezwolenia na wprowadzenie do obrotu, stoi na przeszkodzie temu, by organ państwa członkowskiego zbadał w późniejszym postępowaniu administracyjnym lub sądowym, czy żywność lub składnik żywności, które są przedmiotem tej indywidualnej decyzji, zostały przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wprowadzone do obrotu przez inną osobę w stopniu, który nie jest nieznaczny, a to w celu ustalenia, czy żywność lub składnik żywności są objęte zakresem stosowania tego rozporządzenia.

1.      System ustanowiony w rozporządzeniu nr 258/97

32.      W ramach systemu ustanowionego w rozporządzeniu nr 258/97 wprowadzenie do obrotu żywności zdefiniowanej w art. 1 ust. 2 jest przedmiotem uprzedniego zezwolenia przewidzianego w art. 4 ust. 1. W rzeczywistości, obowiązek powiadomienia i wniosek o udzielenie zezwolenia odpowiadają dorozumianemu zakazowi wprowadzania do obrotu nowej żywności lub nowego składnika żywności bez zezwolenia.

33.      Obecnie wyraźny zakaz wprowadzania do obrotu bez zezwolenia nowej żywności lub nowych składników żywności nie jest przewidziany w samym rozporządzeniu nr 258/97, lecz raczej w ustawodawstwie krajowym ustanawiającym zasady jego wykonania(9). Pragnę wskazać, że w przyszłości system proponowany przez Komisję wprowadzi taki zakaz(10).

34.      Nasuwają się dwa wnioski. Z jednej strony, jeśli żywność lub składnik żywności nie są objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 258/97 (na przykład dlatego, że ich spożycie przez ludzi nie było nieznaczne przed wejściem w życie rozporządzenia)(11), brak jest wymogu jakiegokolwiek powiadomienia lub zezwolenia na mocy tego rozporządzenia. Z drugiej strony, jeśli żywność lub składniki żywności odpowiadają definicji rozporządzenia nr 258/97, nie mogą być wprowadzane do obrotu bez zezwolenia lub decyzji stwierdzającej, że zezwolenie nie jest potrzebne(12).

35.      Wniosek o udzielenie zezwolenia może prowadzić do wydania decyzji administracyjnej, która przyznaje zezwolenie lub odmawia jego wydania. Jeśli zezwolenie nie zostanie udzielone, zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w rozporządzeniu nr 258/97, a mianowicie zakaz wprowadzania do obrotu produktu objętego tym rozporządzeniem. Ponadto nie ma znaczenia, czy Komisja podjęła pozytywną czy negatywną decyzję w przedmiocie zezwolenia dla tej samej żywności lub składników żywności, w odpowiedzi na wniosek innego wnioskodawcy: spółka Mensch und Natur nadal będzie musiała przedstawić władzom własny wniosek o udzielenie zezwolenia na podstawie rozporządzenia nr 258/97.

36.      Wynika z tego, że sytuacja prawna spółki Mensch und Natur nie zmienia się w zależności od przychylnego lub odmownego rozstrzygnięcia w decyzji Komisji skierowanej do innej osoby. Jednakże gdyby postępowanie przewidziane w rozporządzeniu nr 258/97 doprowadziło do stwierdzenia przez krajowy organ lub Komisję, że stewia nie jest nową żywnością, spółka Mensch und Natur mogłaby powołać się na tę okoliczność przed organami krajowymi.

37.      Następnie należy rozważyć, jakie kwestie zostały rozstrzygnięte w decyzji Komisji. Jak często ma to miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, zawiera ona pewien opis stanu faktycznego i wskazuje konsekwencje, które zważywszy na znajdujące zastosowanie ramy prawne, wynikają z niego w świetle jej oceny.

38.      Kwalifikacja stewii jako nowej żywności w rozumieniu rozporządzenia nr 258/97 została dokonana w motywie czwartym decyzji 2000/196.

39.      Na tej podstawie Komisja zbadała wniosek o udzielenie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu rozpatrywanego produktu i stwierdziła, że w braku wystarczających informacji na temat bezpieczeństwa, zezwolenie na podstawie tego rozporządzenia nie możne zostać udzielone(13).

2.      Skutki prawne decyzji 2000/196

40.      Głównym skutkiem prawnym decyzji 2000/196 jest brak pozytywnej decyzji zezwalającej na wprowadzenie do obrotu danego produktu. Adresat tej decyzji nie może zatem wprowadzić tego produktu do obrotu jako nowej żywności. Bezpośrednią konsekwencją braku takiej pozytywnej decyzji jest to, że zakaz wprowadzony przez rozporządzenie nr 258/97 jest w pełni utrzymany w odniesieniu do danego produktu.

41.      Jednakże okoliczność, że Komisja oddaliła wniosek danej osoby, nie stoi na przeszkodzie temu, by osoba ta przedstawiła nowy wniosek. Podobnie jest w przypadku wniosku innej osoby: decyzja odmowna Komisji nie rozstrzyga kwestii w sposób ostateczny.

42.      Wszystkie strony zgadzają się, że decyzja Komisji jest decyzją indywidualną. Oczywiste jest, że zgodnie z art. 249 akapit czwarty WE oraz treścią samej decyzji 2000/196 ma ona moc wiążącą tylko w stosunku do jej adresata. Na mocy tej decyzji wnioskodawcy odmówiono udzielenia zezwolenia stanowiącego wyjątek od zakazu wprowadzania do obrotu nowej żywności lub nowego składnika żywności. Jednakże powstaje pytanie, czy decyzja ta może mieć skutki dla innych osób i organów państwa członkowskiego, które oceniają wnioski składane przez te inne osoby.

43.      Gdy Komisja podejmuje decyzję odmowną, państwa członkowskie są zobowiązane, w oparciu o zasadę lojalności, zapewnić, że żywność będąca przedmiotem takiej decyzji negatywnej nie będzie wprowadzana do obrotu przez wnioskodawcę, tzn. adresata decyzji. Ich zadaniem jest również zapewnienie, by dana żywność była uznawana za niedopuszczoną w ramach kontroli rynków żywności i gdy krajowy organ rozważa ewentualne nowe zgłoszenia tego samego produktu przez innego wnioskodawcę. Władze krajowe powinny należycie uwzględnić decyzję Komisji zawierającą takie stwierdzenie.

44.      Jednakże jeżeli Komisja podejmuje decyzję udzielającą zezwolenia jakiejś osobie, nowa żywność lub nowy składnik żywności, które są zasadniczo równoważne, mogą być przedmiotem nowych zezwoleń wydawanych innym osobom w ramach procedury uproszczonej.

3.      Brak wiążącego charakteru ustaleń faktycznych

45.      Spółka Mensch und Natur twierdzi jednak, że stewia nie jest nową żywnością lub nowym składnikiem żywności.

46.      W postępowaniu administracyjnym przewidzianym w rozporządzeniu nr 258/97 uczestniczą: wnioskodawca, państwa członkowskie i Komisja. O ile się nie mylę, osoby trzecie nie korzystają w nim z praw procesowych. Nie jest ani konieczne, ani możliwe, by zezwolić osobie trzeciej na formalne przedstawienie uwag, a osoba trzecia, której postępowanie nie dotyczy bezpośrednio, nie ma prawa wniesienia skargi na decyzję Komisji, która nie została do niej adresowana.

47.      Ponieważ zastosowanym przez Komisję instrumentem jest decyzja, a nie rozporządzenie, wynika z tego, że władze krajowe mają prawo zbadać, czy żywność lub składnik żywności będące przedmiotem późniejszego wniosku są nowe. Jest tak również w przypadku postępowań administracyjnych i karnych dotyczących kontroli wprowadzenia do obrotu żywności, której kwalifikacja jako nowej żywności została podważona. Wynika to z okoliczności, że wiążący charakter ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny jest ograniczony do kwestii badanej w ramach rozpoczętego na skutek wniosku procesu podejmowania decyzji indywidualnej.

48.      Zgodnie z art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 258/97, w ramach postępowania przewidzianego w art. 13, można ustalić, czy dany rodzaj żywności lub jej składnika jest objęty zakresem stosowania rozporządzenia, określonym w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97. Jednakże postępowanie to nie może zostać wszczęte przez osobę prywatną.

49.      Stan prawny wynikający z tego postępowania jest problematyczny dla rynku wewnętrznego, ponieważ zezwolenie jest udzielane oddzielnie dla każdej nowej żywności lub nowego składnika żywności, i dla każdego wnioskodawcy. Wydaje się, że Komisja dostrzegła te problemy i że jej wyżej wymieniony projekt mógłby uprościć ten system. W porównaniu z obecnym systemem Komisja w szczególności zaproponowała, aby wszelkie zezwolenia były udzielane w drodze rozporządzenia i by zezwolenia były imienne tylko w szczególnych przypadkach. Ponadto w systemie tym miałaby zastosowanie jednolita procedura udzielania zezwoleń, mająca już zastosowanie do niektórych innych substancji.

50.      W świetle powyższego stwierdzam, że decyzja Komisji 2000/196 nie stoi na przeszkodzie temu, by organ państwa członkowskiego zbadał w ramach postępowania administracyjnego lub sądowego, czy żywność lub składnik żywności zostały wprowadzone do obrotu przed dniem 15 maja 1997 r. w stopniu, który nie jest nieznaczny, a to w celu ustalenia, czy tego rodzaju produkt jest objęty zakresem stosowania rozporządzenia nr 258/97 czy też pozostaje poza zakresem jego stosowania.

V –    Wnioski

51.      W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał w następujący sposób odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:

Decyzja Komisji, taka jak wydana w dniu 22 lutego 2000 r. w sprawie odmowy zezwolenia na wprowadzenie do obrotu »Stevii rebaudiany Bertoni: roślin i suszonych liści« jako nowej żywności lub nowego składnika żywności zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącym nowej żywności i nowych składników żywności, która to decyzja jest w całości wiążąca dla jej adresata, nie stoi na przeszkodzie temu, by organ państwa członkowskiego zbadał w ramach późniejszego postępowania administracyjnego lub sądowego, czy żywność lub składnik żywności, które są przedmiotem tej indywidualnej decyzji, zostały przed dniem wejścia w życie wspomnianego rozporządzenia wprowadzone do obrotu przez inną osobę w stopniu, który nie jest nieznaczny, w celu ustalenia, czy żywność lub składnik żywności są objęte zakresem stosowania tego rozporządzenia czy też pozostają poza zakresem jego stosowania.

---

1 – Język oryginału: francuski.

---

2 – Dz.U. L 43, s. 1.

---

3 – Dz.U. L 61, s. 14.

---

4 – Ponieważ spór przed sądem krajowym dotyczy decyzji krajowej wydanej w dniu 8 kwietnia 2003 r., odesłania do postanowień traktatu WE są dokonywane z zastosowaniem numeracji obowiązującej przed wejściem w życie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

---

5 – GVBl. s. 738, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. (zob. § 2 ustawy z dnia 24 grudnia 2002 r., GVBl. s. 981).

---

6 – Opublikowanego w dniu 14 lutego 2000 r., BGBl. 2000 I, s. 123, z ostatnimi zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 6 sierpnia 2002 r., BGBl. 2002 I, s. 3082, 3099.

---

7 – Zobacz podobnie wyrok z dnia 9 września 2003 r. w sprawie C‑236/01 Monsanto Agricoltura Italia i in., Rec. s. I‑8105, pkt 74.

---

8 – Wyrok z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie C‑383/07 M-K Europa, Zb.Orz. s. I‑115, pkt 23.

---

9 – Zobacz I. Gerstberger, The Proposal for a revised Novel Food Regulation – An Improvement for the Worse?, European Food and Feed Law Review, 2008, nr 4, s. 215.

---

10 – Projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego nowej żywności i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr [1331/2008] [COM(2007) 872 wersja ostateczna].

---

11 – Zobacz wyrok z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C‑211/03, C‑299/03 i od C‑316/03 do C‑318/03 HLH Warenvertrieb i Orthica, Zb.Orz. s. I‑5141, pkt 88.

---

12 – Artykuł 1 ust. 3 rozporządzenia nr 258/97 przewiduje mechanizm pozwalający na wyjaśnienie indywidualnego zakresu stosowania. W świetle orzecznictwa Trybunału osoba prywatna nie może jednak wszcząć tego postępowania, zob. podobnie ww. wyrok w sprawie M‑K Europa (pkt 43).

---

13 – Wystąpiły tylko trzy przypadki, w których postępowanie wspólnotowe doprowadziło do wydania decyzji Komisji zakazującej wprowadzania do obrotu produktu jako nowej żywności lub nowego składnika żywności, w tym przypadek stewii będącej przedmiotem decyzji 2000/196. W zakresie dwóch pozostałych przypadków, zob.: decyzja Komisji 2001/17/WE z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie odmowy zezwolenia na wprowadzenie do obrotu „orzechów Nangai” (Canarium indicum L.) jako nowej żywności lub nowego składnika żywności zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2001 L 4, s. 35) i decyzja Komisji 2005/580/WE z dnia 25 lipca 2005 r. w sprawie odmowy zezwolenia na wprowadzenie do obrotu betainy jako nowej żywności lub nowego składnika żywności zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 199, s. 89).