Sprawa C-392/08

Komisja Europejska

przeciwko

Królestwu Hiszpanii

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 96/82/WE – Kontrola niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi – Artykuł 11 ust. 1 lit. c) – Obowiązek sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych – Termin

Streszczenie wyroku

Środowisko naturalne – Kontrola niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi – Dyrektywa 96/82

(dyrektywa Rady 96/82, art. 11 ust. 1 lit. c))

Sporządzenie zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych, o których mowa w art. 11 ust. 1 lit. c) dyrektywy 96/82 w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi, wpisuje się w wieloetapowy proces obejmujący, po pierwsze, sporządzenie wewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych przez prowadzących zakłady, w których występują znaczne ilości niebezpiecznych substancji, i przekazanie właściwym organom niezbędnych informacji, po drugie, sporządzenie przez te organy zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych i, po trzecie, przegląd, a w razie konieczności zmianę lub uaktualnienie wewnętrznych i zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych odpowiednio przez prowadzących zakłady i właściwe organy.

Artykuł 11 ust. 1 i 4 omawianej dyrektywy rzeczywiście określa jedynie termin realizacji pierwszego i trzeciego z tych etapów. Jednak brak w tym przepisie wyraźnego określenia terminu sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych nie oznacza sam w sobie, że państwa członkowskie nie są związane żadnym terminem na wywiązanie się z obowiązku ich sporządzenia.

Ze wzajemnej zależności pomiędzy wewnętrznymi i zewnętrznymi planami operacyjno-ratowniczymi, których koordynacja zapewnia skuteczność mechanizmu przewidzianego w art. 11 dyrektywy, wynika, że właściwe organy są zobowiązane sporządzić zewnętrzne plany operacyjno-ratownicze w terminie, który, z jednej strony, nie grozi naruszeniem skuteczności przepisów tego artykułu, ale który, z drugiej strony, uwzględnia czas niezbędny do sporządzenia wspomnianych planów, a więc w rozsądnym terminie od przekazania niezbędnych informacji przez prowadzących zakłady.

Ponadto choć prawdą jest, że zgodnie z art. 11 ust. 1 omawianej dyrektywy obowiązek sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych wiąże się ze spoczywającym na prowadzących zakłady wchodzące w zakres stosowania tego przepisu obowiązkiem przekazania niezbędnych informacji właściwym organom, niemniej jednak ten sam przepis nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, że prowadzący zakłady dostarczą niezbędne informacje w wyznaczonym terminie. W tych okolicznościach fakt, że w niektórych przypadkach właściwe organy nie dysponowały w tych terminach niezbędnymi informacjami, nie może uzasadniać braku zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych.

(por. pkt 13, 14, 17, 21, 25)

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)

z dnia 25 marca 2010 r.(*)

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 96/82/WE – Kontrola niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi – Artykuł 11 ust. 1 lit. c) – Obowiązek sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych – Termin

W sprawie C‑392/08

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 9 września 2008 r.,

Komisja Europejska, reprezentowana przez S. Pardo Quintillán oraz A. Siposa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Królestwu Hiszpanii, reprezentowanemu przez B. Plaza Cruz, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona pozwana,

TRYBUNAŁ (trzecia izba),

w składzie: K. Lenaerts, prezes izby, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, T. von Danwitz i D. Šváby (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: J. Kokott,

sekretarz: R. Grass,

uwzględniając procedurę pisemną,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 10 grudnia 2009 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        W swojej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie sporządzając zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych dla wszystkich zakładów podlegających przepisom art. 9 dyrektywy Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi (Dz.U. 1997, L 10, s. 13), Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 11 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy.

 Ramy prawne

2        Zgodnie z art. 1 dyrektywy 96/82, jej celem jest zapobieganie poważnym awariom, w których istotną rolę odgrywają niebezpieczne substancje, oraz ograniczenie ich skutków dla ludności i środowiska naturalnego, tak aby w skuteczny i konsekwentny sposób zapewnić wysoki poziom ochrony we Wspólnocie Europejskiej.

3        Artykuł 11 dyrektywy 96/82 brzmi:

„1.       Państwa członkowskie zapewniają, że we wszystkich zakładach, do których stosuje się art. 9:

a)       prowadzący zakład sporządzi wewnętrzne plany operacyjno-ratownicze dotyczące środków, jakie należy podjąć w zakładzie,

–        w przypadku nowych zakładów — przed rozpoczęciem działalności,

–        w przypadku zakładów już istniejących nieobjętych uprzednio dyrektywą [Rady] 82/501/EWG [z dnia 24 czerwca w sprawie zagrożenia poważnymi awariami w niektórych rodzajach działalności przemysłowej (Dz.U. L 230, s. 1)] — w ciągu [w terminie] trzech lat od daty ustalonej w art. 24 ust. 1,

–        w przypadku innych zakładów — w ciągu [w terminie] dwóch lat od daty ustalonej w art. 24 ust. 1;

b)       prowadzący zakład dostarczy właściwym organom niezbędnych informacji umożliwiających im sporządzenie zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych w następujących terminach:

–        w przypadku nowych zakładów — przed rozpoczęciem działalności,

–        w przypadku zakładów już istniejących, nieobjętych uprzednio dyrektywą 82/501/EWG — w terminie trzech lat od daty ustalonej w art. 24 ust. 1,

–        w przypadku innych zakładów — w terminie dwóch lat od daty ustalonej w art. 24 ust. 1;

c)       organy wyznaczone do tego celu przez państwa członkowskie sporządzają zewnętrzne plany operacyjno-ratownicze dotyczące środków, jakie należy podjąć poza terenem zakładu.

2.       Plany operacyjno-ratownicze muszą zostać ustalone z uwzględnieniem następujących celów:

–        ograniczania oraz kontrolowania zdarzeń w celu zminimalizowania skutków i strat dla ludności, środowiska naturalnego i mienia,

–        wprowadzenia środków niezbędnych do ochrony ludności i środowiska naturalnego przed skutkami poważnych awarii,

–        przekazania niezbędnych informacji do wiadomości publicznej oraz do wiadomości służb i organów związanych z danym terenem,

–        zapewnienia oczyszczenia środowiska oraz przywrócenia go do stanu sprzed poważnej awarii.

Plany operacyjno-ratownicze zawierają informacje wymienione w załączniku IV.

[…]

4.       Państwa członkowskie zapewniają, że wewnętrzne i zewnętrzne plany operacyjno-ratownicze zostaną poddane przeglądom, testom, a w razie konieczności będą zmieniane i uaktualniane przez prowadzących zakład i wyznaczone organy w odpowiednich odstępach czasu, nieprzekraczających trzech lat. W przeglądzie uwzględnione zostaną zmiany, które nastąpią w wymienionym zakładzie lub w służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, najnowsza wiedza techniczna oraz wiedza na temat poważnych awarii.

[…]”.

4        Zgodnie z art. 24 i 25 dyrektywy 96/82 państwa członkowskie były zobowiązane przyjąć przepisy niezbędne do jej wykonania nie później niż do dnia 3 lutego 1999 r.

 Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

5        Uznając, że Królestwo Hiszpanii nie zastosowało się do art. 11 ust. 1 lit. c) dyrektywy 96/82, Komisja w dniu 23 marca 2007 r. wszczęła przewidziane w art. 226 WE postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wzywając to państwo członkowskie do przedstawienia uwag w tym zakresie.

6        Pismami z dnia 12 i 25 czerwca 2007 r. władze hiszpańskie udzieliły odpowiedzi na wezwanie Komisji, informując ją o liczbie zakładów objętych przepisami dyrektywy 96/82 i liczbie zakładów dysponujących zewnętrznym planem operacyjno-ratowniczym.

7        Stwierdziwszy na podstawie tych informacji, że wciąż istnieją zakłady niedysponujące takim planem, Komisja wystosowała w dniu 23 października 2007 r. uzasadnioną opinię, wzywając Królestwo Hiszpanii do podjęcia środków niezbędnych do zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od dnia jej otrzymania.

8        Pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. władze hiszpańskie udzieliły odpowiedzi na wspomnianą opinię, wyjaśniając, że wśród wskazanych zakładów, których liczba wynosiła 238 w 2005 roku i 280 w grudniu 2007 roku, 186 zakładów dysponuje zewnętrznym planem operacyjno-ratowniczym. Wskazały ponadto, że choć art. 11 ust. 1 lit. b) dyrektywy 96/82 określa termin dostarczenia właściwym organom niezbędnych informacji przez prowadzącego zakład, nie przewiduje on jednak żadnego terminu sporządzenia przez te ostatnie zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych.

9        Uznając, że sytuacja w dalszym ciągu jest niezadowalająca, Komisja wniosła skargę w niniejszej sprawie.

 W przedmiocie skargi

10      Królestwo Hiszpanii przyznaje, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, to znaczy w dniu 23 grudnia 2007 r., dla 94 zakładów znajdujących się na jego terytorium i podlegających art. 9 dyrektywy 96/82 nie sporządzono zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego.

11      Podkreśla ono jednak, że art. 11 ust. 1 lit. c) dyrektywy 96/82 nie określa terminu sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych przez właściwe organy i że w stosunku do tych ostatnich nie może obowiązywać przewidziany w art. 11 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy termin sporządzenia wewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych przez prowadzących zakłady objęte zakresem stosowania tego przepisu. Jako dodatkowy argument Królestwo Hiszpanii podnosi, że brak przewidzianego w art. 11 ust. 1 lit. b) dyrektywy 96/82 dostarczenia niezbędnych informacji przez prowadzących zakłady może w każdym razie stanowić wytłumaczenie braku zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego w przypadku niektórych zakładów, których dotyczy ten przepis. Wreszcie, wskazuje ono, że w 2008 roku sporządzono siedem zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych.

12      Tytułem wstępu należy wskazać, że przepisy art. 11 dyrektywy 96/82 dotyczącego zakładów, w których występują znaczne ilości niebezpiecznych substancji, tworzą zbiór norm mających na celu zapewnienie systemu łagodzącego w skuteczny i spójny sposób skutki poważnych awarii.

13      Sporządzenie zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych wpisuje się zatem w wieloetapowy proces obejmujący, po pierwsze, sporządzenie wewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych przez prowadzących zakłady wchodzące w zakres stosowania dyrektywy 96/82 i przekazanie właściwym organom niezbędnych informacji, po drugie, sporządzenie przez te organy zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych i, po trzecie, przegląd, a w razie konieczności zmianę lub uaktualnienie, wewnętrznych i zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych odpowiednio przez prowadzących zakłady i właściwe organy.

14      Artykuł 11 ust. 1 i 4 dyrektywy 96/82 rzeczywiście określa jedynie termin realizacji pierwszego i trzeciego z tych etapów. Jednak brak w tym przepisie wyraźnego określenia terminu sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych nie oznacza sam w sobie, że państwa członkowskie nie są związane żadnym terminem na wywiązanie się z obowiązku ich sporządzenia.

15      Obowiązek ten zostałby bowiem pozbawiony treści, a system ochrony ustanowiony w art. 11 dyrektywy 96/82 byłby całkowicie nieskuteczny, gdyby sporządzenie wspomnianych planów przez właściwe organy mogło zostać bezterminowo zawieszone.

16      W tym zakresie należy przypomnieć, że jak wynika z art. 11 ust. 2 dyrektywy 96/82, wewnętrzne i zewnętrzne plany operacyjno-ratownicze są sporządzane w szczególności w celu ograniczania i kontrolowania zdarzeń, tak aby zminimalizować skutki i straty dla ludności, środowiska naturalnego i mienia, oraz w celu wprowadzenia środków niezbędnych do ochrony ludności i środowiska naturalnego przed skutkami poważnych awarii.

17      Ponadto, jak wynika między innymi z załącznika nr IV do dyrektywy 96/82 dotyczącego danych i informacji, które należy uwzględnić w planach operacyjno-ratowniczych, istnieje wzajemna zależność pomiędzy wewnętrznymi i zewnętrznymi planami operacyjno-ratowniczymi, których koordynacja zapewnia skuteczność mechanizmu przewidzianego w art. 11 dyrektywy 96/82.

18      Oznacza to, że właściwe organy powinny niezwłocznie wykorzystać informacje dostarczone przez prowadzących zakłady w celu sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych.

19      Dotyczy to zwłaszcza niektórych wymaganych informacji, których szybka dezaktualizacja może pozbawić skuteczności sporządzony na ich podstawie plan operacyjno-ratowniczy. Z tego zresztą powodu państwa członkowskie powinny zapewnić, zgodnie z art. 11 ust. 4 dyrektywy 96/82, że wewnętrzne i zewnętrzne plany operacyjno-ratownicze będą poddane przeglądom, a w razie konieczności będą zmieniane i uaktualniane w odpowiednich odstępach czasu, nieprzekraczających trzech lat.

20      W związku z tym bieg terminu na wykonanie obowiązku przewidzianego w art. 11 ust. 1 lit c) tej dyrektywy co do zasady nie może rozpocząć się przed przekazaniem wspomnianych informacji.

21      W świetle tych rozważań należy uznać, że właściwe organy są zobowiązane sporządzić zewnętrzne plany operacyjno-ratownicze przewidziane w art. 11 dyrektywy 96/82 w terminie, który, z jednej strony, nie grozi naruszeniem skuteczności przepisów tego artykułu, ale który, z drugiej strony, uwzględnia czas niezbędny do sporządzenia wspomnianych planów, a więc w rozsądnym terminie od przekazania niezbędnych informacji przez prowadzących zakłady.

22      W niniejszej sprawie bezspornym jest, że od wielu lat nie wszystkie wchodzące w zakres stosowania tego przepisu zakłady dysponują zewnętrznymi planami operacyjno-ratowniczymi.

23      W tym zakresie należy przypomnieć, że art. 11 ust. 1 lit. b) dyrektywy 96/82 określa kilka terminów, w zależności od kategorii przedsiębiorstwa. Trzeba jednak stwierdzić, że ostateczny termin, w jakim prowadzący zakłady, których przepis ten dotyczy, powinni przekazać właściwym organom informacje niezbędne do sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych, został wyznaczony albo przed rozpoczęciem działalności, albo nie później niż do dnia 3 lutego 2002 r., to znaczy trzy lata po upływie terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy.

24      Czas, który upłynął pomiędzy tą datą a terminem wyznaczonym w uzasadnionej opinii, to znaczy dniem 23 grudnia 2007 r., w oczywisty sposób nie jest rozsądny, a zatem w niniejszej sprawie nie można uzasadnić braku sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych dla wszystkich wskazanych zakładów.

25      Ponadto, choć prawdą jest, że zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy 96/82 obowiązek sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych wiąże się ze spoczywającym na prowadzących zakłady wchodzące w zakres stosowania tego przepisu obowiązkiem przekazania niezbędnych informacji właściwym organom, niemniej jednak ten sam przepis nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, że prowadzący zakłady dostarczą niezbędne informacje w wyznaczonym terminie. W tych okolicznościach fakt, że w niektórych przypadkach właściwe organy nie dysponowały w tych terminach niezbędnymi informacjami, nie może uzasadniać, jak wskazała rzecznik generalny w pkt 20 swojej opinii, braku zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych.

26      W odniesieniu do sporządzenia kilku zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych w 2008 roku wystarczy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia powinno być oceniane według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. w szczególności wyrok z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie C‑456/05 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑10517, pkt 15).

27      W tych okolicznościach skargę wniesioną przez Komisję należy uznać za uzasadnioną.

28      Wobec tego należy stwierdzić, że nie sporządzając zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych dla wszystkich zakładów podlegających przepisom art. 9 dyrektywy 96/82, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 11 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy.

 W przedmiocie kosztów

29      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania, a Królestwo Hiszpanii przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)      Nie sporządzając zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych dla wszystkich zakładów podlegających przepisom art. 9 dyrektywy Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 11 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy.

2)      Królestwo Hiszpanii zostaje obciążone kosztami postępowania.

Podpisy

---

* Język postępowania: hiszpański.