1

Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie wprowadzając wymogu bardziej rygorystycznego oczyszczania wszystkich ścieków z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców (RLM) powyżej 10000, Republika Finlandii uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 5 ust. 2, 3 i 5 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U. L 135, s. 40), zmienionej dyrektywą Komisji 98/15/WE z dnia (Dz.U. L 67, s. 29) (zwanej dalej „dyrektywą 91/27”).

2

Obok niektórych państw członkowskich i Federacji Rosyjskiej Wspólnota Europejska jest stroną Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego (Konwencji z Helsinek zmienionej w 1992 r.) (Dz.U. 1994, L 73, s. 20, zwanej dalej „konwencją bałtycką”), przyjętej decyzją Rady z dnia 21 lutego 1994 r. w sprawie zawarcia, w imieniu Wspólnoty, Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego (Konwencji z Helsinek zmienionej w 1992 r.) (Dz.U. L 73, s. 19)

3

Zgodnie z art. 1 dyrektywa 91/271 dotyczy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu i ma na celu ochronę środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania wspomnianych ścieków.

4

Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

5

Zasady ogólne znajdujące zastosowanie do ścieków, o których mowa w dyrektywie, ujęte są w art. 4, który w ust. 1 stanowi:

„Państwa członkowskie zapewniają, aby ścieki komunalne przed odprowadzeniem były poddane wtórnemu oczyszczania lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu […]”.

6

Artykuł 5 dyrektywy 91/271 stanowi:

„1.   Do celów ust. 2 państwa członkowskie do dnia 31 grudnia 1993 r. określają obszary wrażliwe, zgodnie z kryteriami ustanowionymi w załączniku II.

2.   Państwa członkowskie zapewniają, że ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania, przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych, poddawane są bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w art. 4 najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., w odniesieniu do wszystkich zrzutów z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10000.

3.   Odprowadzenia z oczyszczalni ścieków komunalnych określone w ust. 2 spełniają odpowiednie wymagania załącznika I [część] B. […]

4.   Alternatywnie wymagania wobec poszczególnych oczyszczalni określone w ust. 2 i 3 mogą nie mieć zastosowania do obszarów wrażliwych, w przypadkach gdy można wykazać, że minimalne zmniejszenie całkowitego ładunku ścieków doprowadzanych do wszystkich oczyszczalni ścieków komunalnych na tym obszarze wynosi co najmniej 75% w odniesieniu do fosforu ogólnego i co najmniej 75% w odniesieniu do azotu ogólnego.

5.   Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych położonych w odpowiednich zlewniach obszarów wrażliwych, które przyczyniają się do zanieczyszczenia tych obszarów, podlegają przepisom ust. 2–4.

[…]

8.   Państwo członkowskie nie musi wskazywać obszarów wrażliwych do celów niniejszej dyrektywy, jeśli na całym swoim obszarze wprowadziło oczyszczanie na podstawie przepisów zawartych w ust. 2–4”.

7

Punkty 2 i 3 części B załącznika I tej dyrektywy mają brzmienie następujące:

8

Tabela 2 tego załącznika ma brzmienie następujące:

„Tabela 2: Wymogi dotyczące odprowadzania nieczystości z komunalnych oczyszczalni ścieków do obszarów wrażliwych podlegających eutrofizacji, wymienionych w załączniku II [część] A lit. a). Można stosować jeden lub oba wskaźniki w zależności od warunków miejscowych. Stosuje się wielkości stężeń lub stopień redukcji wyrażony w procentach”.

9

Zgodnie z drugim wierszem tej tabeli azot ogólny powinien albo mieć stężenie maksymalne wynoszące 15 mg/l dla aglomeracji o RLM od 10000 do 100000 lub 10 mg/l dla większych aglomeracji, albo być przedmiotem minimalnego stopnia redukcji od 70% do 80%.

10

Część A lit. a) akapit drugi załącznika II do dyrektywy 91/271 przewiduje:

„Przy ustalaniu substancji odżywczych, których zawartość ma być ograniczona przez bardziej rygorystyczne oczyszczanie, można brać pod uwagę następujące elementy:

11

Zgodnie z art. 4 decyzji Rady Ministrów nr 365/1994 z dnia 19 maja 1994 r. w sprawie oczyszczania ścieków pochodzących z kanalizacji zbiorczych i niektórych sektorów przemysłu, które zrzucane są do wód, oraz w sprawie oczyszczania ścieków przemysłowych wprowadzanych do kanalizacji zbiorczych wszystkie fińskie środowiska wodne uważane są za obszary wrażliwe w rozumieniu dyrektywy 91/271.

12

Z opisu uregulowań krajowych dostarczonego w pismach Republiki Finlandii, który nie został zakwestionowany przez Komisję, wynika, że każda fińska oczyszczalnia ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 100 powinna posiadać pozwolenie środowiskowe, które jest wydawane po dokonaniu indywidualnej oceny. W ramach tej oceny zawsze uwzględniany jest stan wód i wpływ wywierany na nie przez ścieki komunalne.

13

Organ właściwy w zakresie pozwoleń środowiskowych dysponuje w ramach swojej oceny ekspertyzą z zakresu prawa ochrony środowiska oraz ekspertyzą naukowo-techniczną w odniesieniu do oczyszczalni ścieków pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 4000. Jest on zobowiązany uwzględnić informacje uzyskane w ramach procedury udzielenia pozwolenia, w tym opinię odpowiedniego ympäristökeskus (centrum ochrony środowiska).

14

Zadaniem wspomnianego centrum jest ochrona interesu ogólnego w dziedzinie środowiska. W opiniach przedkładanych przezeń organowi właściwemu w zakresie pozwoleń środowiskowych powinno ono zaproponować redukcję ładunku azotu, jeżeli jest to konieczne dla środowiska, uwzględniając warunki lokalne i najnowszą wiedzę naukową. Żądanie redukcji stężenia azotu ładunku azotu powinno być skierowane zasadniczo do wszystkich oczyszczalni ścieków pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000, których zrzuty dokonywane są bezpośrednio do obszarów na południe od cieśniny Kvarken (Merenkurkku), która znajduje się na granicy między Botnikiem Północnym (Perämeri) a Botnikiem Południowym (Selkämeri), które razem tworzą Zatokę Botnicką (Pohjanlahti). Zatoka Botnicka jest odgałęzieniem Morza Bałtyckiego.

15

Pismem z dnia 1 lipca 2002 r. Komisja, uznając, że bardziej rygorystyczne oczyszczanie w rozumieniu art. 5 ust. 2, 3 i 5 dyrektywy 91/271 (zwane dalej „trzecim etapem oczyszczania”), obejmujące jednocześnie azot i fosfor, było wymagane we wszystkich aglomeracjach fińskich o RLM powyżej 10000 położonych w zlewniach Morza Bałtyckiego, wezwała Republikę Finlandii do usunięcia uchybienia i zastosowania się do art. 5 dyrektywy 91/271.

16

W odpowiedzi z dnia 27 sierpnia 2002 r. Republika Finlandii stwierdziła, że zastosowała się do dyrektywy 91/271. Ładunek azotu jest bowiem redukowany, jeżeli zostanie stwierdzona taka konieczność, z uwzględnieniem za każdym razem stanu wód przyjmujących zgodnie z wymogami tej dyrektywy.

17

W dniu 1 kwietnia 2004 r. Komisja wystosowała do Republiki Finlandii na podstawie art. 226 akapit pierwszy WE uzasadnioną opinię, stwierdzając, że nie wprowadzając wymogu bardziej rygorystycznego oczyszczania ścieków z wszystkich aglomeracji o RLM powyżej 10000, Republika Finlandii uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 5 ust. 2, 3 i 5 dyrektywy 91/271, i wezwała to państwo członkowskie do podjęcia środków wskazanych w uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia.

18

Nie będąc usatysfakcjonowana odpowiedzią udzieloną na uzasadnioną opinię przez władze fińskie, Komisja wniosła niniejszą skargę.

19

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 7 sierpnia 2008 r. Królestwo Szwecji na podstawie art. 93 § 7 regulaminu zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Finlandii.

20

Zdaniem Komisji z uwagi na to, że wszystkie fińskie środowiska wodne stanowią obszary wrażliwe w rozumieniu dyrektywy 91/271, obowiązek czuwania nad tym, aby wszystkie ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania były poddawane przed odprowadzeniem oczyszczaniu bardziej rygorystycznemu niż opisane w art. 4 tej dyrektywy w odniesieniu do wszystkich zrzutów pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000, ma zastosowanie do całego terytorium Finlandii.

21

W tych warunkach z dyrektywy 91/271 wynika, że azot powinien być poddawany trzeciemu etapowi oczyszczania w rozumieniu art. 5 ust. 2, 3 i 5 dyrektywy 91/271 we wszystkich oczyszczalniach ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji fińskich mających RLM wyższą niż 10000 położonych na obszarach wybrzeża i w zlewniach Morza Bałtyckiego.

22

Komisja uważa, że aby wypełnić cel dyrektywy 91/271, wszystkie zrzuty pochodzące z aglomeracji o RLM powyżej 10000, które odprowadzane są do Morza Bałtyckiego, powinny być oczyszczane zarówno w odniesieniu do fosforu, jak i azotu. Oczyszczanie takie ogranicza przepływ azotu do centralnych obszarów Morza Bałtyckiego, Zatoki Fińskiej (Suomenlahti), Morza Archipelagowego (Saaristomeri) i niektórych części Botnika Południowego, a w konsekwencji eutrofizację tych obszarów. Jej zdaniem władze fińskie nie wykazały, że decyzja o niepoddawaniu azotu trzeciemu etapowi oczyszczania we wszystkich wspomnianych oczyszczalniach ścieków nie miało wpływu na eutrofizację tych obszarów.

23

Republika Finlandii zaznacza, że ścieki komunalne wszystkich gmin fińskich są oczyszczane w oczyszczalniach biochemicznych i że oczyszczalnie te zobowiązane są uzyskać pozwolenie środowiskowe. Istotną częścią procedury wydania tego pozwolenia są konsultacje z regionalnymi centrami środowiskowymi, które zobowiązane są zalecić redukcję ładunku azotu za każdym razem, gdy okaże się to konieczne dla ochrony środowiska. Ponadto podczas regularnego ponownego badania, któremu poddawane jest każde pozwolenie środowiskowe, konieczność redukcji ładunku azotu oceniana jest z uwzględnieniem warunków miejscowych zgodnie z tym, co przewiduje dyrektywa 91/271.

24

Republika Finlandii twierdzi, że w większości jej wód śródlądowych, złożonych z jezior i rzek, azot nie ma wpływu na eutrofizację, ponieważ substancją odżywczą, która reguluje eutrofizację, jest fosfor. Republika Finlandii uważa, że azot nie jest też substancją odżywczą, która reguluje eutrofizację we wszystkich fińskich obszarach morskich.

25

W tych warunkach Republika Finlandii nie zgadza się z tym, że dyrektywa 91/271 nakłada wymóg redukcji ładunku azotu we wszystkich ściekach pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000. Zgodnie bowiem z wymogami określonymi w tabeli 2 załącznika I do tej dyrektywy konieczność zredukowania ładunku azotu ocenia się „w zależności od warunków miejscowych”. Komisja nie wykazała, że w sytuacji gdyby dyrektywa 91/271 wymagała redukcji ładunku azotu, władze fińskie nie wprowadziły takiego wymogu w ramach oceny przeprowadzanej w przypadku każdej oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM powyżej 100 w celu wydania lub przedłużenia pozwolenia środowiskowego wymaganego zgodnie z przepisami krajowymi.

26

Ponadto Republika Finlandii podnosi, że „warunki miejscowe”, o których mowa w tabeli 2 załącznika I do dyrektywy 91/271, ograniczają się do obszaru wodnego, w którym zrzuty oczyszczalni mogą spowodować szkodę określoną w tej dyrektywie. Poza tym wymóg, iż ładunek azotu należy w każdym razie zredukować zgodnie z wartościami przewidzianymi w tej tabeli, niezależnie od jego wpływu na środowiska wodne, jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności.

27

Poza tym Republika Finlandii podnosi trzy zasadnicze argumenty na uzasadnienie swojej praktyki polegającej na ocenie konieczności redukcji ładunku azotu indywidualnie dla każdej oczyszczalni objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia środowiskowego na podstawie przepisów krajowych. W pierwszej kolejności państwo to podnosi, że w niektórych przypadkach redukcja ładunku azotu w ściekach komunalnych nie ma wpływu na eutrofizację Morza Bałtyckiego ze względu na zatrzymanie azotu przez jeziora i rzeki. W drugiej kolejności nie jest wykluczone, że w niektórych okolicznościach redukcja ładunku azotu ma szkodliwy wpływ na stan wód, w szczególności wywołując kwitnienie określonych szkodliwych glonów. W trzeciej kolejności Republika Finlandii twierdzi, że niski poziom przepływu azotu z Botnika Północnego, który nie przedstawia oznak eutrofizacji i w którym azot nie jest substancją odżywczą ograniczającą, do innych obszarów morskich nie może być uznany za przyczynę zakłóceń w rozumieniu dyrektywy 91/271 w danych obszarach.

28

Z art. 5 ust. 2 dyrektywy 91/271 wynika, że wszystkie ścieki komunalne pochodzące z aglomeracji o RLM powyżej 10000, które odprowadzane są do obszaru wrażliwego, powinny najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r. być poddawane oczyszczaniu bardziej rygorystycznemu niż określone w art. 4 tej dyrektywy.

29

Trybunał orzekł już w tym kontekście, że zrzut w rozumieniu art. 5 ust. 2 dyrektywy 91/271 ma miejsce niezależnie od tego, czy ścieki wpływają do obszaru wrażliwego bezpośrednio czy pośrednio (zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie C-396/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I-3949, pkt 29–32). Jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 72 opinii, odpowiada to wysokiemu poziomowi ochrony, który zgodnie z art. 174 ust. 2 WE jest celem polityki Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego.

30

Wyznaczenie obszarów wrażliwych może opierać się zgodnie z częścią A załącznika II do dyrektywy 91/271 na eutrofizacji, pozyskiwaniu wody pitnej lub na wymogach innych dyrektyw.

31

W niniejszym przypadku jest bezsporne, że w 1994 r. Republika Finlandii wyznaczyła całość swoich wód jako obszary wrażliwe na eutrofizację i że wszystkie oczyszczalnie dokonują zrzutów bezpośrednio lub pośrednio do tych obszarów.

32

Ponadto art. 5 ust. 3 dyrektywy 91/271 określa, jakim regułom poddany jest trzeci etap oczyszczania zrzutów w takich obszarach wrażliwych. Z przepisu tego w związku z przepisami, do których odsyła, wynika, że zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych do obszarów wrażliwych, które podlegają eutrofizacji, odpowiadają wymaganiom określonym w tabeli 2 załącznika I do tej dyrektywy.

33

Trybunał orzekł już, że wymagania te mają zastosowanie z zastrzeżeniem części A lit. a) akapit drugi załącznika II do dyrektywy 91/271 (wyrok z dnia 23 września 2004 r. w sprawie C-280/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I-8573, pkt 104, 105). Podpunkt ii) tego przepisu przewiduje, że w odniesieniu do wód przybrzeżnych, które mają niewielki stopień wymiany wód lub odbierają duże ilości substancji odżywczych w przypadku dużych aglomeracji należy wprowadzić usuwanie fosforu lub azotu, chyba że wykazano, iż usuwanie tych substancji nie będzie miało wpływu na poziom eutrofizacji.

34

Tabela 2 załącznika I do tej dyrektywy dotyczy redukcji fosforu i azotu w ściekach komunalnych. Zgodnie z nagłówkiem tej tabeli w zależności od warunków miejscowych można stosować jeden lub oba wskaźniki. Tak więc azot lub fosfor albo obie te substancje należy redukować w zależności od warunków miejscowych. Państwo członkowskie może zatem dokonać wyboru wartości stężenia albo procentu redukcji.

35

Należy wyjaśnić, że Komisja i Republika Finlandii zgadzają się co do faktu, że eutrofizacja Morza Bałtyckiego stanowi poważny problem środowiska i że zjawisko to powodowane jest zwiększonym stężeniem azotu i fosforu — dwóch substancji, które są jednak niezbędne do życia morskiego.

36

Jak stwierdziła sama Komisja, mechanizm ograniczania eutrofizacji przez azot lub fosfor jest silnie zróżnicowany w zależności od obszaru Morza Bałtyckiego, a nawet w obrębie jednego obszaru. Nie ma więc jednolitego rozwiązania problemu eutrofizacji dla całego Morza Bałtyckiego.

37

Z uwag przedłożonych przez strony wynika, że zwykle jedna z substancji odżywczych — czy to fosfor czy azot — występuje w mniejszej ilości niż druga i że niedobór ten ogranicza wzrost glonów. Dlatego też substancję tę nazywa się „czynnikiem ograniczającym”. Wody danego obszaru mogą być wrażliwe na jedną albo drugą substancję, albo nawet na obie. Redukcja fosforu lub azotu w zależności od wrażliwości tych wód pozwala więc na ograniczenie wzrostu glonów.

38

W tych warunkach środki, które należy podjąć w celu zmniejszenia eutrofizacji, nie będą takie same w jednej czy drugiej części Morza Bałtyckiego. Dyrektywa 91/271 stanowi w tym względzie, że państwa członkowskie na podstawie warunków miejscowych dokonują oceny substancji — fosforu lub azotu — które przyczyniają się do eutrofizacji i zgodnie z tą oceną podejmują odpowiednie działania polegające na oczyszczaniu.

39

Jak podniosła Republika Finlandii, dyrektywa 91/271 nie ustanawia więc wymogu redukcji ładunku azotu, który miałby być stosowany automatycznie, nawet gdy oczyszczalnie odprowadzają ścieki komunalne do wód przyjmujących znajdujących się w obszarze wrażliwym. To, czy azot lub fosfor muszą być usuwane, zależy od wrażliwości wód przyjmujących w związku z oceną warunków miejscowych.

40

Nie można zatem przyjąć zastosowanej przez Komisję wykładni, zgodnie z którą sama tylko okoliczność, że zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych odprowadzane są do wrażliwego obszaru morskiego, pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż dyrektywa 91/271 ustanawia wymóg przeprowadzania trzeciego etapu oczyszczania z azotu. Zgodnie z art. 5 ust. 5 tej dyrektywy obowiązek redukcji ładunku azotu jest uzależniony od stopnia, w jakim zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych znajdujących się w zlewniach obszarów wrażliwych przyczyniają się do zanieczyszczenia tych obszarów.

41

Ponieważ ustalenie czynnika ograniczającego jest uzależnione nie tylko od wrażliwości wód przyjmujących, lecz także od tego, czy zrzuty skutkują zanieczyszczeniem tych wód, nie można twierdzić, tak jak to czyni zasadniczo Komisja, że, biorąc pod uwagę, iż Morze Bałtyckie jako takie podlega silnej eutrofizacji ze względu tak na fosfor, jak i azot, a także, iż większość fińskich wód wewnętrznych wpływa do tego morza, tak jeziora, jak i rzeki, jak i fińskie wody przybrzeżne należy uznać za wrażliwe na te dwie substancje.

42

Wynika z tego, że — wbrew temu, co twierdzi Komisja — dyrektywa 91/271 nie ustanawia ogólnego obowiązku wprowadzenia wymogu trzeciego etapu oczyszczania z azotu ze zrzutów każdej oczyszczalni ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000.

43

Skoro zatem dyrektywa 91/271 nakazuje redukcję fosforu lub azotu w zależności od warunków miejscowych, a mianowicie wrażliwości wód przyjmujących na jedną lub drugą z tych substancji odżywczych, można prowadzić wspólne badanie rozpatrywanych oczyszczalni ścieków, których zrzuty odprowadzane są do tej samej zlewni.

44

Ponadto niezależnie od tego, czy są one pośrednie czy bezpośrednie, zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych znajdujących się w tej samej zlewni obszaru wrażliwego podlegają, zgodnie z art. 5 ust. 5 dyrektywy 91/271, wymogom mającym zastosowanie do obszarów wrażliwych jedynie w takim zakresie, w jakim zrzuty te przyczyniają się do zanieczyszczenia tego obszaru. Musi zatem istnieć związek przyczynowy między tymi zrzutami a zanieczyszczeniem obszarów wrażliwych.

45

W świetle powyższych rozważań należy zbadać, czy Komisja dowiodła istnienia takiego związku przyczynowego.

46

W tym względzie należy bowiem przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania w sprawie uchybienia na mocy art. 226 WE ciężar dowodu zarzucanego uchybienia spoczywa na Komisji. To właśnie ona powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia zaistnienia tego uchybienia, nie mogąc przy tym opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyroki z dnia 25 maja 1982 r. w sprawie 96/81 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. 1791, pkt 6 oraz z dnia w sprawie C-135/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-3475, pkt 26).

47

Jeżeli jednak Komisja dostarczyła wystarczającą ilość dowodów ujawniających pewne okoliczności zaistniałe na terytorium pozwanego państwa członkowskiego, na nim spoczywa ciężar podważenia co do istoty i w sposób szczegółowy przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich konsekwencji (zob. podobnie wyroki z dnia 22 września 1988 r. w sprawie 272/86 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. 4875, pkt 21, oraz z dnia w sprawie C-365/97 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I-7773, pkt 84, 86).

48

Należy stwierdzić, jak wynika z akt sprawy, że oczyszczalnie fińskie są rozmieszczone w zlewniach, dla których wodami przyjmującymi są po pierwsze Zatoka Botnicka, składająca się z dwóch obszarów morskich — Botnika Północnego z jednej strony i Botnika Południowego z drugiej strony, po drugie Morze Bałtyckie jako takie, i po trzecie Zatoka Fińska.

49

W tych okolicznościach należy zbadać, czy Komisja wykazała, iż zrzuty azotu z oczyszczalni ścieków komunalnych aglomeracji o RLM powyżej 10000, które położone są w odpowiednich zlewniach wspomnianych wyżej obszarów morskich przyczyniają się do eutrofizacji tych obszarów.

50

Wśród oczyszczalni ścieków komunalnych, których zrzuty odprowadzane są do Zatoki Botnickiej, niektóre odprowadzają swoje zrzuty bezpośrednio lub pośrednio do Botnika Północnego, a inne bezpośrednio lub pośrednio do Botnika Południowego. Możliwe jest wiec wspólne zbadanie wszystkich oczyszczalni, które odprowadzają swoje zrzuty do tej samej zlewni.

51

Strony są zgodne co do tego, że Botnik Północny stanowi jedyny mający istotne znaczenie obszar Morza Bałtyckiego, który nie jest na ogół objęty eutrofizacją. Komisja przyznała ponadto, że w Botniku Północnym brak fosforu jest czynnikiem ograniczającym. Ponadto Republika Finlandii twierdzi, że jeżeli organ właściwy w zakresie pozwoleń środowiskowych uzna, iż wymagają tego warunki miejscowe, usuwanie azotu zostanie nakazane również w oczyszczalniach ścieków położnych na brzegach Botnika Północnego.

52

W tych warunkach Komisja nie wykazała, że Republika Finlandii była zobowiązana wprowadzić wymóg trzeciego etapu oczyszczania z azotu w każdej oczyszczalni ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000, których zrzuty odprowadzane są do Botnika Północnego.

53

Strony nie są zgodne z jednej strony co do występowania eutrofizacji i określenia czynnika ograniczającego w Botniku Południowym a z drugiej strony co do występowania i ewentualnych skutków przepływu azotu z Zatoki Botnickiej aż do Morza Bałtyckiego jako takiego.

54

Zgodnie z wynikami badań załączonymi do akt sprawy przez Republikę Finlandii Zatoka Botnicka, wliczając w to Botnik Południowy, jest jedynym podregionem Morza Bałtyckiego, który nie wykazuje ewidentnych oznak eutrofizacji.

55

Komisja opiera swe twierdzenie, iż azot jest istotnym czynnikiem ograniczającym eutrofizację Botnika Południowego, na sprawozdaniu sporządzonym na jej zlecenie w 2004 r. przez Water Research Center w przedmiocie transpozycji dyrektywy 91/271 w Finlandii (zwanym dalej „sprawozdaniem z 2004 r.”).

56

Ze sprawozdania tego wynika jednak, że eutrofizacja nie jest ogólnie uważana za problem w Botniku Południowym, a w szczególności w wodach otwartych Zatoki Botnickiej. Poza tym w sprawozdaniu tym stwierdza się, że Morze Archipelagowe jest obszarem przejściowym, jeżeli chodzi o eutrofizację, między Zatoką Fińską a Zatoką Botnicką. Jakość wody została w nim opisana w znakomitej większości jako zadowalająca.

57

Z powyższego wynika, że Komisja nie wykazała, by azot był istotnym czynnikiem ograniczającym eutrofizację w wodach otwartych Botnika Południowego.

58

Jeżeli chodzi o wody przybrzeżne, zgodnie ze sprawozdaniem z 2004 r. eutrofizacja zachodzi w nich ze względu na niewielki stopień wymiany wód i duży ładunek substancji odżywczych w tych wodach. Ponadto stwierdza się w nim, że azot jest raczej czynnikiem ograniczającym w fińskich wodach przybrzeżnych.

59

W tym kontekście należy uwzględnić część A lit. a) akapit drugi pkt ii) załącznika II do dyrektywy 91/271, zgodnie z którym, jeśli chodzi o wody przybrzeżne, w odniesieniu do których stwierdzono, że mają niewielki stopień wymiany wód lub odbierają duże ilości substancji odżywczych, zrzuty ścieków z małych aglomeracji mają zazwyczaj mniejsze znaczenie na takich obszarach, ale należy wprowadzić usuwanie fosforu lub azotu dla dużych aglomeracji, chyba iż można wykazać, że usuwanie tych substancji nie będzie miało wpływu na poziom eutrofizacji.

60

Republika Finlandii podnosi, że w przypadku oczyszczalni ścieków położonych na brzegach Zatoki Botnickiej azotu zawartego w ściekach nie można uznać ogólnie za przyczynę zakłóceń w rozumieniu dyrektywy, ze względu w szczególności na zjawisko zatrzymywania azotu.

61

Republika Finlandii stwierdziła ponadto, a Komisja nie przedstawiła dowodów przeciwnych, że jedynie 0,3% całości azotu odprowadzanego co roku do Botnika Południowego pochodzi ze ścieków komunalnych, które odprowadzane są do Botnika Północnego. Poza tym zdaniem tego państwa wpływ usunięcia azotu w Zatoce Botnickiej na poziom eutrofizacji Morza Bałtyckiego jako takiego jest tak nieznaczny, że nie można go ująć statystycznie.

62

W tych okolicznościach należy uznać, iż Komisja nie wykazała, że Republika Finlandii powinna wprowadzić wymóg trzeciego etapu oczyszczania z azotu zawartego w zrzutach każdej oczyszczalni ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000, które odprowadzane są do Botnika Południowego.

63

Komisja podnosi, że między różnymi zbiornikami morskimi przenoszona jest w każdym razie znaczna ilość substancji odżywczych. Aż 62% łącznej ilości azotu odprowadzanej pośrednio lub bezpośrednio do Botnika Północnego uchodzi następnie do Botnika Południowego będącego obszarem morskim, gdzie azot stanowi istotny czynnik ograniczający.

64

Z jednej strony prawdą jest, jak podnoszą zarówno Komisja, jak i Republika Finlandii, że obowiązek oczyszczania z azotu należy oceniać w perspektywie globalnej, biorąc pod uwagę zarówno wrażliwość wód wewnętrznych, jak i wrażliwość przyjmujących wód przybrzeżnych. Należy jednak wziąć pod uwagę, że pojęcie zlewni jest ograniczone. W tym względzie należy zaznaczyć, że na rozprawie Komisja przyznała, iż, wbrew temu, co wynika z jej repliki, nie twierdzi ona, że można uważać Botnik Północny i Botnik Południowy za zlewnię Morza Bałtyckiego jako takiego.

65

Z drugiej strony należy zaznaczyć, że Republika Finlandii nie kwestionuje, iż azot krąży między różnymi obszarami morskimi, lecz twierdzi, że nie można na tej podstawie uznać, iż warunki miejscowe wymagają redukcji azotu w odniesieniu do wszystkich oczyszczalni ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000, które są położone na brzegach tych obszarów morskich.

66

Należy zaznaczyć, że jak wynika z akt przedłożonych Trybunałowi, Morze Bałtyckie jest morzem płytkim, co nie sprzyja wymianie wód. Ponadto jak uznano w pkt 77 wyroku z dnia 6 października 2009 r. w sprawie C-438/07 Komisja przeciwko Szwecji (Zb.Orz. s. I-9517) ogłoszonego tego samego dnia co niniejszy wyrok, pomiędzy Botnikiem Północny a Botnikiem Południowym wymiana wód jest ograniczona przez naturalne przeszkody położone na północ od archipelagu Kvarken. Botnik Północny i Botnik Południowy łączą się bowiem ze sobą poprzez płycizny, których maksymalna głębokość wynosi 25 metrów.

67

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że Komisja nie wykazała, iż brak jest fizycznej przeszkody, która ogranicza przepływ azotu pomiędzy badanymi zbiornikami morskimi.

68

Ponadto jak podniosła rzecznik generalna w pkt 93 opinii, Botnik Południowy jest skutecznym pochłaniaczem azotu.

69

Choć zatem istnieje przepływ azotu między Zatoką Botnicką a Morzem Bałtyckim jako takim, Komisja nie wykazała, że przepływ wód z Botnika Północnego i Botnika Południowego do Morza Bałtyckiego jako takiego skutkuje przepływem dużych ilości zanieczyszczeń azotowych z północnych regionów Szwecji.

70

W tym względzie należy stwierdzić, że strony sporu są zgodne co do tego, iż około 11% łącznej ilości azotu obecnej w Botniku Południowym przepływa do Morza Bałtyckiego jako takiego.

71

Niemniej jak wynika z akt sprawy i uwag wyrażonych przez Republikę Finlandii podczas rozprawy, dla niniejszego sporu znaczenie ma wyrażona w procentach ta ilość azotu pochodzącego z odprowadzających zrzuty do Zatoki Botnickiej oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM powyżej 10000, która przepływa do Morza Bałtyckiego. Natomiast całkowity przepływ azotu nie może być w niniejszym sporze wzięty pod uwagę jako dowód mający znaczenie dla ustalenia, czy azot z tych oczyszczalni musi być poddawany trzeciemu etapowi oczyszczania.

72

Z akt sprawy wynika bowiem, że składniki odżywcze, w tym także azot, znajdują się w wodach wskutek różnego rodzaju działalności ludzkiej i docierają do morza, po pierwsze, za pośrednictwem emisji do atmosfery i będących jej skutkiem opadów, po drugie, za pośrednictwem zrzutów z punktowych źródeł znajdujących się na wybrzeżu lub pochodzących ze zlewni i przenoszonych przez rzeki oraz, po trzecie, za pośrednictwem wycieków ze źródeł rozproszonych.

73

W tym względzie akta sprawy umożliwiają wykazanie, że z jednej strony większość występującego w Zatoce Botnickiej azotu pochodzi ze źródeł rozproszonych. Z drugiej strony w ramach tej kategorii rolnictwo jest tą dziedziną działalności ludzkiej, która odpowiada za większość zrzutów azotu.

74

Wynika z tego, że ilość azotu, która pochodzi z oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM powyżej 10000, nie odpowiada ilości azotu, o której wspominała Komisja.

75

W tych okolicznościach trudno jest ocenić, skąd pochodzi przedstawiona przez Komisję ilość 62%. Ilość ta w każdym razie nie może odpowiadać tej ilości azotu, która pochodzi ze zrzutów z oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM powyżej 10000.

76

Zgodnie z uwagami przedstawionymi podczas rozprawy przez Republikę Finlandii wyrażona w procentach wielkość przepływu azotu obejmująca wyłącznie te zrzuty tego składnika spożywczego, które pochodzą ze wspomnianych oczyszczalni, wynosi około 1,2%.

77

W tych okolicznościach Komisja nie wykazała, że przepływy azotu pochodzące z odprowadzających zrzuty do Zatoki Botnickiej i dalej do Morza Bałtyckiego jako takiego oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM powyżej 10000 mogą zostać uznane za znaczące w rozumieniu orzecznictwa, zgodnie z którym przepływ azotu spowodowany przez ścieki komunalne odprowadzane do wód eutroficznych należy uznać za znaczący, jeżeli stanowi on co najmniej 10% całkowitego przepływu azotu (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 77).

78

Ponadto komisja HELCOM podczas spotkania na szczeblu ministerialnym, które odbyło się w Krakowie w dniu 15 listopada 2007 r., przyjęła Bałtycki Plan Działań na rzecz ochrony (HELCOM Baltic Sea Action Plan). Ten plan działania, który był przedmiotem dyskusji na rozprawie, przewiduje ustanowienie pułapu dla zrzutów azotu i fosforu, a także konieczność redukcji azotu i fosforu w różnych częściach Morza Bałtyckiego. Wynika z niego, że na obszarze Botnika Północnego i Botnika Południowego nie zachodzi konieczność redukcji azotu.

79

Choć prawdą jest, że w planie tym zaleca się jednocześnie redukcję azotu w Morzu Bałtyckim jako takim w ilości 94000 ton rocznie, należy zaznaczyć, jak Republika Finlandii podniosła na rozprawie, że zalecenie to nie jest dla niej wiążące. Dotyczy ono natomiast państw członkowskich znajdujących się w zlewni Morza Bałtyckiego jako takiego, czyli Republiki Federalnej Niemiec, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej i Rzeczpospolitej Polskiej.

80

W tych warunkach Komisja nie dowiodła, po pierwsze, że zrzuty azotu z wód wewnętrznych i wód przybrzeżnych Botnika Północnego przyczyniają się do eutrofizacji Botnika Południowego i, po drugie, że brak azotu stanowi główny czynnik ograniczający eutrofizację Botnika Południowego.

81

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Komisja nie wykazała, iż ilość azotu pochodzącego z odprowadzających zrzuty do Zatoki Botnickiej oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM powyżej 10000 przyczynia się do eutrofizacji Morza Bałtyckiego jako takiego. Komisja nie dowiodła zatem, że Republika Finlandii powinna była wprowadzić wymóg trzeciego etapu oczyszczania z azotu w każdej z odprowadzających zrzuty do Zatoki Botnickiej oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10000.

82

W tych okolicznościach należy uznać, że Komisja nie dowiodła, iż Republika Finlandii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy 91/271 w odniesieniu do oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM powyżej 10000 odprowadzających zrzuty do Zatoki Botnickiej.

83

W odniesieniu do zrzutów z oczyszczalni znajdujących się w głębi południowych terenów Finlandii, które przetwarzają ścieki komunalne z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10000 i położone są w zlewni, z której wody przedostają się do wrażliwych na azot wód Morza Bałtyckiego jako takiego, Republika Finlandii podnosi, że wprowadzenie trzeciego etapu oczyszczania z azotu nie jest konieczne ze względu na to, iż naturalne zjawisko zatrzymywania azotu pozwala na usunięcie tej substancji odżywczej w wystarczającym stopniu.

84

W tym względzie z przedstawionych Trybunałowi akt sprawy wynika, że to zatrzymywanie jest naturalnym procesem, który zachodzi w jeziorach i ciekach wodnych, które przechwytują większość odprowadzanego azotu i przetwarzają go w nieszkodliwy gaz, a który to proces jest odpowiednikiem tego, który zachodzi przy usuwaniu azotu przez oczyszczalnie ścieków. To zatrzymywanie ma w szczególności miejsce w zbiornikach, w których woda zwalnia swój bieg i pozostaje w nich zazwyczaj na długie lata. Zjawisko to polega na tym, że azot jest usuwany bądź z materią organiczną w jeziornych osadach dennych bądź w procesie nitryfikacji/denitryfikacji przez bakterie jako azot w stanie lotnym do atmosfery.

85

Komisja nie kwestionuje tego, że to zatrzymywanie jest zachodzącym w wodzie procesem chemicznym, który obniża stężenie azotu, lecz podnosi ona, iż ten proces nie może być wykorzystywany w zastępstwie przewidzianego w dyrektywie 91/271 usuwania azotu przez oczyszczalnie ścieków, ponieważ jest to sprzeczne z zasadą ostrożności. Komisja twierdzi poza tym, że proces zatrzymywania azotu nie umożliwia usunięcia tego pierwiastka w sposób trwały i podlega wahaniom sezonowym.

86

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że żaden z przepisów dyrektywy 91/271 nie stoi na przeszkodzie temu, aby uznać naturalne zatrzymywanie azotu za metodę jego usuwania ze ścieków komunalnych.

87

W odniesieniu do podniesionego przez Komisję argumentu, iż proces zatrzymywania azotu jest zbyt niestabilny, aby brać go pod uwagę, stwierdzić należy, że Republika Finlandii zauważyła — czemu Komisja nie zaprzeczyła — iż w obliczeniach bilansów dotyczących substancji obszarów wodnych, na których opierają się analizy odnoszące się do zatrzymywania, uwzględnione zostały procesy uwalniania azotu z wody i jego doprowadzania. Uwzględniana jest więc denitryfikacja, zatrzymywanie azotu w osadach, zatrzymywanie azotu atmosferycznego przez sinice i uwalnianie azotu z osadów w wodzie. Republika Finlandii dodała, że lata wyjątkowe pod względem hydrologicznym są eliminowane z obliczeń poprzez uśrednienie wyników na podstawie wielu lat.

88

Wreszcie należy przypomnieć, że, jak zostało to stwierdzone w pkt 44 niniejszego wyroku, konieczne jest istnienie odpowiedniego związku przyczynowego między zrzutami a zanieczyszczeniem obszarów wrażliwych. Choć zatem w wodach Morza Bałtyckiego jako takiego zachodzi zjawisko eutrofizacji spowodowanej w szczególności obecnością azotu, dopóki Komisja nie wykaże, że azot z odprowadzających zrzuty do Morza Bałtyckiego jako takiego oczyszczalni ścieków o RLM powyżej 10000 przyczyniają się do jego eutrofizacji, nie można domagać się, aby każda z tych oczyszczalni dokonywała trzeciego etapu oczyszczania z azotu.

89

Ponadto, jak podniosła rzecznik generalna w pkt 82 opinii, w tabeli 2 załącznika I do dyrektywy 91/271 ustanowiony został wymóg dokonywania w ramach trzeciego etapu oczyszczania nie całkowitego oczyszczenia, lecz — w przypadku azotu — redukcji umożliwiającej osiągnięcie bądź stężenia 15 mg/l w przypadku aglomeracji o RLM wynoszącej od 10000 do 100000, bądź minimalnego stopnia redukcji od 70% do 80%. Pośredni zrzut azotu do wód wrażliwych na tę substancję pociąga za sobą konieczność usuwania azotu tylko wtedy, gdy w przypadku danej oczyszczalni ścieków ponad 30% azotu zawartego w ściekach komunalnych dociera do tych obszarów wrażliwych.

90

Należy więc ustalić, czy Komisja wykazała, że zrzuty z każdej oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM powyżej 10000, które odprowadzane są bezpośrednio do Morza Bałtyckiego jako takiego lub do jego zlewni, nie są zgodne z tymi wymogami.

91

W pierwszej kolejności, jak zaznacza Republika Finlandii, terytorium tego państwa członkowskiego obejmuje wiele jezior i rzek. Republika Finlandii dodała ponadto — czemu Komisja nie zaprzeczyła — że wody słodkie często tworzą drogi rzeczne, w ramach których krótkie rzeki łączą wiele kolejnych jezior, zanim wody te dotrą do wód przybrzeżnych. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naturalne uwarunkowania terytorium fińskiego wydają się być korzystne dla zatrzymywania azotu.

92

W drugiej kolejności należy zaznaczyć, że Republika Finlandii utrzymuje, iż w większej części jezior i rzek azot nie ma wpływu na eutrofizację, ponieważ substancją odżywczą, która reguluje eutrofizację, jest fosfor. Należy stwierdzić, że Komisja nie była w stanie obalić tego argumentu.

93

W trzeciej kolejności Republika Finlandii stwierdziła — czemu Komisja nie zaprzeczyła — że klasyczna oczyszczalnia ścieków wyposażona w urządzenia do oczyszczania mechanicznego, biologicznego i chemicznego zawsze usuwa w pewnym stopniu azot, nawet jeśli nie jest specjalnie w tym celu wyposażona. Przeciętnie w takiej oczyszczalni usuwanych jest 30% azotu.

94

Wobec powyższego oraz uwzględniając dane techniczne i naukowe przedstawione przez strony w odniesieniu do zrzutów z oczyszczalni odprowadzonych bezpośrednio lub pośrednio do Morza Bałtyckiego jako takiego, Komisja nie wykazała, że skumulowane skutki redukcji azotu przez oczyszczalnie,z jednej strony i zatrzymywanie naturalne z drugiej strony nie pozwalają na osiągnięcie minimalnego stopnia usuwania azotu wymaganego w dyrektywie 91/271.

95

W tych warunkach należy stwierdzić, że Komisja nie dowiodła, iż Republika Finlandii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy 91/271 w odniesieniu do zrzutów z oczyszczalni ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000 odprowadzanych bezpośrednio lub pośrednio do Morza Bałtyckiego jako takiego.

96

W odniesieniu do zrzutów z położonych w głębi południowego terytorium Finlandii oczyszczalni ścieków komunalnych z aglomeracji położonych w zlewni, której wody spływają do wód Zatoki Fińskiej wrażliwych na azot, Republika Finlandii podnosi, że trzeci etap oczyszczania z azotu nie jest konieczny, ponieważ zjawisko naturalnego zatrzymywania pozwala na wystarczające usunięcie tej substancji odżywczej.

97

Należy zaznaczyć w tym kontekście, że stwierdzenia zawarte w pkt 84–94 niniejszego wyroku odnośnie do oczyszczalni, których zrzuty odprowadzane są bezpośrednio lub pośrednio do Morza Bałtyckiego jako takiego, mają zastosowanie mutatis mutandis do oczyszczalni, których zrzuty odprowadzane są bezpośrednio lub pośrednio do Zatoki Fińskiej.

98

Republika Finlandii twierdzi, że ze względu na zjawisko zatrzymywania azot występujący w wodzie poddawanej oczyszczaniu przez oczyszczalnie położone na brzegach jezior i rzek nie jest odprowadzany w znacznej ilości do wód Zatoki Fińskiej, gdzie mógłby spowodować szkody. Państwo to poinformowało — czemu Komisja nie przeczy ani nie przedstawia dowodu przeciwnego — że azot jest zatrzymywany w jeziorach fińskich w zakresie od 19% do 82%.

99

Co prawda Bałtycki Plan Działań, wspomniany w pkt 78 niniejszego wyroku, przewidział, że państwa strony konwencji bałtyckiej zobowiązane są usunąć 6000 ton azotu z Zatoki Fińskiej. Niemniej w odniesieniu do całości Morza Bałtyckiego część redukcji ładunku azotu przypadająca na Republikę Finlandii wynosi jedynie 1200 ton na rok.

100

Republika Finlandii podkreśla poza tym, że w ramach całkowitego ładunku azotu pochodzącego z działalności ludzkiej w Finlandii część przypadająca na ścieki komunalne wynosi około 15%. Należy zaznaczyć, że stwierdzenie to poparte jest we wnioskach studiów załączonych do akt, zgodnie z którymi za zanieczyszczenie Zatoki Fińskiej odpowiedzialne jest w szerokim zakresie rolnictwo.

101

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Komisja nie dowiodła, że zrzuty azotu z oczyszczalni ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000, które są odprowadzane albo bezpośrednio do Zatoki Fińskiej, albo do jej zlewni, przyczyniają się w znaczny sposób do eutrofizacji w tej zatoce. Tymczasem jak przypomniano w pkt 46 niniejszego wyroku, na Komisji spoczywał w niniejszym przypadku ciężar takiego dowodu.

102

Nie zostało więc wykazane, że władze fińskie powinny stosować wymóg trzeciego etapu oczyszczania z azotu w odniesieniu do oczyszczalni ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o RLM powyżej 10000, których zrzuty odprowadzane są albo bezpośrednio do Zatoki Fińskiej, albo do jej zlewni.

103

Z powyższego wynika, że należy oddalić skargę Komisji.

104

Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Finlandii wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z § 4 akapit pierwszy tego artykułu Królestwo Szwecji, które przystąpiło do sporu w charakterze interwenienta, pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje: