1.

W skardze tej Komisja zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 49 WE i naruszyła klauzulę „standstill” z rozdziału 2 pkt 13 załącznika XII aktu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej ( 2 ) z dnia 16 kwietnia 2003 r. (zwaną dalej „klauzulą »standstill«”), gdyż:

2.

Niniejsza sprawa podnosi zasadniczo dwie kwestie prawne. Po pierwsze należy rozważyć, pod jakimi warunkami w świetle odpowiedniego orzecznictwa Trybunału państwo członkowskie może, w odniesieniu do świadczenia usług, odmówić objęcia przedsiębiorstw posiadających siedzibę w innym państwie członkowskim korzyściami wynikającymi z umowy dwustronnej, z których korzystają przedsiębiorstwa posiadające siedzibę na terytorium tego państwa.

3.

Po drugie należy zbadać, czy klauzula „standstill” zakazuje Republice Federalnej Niemiec przyjęcia nowych środków (ustawodawczych lub administracyjnych) bardziej restrykcyjnych od środków obowiązujących w dniu podpisania aktu przystąpienia z 2003 r. lub czy bardziej ogólnie klauzula ta zakazuje jakiegokolwiek rozszerzenia ograniczeń w dostępie do krajowego rynku pracy, nie jako skutek przyjęcia nowych środków, ale raczej jako konsekwencję zmiany stanu faktycznego, do którego środki te znajdują zastosowanie.

4.

Na podstawie przepisów przejściowych przewidzianych w akcie o przystąpieniu z 2003 r. Niemcy i Austria mają między innymi prawo — na zasadzie odstępstwa od postanowień traktatu dotyczących swobodnego świadczenia usług — do utrzymania przepisów krajowych lub przepisów wynikających z umów dwustronnych ograniczających korzystanie z pracowników zatrudnianych przez przedsiębiorstwa z siedzibą w Polsce. Załącznik XII (zatytułowany „Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Polska”), rozdział 2 pkt 13 (zatytułowany „Swobodny przepływ osób”) w części mającej znaczenie dla niniejszej sprawy stanowi:

„Niemcy oraz Austria, w celu zmierzenia się z poważnymi zakłóceniami lub też groźbą ich wystąpienia w szczególnych wrażliwych sektorach usług na ich rynkach pracy, które to zakłócenia lub groźba ich wystąpienia mogą pojawić się w niektórych regionach w wyniku transgranicznego świadczenia usług, określonego w artykule 1 dyrektywy 96/71/WE, i tak długo jak te państwa stosują, na mocy środków przejściowych określonych powyżej, środki krajowe lub też wynikające z porozumień dwustronnych dotyczących swobodnego przepływu pracowników polskich, mogą, po notyfikowaniu Komisji, odstąpić od artykułu 49 akapit pierwszy traktatu WE w celu ograniczenia czasowego przemieszczania się pracowników, których prawo do podjęcia pracy w Niemczech lub w Austrii podlega środkom krajowym w stosunku do świadczenia usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w Polsce.

[…]”.

5.

Następnie punkt ten ustanawia następującą klauzulę „standstill”:

„Stosowanie niniejszego punktu nie spowoduje wprowadzenia bardziej restrykcyjnych warunków dotyczących czasowego przepływu pracowników w kontekście transgranicznego świadczenia usług między Niemcami lub Austrią a Polską, od tych, które obowiązywały w dniu podpisania Traktatu o Przystąpieniu”.

6.

Artykuł 1 umowy stanowi, co następuje:

„Pozwolenia na pracę będą wydawane polskim pracownikom delegowanym do pracy na podstawie umowy o dzieło pomiędzy polskim pracodawcą a przedsiębiorstwem drugiej strony (pracownicy kontraktowi) bez względu na sytuację i trendy na rynku pracy”.

7.

Artykuł 2 tej umowy określa liczbę polskich pracowników kontraktowych. Artykuł 2 ust. 5 stanowi:

„W ramach wykonywania tej umowy federalne biuro ds. zatrudnienia Republiki Federalnej Niemiec [Bundesanstalt für Arbeit] we współpracy z ministerstwem pracy i polityki społecznej Rzeczypospolitej Polskiej zapewni, żeby nie doszło do koncentracji zatrudnienia pracowników kontraktowych w danym regionie lub sektorze.

[…]”.

8.

Wśród wytycznych przyjętych przez Bundesagentur für Arbeit (federalną agencję ds. zatrudnienia) należy wymienić wytyczną z Fiszki 16a „Zatrudnienie pracowników z nowych państw członkowskich UE na podstawie umów o dzieło w Republice Federalnej Niemiec” (załącznik XI). Fiszka ta zawiera klauzulę ochrony rynku pracy, na podstawie której umowy o pracę z cudzoziemcami są co do zasady zakazane, jeżeli praca ma być wykonywana w okręgach federalnej agencji ds. zatrudnienia, w których średnia stopa bezrobocia w ostatnich sześciu miesiącach była przynajmniej o 30% wyższa niż stopa bezrobocia w całej Republice Federalnej Niemiec. Wykaz okręgów, do których klauzula ta znajduje zastosowanie, jest uaktualniana co kwartał (załącznik XII).

9.

Pismem z dnia 3 kwietnia 1996 r. Komisja zwróciła uwagę rządu niemieckiego na fakt, że dokonywana przez niego wykładnia umowy narusza art. 49 WE. Pismem z dnia rząd federalny zakwestionował stanowisko Komisji.

10.

W dniu 12 listopada 1997 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której przyznała Niemcom okres 12 miesięcy na odpowiedź. W następstwie spotkania z przedstawicielami Komisji w dniu Niemcy stwierdziły w piśmie z dnia , że podjęto starania w celu znalezienia politycznego rozwiązania w ramach Układu europejskiego z dnia ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony a Rzeczpospolitą Polską z drugiej strony. Jednak próby rozwiązania problemu na poziomie politycznym okazały się bezskuteczne.

11.

Polska przystąpiła do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. W odpowiedzi na pytanie Komisji z dnia Republika Federalna Niemiec stwierdziła w piśmie z , że jeżeli chodzi o umowę, to pozostaje przy swojej praktyce interpretacyjnej, oraz że z uwagi na upływ czasu ma uzasadnione powody, żeby przypuszczać, iż nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

12.

W uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 10 kwietnia 2006 r. Komisja zwróciła uwagę niemieckiego rządu federalnego na fakt, że poza wyraźnym naruszaniem art. 49 WE administracyjna praktyka Niemiec dotycząca stosowania umowy wydaje się niezgodna z klauzulą „standstill”. Zdaniem Komisji, rozszerzenie regionalnych ograniczeń na podstawie klauzuli ochrony rynku wynikającej z art. 2 ust. 5 umowy i zawartej w wytycznych federalnej agencji ds. zatrudnienia narusza zakaz rozszerzania istniejących ograniczeń.

13.

Pismem z dnia 8 czerwca 2006 r. rząd federalny zakwestionował takie stanowisko, twierdząc, że stosowanie umowy dwustronnej do wszystkich państw członkowskich i ich przedsiębiorstw jest niesłuszne.

14.

W uzupełnieniu do uzasadnionej opinii z dnia 15 grudnia 2006 r. Komisja powtórzyła swoje zarzuty. W związku z tym, że w piśmie z dnia Republika Federalna Niemiec podtrzymała swoje stanowisko, Komisja wniosła niniejszą skargę pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu

15.

Rząd niemiecki stwierdza od razu, że skarga jest niedopuszczalna, w każdym razie w zakresie w jakim jest mowa o zarzucanym naruszeniu art. 49 WE.

16.

Zdaniem rządu niemieckiego, Komisja utraciła prawo do wszczęcia postępowania, gdyż w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 49 WE nie podjęła żadnego działania przez ponad siedem lat. Ze względu na opóźnienia w postępowaniu i szczególne okoliczności tej sprawy rząd niemiecki twierdzi, że ma uzasadnione podstawy, by przypuszczać, że Komisja zrezygnowała z tego zarzutu. Uzasadnione oczekiwania potwierdziło pismo komisarza M. Montiego z lipca 1998 r., w którym komisarz wskazał, że nie popiera odstąpienia od umowy i że proponuje poczekać do listopada 1998 r., żeby sprawdzić, czy możliwe jest inne rozwiązanie. Jednakże do kwietnia 2003 r., kiedy już było oczywiste, że Niemcy nie mogą rozwiązać umowy bez naruszania klauzuli „standstill”, nie zostały podjęte żadne kroki. Zdaniem rządu niemieckiego, Komisja w ten sposób z premedytacją nadużyła pokładanego w niej zaufania.

17.

Komisja nie zgadza się z tym stanowiskiem, twierdząc, że jej metoda postępowania nie mogła dać podstaw uzasadnionemu oczekiwaniu Niemiec, że postępowanie w tej sprawie zostało zamknięte. Komisja twierdzi, że zważywszy na okoliczności tej sprawy terminy postępowania były odpowiednie. Zwraca ona przy tym uwagę na przysługujące jej uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do czasu, w którym może postanowić o wniesieniu skargi w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

18.

Na wstępie należy przypomnieć, że na podstawie systemu ustanowionego w art. 226 WE Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania potwierdzonym w orzecznictwie po pierwsze w odniesieniu do tego, czy wniesie skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, i po drugie w przedmiocie tego, kiedy to uczyni ( 4 ).

19.

W odniesieniu konkretnie do tej drugiej kwestii, Komisja nie ma obowiązku wszczęcia postępowania w określonym terminie, chyba że chodzi o sytuację, w której przewlekłość postępowania poprzedzającego wniesienie skargi postępowania przewidzianego art. 226 WE może spowodować po stronie państwa wezwanego do usunięcia uchybień większe trudności w odparciu argumentów Komisji i naruszenie tym samym jego prawa do obrony. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy dostarczenie dowodu na tę okoliczność ( 5 ).

20.

Jednakże moim zdaniem, rząd niemiecki nie wykazał istnienia okoliczności, w których czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi w niniejszej sprawie mógł naruszyć jego prawo do obrony.

21.

W tym względzie należy najpierw zauważyć, że fakt, na który powołuje się rząd niemiecki, a mianowicie, iż wejście w życie klauzuli „standstill” w czasie trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi — której konsekwencją było to, iż Niemcy nie mogły już rozwiązać umowy z Polską — nie mogło jako takie zwiększyć trudności rządu niemieckiego w odparciu zarzutów i argumentów Komisji. Po drugie w 2006 r. Komisja skierowała uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia i uzasadnioną opinię, w których pierwotne zarzuty zostały co do istoty powtórzone, przy czym przyznała rządowi niemieckiemu nową możliwość obrony swojego stanowiska.

22.

Następnie w odniesieniu do argumentu, że w okolicznościach niniejszej sprawy rząd niemiecki miał podstawy, by przypuszczać, że postępowanie w tej sprawie zostało zamknięte, z zakresu uznania Komisji w odniesieniu do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wynika, że sam okres bezczynności Komisji w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie przyznaje zainteresowanemu państwu członkowskiemu jako takiego — nawet jeżeli trwa kilka lat — uzasadnionego oczekiwania, że Komisja nie zamierza kontynuować postępowania. Jest tak w szczególności w takim przypadku jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, gdyż z akt sprawy jasno wynika, że w okresie, na który powołuje się rząd niemiecki, tj. pomiędzy 1997 r. a przystąpieniem Polski, zostały podjęte starania w celu znalezienia politycznego rozwiązania w ramach Układu europejskiego z dnia 16 grudnia 1991 r., a tym samym zakończenia zarzucanego naruszenia.

23.

Wreszcie w tym kontekście, w odniesieniu do pisma komisarza M. Montiego, na które rząd niemiecki również się powołuje, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że założywszy nawet, iż państwo członkowskie może powołać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań celem wykluczenia stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zgodnie z art. 226 WE ( 6 ), to nie może ono powoływać się na naruszenie tej zasady, chyba że administracja wspólnotowa udzieliła mu konkretnych zapewnień ( 7 ).

24.

W tym względzie należy zauważyć, że rząd niemiecki nie stwierdził nawet, że Komisja udzieliła mu konkretnych zapewnień we wspomnianym piśmie w tym sensie, że Komisja zrezygnowała z zarzutu lub że postępowanie zostało zamknięte. Przeciwnie, komisarz M. Monti co do zasady wskazał w tym piśmie, że nie popiera odstąpienia od umowy i że opowiada się raczej za konstruktywnym rozwiązaniem powstałego problemu w taki sposób, żeby umowa była stosowana w Niemczech; jednocześnie komisarz jasno stwierdził, że w tej sytuacji zrezygnowanie z zarzutu jest niemożliwe.

25.

Moim zdaniem, z powyższych rozważań wynika, że należy oddalić podniesiony przez rząd niemiecki zarzut niedopuszczalności.

26.

W części pierwszej swojej skargi Komisja co do zasady twierdzi, że niemiecka praktyka administracyjna polega na interpretowaniu art. 1 umowy w taki sposób, że tylko niemieckie przedsiębiorstwa mogą zawierać umowy o dzieło w rozumieniu tej umowy. W konsekwencji, przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich napotykają przeszkodę — chyba że założą spółkę zależną w Niemczech — w korzystaniu ze swobody świadczenia usług przysługującej im na podstawie art. 49 WE, w celu zawierania na potrzeby realizacji prac na terytorium Republiki Federalnej Niemiec umów o dzieło z polskimi przedsiębiorstwami na podstawie niemiecko-polskiej umowy, wykorzystując w ten sposób ustaloną ilość polskich pracowników kontraktowych.

27.

Zdaniem Komisji stanowi to bezpośrednią dyskryminację przedsiębiorstw ze względu na przynależność państwową, względnie siedzibę przedsiębiorstwa, której nie uzasadniają względy porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, o których mowa w art. 46 WE w związku z art. 55 WE.

28.

W tym względzie Komisja odrzuca zwłaszcza argument, że sporna zasada, zgodnie z którą przedsiębiorstwo wykonawca/klient powinno mieć siedzibę w Niemczech, jest konieczna w celu sprawowania należytego nadzoru nad prawidłowym wykonaniem umowy, tak żeby przedsiębiorstwo to mogło skutecznie wywiązać się z obowiązku zapłaty składek z tytułu zabezpieczenia społecznego i sankcji za naruszenie prawa lub w celu zapobieżenia błędnemu stosowaniu lub obejściu przepisów przejściowych ustanowionych w akcie o przystąpieniu.

29.

Wreszcie Komisja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podstawowa zasada równego traktowania zobowiązuje państwo członkowskie będące obywatelem umowy dwustronnej do przyznania obywatelom innego państwa członkowskiego takich samych przywilejów, z jakich korzystają jego obywatele na podstawie owej umowy, chyba że może ono przedstawić obiektywne uzasadnienie dla swej odmowy ( 8 ). Tymczasem w niniejszej sprawie obiektywne uzasadnienie nie istnieje.

30.

Rząd polski, który postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 2 lipca 2008 r. został dopuszczony do postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji, zgadza się zasadniczo z argumentami Komisji. Rząd polski wskazuje w szczególności, że nie jest to tego typu umowa, żeby rozszerzenie wynikających z niej korzyści na obywateli innych państw członkowskich zakłóciło równowagę i wzajemność tej umowy w rozumieniu odnośnego orzecznictwa Trybunału ( 9 ). Umowa ta nie jest bowiem oparta na zasadzie wzajemności.

31.

Rząd niemiecki kwestionuje argumentację Komisji i rządu polskiego. Podkreśla on w pierwszej kolejności, że w świetle brzmienia art. 1 umowy właściwa jest jego wykładnia w taki sposób, że artykuł ten odnosi się do przedsiębiorstw niemieckich. Rząd niemiecki dodaje, że wspomniana zasada nie stanowi dyskryminacji zakazanej na podstawie art. 49 WE, gdyż w świetle umowy sytuacja przedsiębiorstw z innych państw członkowskich nie jest porównywalna z sytuacją przedsiębiorstw niemieckich.

32.

Rząd niemiecki stwierdza, że z uwagi na szczególny charakter rozpatrywanej umowy dwustronnej i wzajemność, na której się ona opiera, korzyści z tej umowy nie mogą zostać przyznane obywatelom lub przedsiębiorstwom z wszystkich innych państw członkowskich ( 10 ). Ponadto zostałyby podważone przepisy przejściowe ustanowione aktem o przystąpieniu z 2003 r. W każdym razie, nawet jeżeli stosowanie umowy w Niemczech należy uznać za ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług, to zgodnie z art. 46 WE w związku z art. 55 WE uzasadnia je potrzeba sprawowania należytego nadzoru nad prawidłowym wykonaniem umowy oraz zapewnienia między innymi, żeby przedsiębiorstwo wykonawca/klient skutecznie wywiązało się z obowiązku zapłaty składek z tytułu zabezpieczenia społecznego i sankcji za naruszenie prawa.

33.

Na wstępie należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż swoboda świadczenia usług oznacza w szczególności eliminację wszelkiej dyskryminacji w stosunku do usługodawcy, z powodu jego przynależności państwowej lub okoliczności, że posiada on siedzibę w innym państwie członkowskim niż państwo świadczenia usług ( 11 ).

34.

W niniejszej sprawie zostało ustalone, że zgodnie z niemiecką praktyką administracyjną krytykowaną przez Komisję, tylko niemieckie przedsiębiorstwa, tzn. przedsiębiorstwa z siedzibą w Niemczech, mogą zawierać umowy o dzieło z polskimi przedsiębiorstwami w rozumieniu ww. umowy, korzystając w ten sposób — niezależnie od przepisów przejściowych aktu o przystąpieniu z 2003 r. dotyczących czasowego przepływu pracowników — w ramach świadczenia usług w Niemczech z ustalonej liczby polskich pracowników na mocy tej umowy, podczas gdy możliwość ta nie istnieje dla przedsiębiorstw posiadających siedzibę w innych państwach członkowskich świadczących usługi w Niemczech, chyba że założą spółkę zależną w tym państwie członkowskim.

35.

Jeżeli chodzi o zawieranie umów o pracę z przedsiębiorstwami polskimi o świadczenie usług w Niemczech, jasne jest zatem, że sporna praktyka administracyjna wprowadza rozróżnienie w zależności od siedziby przedsiębiorstwa świadczącego usługę i jako że siedziba przedsiębiorstwa wskazuje na „przynależność państwową” ( 12 ), stanowi tym samym dyskryminację ze względu na przynależność państwową, czego zakazuje art. 49 WE.

36.

Należy zatem sprawdzić, czy rząd niemiecki przedstawił względy, które mogą stanowić przekonujące uzasadnienie faktu, że Niemcy zezwalają tylko swoim własnym przedsiębiorstwom na wykonywanie prac na swoim terytorium we współpracy z przedsiębiorstwami polskimi i ich pracownikami jako podwykonawcami w rozumieniu tej umowy.

37.

W tym względzie należy najpierw zauważyć, że fakt, iż przedsiębiorstwa z siedzibą w innych państwach członkowskich zgodnie z umową mogą również czerpać z niej korzyści poprzez zakładanie spółek zależnych w Niemczech, nie może uzasadniać odmiennego traktowania, ponieważ Trybunał orzekł w utrwalonym orzecznictwie, że wymóg założenia stałego zakładu lub spółki zależnej sprzeciwia się bezpośrednio istocie swobodnego świadczenia usług ( 13 ).

38.

Co się tyczy natomiast prób uzasadnienia odmowy rozszerzenia rozpatrywanych korzyści na przedsiębiorstwa z siedzibą w innych państwach członkowskich na takiej podstawie, że korzyści te wynikają z przepisów dwustronnej umowy międzynarodowej, należy zauważyć, że — jak wynika z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego i co potwierdził Trybunał w swoim orzecznictwie — zarówno gdy chodzi o wykonywanie zobowiązań podjętych na mocy umów międzynarodowych bez względu na to, czy są to umowy zawarte pomiędzy państwami członkowskimi, czy też umowy zawarte pomiędzy państwem członkowskim i jednym lub kilkoma państwami trzecimi, państwa członkowskie powinny, z zastrzeżeniem postanowień art. 307 WE, przestrzegać zobowiązań, które na nich ciążą na mocy prawa wspólnotowego ( 14 ).

39.

I tak z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że nawet wykonując umowę międzynarodową, państwo członkowskie pozostaje związane zasadą równego traktowania wpisaną w ramy podstawowych wolności, i jest zatem co do zasady zobowiązane przyznawać obywatelom innych państw członkowskich lub w zależności od przypadku przedsiębiorstwom z siedzibą lub odpowiednio podmiotom z miejscem zamieszkania w innych państwach członkowskich takie same korzyści, z jakich korzystają jego obywatele lub przedsiębiorstwa na podstawie danej umowy.

40.

W wyroku w sprawie Matteucci w odniesieniu do porozumienia kulturalnego zawartego pomiędzy dwoma państwami członkowskimi, które zastrzegają prawa do stypendiów naukowych wyłącznie dla obywateli tych dwóch państw, Trybunał orzekł, że zasada równego traktowania pracowników krajowych ustanowiona w ramach reguł dotyczących swobodnego przepływu pracowników nakłada na władze tych dwóch państw członkowskich obowiązek rozszerzenia dobrodziejstw pomocy finansowej na kształcenie na pracowników wspólnotowych mających miejsce zamieszkania na ich terytorium ( 15 ). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, począwszy od wyroku w sprawie Saint-Gobain ZN zasada traktowania krajowego ustanowiona w art. 43 WE wymaga od państwa członkowskiego, które jest stroną dwustronnej umowy międzynarodowej zawartej z państwem trzecim w sprawie unikania podwójnego opodatkowania, żeby stałym zakładom przedsiębiorstw z siedzibą w innym państwie członkowskim przyznało korzyści przewidziane tą umową na tych samych zasadach, które znajdują zastosowanie do przedsiębiorstw posiadających siedzibę w państwie członkowskim będącym stroną tej umowy ( 16 ). Podobnie w sprawie Gottardo Trybunał orzekł w odniesieniu do dwustronnej umowy międzynarodowej z zakresu zabezpieczenia społecznego, dotyczącej uwzględnienia okresów ubezpieczenia, że podstawowa zasada równego traktowania zobowiązuje to państwo członkowskie do przyznania obywatelom innych państw członkowskich takich samych przywilejów, z jakich korzystają jego obywatele na podstawie owej umowy, chyba że może ono przedstawić obiektywne uzasadnienie dla swej odmowy ( 17 ).

41.

Z przytoczonego orzecznictwa wynika, że zgodnie z zasadą krajowego traktowania, której — jak zostało wyżej wskazane — poświecony jest także art. 49 WE ( 18 ), wynika, że Niemcy są zasadniczo zobowiązane do przyznania przewidzianych umową korzyści przedsiębiorstwom z siedzibą w innych państwach członkowskich, które nie posiadają siedziby lub spółki zależnej w Niemczech na takich samach zasadach, jakie znajdują zastosowanie do przedsiębiorstw z siedzibą w Niemczech, tzn. w tym przypadku możliwości zawierania umów o dzieło z przedsiębiorstwami z siedzibą w Polsce o wykonanie prac w Niemczech z wykorzystaniem polskich pracowników zgodnie z ich liczbą określoną w tej umowie.

42.

Prawdą jest, jak stwierdził rząd niemiecki, że Trybunał orzekł, iż naruszenie równowagi i wzajemności dwustronnej umowy międzynarodowej zawartej pomiędzy państwem członkowskim i państwem trzecim może stanowić obiektywne uzasadnienie odmowy przez państwo członkowskie, będące jej stroną, rozszerzenia na obywateli innych państw członkowskich korzyści wynikających z tej umowy, z których obywatele tego państwa czerpią ( 19 ).

43.

Należy jednak zauważyć, że takie uzasadnienie zostało sformułowane w odniesieniu do umów międzynarodowych zawartych z jednym państwem lub kilkoma państwami niebędącymi państwami członkowskimi — zatem miało ono na celu, zgodnie z wyjątkiem ustanowionym w art. 307 WE, żeby prawa wynikające z takiej umowy dla państwa trzeciego nie zostały naruszone i żeby nowe zobowiązanie nie zostały na nie nałożone ( 20 ).

44.

Natomiast umowa rozpatrywana w niniejszej sprawie jest umową jedynie pomiędzy dwoma państwami członkowskimi, od których art. 10 WE wymaga, żeby podejmowały wszelkie właściwe środki w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatu i żeby wspierały się wzajemnie w tym celu ( 21 ).

45.

Ponadto w tym kontekście należy zauważyć, że jak słusznie wskazał rząd polski, zgodnie z umową rozszerzenie możliwości zawierania umów o dzieło z polskimi przedsiębiorstwami na przedsiębiorstwa z siedzibą w innych państwach członkowskich nie wpływa jako takie na liczbę polskich pracowników kontraktowych ustaloną na podstawie art. 2 ust. 5 tej umowy. Poza tym nawet gdyby Niemcy zawarły umowę z zamysłem, że tylko przedsiębiorstwa niemieckie będą z niej czerpać korzyści, to rzeczona okoliczność nie wystarcza, żeby sprzeciwić się stosowaniu podstawowej zasady ustanowionej w traktacie.

46.

W konsekwencji moim zdaniem należy oddalić argumenty rządu niemieckiego wynikające z cech i charakteru wzajemności rozpatrywanej umowy dwustronnej.

47.

Następnie w odniesieniu do zakwestionowanego przez rząd niemiecki obowiązku rozszerzenia korzyści wynikających z umowy na przedsiębiorstwa z siedzibą w innych państwach członkowskich w związku z tym, że nie znajdują się one w sytuacji porównywalnej z przedsiębiorstwami niemieckimi, których dotyczy umowa, Trybunał w kilku wyrokach dotyczących korzyści przyznawanych na mocy dwustronnych umów podatkowych stwierdził, że prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się, żeby odmówiono korzyści mieszkańcom trzeciego państwa członkowskiego, jeżeli nie znajdują się oni w sytuacji porównywalnej z podmiotami objętymi daną umową ( 22 ).

48.

Jednakże wspomniane orzecznictwo należy odczytywać w świetle szczególnych okoliczności leżących u jego podstaw i moim zdaniem nie można go po prostu przenieść na grunt okoliczności niniejszej sprawy. W szczególności w tym względzie należy wskazać, że powołane sprawy dotyczyły dwustronnych umów podatkowych i że, jak wynika z orzecznictwa Trybunału, w dziedzinie prawa podatkowego miejsce zamieszkania lub siedziby mogą służyć za łącznik dla celów podziału kompetencji podatkowej ( 23 ). Z tego wynika, że w odniesieniu do korzyści przyznawanych na mocy umów podatkowych, podmiot mieszkający w innym państwie członkowskim lub przedsiębiorstwo posiadające siedzibę w takim państwie mogą znajdować się w sytuacji, która jest obiektywnie inna od sytuacji podmiotów mieszkających lub posiadających siedzibę w państwie członkowskim będącym stroną umowy i wówczas nie będzie konieczne równe traktowanie w zakresie korzyści przyznawanych na mocy umowy ( 24 ).

49.

Natomiast w niniejszej sprawie wydaje się, że nie ma ważnych powodów, żeby uznać, iż sytuacja przedsiębiorstwa z siedzibą w innym państwie członkowskim nieposiadającego spółki zależnej w Niemczech nie jest porównywalna z sytuacją przedsiębiorstwa z siedzibą w Niemczech w odniesieniu do możliwości zawierania umów o dzieło z polskimi przedsiębiorstwami w celu świadczenia usług w Niemczech. Moim zdaniem, nie można zatem twierdzić, że z uwagi na brak porównywalności rozpatrywanych przedsiębiorstw różnica traktowania w odniesieniu do umowy nie może stanowić dyskryminacji.

50.

Wreszcie w odniesieniu do próby uzasadnienia przez rząd niemiecki rozpatrywanej praktyki na podstawie art. 46 WE w związku z art. 55 WE należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już wcześniej, że przepisy krajowe w zakresie świadczenia usług, które nie mają powszechnego zastosowania, bez względu na ich źródło są sprzeczne z prawem wspólnotowym, chyba że wynikają one z przepisu stanowiącego wyraźne odstępstwo, takiego jak art. 46 WE, do którego odsyła art. 55 WE. Z art. 46 WE, który winien być interpretowany w sposób zawężający, wynika, że przepisy dyskryminujące mogą być uzasadnione wyłącznie względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego ( 25 ). Ponadto względom uzasadniającym, na które może powołać się państwo członkowskie dla uzasadnienia odstępstwa od zasady swobodnego świadczenia usług, winny towarzyszyć analiza odpowiedniości i proporcjonalności środka ograniczającego przyjętego przez to państwo członkowskie, a także precyzyjne dane na poparcie jego argumentacji ( 26 ).

51.

W niniejszej sprawie rząd niemiecki powołał się zasadniczo na trudności w wykonaniu umowy w odniesieniu do skutecznego wykonania i stosowania prawa krajowego, a zwłaszcza egzekwowania odpowiedzialności za zapłatę składek na ubezpieczenie społeczne i sankcji.

52.

Jednak wskazane względy nie wchodzą w zakres uzasadnienia wyraźnie wymienionego w art. 46 WE. W zakresie w jakim mogłyby one zostać uznane za dotyczące porządku publicznego w rozumieniu art. 46 WE, Trybunał dokonał rygorystycznej wykładni tego pojęcia, które wymaga rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia mającego wpływ na podstawowe interesy społeczeństwa ( 27 ). Okoliczności, na które powołuje się rząd niemiecki, nie spełniają tych kryteriów i nie można ich uznać za wystarczające w celu uzasadnienia wyjątku od podstawowej zasady swobody świadczenia usług. Ponadto zgodnie z twierdzeniem Komisji i rządu polskiego ani względy natury gospodarczej, ani praktyczne administracyjne trudności nie mogą stanowić uzasadnienia jako względy porządku publicznego w rozumieniu art. 46 WE ( 28 ).

53.

Z powyższego wynika, że sporna praktyka administracyjna, zgodnie z którą wykładni art. 1 umowy należy dokonywać w ten sposób, że tylko niemieckie przedsiębiorstwa mogą zawierać umowy o dzieło w rozumieniu tej umowy, stanowi naruszenie zobowiązania wynikającego z art. 49 WE. Zatem należałoby uznać za uzasadnioną część pierwszą skargi Komisji.

54.

W części drugiej skargi Komisja stwierdza, że klauzula ochrony rynku stosowana w niemieckiej praktyce administracyjnej jest sprzeczna z klauzulą „standstill”. Komisja utrzymuje, że treść klauzuli „standstill” wyraźnie wskazuje na bezwzględny charakter zawartego w nim zobowiązania i zakazuje jakiejkolwiek formy ograniczenia dostępu polskich pracowników wykonujących umowy o dzieło do niemieckiego rynku pracy, które mogłoby ich postawić w gorszej sytuacji w porównaniu z sytuacją istniejącą w dniu 16 kwietnia 2003 r. bez względu na zmianę sytuacji prawnej lub praktyki administracyjnej.

55.

Komisja podkreśla, że zgodnie z klauzulą ochrony rynku stale stosowaną w praktyce administracyjnej federalnej agencji ds. zatrudnienia umowy o dzieło są co do zasady zakazane, jeżeli mają być wykonywane na terenie okręgu tej agencji, w którym średnia stopa bezrobocia w ostatnich sześciu miesiącach była przynajmniej o 30% wyższa niż średnia bezrobocia w Republice Federalnej Niemiec. Wykaz okręgów, do których reguła ta ma zastosowanie, jest uaktualniana co kwartał. W konsekwencji klauzula „standstill” została naruszona w ten sposób, że nowe okręgi zostały dodane do wykazu „zablokowanych” okręgów po 16 kwietnia 2003 r. i dostęp do niemieckiego rynku pracy został de facto ograniczony.

56.

Rząd polski co do zasady zgadza się z Komisją i twierdzi, że art. 2 ust. 5 umowy nie stanowi solidnej podstawy prawnej dla klauzuli ochrony rynku.

57.

Natomiast rząd niemiecki podkreśla, że ani sytuacja prawna w Niemczech, ani praktyka administracyjna, za pomocą której wykonywany jest art. 2 ust. 5 umowy, nie uległy zmianie od dnia 4 stycznia 1993 r., co się tyczy dostępu do rynku pracy na podstawie umowy. Rząd niemiecki dodaje, że w takich okolicznościach nie można uznać, iż została naruszona klauzula „standstill”, gdyż takie naruszenie zakładałoby podjęcie środków ustawodawczych lub administracyjnych przed dane państwo członkowskie. Tymczasem w niniejszej sprawie jedynie stan faktyczny uległ zmianie, tj. sytuacja na niemieckim rynku pracy.

58.

Na wstępie należy zauważyć, że na Trybunale nie spoczywa obowiązek ustalenia, czy klauzula ochrony rynku zawarta w wytycznych dotyczących stosowania Bundesagentur für Arbeit i ich stosowanie w niemieckiej praktyce administracyjnej stanowi właściwe wykonanie art. 2 ust. 5 umowy, która określa liczbę polskich pracowników kontraktowych ( 29 ), do Trybunału należy natomiast ustalenie, czy taka praktyka administracyjna narusza klauzulę „standstill”.

59.

W tym względzie należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż klauzula ochrony rynku już obowiązywała i była stosowana przez władze niemieckie przed dniem podpisania aktu o przystąpieniu z 2003 r. oraz że nie uległa zmianie od tego czasu.

60.

Jednakże skarga Komisji dotyczy konkretnie faktu, że od dnia 16 kwietnia 2003 r. do wykazu okręgów, na obszarze których nie można zawierać umów o dzieło na podstawie umowy, zostały dodane nowe okręgi agencji z takim skutkiem, że dostęp do niemieckiego rynku pracy został de facto bardziej ograniczony.

61.

Nie zgadzam się z Komisją, że stanowi to naruszenie klauzuli „standstill”.

62.

Jak to uwypuklił rząd niemiecki, zgodnie z ww. wytycznymi wydanymi przez władze niemieckie, wykaz okręgów objętych klauzulą ochrony rynku pracy jest publikowany i uaktualniany co kwartał. Wykaz ten oraz jego uaktualnienia stanowią zatem zwykłą konsekwencję stosowania zasady określonej w wytycznych, zgodnie z którą umowy o dzieło są zakazane, jeżeli mają być wykonywane w okręgu agencji, na obszarze którego średnia stopa bezrobocia w ostatnich sześciu miesiącach była przynajmniej o 30% wyższa niż średnia bezrobocia w Republice Federalnej Niemiec: w tym sensie wykaz ten ma charakter czysto deklaratywny. Innymi słowy, sporne dodanie nowych okręgów do wykazu „zablokowanych” okręgów po 16 kwietnia 2003 r. stanowi konsekwencję stosowania do zmieniających się okoliczności faktycznych, a mianowicie wzrostu stopy bezrobocia w niektórych okręgach, takich samych warunków lub ograniczeń co stosowane przed tym dniem w ramach praktyki administracyjnej.

63.

Wprawdzie nawet jeżeli w konsekwencji dodania nowych okręgów mniej polskich pracowników może być de facto delegowanych w celu świadczenia usług w Niemczech ( 30 ), to tego dodania nie można uznać za stanowiące bardziej restrykcyjny „warunek” dla czasowego przemieszczania się pracowników, czemu klauzula „standstill” ma zapobiegać. Z charakteru warunków prawnych zasadniczo wynika, że mogą one także działać na niekorzyść podmiotów, do których prawa znajdują zastosowanie, jeżeli następuje zmiana istotnych okoliczności faktycznych; w takiej sytuacji jednak warunki jako takie nie ulegają zmianie ani nie stają się bardziej restrykcyjne.

64.

W świetle powyższego należy oddalić jako bezzasadną część drugą skargi, w której Komisja twierdzi, że Niemcy naruszyły klauzulę „standstill”.

65.

Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na podstawie art. 69 § 3 regulaminu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań oraz w przypadkach szczególnych Trybunał może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron pokryje swoje własne koszty.

66.

W okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ Komisja wygrała sprawę w odniesieniu do jednej z dwóch części skargi, Komisji należy nakazać zapłatę połowy kosztów postępowania, a Republice Federalnej Niemiec drugą połowę tych kosztów.

67.

Rzeczpospolita Polska, która przystąpiła do sprawy w charakterze interwenienta, poniesie własne koszty zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu.

68.

Proponuję zatem, żeby Trybunał: