1. 

Niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, z którymi wystąpił niemiecki Bundesfinanzhof (Federalny Trybunał Finansowy), dotyczą wykładni rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 2988/95” lub „rozporządzeniem”) ( 2 ). Bardziej szczegółowo wnioski te dotyczą tych przepisów rozporządzenia, które ustanawiają termin przedawnienia w odniesieniu do postępowań prowadzonych w sprawie odzyskania kwot pieniężnych wypłaconych w charakterze refundacji wywozowych, gdy obowiązek zwrotu tych kwot powstaje w wyniku wystąpienia nieprawidłowości.

2. 

Sąd krajowy pragnie ustalić, jaki jest zakres czasowy i przedmiotowy terminu przedawnienia ustanowionego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Sąd ten pragnie się w szczególności dowiedzieć, czy przepis ten znajduje zastosowanie do okoliczności, które miały miejsce przed wejściem w życie rozporządzenia oraz do środków administracyjnych innych niż sankcje karne. Sąd ten zwraca się również do Trybunału o udzielenie wskazówek co do wykładni art. 3 ust. 3 rozporządzenia, dotyczącego odstępstw od terminu przedawnienia określonego w rozporządzeniu przewidzianych w prawie krajowym.

3.

Rozporządzenie nr 2988/95, które weszło w życie w dniu 26 grudnia 1995 r., ustanawia szereg ogólnych zasad w sprawie kontroli, środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do wypłat dokonywanych na rzecz beneficjentów polityk wspólnotowych.

4.

Poprzednio nie istniały wspólne reguły definiujące tego rodzaju nieprawidłowości. Nie istniały również wspólne uregulowania dotyczące terminów przedawnienia w zakresie śledztw lub wykrycia nieprawidłowości, lub które ograniczały stosowanie środków windykacyjnych lub nakładanie kar administracyjnych w następstwie wystąpienia tych nieprawidłowości ( 3 ).

5.

Szczególnie istotne są motywy trzeci, czwarty i piąty rozporządzenia. Motyw trzeci wskazuje, że szczegółowe zasady regulujące zarządzanie oraz monitorowanie wydatków Wspólnoty podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty, lecz we wszystkich tych dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot. Motyw czwarty stanowi, że wymagane jest ustalenie wspólnych zasad prawnych we wszystkich obszarach polityki Wspólnot w celu skutecznego zwalczania oszustw wymierzonych w interesy finansowe Wspólnot. Motyw piąty przypomina, że nieprawidłowości oraz odnoszące się do nich środki administracyjne i kary są przewidziane w uregulowaniach sektorowych, zgodnie z omawianym rozporządzeniem. Zakres horyzontalny rozporządzenia jest wystarczająco szeroki, aby podstawę prawną dla niego stanowiły art. 235 WE i art. 203 Euratom ( 4 ).

6.

Następnie rozporządzenie ustanawia szereg ogólnych zasad dotyczących kontroli, środków administracyjnych i kar.

7.

Artykuł 1 ust. 1 stanowi:

„1.   W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego”.

8.

Artykuł 1 ust. 2 definiuje „nieprawidłowość” jako:

„[…] jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.

9.

Odpowiednie fragmenty art. 3 stanowią:

„1.   Okres [termin] przedawnienia [postępowań] wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady [uregulowania] sektorowe [ ( 5 )] mogą jednak wprowadzić okres [termin] krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres [termin] przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres [termin] przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt [Bieg przedawnienia ulega przerwaniu przez każdą czynność] właściwego organu władzy, o którym [której] zawiadamia się daną osobę, a który[a] odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi […] przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

2.   Okres [termin] wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres [termin] ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypadki przerwania i zawieszenia okresu [biegu] przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

3.   Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu [terminu przedawnienia] niż okres [termin] przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2”.

10.

Artykuł 4 stanowi, że co do zasady, w przypadku gdy dana spółka nienależnie uzyskała korzyści, korzyści te zostaną cofnięte (poprzez ich zwrot lub przepadek zabezpieczenia). Artykuł 4 ust. 4 stanowi jednak, że „[ś]rodków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”.

11.

Artykuł 5 ustanawia natomiast kary administracyjne mające zastosowanie w przypadku nieprawidłowości, których dopuszczono się celowo lub nieprawidłowości będących skutkiem zaniedbania.

12.

Artykuł 6 wymienia warunki, w których postępowanie w celu nałożenia kar finansowych może zostać zawieszone. Zdanie ostatnie art. 6 ust. 1 stanowi, że „[w]strzymanie [zawieszenie] postępowania administracyjnego spowoduje zawieszenie okresu [biegu] przedawnienia przewidzianego w art. 3”.

13.

W okresie właściwym dla zdarzeń będących przedmiotem postępowań przed sądem krajowym § 195 niemieckiego Bürgerlichesgesetzbuch (kodeksu cywilnego, zwanego dalej „BGB”) stanowił, że podstawowy termin przedawnienia roszczeń powstałych na podstawie niemieckiego prawa cywilnego wynosił 30 lat. W dniu 1 stycznia 2002 r. § 195 został zmieniony. Podstawowy termin przedawnienia został skrócony do trzech lat i taki pozostaje aż do dziś.

14.

W okresie, w którym dopuszczono się nieprawidłowości, niemieckie prawo nie przewidywało szczególnego terminu przedawnienia w odniesieniu do żądań zwrotu nienależnie uzyskanych korzyści finansowych (takich jak zwrot nienależnie uzyskanych refundacji wywozowych) lub bardziej ogólnie nienależnie uzyskanych korzyści administracyjnych. Zarówno organy administracji, jak i sądy stosowały § 195 BGB mutatis mutandis ( 6 ).

15.

W 1993 r. trzy spółki ( 7 ) wystąpiły z wnioskami o refundacje wywozowe w odniesieniu do kilku partii wołowiny przeznaczonej do wywozu do Jordanii. Hauptzollamt (Główny Urząd Celny) ( 8 ) przyznał te refundacje.

16.

W 1998 r. Hauptzollamt przeprowadził szereg inspekcji. W ich następstwie Hauptzollamt stwierdził, że omawiana wołowina została w rzeczywistości wywieziona powrotnie z Jordanii do Iraku. W konsekwencji Hauptzollamt zażądał od wspomnianych trzech spółek zwrotu kwot pieniężnych przyznanych im w charakterze refundacji wywozowych ponieważ zostały one wypłacone nienależnie na podstawie wniosku zawierającego nieprawidłowość ( 9 ).

17.

Spółki wniosły odwołanie od decyzji Hauptzollamt do Finanzgericht Hamburg (Sądu Finansowego w Hamburgu). Orzeczeniem z dnia 4 maja 2005 r. Finanzgericht uwzględnił ich odwołania. Sąd ten uznał, że termin przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 upłynął. Tym samym żądanie Hauptzollamt uległo przedawnieniu z powodu upływu terminu.

18.

Hauptzollamt wniósł odwołanie do Bundesfinanzhof, który zawiesił postępowania i wystąpił z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania prejudycjalne:

19.

Uwagi pisemne zostały złożone przez spółki Josef Vosding, Vion i Ze Fu, rząd czeski oraz Komisję.

20.

Strony, które przedstawiły uwagi pisemne (z wyjątkiem rządu czeskiego), oraz ponadto rząd francuski, wzięły udział w rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r., na której przedstawiły one swoje uwagi ustne.

21.

Wszystkie trzy spółki twierdziły przed sądami krajowymi, że Hauptzollamt nie zdołał wykazać, iż zarzucane nieprawidłowości rzeczywiście miały miejsce. Strony te powtórzyły te argumenty w toku niniejszego postępowania.

22.

Jednakże art. 234 WE oparty jest na całkowitym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości. Ocena okoliczności faktycznych wchodzi w zakres właściwości sądu krajowego, natomiast rolą Trybunału Sprawiedliwości jest udzielanie wskazówek dotyczących wykładni prawa wspólnotowego. Trybunał musi zatem przyjmować jako podstawę swoich orzeczeń wydawanych w trybie prejudycjalnym okoliczności faktyczne przedstawione przez sąd krajowy w postanowieniu odsyłającym ( 10 ).

23.

Pytanie pierwsze dotyczy zakresu czasowego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Sąd krajowy pragnie się w istocie dowiedzieć, czy artykuł ten znajduje zastosowanie w sytuacji, w której nieprawidłowości dopuszczono się, lub gdy ustały one przed wejściem w życie rozporządzenia ( 11 ).

24.

Trybunał konsekwentnie orzekał, że „przepisy proceduralne mają zastosowanie do wszystkich postępowań zawisłych w momencie ich wejścia w życie, w odróżnieniu od przepisów materialnych, które są zazwyczaj interpretowane w ten sposób, iż nie obowiązują w stosunku do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie”. ( 12 )

25.

Przepis materialny może w wyjątkowych sytuacjach mieć zastosowanie retroaktywne. Takie zastosowanie możliwe jest jedynie, w przypadku gdy z brzmienia tych przepisów, ich celu lub ich struktury jednoznacznie wynika, że należy im przypisać taki skutek. Stosowanie retroaktywne przepisu materialnego wymaga ponadto poszanowania zasad pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań ( 13 ).

26.

Aby ustalić, czy sąd krajowy może stosować art. 3 ust. 1 ze skutkiem retroaktywnym należy zatem najpierw określić, czy przepis ten jest przepisem proceduralnym czy materialnym.

27.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products ( 14 ) Trybunał nie musiał bezpośrednio badać, czy art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest przepisem proceduralnym mającym zastosowanie ze skutkiem retroaktywnym. Wyrok opiera się na założeniu, że art. 3 ust. 1 jest przepisem proceduralnym, że miał on zastosowanie oraz że odpowiednim terminem przedawnienia rzeczywiście był termin określony w tym przepisie ( 15 ). Ponieważ do postępowania w oczywisty sposób zastosowanie miało rozporządzenie nr 2988/95, a przedmiotem sprawy była w istocie kwestia, czy działalność eksportera mogła mieć charakter „ciągłych lub powtarzających się nieprawidłowości”, nie było konieczne przeprowadzenie żadnej analizy, czy art. 3 ust. 1 bezsprzecznie stanowi przepis proceduralny ( 16 ).

28.

W swoim postanowieniu odsyłającym Bundesfinanzhof dokonuje szeregu porównań między art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 221 ust. 3 Wspólnotowego Kodeksu Celnego, który stanowił przedmiot sprawy Molenbergnatie ( 17 ).

29.

Przepis ten stanowi, że „powiadomienie dłużnika [o istnieniu długu celnego] nie może nastąpić po upływie trzech lat, licząc od dnia powstania długu celnego. Jednakże gdy przyczyną tego, że organy celne nie mogły określić dokładnej kwoty opłat prawnie należnych, był czyn podlegający postępowaniu sądowemu w sprawach karnych [ściganiu karnemu], dłużnika można powiadomić po upływie wspomnianego trzyletniego terminu, o ile przewidują to obowiązujące przepisy”.

30.

W swoich uwagach Josef Vosding i Ze Fu podążają tokiem rozumowania Bundesfinanzhof i przyjmują założenie (stosując w drodze analogii orzecznictwo w sprawie Molenbergnatie), że omawiany przepis jest przepisem materialnym. Natomiast Vion, Francja i Komisja uważają, że przepis ten jest przepisem proceduralnym ( 18 ).

31.

W wyroku w sprawie Molenbergnatie Trybunał orzekł, że art. 221 ust. 3 „stoi na przeszkodzie temu, by organy te przystąpiły do pokrycia długu”, lecz jednocześnie stanowi „regulację dotyczącą samego długu” ( 19 ). Następnie Trybunał wykazał istnienie jednoznacznego związku między upływem terminu przedawnienia i samym istnieniem długu celnego, stwierdzając, że po upływie terminu przedawnienia „dług ulega przedawnieniu, a zatem wygasa” ( 20 ). Trybunał uznał zatem, że art. 221 ust. 3 jest przepisem materialnym.

32.

Z całym należnym szacunkiem uważam, że to rozumowanie nie może być prawidłowe. Sam fakt, że upływa termin przedawnienia, co pozbawia wierzyciela możliwości odzyskania należnego mu długu, nie skutkuje wygaśnięciem ani samego długu, ani jego skutków. Zazwyczaj długi wygasają albo wskutek ich umorzenia przez wierzyciela, albo wskutek spłaty długu przez dłużnika. Upływ terminu przedawnienia nie odpowiada żadnej z powyższych kategorii. Termin przedawnienia, jak stwierdził rzecznik generalny Jacobs w swojej opinii w sprawie Molenbergnatie, należy natomiast do kategorii przepisów proceduralnych ( 21 ). Podzielam zatem pogląd rzecznika generalnego Jacobsa, zgodnie z którym upływ terminu przedawnienia zasadniczo nie powoduje automatycznego „wygaśnięcia” zobowiązania będącego przedmiotem długu, którego wykonania można byłoby w przeciwnym wypadku dochodzić.

33.

Z brzmienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia w żaden sposób nie wynika, że przepis ten reguluje lub w rzeczywistości wpływa na przedmiot sprawy ( 22 ). Jest to przepis określający termin przedawnienia, całkowicie i bezwarunkowo. Struktura tego przepisu jest w istocie klasyczna.

34.

Oczywiste jest, że podstawowym celem śledztw przeprowadzanych przez władze będzie ustalenie, czy rzeczywiście dopuszczono się nieprawidłowości, oraz że wyniki tych śledztw mają bezpośredni wpływ na późniejsze decyzje dotyczące tego, (a) czy wypłata refundacji wywozowych w ogóle była zasadna, (b) jeśli tak, to w jakiej kwocie, (c) czy (porównując tę kwotę z już wypłaconą kwotą refundacji wywozowych) doszło do wypłaty w zawyżonej wysokości oraz (d) jeśli tak, to zwrotu kwoty w jakiej wysokości powinny zażądać władze od beneficjenta. Czynniki te nie mogą jednakże prowadzić do wniosku, że przepis zawarty w art. 3 ust. 1 rozporządzenia ma charakter materialny.

35.

W mojej opinii art. 3 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem czysto proceduralnym. Zgodnie z przytoczonym już utrwalonym orzecznictwem Trybunału ( 23 ) przepis ten ma zatem zastosowanie do wszelkich postępowań zawisłych w momencie jego wejścia w życie.

36.

Jeżeli Trybunał stwierdzi mimo wszystko, że art. 3 ust. 1 powinien zostać uznany za przepis materialny, to należy zbadać, czy art. 3 ust. 1 spełnia kryteria określone w wyroku w sprawie Salumi ( 24 ) i tym samym może być stosowany retroaktywnie. Warunki te w skrócie polegają na tym, że skutek retroaktywny musi jednoznacznie wynikać z brzmienia i celów oraz ogólnej struktury danego przepisu, oraz że należy zapewnić poszanowanie zasad pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań.

37.

Dokładnie dlatego, że dwa pierwsze warunki określone w wyroku w sprawie Salumi dotyczą przepisu, który bezsprzecznie posiada skutki materialnoprawne (których zaskarżony przepis nie posiada), trudno jest uznać, że zostały one spełnione w niniejszej sprawie. Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy w związku z szerokimi definicjami określonymi w art. 1 ust. 1 niewątpliwie należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie do wszystkich sytuacji objętych rozporządzeniem. Domniemanie to mogłoby zostać obalone jedynie poprzez wykazanie, że treść tego przepisu w oczywisty sposób wskazuje na coś innego. Tak jednak nie jest. Mimo to nie jest to wystarczające, aby stwierdzić, iż prawodawca niewątpliwie zamierzał przypisać art. 3 ust. 1 skutek retroaktywny.

38.

Celem rozporządzenia jest ochrona interesów finansowych Wspólnot oraz ustanowienie ogólnych zasad dotyczących środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Te ogólne ramy określają także terminy przedawnienia dotyczące żądania zwrotu nienależnie wypłaconych kwot pieniężnych, lecz w żaden sposób nie określają ich stosowania w czasie.

39.

Co się tyczy celów i struktury rozporządzenia, to wprowadza ono „wspólne zasady” ( 25 ) wyjaśniając jednocześnie dlaczego jest to niezbędne i stosowne ( 26 ). Chociaż stosowanie retroaktywne jednolitego terminu przedawnienia nie kłóci się z tymi celami, ani nie podważa struktury rozporządzenia, trudno jest uznać, że stosowanie retroaktywne bezpośrednio zawiera się w tych elementach.

40.

Wreszcie zastosowanie retroaktywne art. 3 ust. 1 w niniejszej sprawie skutkowałoby skróceniem terminu przedawnienia w stosunku do terminu obowiązującego w prawie krajowym. Byłoby to korzystne dla zainteresowanych spółek i zgodne z ich uzasadnionymi oczekiwaniami ( 27 ). To, że tego rodzaju interpretacja sprzyja ogólnym interesom pewności prawa jest już mniej oczywiste.

41.

W związku z powyższym twierdzę, że nawet jeżeli art. 3 ust. 1 rozporządzenia stanowiłby przepis materialny (choć jestem zdania, że tak nie jest), to i tak nie spełniałby on warunków określonych w wyroku w sprawie Salumi. Stwierdziwszy powyższe uważam, że ponieważ termin przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2988/95 nie ma charakteru materialnego, lecz proceduralny, termin ten znajduje zastosowanie nawet, w przypadku gdy omawianej nieprawidłowości dopuszczono się lub ustała ona przed wejściem w życie rozporządzenia.

42.

Pytanie drugie dotyczy zakresu przedmiotowego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Sąd krajowy pragnie się dowiedzieć, czy termin przedawnienia znajduje zastosowanie do wszystkich środków windykacyjnych zastosowanych przez władze krajowe w następstwie wykrycia nieprawidłowości ( 28 ).

43.

W wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02 Handlbauer ( 29 ) Trybunał orzekł, że art. 3 ust. 1 znajduje zastosowanie zarówno w przypadku nieprawidłowości wskazanych w art. 4, jak również w przypadku nieprawidłowości wskazanych w art. 5. Trybunał zauważył, że art. 1 ust. 1 wprowadza „ogólne zasady” oraz, że szeroka definicja „nieprawidłowości” ustanowiona w art. 1 ust. 2 obejmuje „zarówno nieprawidłowości zamierzone lub spowodowane nieumyślnie, mogące […] prowadzić do nałożenia kar administracyjnych [ ( 30 )], jak również nieprawidłowości pociągające za sobą jedynie cofnięcie nienależnie uzyskanej korzyści [ ( 31 )]”. Trybunał nie wprowadził zatem żadnego rozróżnienia między tymi dwoma kategoriami nieprawidłowości ( 32 ).

44.

W swoich uwagach pisemnych Komisja zwraca uwagę Trybunału na szereg problemów wynikających według niej z wyroku w sprawie Handlbauer. Komisja ponownie odniosła się do tej kwestii na rozprawie. Komisja twierdzi w szczególności, że rozszerzenie terminu przedawnienia na środki administracyjne niemające charakteru karnego mogłoby zagrozić budżetowi Wspólnoty.

45.

Komisja podnosi, że terminy przedawnienia zostały ustanowione w interesie zainteresowanych spółek, gdyż ograniczają one okres, w czasie którego dana spółka może ponieść karę za dopuszczenie się nieprawidłowości, co ma istotne znaczenie szczególnie w odniesieniu do środków nakładających kary. Jednakże interesy finansowe Wspólnot wymagają, aby stosowanie środków o mniej surowym charakterze nie podlegało takiemu ograniczeniu. Tym samym Komisja dokonuje wyraźnego rozróżnienia między konsekwencjami nieprawidłowości, których dopuszczono się celowo lub które są skutkiem zaniedbania oraz nieprawidłowościami, które wystąpiły bez winy eksportera.

46.

Kary wskazane w art. 5 są karami administracyjnymi. Różnią się one od środków windykacji administracyjnej wskazanych w art. 4 swoim charakterem i sposobem obliczania zaangażowanych kwot pieniężnych. Jednakże kary te nie są nakładane bez powodu. Wynikają one, oraz są nierozerwalnie związane, z nieprawidłowościami, których się dopuszczono.

47.

Co do zasady każda nieprawidłowość skutkuje cofnięciem nienależnie uzyskanych korzyści ( 33 ) (czyli odzyskaniem wypłaconych kwot pieniężnych). W przypadku, gdy danej nieprawidłowości dopuszczono się celowo, lub gdy wynika ona z zaniedbania, może zostać nałożona kara administracyjna. Rozumowanie Komisji prowadzi do (przewrotnego) skutku, że tym eksporterom, którzy nieprawidłowości dopuścili się celowo lub wskutek własnego zaniedbania przysługuje termin przedawnienia, którego odmówiono tym eksporterom, których postępowanie było mniej naganne.

48.

Komisja sugeruje, że terminy przedawnienia mające zastosowanie w odniesieniu do środków windykacji administracyjnej i środków windykacyjnych, które nie są następstwem nieprawidłowości ( 34 ) powinny być regulowane przez prawo krajowe. Komisja odwołuje się w tym zakresie do prac przygotowawczych nad rozporządzeniem, twierdząc że większość państw członkowskich pragnęła ograniczenia stosowania terminu przedawnienia do kar administracyjnych. Jednakże prace przygotowawcze stanowią jedynie dodatkowe narzędzie przy dokonywaniu wykładni prawa. Nie można się na nie powoływać w celu podważenia oczywistej treści prawodawstwa ( 35 ). Treść rozporządzenia w przyjętym ostatecznie brzmieniu nie potwierdza tego rodzaju wykładni; ponadto w wyroku w sprawie Handlbauer Trybunał odrzucił interpretację, za którą opowiada się Komisja. Trybunał uczynił tak po rozpatrzeniu wszystkich argumentów dotyczących tej kwestii. Wykładnia Trybunału była ponadto zgodna z opinią rzecznika generalnego ( 36 ), a Sąd Pierwszej Instancji już wcześniej zajął podobne stanowisko w wyroku z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie T-125/01 José Martí Peix przeciwko Komisji ( 37 )Odwołanie od tego wyroku dotyczyło innej kwestii prawnej..

49.

Pragnę dodać, że Komisja w swoim rozumowaniu wydaje się łączyć kwestię odzyskania refundacji wywozowych w sprawach, gdy nieprawidłowości nie są skutkiem ani celowych działań, ani zaniedbania z kwestią odzyskania refundacji wywozowych nienależnie wypłaconych przez właściwy organ w sytuacji, gdy w ogóle nie dopuszczono się jakiejkolwiek nieprawidłowości. Ten pierwszy rodzaj nieprawidłowości niewątpliwie objęty jest rozporządzeniem nr 2988/95 ( 38 ). Ten drugi rodzaj, również niewątpliwie, już nie ( 39 ).

50.

Ścisła wykładnia zakresu przedmiotowego art. 3 ust. 1 nie jest ponadto poparta treścią rozporządzenia.

51.

Po pierwsze, Komisja podnosi, że zakres art. 3 ust. 1 jest określony zakresem pojęcia „postępowanie”, oraz że „postępowanie” należy interpretować jako „postępowanie prowadzące do nałożenia kary administracyjnej”. Moim zdaniem jednakże granice art. 3 ust. 1 są wyznaczone przez zakres pojęcia „nieprawidłowość”. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 jako „jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot” ( 40 ).

52.

Postępowanie windykacyjne wszczynane jest jedynie w przypadku wystąpienia nieprawidłowości. Zgodnie z szeroką definicją pojęcia „nieprawidłowość” określoną w art. 1 ust. 2 szkodę w budżecie Wspólnoty mogą powodować zarówno mniej, jak i bardziej poważne naruszenia ( 41 ). Artykuł 3 ust. 1 musi zatem dotyczyć wszystkich postępowań mających na celu odzyskanie nienależnie wypłaconych korzyści, wszczynanych w następstwie każdego rodzaju nieprawidłowości.

53.

Ponadto stanowisko Komisji wydaje się ignorować wyraźną treść art. 1 ust. 1 — do którego odwołuje się art. 3 ust. 1 — który stanowi, że rozporządzenie przyjmuje ogólne zasady dotyczące m.in. „środków administracyjnych i kar.”.

54.

Po drugie, Komisja podnosi, że treść art. 3 ust. 1 akapit czwarty wskazuje, że art. 3 ust. w całości dotyczy wyłącznie nieprawidłowości prowadzących do nałożenia kar administracyjnych ( 42 ).

55.

Według mnie art. 3 ust. 1 należy rozpatrywać w całości jako ustanawiający ogólny system przedawnień. Podstawowy termin przedawnienia wynosi cztery lata (art. 3 ust. 1 akapit pierwszy). Szczególne problemy będące wynikiem nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się są uregulowane w art. 3 ust. 1 akapit drugi. Każda czynność właściwych organów odnosząca się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości przerywa bieg przedawnienia (art. 3 ust. 1 akapit trzeci). Artykuł 3 ust. 1 akapit czwarty ustawania ogólną zasadę, że termin przedawnienia zwykle upływa (wliczając w to wszelkie przerwania jego biegu na podstawie art. 3 ust. 1 akapit trzeci) po ośmiu latach. Od tej zasady istnieją jedynie dwa wyjątki: (a) gdy właściwy organ nałożył karę (na podstawie art. 5) lub (b) gdy postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W pierwszym przypadku art. 3 ust. 2 ustanawia trzyletni okres na wykonanie decyzji nakładającej karę administracyjną. W drugim przypadku zastosowanie mają szczegółowe przepisy szczególne wskazane w art. 6. Wydaje mi się, że takie podejście stanowi spójną interpretację zasad dotyczących przedawnienia. Natomiast wykładnia art. 3 ust. 1. zaproponowana przez Komisję zniekształca naturalne znaczenie trzech pierwszych akapitów.

56.

Jak już wspomniałam nie uważam, aby wykładni rozporządzenia w obecnym brzmieniu można było dokonywać w sposób, który proponuje Komisja, bez zniekształcenia jego treści. Jeżeli Komisja ma rację twierdząc, że zamiarem prawodawcy było, aby termin przedawnienia miał zastosowanie jedynie do kar administracyjnych, to wydaje mi się, że Komisja zamiast domagać się od Trybunału zmiany zasad określonych w orzecznictwie w sprawie Handlbauer, powinna raczej zaproponować Radzie przyjęcie poprawek, które uściśliłyby te niejasności.

57.

Po trzecie, art. 3 ust. 1 stanowi część tytułu I rozporządzenia zatytułowanego „Zasady ogólne”. Jego zakres powinien być zatem, co do zasady, interpretowany szeroko.

58.

Po czwarte, art. 3 ust. 1 powinno się rozpatrywać w ramach struktury prawa administracyjnego, w którą przepis ten się wpisuje. Komisja podnosi w tym względzie, że termin przedawnienia dla kar administracyjnych biegnie od momentu, w którym dopuszczono się nieprawidłowości, podczas gdy w przypadku kwestii odzyskania nienależenie uzyskanej korzyści, przedawnienie biegnie od momentu przyznania tej korzyści. Dalsze rozważania Komisji opierają się na założeniu, że to ostatnie zdarzenie zawsze poprzedza to pierwsze. Na tej podstawie Komisja utrzymuje, że eksporter, który dopuścił się nieprawidłowości (której skutkiem jest zastosowanie środków windykacji administracyjnej lub kar administracyjnych) będzie znajdował się, zgodnie z orzecznictwem w sprawie Handlbauer, w lepszej sytuacji, niż eksporter, który nie dopuścił się żadnej nieprawidłowości, właśnie z powodu różnicy dotyczącej początku biegu terminu przedawnienia.

59.

Jednakże założenie Komisji jest błędne. Niekoniecznie musi być tak, że dana korzyść zostanie przyznana przed wystąpieniem nieprawidłowości. Na przykład, w sytuacji gdy nieprawidłowość ta polega na podaniu błędnych informacji we wniosku, kolejność następowania po sobie tych dwóch zdarzeń zostanie odwrócona. Kwestia, czy w każdym poszczególnym przypadku dany eksporter będzie znajdował się w lepszej sytuacji w zależności od tego, czy zastosowanie będzie miało prawo krajowe, czy też rozporządzenie, będzie zależeć zarówno od momentu, w którym oba te zdarzenia miały miejsce, oraz od tego, czy prawo krajowe przewiduje dłuższy, czy też krótszy termin przedawnienia w stosunku do terminu przewidzianego w rozporządzeniu. Nie stanowi to wystarczającej podstawy do zmiany orzecznictwa w sprawie Handlbauer.

60.

Uważam zatem, że termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 ma ogólne zastosowanie zarówno do środków administracyjnych, takich jak żądanie zwrotu refundacji wywozowych przyznanych wskutek nieprawidłowości, jak również do kar administracyjnych.

61.

Ponieważ proponowana przeze mnie odpowiedź na dwa pierwsze pytania jest twierdząca, w następnej kolejności zamierzam rozpatrzyć pytanie trzecie.

62.

W pytaniu trzecim sąd krajowy pragnie wyjaśnić, w jakim zakresie państwa członkowskie, na podstawie art. 3 ust. 3, mogą stosować odstępstwa od art. 3 ust. 1.

63.

Pytanie to składa się z dwóch części. Po pierwsze, czy aby dany przepis prawa krajowego mógł zostać objęty tym odstępstwem, musiał on zostać uchwalony po wejściu w życie rozporządzenia nr 2988/95? Po drugie, jaki musi być stopień szczegółowości takiego przepisu?

64.

Artykuł 3 ust. 3 stanowi, że państwa członkowskie mogą „zachować” możliwość stosowania dłuższego terminu przedawnienia ( 43 ). Słowo „zachowywać” oznacza — według mnie bezsprzecznie — że nie istnieje konieczność uchylenia przepisów prawa krajowego pozostających w mocy przed wejściem w życie rozporządzenia nr 2988/95. Tego typu przepisy objęte są wspomnianym wcześniej odstępstwem. Państwa członkowskie mogą przyjmować nowe przepisy ustanawiające dłuższe terminy przedawnienia, gdyż ich kompetencja w tym zakresie została zachowana na mocy tego odstępstwa. To czego państwom członkowskim robić nie wolno, to wprowadzać krótszego terminu przedawnienia. Taka wykładnia spójna jest z celem rozporządzenia, którym jest zwalczanie działań przynoszących szkodę interesom finansowym Wspólnot ( 44 ).

65.

Zakres terminu przedawnienie zdefiniowanego w art. 3 ust. 1 określony został w art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2. Termin przedawnienia oznacza termin mający zastosowanie do postępowań prowadzonych w odniesieniu do „nieprawidłowości” wskazanych w art. 1 ust. 2 ( 45 ). Wynika z tego, że każde ustawodawstwo, które w oparciu o art. 3 ust. 3 zamierza wprowadzić odstępstwo od art. 3 ust. 1 również musi zawierać się w tym zakresie.

66.

Moim zdaniem § 195 BGB nie spełnia tego kryterium.

67.

BGB stanowi ogólną kodyfikację niemieckiego prawa cywilnego. Termin przedawnienia określony w § 195 BGB jest ogólnym przepisem prawa cywilnego. Jako taki, przepis ten nie dotyczy kwestii związanych z prawem administracyjnym. W szczególności nie ma on sam w sobie zastosowania do żądania zwrotu nienależnie przyznanych refundacji wywozowych ( 46 ).

68.

Wydaje się, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 2988/95 sądy niemieckie stosowały § 195 BGB w drodze analogii w sytuacjach dotyczących windykacji administracyjnej wypłaconych kwot. Stosowanie w drodze analogii nie jest rodzajem stosowania, które w sposób oczywisty i jednoznaczny stanowi odstępstwo od podstawowego terminu przedawnienia ustanowionego przez rozporządzenie dla postępowań dotyczących „jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa wspólnotowego wynikającego z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot”. Rozporządzenie nr 2988/95 ustanawia obecnie podstawowy termin przedawnienia (zazwyczaj cztery lata). Ponieważ termin ten został ustanowiony w rozporządzeniu, ma on bezpośrednie zastosowanie. Stosowanie dłuższego terminu przedawnienia z tego powodu, że wcześniej korzystano z metody analogii prawnej, byłoby sprzeczne z wymogami zasady pewności prawa. Z tego powodu uważam, że ogólny termin przedawnienia określony w § 195 BGB nie może mieć zastosowania w oparciu o art. 3 ust. 3 rozporządzenia.

69.

W niektórych uwagach pisemnych znaczną uwagę poświęcono okoliczności, że w okresie właściwym dla zdarzeń będących przedmiotem postępowań przed sądem krajowym termin przedawnienia określony w § 195 BGB wynosił 30 lat. Jeżeli rozporządzenie nie miałoby zastosowania, argumenty te rzeczywiście mogłyby mieć znaczenie w dyskusji, czy stosowanie § 195 BGB w drodze analogii do postępowań, których przedmiotem jest żądanie zwrotu kwot pieniężnych wypłaconych z budżetu Wspólnot było prawidłowe. Jednakże już po wejściu w życie rozporządzenia nr 2988/95 rzeczywista długość terminu przedawnienia przewidzianego przez prawo krajowe, który pragną zastosować władze krajowe jest bez znaczenia. Stosowanie w drodze analogii jest zatem nie do przyjęcia.

70.

To właśnie z tego powodu okoliczność, że nowelizacja § 195 BGB z 2002 r. skróciła podstawowy termin przedawnienia w sprawach cywilnych do trzech lat nie stanowi problemu. Ponieważ § 195 BGB nie może, w mojej opinii, nadal być stosowany w drodze analogii do żądania zwrotu refundacji wywozowych nienależnie przyznanych w następstwie nieprawidłowości, ustanowiony w nim trzyletni termin przedawnienia nie jest sprzeczny z czteroletnim terminem przedawnienia określonym w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy. Innymi słowy, każdy z tych przepisów znajduje zastosowanie w innej dziedzinie. W konsekwencji przepisy te nie wykluczają się wzajemnie.

71.

Gwoli kompletności pragnę dodać, że każdy przepis prawa krajowego zachowujący szczególny (dłuższy) termin przedawnienia w odniesieniu do postępowań dotyczących nienależnie uzyskanych kwot pieniężnych mogący zagrozić budżetowi Wspólnot, aby mógł skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 3 ust. 3, musiałby być zgodny z ogólnymi zasadami prawa europejskiego (takimi jak zasada niedyskryminacji) oraz być proporcjonalny. Ponieważ podstawowy termin przedawnienia przewidziany przez rozporządzenie nr 2988/95 wynosi cztery lata, trzydziestoletni termin przedawnienia byłby w każdym przypadku nieproporcjonalny.

72.

Wobec powyższego uważam, iż art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 znajduje zastosowanie w odniesieniu do dłuższych terminów przedawnienia ustanowionych przed przyjęciem tego rozporządzenia pod warunkiem, że taki termin przedawnienia ma wyraźne zastosowanie do postępowań objętych rozporządzeniem oraz jest zgodny z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego.

73.

Wobec powyższego proponuję, aby na pytania zadane Bundesfinanzhof Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: