—

w imieniu la Gemeente Rotterdam przez J.M. Cartigny’ego, advocaat,

—

w imieniu Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant przez G.A. van der Weena, advocaat,

—

w imieniu rządu niderlandzkiego przez H. G. Sevenster oraz C. ten Dam, działające w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu czeskiego przez T. Bočka, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez L. Flynna oraz A. Weimara, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 20) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 4253/88”).

2

Wnioski te zostały przedstawione w ramach trzech sporów między dwoma stowarzyszeniami i gminą niderlandzką a niderlandzką administracją. Spory te powstały, odpowiednio, między — po pierwsze — Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i Gemeente Rotterdam a Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministerstwem ds. społecznych i pracy, zwanym dalej „ministerstwem”), a po drugie — między Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant a Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening (dyrekcją generalną ds. zatrudnienia, zwaną dalej „Algemene Directie”) i dotyczyły decyzji, w drodze których ministerstwo lub dyrekcja generalna uchyliły decyzje w sprawie zniesienia dotacji przyznanych na rzecz skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym lub zażądały zwrotu tych dotacji.

3

Artykuł 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 185, s. 9), zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 5, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 2052/88”) przewiduje, że Wspólnota Europejska za pomocą między innymi funduszy strukturalnych podejmuje działania zmierzające do realizacji celów postawionych w art. 130A traktatu WE (obecnie, po zmianach, art. 158 WE) oraz art. 130C traktatu WE (obecnie, po zmianach, art. 160 WE). Wspomniany artykuł wymienia pewną liczbę priorytetowych celów, do których realizacji przyczyniają się fundusze strukturalne. Wśród nich znajduje się cel nr 3, czyli zwalczanie długotrwałego bezrobocia i ułatwianie wejścia na rynek pracy osób młodych oraz osób narażonych na wykluczenie z rynku pracy.

4

Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 stanowi:

„1.   Pomoc Wspólnoty uzupełnia lub wspiera korespondujące z nią działania krajowe. Pomoc ta opiera się na ścisłych uzgodnieniach pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim, właściwymi organami i instytucjami — w tym, w ramach szczegółowych procedur określonych przepisami instytucjonalnymi i istniejących praktyk właściwych każdemu państwu członkowskiemu, partnerami ekonomicznymi i społecznymi — wyznaczonymi przez państwo członkowskie na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym, które to strony, będąc partnerami, dążą do realizacji wspólnego celu. […]”.

5

Artykuł 10 tego samego rozporządzenia w odniesieniu do celu nr 3 precyzuje:

„Państwa członkowskie przedkładają Komisji plany działań podejmowanych w celu zwalczenia długotrwałego bezrobocia i ułatwienia wejścia na rynek pracy osób młodych oraz osób narażonych na wykluczenie z rynku pracy (cel nr 3).

Plany te obejmują:

[…]”

6

Szósty motyw rozporządzenia nr 2082/93 zmieniającego rozporządzenie nr 4253/88 precyzuje:

„[…] na podstawie zasady subsydiarności, bez uszczerbku dla kompetencji Komisji, w szczególności odpowiedzialnej za zarządzanie wspólnotowymi zasobami finansowymi, realizacja różnych form interwencji musi leżeć przede wszystkim w zakresie odpowiedzialności państw członkowskich na właściwym poziomie terytorialnym, w zależności od specyfiki każdego państwa członkowskiego”.

7

Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 stanowi:

„1.   W celu zapewnienia sukcesu działaniom prowadzonym przez podmioty publiczne lub prywatne państwa członkowskie w trakcie realizacji działań podejmują niezbędne kroki w celu:

Państwa członkowskie informują Komisję o przyjętych w tym celu środkach, w tym w szczególności przesyłają Komisji opis systemów kontroli i zarządzania wprowadzonych celem zagwarantowania skutecznego wdrażania inicjatyw. Regularnie informują one Komisję o stanie zaawansowania postępowań administracyjnych i sądowych.

[…]”

8

Artykuł 24 tego rozporządzenia precyzuje:

„Zmniejszenie, zawieszenie i cofnięcie pomocy

1.   Jeśli zajdzie podejrzenie, że realizacja działania lub jednego ze środków nie uzasadnia ani części, ani całości przyznanej pomocy finansowej, Komisja dokonuje właściwego zbadania przypadku w ramach partnerstwa, w tym w szczególności wzywa państwo członkowskie lub władze wyznaczone przez nie do realizacji działań do przedstawienia uwag w określonym terminie.

2.   W wyniku tego badania Komisja może zmniejszyć lub zawiesić pomoc na działania lub przedmiotowe środki, jeśli badanie potwierdzi wystąpienie nieprawidłowości lub istotnej zmiany, wpływających na charakter lub warunki realizacji działań lub środków, które nie zostały przedłożone Komisji celem zatwierdzenia.

3.   Wszelkie niesłusznie otrzymane sumy podlegają zwrotowi Komisji. Od niezwróconych sum będą pobierane odsetki za zwłokę zgodnie z rozporządzeniem finansowym i przepisami wykonawczymi wydawanymi przez Komisję zgodnie z procedurami określonymi w tytule VIII”.

9

Rozporządzenie nr 4253/88 zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2000 r. na podstawie art. 54 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, s. 1). Artykuł 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1260/1999 stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie nie ma wpływu na kontynuację lub modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie [cofnięcie] pomocy zatwierdzonej przez Radę lub Komisję na podstawie rozporządzeń Rady (EWG) nr 2052/88 i (EWG) nr 4253/88 lub jakiegokolwiek innego prawodawstwa, które miało zastosowanie do tej pomocy w dniu 31 grudnia 1999 r.”.

10

Artykuł 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. dotyczącego nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nieprawidłowo w związku z finansowaniem polityki strukturalnej i organizacją systemu informacji w tej dziedzinie (Dz.U. L 178, s. 43) precyzuje:

„1.   Państwa członkowskie przekażą Komisji w ciągu trzech miesięcy od wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:

[…]

2.   Państwa członkowskie niezwłocznie przekażą Komisji wszelkie zmiany informacji przedłożonych w zastosowaniu ust. 1.

[…]”.

11

Artykuł 5 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia brzmi następująco:

„2.   Gdy państwo członkowskie uważa, że nie można będzie odzyskać całkowitej kwoty albo nie można oczekiwać jej całkowitego odzyskania, informuje Komisję w specjalnym sprawozdaniu o nieodzyskanej kwocie oraz o powodach, dla których według niego kwotą tą powinna zostać obciążona Wspólnota bądź państwo członkowskie. Informacje te muszą być wystarczająco szczegółowe, by pozwolić Komisji na podjęcie decyzji tak szybko jak to możliwe po konsultacji z władzami zainteresowanych państw członkowskich, które ponoszą konsekwencje finansowe zgodnie z art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia (EWG) nr 4253/88.

3.   W przypadku możliwości określonej w ust. 2 Komisja może wyraźnie zażądać od państwa członkowskiego kontynuacji procedury odzyskiwania”.

12

W 1994 r. centralne niderlandzkie biuro ds. zatrudnienia wydało rozporządzenie dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego (Regeling Europees Sociaal Fonds CBA 1994, Stcrt. 1994, nr 239, zwane dalej „ESF Regeling”), zawierające zasady przyznawania dotacji uzyskanych od Komisji Wspólnot Europejskich w ramach EFS.

13

ESF Regeling przewiduje pewną liczbę reguł w odniesieniu do prowadzenia tych działań i ich kontroli. Artykuł 2 ESF Regeling przewiduje, że dotacja może być przyznana wnioskującemu z EFS. Artykuł 3 tego rozporządzenia przewiduje, że dotacja może być przyznana jedynie, jeżeli przepisy wspólnotowe i krajowe są przestrzegane. Artykuł 10 tego rozporządzenia stanowi, że wnioskodawca czuwa nad tym, aby projekt zarządzany był w ramach odrębnej administracji i we właściwym czasie przedstawia wszystkie informacje, które podlegają kontroli, jak również planuje kontrole ze strony administracji. Wreszcie art. 14 ESF Regeling stanowi, że kwota dotacji jest wypłacana w celu wykonania projektu, a art. 15 tego rozporządzenia przewiduje cofnięcie dotacji w przypadku nieprzestrzegania warunków z nią związanych.

14

Artykuł 4.2 ogólnej ustawy administracyjnej (Algemene wet bestuursrecht, Stb. 1995, nr 315, zwanej dalej „Awb”) tworzy ramy prawne dla uzyskania, wypłaty i odzyskania dotacji. Zgodnie z tą ustawą system dotacji obejmuje dwa etapy — jej przyznanie i wypłatę. Decyzja w sprawie przyznania dotacji zostaje wydana, zanim dotowana działalność zostanie wykonana. Decyzja ta przyznaje wnioskodawcy roszczenie o wypłatę środków finansowych, aby mógł wykonać dotowany projekt, spełniając ewentualnie nałożone na niego wymogi. Jeżeli wnioskodawca wykona działalność i spełni stawiane mu wymogi, to organ nie może w zasadzie cofnąć już przyznania dotacji. Zatem przyjmuje on na siebie zobowiązanie finansowe już na tym etapie postępowania.

15

Przepisy Awb dotyczące wypłaty i odzyskania dotacji są następujące:

„Artykuł 4:46

[…]

Artykuł 4:49

[…]

Artykuł 4:57

Można żądać zwrotu bezprawnie wypłaconych dotacji i pożyczek, o ile od dnia, w którym została ustalona wysokość dotacji albo akt, o którym mowa w art. 4:49 ust. 1 lit. c), miał miejsce, upłynęło mniej niż pięć la.

[…]”.

16

Zdarzenia będące podstawą sporu w postępowaniach przed sądem krajowym zostały następująco przedstawione w postanowieniach odsyłających:

17

W 1998 r. ministerstwo złożyło wniosek o dotację na projekt zatytułowany „Szkolenie osób objętych zatrudnieniem socjalnym” w ramach projektów EFS dotyczących kształcenia i szkolenia. Projekt ten został zawarty w załączniku 1 do ESF Regeling, który dotyczy reintegracji zawodowej osób długotrwale bezrobotnych w drodze szkolenia. Decyzją z dnia 8 grudnia 1998 r. Algemene Directie przyznała więc skarżącej dotację w maksymalnej wysokości 3000000,00 NLG na okres 1998 r. oraz w maksymalnej wysokości 4140849,00 NLG na 1999 r. Decyzją z dnia 3 grudnia 1999 r. kwota dotacji na 1999 r. została zmieniona i wynosiła 6686850,00 NLG. Decyzją z dnia 16 czerwca 2000 r. kwota dotacji została ustalona na 2900000,00 NLG na 1999 r. oraz na 3786850,00 NLG na 2000 r. z powodu tego, że dotowana działalność wykonywana była również w 2000 r. W tych trzech decyzjach sprecyzowano, że dotacja zostaje przyznana, pod warunkiem że wyżej wspomniany projekt zostanie zrealizowany zgodnie z wnioskiem oraz że będą przestrzegane wymogi wynikające z ESF Regeling.

18

Decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r., wydaną na podstawie art. 4:46 ust. 2 Awb ministerstwo ustaliło dotacje na lata 1998, 1999 i 2000 w zerowej wysokości i zażądało zwrotu 6434469,80 NLG. Ministerstwo uznało, że nie przedstawiono dokładnego i zgodnego oświadczenia końcowego dokonującego syntezy danych za lata 1998, 1999 i 2000 mimo wymogów wynikających z przepisów art. 11 ust. 2 ESF Regeling. Ponadto nie przeprowadzono syntezy w odniesieniu do skutków podjętych działań, co było niezgodne z zasadami wynikającymi z tego uregulowania. Ministerstwo uznało wreszcie, że projekt nie dotyczył przejścia od zatrudnienia socjalnego do regularnego rynku pracy, wbrew treści wniosku o dotację, oraz że liczba godzin przypadających na każdego uczestnika była znacznie niższa niż przewidziana w tym projekcie.

19

Ministerstwo nie uwzględniło zażalenia wniesionego przez Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening na decyzję z dnia 28 stycznia 2002 r. Ministerstwo wskazało w szczególności, że niespełnienie wymogu w postaci wykonania projektu zgodnie z wnioskiem nie jest objęte uregulowaniem a posteriori poprzez spełnienie wymogów formalnych. W związku z tym, że skarga wniesiona na tę decyzję do Rechtbank te’s-Gravenhage została oddalona, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening zwróciło się do sądu krajowego.

20

Raad van State stwierdza, że na podstawie art. 4:46 Awb organ administracyjny co do zasady już na etapie wypłaty dotacji bada, czy dotowana działalność została prawidłowo wykonana oraz czy wymogi związane z dotacją zostały spełnione. W przypadku dotacji przyznawanych w ramach ESF Regeling sąd ten stwierdza, że art. 4:46 ust. 2 Awb nie przyznaje organowi administracyjnemu swobodnego uznania, a więc wysokość dotacji musi być zerowa, jeżeli okaże się, że nie przestrzegano wymogów wynikających z ESF Regeling. Raad van State uznaje, że tak jest w niniejszym przypadku, ponieważ nie został osiągnięty cel opisany w projekcie.

21

Sąd krajowy uznaje jednak, że art. 4:46 Awb umożliwia jedynie wypłatę dotacji, a nie uzyskanie zwrotu już wypłaconej kwoty. Sąd ten dodaje również, że jedynie art. 4:57 Awb umożliwia uzyskanie zwrotu, w tym celu przyznając właściwemu organowi administracyjnemu swobodne uznanie, tak więc organ ten może wyważyć właściwe interesy administracji oraz beneficjenta dotacji. Raad van State jest jednak zdania, że przepisy krajowe nie zabraniają umieszczenia w jednym i tym samym akcie decyzji ustalającej dotację w zerowej wysokości i decyzji o zwrocie już wypłaconych kwot. Sąd krajowy precyzuje, że ministerstwo przyznało, że powinno było wiedzieć od początku, że postawionego celu nie można było osiągnąć, a w konsekwencji twierdzi, że właśnie ten organ administracji ponosi odpowiedzialność za naruszenie uregulowań ESF Regeling wynikających z prawa wspólnotowego. Sąd krajowy na podstawie tego wnioskuje, że biorąc pod uwagę istniejącą w prawie krajowym zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, ministerstwo powinno było zrezygnować z żądania zwrotu dotacji w całości, a w konsekwencji, że prawo krajowe w tym przypadku nie zawiera żadnej podstawy prawnej dla żądania zwrotu tych kwot.

22

Raad van State uważa jednak, że mamy do czynienia z niedbalstwem w rozumieniu art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88. Sąd ten stwierdza, że Królestwo Niderlandów nie podjęło żadnego działania w celu odzyskania funduszy utraconych w rozumieniu wspomnianego art. 23 ust. 1 i zastanawia się, czy ten przepis prawa wspólnotowego może przyznawać bezpośrednio państwu członkowskiemu organowi administracji uprawnienia w zakresie żądania zwrotu tych kwot. Ponadto sąd krajowy rozważa, czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań obowiązująca w prawie krajowym może wykraczać poza zakres tej samej zasady funkcjonującej w prawie wspólnotowym.

23

W 1998 r. Gemeente Rotterdam złożyła wniosek o dotację na projekt szkoleniowy na podstawie ESF Regeling. Dotacja została przyznana w wysokości 483108 NLG i była uzależniona od obowiązku poddania projektu odrębnemu zarządzaniu administracyjnemu. Decyzją z dnia 28 maja 1999 r. subwencja na 1998 r. została ustalona na 122612,81 NLG, jednak pod warunkiem, że projekt odpowiada wymogom ESF Regeling. Gemeente Rotterdam złożyła do ministerstwa zażalenie, a ministerstwo w decyzji z dnia 18 lipca 2001 r., wydanej na podstawie art. 4:49 ust. 1 lit. a) Awb i art. 14 ESF Regeling, uchyliło decyzję z dnia 28 maja 1999 r., ustaliło wypłatę dotacji w kwocie zerowej i zażądało zwrotu już wypłaconych kwot. Ministerstwo uznało za bezzasadne zażalenie wniesione przez Gemeente Rotterdam na decyzje z dnia 28 maja 1999 r. i 18 lipca 2001 r. Po oddaleniu przez Rechtbank te Rotterdam skargi wniesionej na tę ostatnią decyzję, Gemeente Rotterdam skierowała sprawę do sądu krajowego.

24

Raad van State uważa, po pierwsze, że wypłata dotacji nie mogła być warunkowa, a nieprzestrzeganie tego warunku nie mogło stanowić podstawy dokonanego uchylenia. Po drugie sąd ten stwierdza, że Gemeente Rotterdam nie poddała swego projektu odrębnemu zarządzeniu administracyjnemu, zgodnie z wymogami ESF Regeling.

25

Sąd krajowy stwierdza, że administracja umyślnie nie przeprowadziła szczegółowych kontroli, a w konsekwencji jest zdania, że nie istnieją fakty ani okoliczności nieznane ministerstwu przed wydaniem decyzji w sprawie wypłaty dotacji w rozumieniu art. 4:49 ust. 1 lit. a) Awb. Raad van State ocenia, że decyzja uchylająca nie mogła się więc opierać na przepisach art. 4:49 ust. 1 lit. a) Awb ani na innych przypadkach wymienionych w ust. 1 tego artykułu.

26

W 1998 r. Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant złożyła na podstawie ESF Regeling wniosek o dotację na rzecz projektu zawodowej integracji osób długotrwale bezrobotnych. Dotacja została przyznana w wysokości 410772,00 NLG i została uzależniona od spełnienia obowiązku polegającego na zarządzaniu projektem w ramach odrębnej administracji. Decyzją z dnia 22 lipca 1999 r. dotacja została ustalona na kwotę 185892,00 NLG, a następnie ustalona w zerowej wysokości w decyzji Algemene Directie z dnia 21 września 2000 r., wydanej na podstawie art. 4:46 Awb. Algemene Directie ponadto zażądała zwrotu już wypłaconych kwot. W decyzji z dnia 23 listopada 2001 r. Algemene Directie uznała za bezzasadne zażalenie wniesione przez Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant i sprecyzowała, że decyzja w sprawie ustalenia dotacji w zerowej wysokości jest odtąd oparta na art. 4:49 Awb, a nie na art. 4:46 tej ustawy. Decyzja z dnia 23 listopada 2001 r. jest uzasadniona faktem, że w chwili wydania decyzji z dnia 22 lipca 1999 r. Algemene Directie nie wiedziała, że zasady wynikające z ESF Regeling nie były przestrzegane. W związku z tym, że skarga wniesiona na decyzję z dnia 23 listopada 2001 r. została oddalona przez Rechtbank Breda, Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant zwróciła się do sądu krajowego.

27

Raad van State stwierdza, że Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant nie spełniła obowiązku polegającego na poddaniu swego projektu odrębnemu zarządzaniu administracyjnemu, zgodnie z zaleceniami ESF Regeling. Sąd ten ocenia jednak, że Algemene Directie w chwili wydania decyzji w sprawie wypłaty dotacji nie mogła nie wiedzieć o nieprzestrzeganiu tego obowiązku. Sąd krajowy twierdzi, że Algemene Directie umyślnie wypłaciła dotację bez kontrolowania dokumentów przedstawionych przez Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant. Raad van State uznaje, że Algemene Directie nie mogła oprzeć swej decyzji w sprawie cofnięcia dotacji na żadnym z przykładów przedstawionych w art. 4:49 Awb ani na art. 15 ESF Regeling. Sąd krajowy twierdzi w konsekwencji, że prawo krajowe nie przewidywało żadnej możliwości cofnięcia dotacji po jej wypłaceniu. Te ograniczenia możliwości zwrotu wprowadzone w prawie krajowym wynikają z obowiązujących w prawie krajowym zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.

28

Raad van State jest jednak zdania, że nieprzestrzeganie zasad wynikających z ESF Regeling stanowi niedbalstwo w rozumieniu art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88. Sąd ten podkreśla również, że Królestwo Niderlandów nie podjęło żadnego środka w celu odzyskania kwot już wypłaconych w rozumieniu wspomnianego art. 23 ust. 1. Sąd krajowy zastanawia się, po pierwsze, czy państwo członkowskie może wywieść kompetencje bezpośrednio z rozporządzenia wspólnotowego, a po drugie, czy ewentualnie przyznane kompetencje mogą pozwolić państwu członkowskiemu lub jednemu z jego organów na odzyskanie już wypłaconych kwot. Sąd krajowy zastanawia się wreszcie, czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań w rozumieniu prawa krajowego może mieć szerszy zakres niż ta sama zasada w rozumieniu prawa wspólnotowego.

29

W tych okolicznościach Raad van State postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

Jednakowe pytania w trzech sprawach

Pytanie postawione w sprawie C-383/06

Jednakowe pytanie postawione w sprawach C-384/06 i C-385/06

Jednakowe pytanie postawione w trzech sprawach

Pytania postawione w sprawie C-383/06

Jednakowe pytania postawione w sprawach C-384/06 i C-385/06

Pytania postawione w sprawie C-385/06

30

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 22 listopada 2006 r. sprawy od C-383/06 do C-385/06 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej oraz wydania wyroku.

31

W pytaniach pierwszych we wszystkich sprawach zawisłych przed sądem krajowym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy rozporządzenie wspólnotowe, a konkretnie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, stanowi właściwą podstawę prawną dla odzyskania przez krajowe organy administracji kwot nienależnie wypłaconych w ramach europejskich funduszy strukturalnych. W przypadku odpowiedzi przeczącej na te pytania sąd ten w pytaniu drugim dąży do ustalenia, czy art. 10 WE i 249 WE mogą stanowić podstawę prawną dla interpretacji uregulowań krajowych zgodnej z tym rozporządzeniem. Sąd ten zastanawia się ponadto w pytaniu siódmym — przy założeniu, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 nie nakazuje ani cofnięcia dotacji, ani zwrotu nienależnie wypłaconych funduszy— czy rozporządzenie nr 2988/95 stanowi właściwą podstawę prawną dla odzyskania tych funduszy.

32

Zdaniem Gemeente Rotterdam oraz Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 w żaden sposób nie upoważnia państw członkowskich do odzyskania nienależnie wypłaconych funduszy. Przepis ten nakazuje natomiast tym państwom członkowskim ustanowienie procedur w tym celu.

33

Rządy czeski i niemiecki proponują udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytania. Rząd niderlandzki twierdzi, że o ile państwo członkowskie może wywieść kompetencje bezpośrednio z rozporządzenia wspólnotowego, to nie może być tak w przypadku art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, ponieważ przepis ten — bez wątpienia wprowadzający zasadę odzyskania funduszy — pozostawia prawu krajowemu ustalenie jego szczegółowych zasad. Rząd niemiecki podnosi natomiast, że zastosowanie wspomnianego art. 23 ust. 1 nie stoi na przeszkodzie temu, aby organy krajowe powoływały się na ten przepis w celu odzyskania dotacji, o ile dopuszcza to prawo krajowe. Zdaniem rządu czeskiego upoważnienie wynikające z prawa krajowego nie jest konieczne, ponieważ prawo krajowe ogranicza się do zapewnienia szczegółowych zasad proceduralnych.

34

W odniesieniu do pytania siódmego rząd niderlandzki i Komisja podnoszą, że rozporządzenie nr 2988/95 nie stanowi autonomicznej podstawy prawnej umożliwiającej organom krajowym podjęcie właściwych kroków w przypadku wystąpienia nieprawidłowości. Tekst ten zawiera bowiem jedynie przepisy ogólne, podczas gdy rozporządzenie nr 4253/88 stosuje się szczególnie względem europejskich funduszy strukturalnych.

35

Na wstępie należy stwierdzić, że z samego brzmienia art. 249 akapit drugi WE wynika, że rozporządzenia wspólnotowe są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich.

36

W odniesieniu do wykorzystania funduszy strukturalnych należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 działanie Wspólnoty opiera się na ścisłych uzgodnieniach pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim, właściwymi organami i instytucjami wyznaczonymi przez państwo członkowskie na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym. Ponadto zgodnie z motywem szóstym rozporządzenia nr 2082/93, na podstawie zasady subsydiarności, bez uszczerbku dla kompetencji Komisji, w szczególności odpowiedzialnej za zarządzanie wspólnotowymi zasobami finansowymi, realizacja różnych form interwencji musi leżeć przede wszystkim w zakresie odpowiedzialności państw członkowskich na właściwym poziomie terytorialnym, w zależności od specyfiki każdego państwa członkowskiego.

37

Trybunał orzekł, że zasada ta znajduje odbicie w art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4253/88, który przewiduje, że w celu zapewnienia sukcesu działaniom prowadzonym przez podmioty publiczne lub prywatne państwa członkowskie w trakcie realizacji działań podejmują niezbędne kroki w celu regularnego monitorowania, czy działania finansowane przez Wspólnotę są realizowane we właściwy sposób, oraz zapobiegania nieprawidłowościom i ich usuwania oraz odzyskiwania funduszy utraconych wskutek nadużycia lub niedbalstwa (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2004 r. w sprawie C-271/01 COPPI, Rec. s. I-1029, pkt 40).

38

Należy więc stwierdzić, że każde korzystanie przez państwo członkowskie ze swobodnego uznania w odniesieniu do stosowności żądania zwrotu niesłusznie lub w nieprawidłowy sposób przyznanych funduszy wspólnotowych byłoby niezgodne z nałożonym przez art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4253/88 na organy administracji krajowej obowiązkiem odzyskania niesłusznie lub w nieprawidłowy sposób wypłaconych funduszy [zob. analogicznie, w odniesieniu do art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, s. 13), wyrok z dnia 21 września 1983 r. w sprawach połączonych od 205/82 do 215/82 Deutsche Milchkontor i in., Rec. s. 2633, pkt 22].

39

Należy wreszcie podkreślić, że to właśnie rozporządzenie nr 4253/88 stanowi właściwą podstawę prawną dla wspomnianego obowiązku odzyskania, nie zaś rozporządzenie nr 2988/95, które ogranicza się, jak podkreśla Komisja, do wprowadzenia ogólnych reguł kontroli oraz sankcji w celu ochrony finansowych interesów Wspólnoty. Odzyskanie musi więc zostać przeprowadzone na podstawie wspomnianego art. 23 ust. 1.

40

Z całości powyższych rozważań wynika, że na pierwsze i siódme z postawionych pytań należy odpowiedzieć, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 stwarza obowiązek odzyskania przez państwa członkowskie funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa bez konieczności upoważnienia wynikającego z prawa krajowego.

41

Odpowiedź udzielona na to pytanie zwalnia od udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.

42

W związku z tym, że treść pytań prejudycjalnych pozostawia wątpliwości co do tego, czy konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie trzecie i czwarte, należy podkreślić w odniesieniu do tych pytań, że ponieważ w ramach ustanowionej w art. 234 WE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem, do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu, Trybunał musi w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania (zob. wyroki: z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie C-88/99 Roquette Frères, Rec. s. I-10465, pkt 18, z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C-469/00 Ravil, Rec. s. I-5053, pkt 27, z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie C-286/05 Haug, Zb.Orz. s. I-4121, pkt 17 oraz z dnia 4 października 2007 r. w sprawie C-429/05 Rampion i Godard, Zb.Orz. s. I-8017, pkt 27).

43

Należy więc uznać, że dla sądu krajowego użyteczna jest odpowiedź na pytanie, czy art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 należy stosować przy uwzględnieniu zasad pewności prawa i ochrony zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w rozumieniu prawa wspólnotowego. W przypadku odpowiedzi twierdzącej sąd krajowy zastanawia się, czy te zasady w prawie krajowym mogą być interpretowane szerzej niż w prawie wspólnotowym, a w szczególności, czy beneficjent funduszy, który dopuścił się niedbalstwa lub nadużycia w rozumieniu art. 23 ust. 1, może powołać się na te zasady, jeżeli organ administracji odpowiedzialny za przyznanie funduszy popełnił przy tym błąd. W piątym i szóstym pytaniu sąd krajowy dąży ponadto do ustalenia, czy fakt, że beneficjent funduszy jest osobą prawa publicznego, lub fakt, że państwo członkowskie zwróciło te fundusze Wspólnocie, może mieć wpływ na te same zasady regulujące ich odzyskanie.

44

Gemeente Rotterdam i Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant twierdzą, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z uzasadnionymi oczekiwaniami na poziomie wspólnotowym, które miałyby pierwszeństwo przed krajową zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań. Sociaal Economische Samenwerking ocenia ponadto, że nieodzyskanie funduszy od beneficjenta nie narusza interesów Wspólnoty.

45

Rząd niderlandzki twierdzi, że ponieważ odzyskanie dokonywane jest na podstawie uregulowań prawa krajowego, krajowe zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań mogą mieć szerszy zakres niż te same zasady ogólne rozważane na podstawie prawa wspólnotowego. W tym względzie zachowanie organu przyznającego fundusze może być uwzględnione przy stosowaniu tych zasad. Rząd ten podczas rozprawy uściślił, że nieprawidłowo przyznane kwoty, pochodzące z funduszy strukturalnych, zostały zwrócone Wspólnocie.

46

Komisja sugeruje podzielenie pytań na grupy oraz udzielenie odpowiedzi w drodze powtórzenia zasad ustalonych przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Deutsche Milchkontor i in. oraz w wyroku z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C-336/00 Huber, Rec. s. I-7699. Komisja utrzymuje, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 stoi na przeszkodzie stosowaniu zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań uznanych w prawie krajowym danego państwa członkowskiego, które prowadziłyby do rezygnacji z odzyskania nienależnie wypłaconych funduszy w przypadku braku dobrej wiary po stronie beneficjenta. W przeciwnym razie prawo wspólnotowe, zdaniem Komisji, nie sprzeciwia się uwzględnieniu tych zasad w celu odzyskania nienależnie wypłaconych funduszy, jeżeli błędy i niedbalstwo zostały popełnione przez organy krajowe, jednak pod warunkiem pełnego uwzględnienia interesu wspólnotowego.

47

Wszyscy interwenienci stwierdzili przed Trybunałem, że fakt, iż beneficjentem funduszy jest podmiot prawa publicznego, nie ma wpływu na zasady odzyskania.

48

Na wstępie należy przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, że spory dotyczące kwot wypłaconych nienależnie w świetle prawa wspólnotowego powinny być rozstrzygane przez sądy krajowe wobec braku przepisów wspólnotowych na podstawie ich prawa krajowego z zastrzeżeniem ograniczeń, jakie nakłada prawo wspólnotowe (zob. ww. wyroki w sprawach: Deutsche Milchkontor i in., pkt 19, Huber, pkt 55 oraz wyrok z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie C-158/06 ROM-projecten, Zb.Orz. s. I-5103, pkt 23). Trybunał określił niektóre z tych ograniczeń.

49

Przede wszystkim stosowanie prawa krajowego nie może wpływać na stosowanie i skuteczność prawa wspólnotowego. Tak byłoby w szczególności, gdyby takie stosowanie prowadziło do faktycznej niemożliwości odzyskania nieprawidłowo przyznanych funduszy (zob. ww. wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor i in., pkt 21 i 22). Wynika z tego, że sąd krajowy stosuje co do zasady prawo krajowe, biorąc pod uwagę zapewnienie pełnej skuteczności prawa wspólnotowego, co w miarę konieczności może prowadzić do niestosowania przepisu prawa krajowego, jeżeli stanowi on w tym przeszkodę, lub do interpretowania takiego przepisu, ustanowionego na potrzeby sytuacji czysto wewnętrznej (zob. w szczególności wyrok z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie C-443/03 Leffler, Zb.Orz. s. I-9611, pkt 51).

50

Ustawodawstwo krajowe powinno być również stosowane w sposób niedyskryminujący w porównaniu z procedurami przeznaczonymi do rozstrzygania sporów krajowych tego samego rodzaju, a organy krajowe w tym zakresie mają obowiązek postępować z taką samą starannością i według zasad, które nie utrudniają odzyskania spornych kwot, jak w podobnych przypadkach dotyczących wykonania właściwych przepisów krajowych (ww. wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor i in., pkt 23).

51

W sprawach zawisłych w postępowaniu przed sądem krajowym sąd ten ma więc obowiązek wykonać obowiązek wynikający z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, jeżeli złożono do niego wniosek mający na celu odzyskanie funduszy utraconych z powodu nadużycia lub niedbalstwa, a w razie konieczności nie stosować lub dokonać interpretacji przepisów prawa krajowego takich jak Awb, uchwalonych w celu uregulowania sytuacji czysto wewnętrznych, które stanowiłyby przeszkodę w tym odzyskaniu.

52

Bezsporne jest, że Trybunał orzekł także, iż nie można uznać za sprzeczną z prawem wspólnotowym okoliczność, że prawo krajowe w dziedzinie cofania aktów administracyjnych dotyczących żądania zwrotu świadczeń pieniężnych wypłaconych nienależnie przez administrację publiczną uwzględnia obok zasady legalności również zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasadę pewności prawa, ponieważ zasady te należą do wspólnotowego porządku prawnego (ww. wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor i in., pkt 30, wyrok z dnia 9 października 2001 r. w sprawach połączonych od C-80/99 do C-82/99 Flemmer i in., Rec. s. I-7211, pkt 60, ww. wyrok w sprawie Huber, pkt 56 oraz ww. wyrok w sprawie ROM-projecten, pkt 24). Te zasady powinny być przestrzegane ze szczególnym rygorem w przypadku regulacji przewidującej skutki finansowe (zob. wyroki: z dnia 16 marca 2006 r. w sprawieC-94/05 Emsland-Stärke, Zb.Orz. s. I-2619, pkt 43, z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun, Zb.Orz. s. I-10211, pkt 79 oraz ww. wyrok w sprawie ROM-projecten, pkt 26).

53

Jak jednak stwierdzono w pkt 40 niniejszego wyroku, art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 nakłada na państwa członkowskie obowiązek odzyskania funduszy utraconych wskutek nadużycia lub niedbalstwa bez konieczności upoważnienia wynikającego z prawa krajowego. Wynika z tego, że zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy stosować zgodnie z regułami prawa wspólnotowego.

54

W tym względzie należy przypomnieć, że w dziedzinie funduszy strukturalnych art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 precyzuje, iż działanie Wspólnoty opiera się na ścisłych uzgodnieniach pomiędzy Komisją, państwami członkowskimi oraz właściwymi organami i instytucjami tych państw. Wyrazem tych uzgodnień jest również system odpowiedzialności państw członkowskich w stosunku do Wspólnoty w przypadku utraty kwot pochodzących z funduszy strukturalnych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa. Szczegółowe zasady dotyczące tej odpowiedzialności zawarte są w art. 23 i 24 rozporządzenia nr 4253/88, w odniesieniu do których należy zdaniem Trybunału dokonywać łącznej wykładni (zob. ww. wyrok w sprawie COPPI, pkt 27–29), jak również w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1681/94. W tym względzie fakt, że beneficjent funduszy jest podmiotem prawa publicznego, nie ma wpływu na zastosowanie tych zasad.

55

Ponadto zasada, zgodnie z którą stosowanie ustawodawstwa krajowego nie może wpływać na stosowanie i skuteczność prawa wspólnotowego wymaga pełnego uwzględnienia interesów Wspólnoty przy zastosowaniu przepisów tego rodzaju jak art. 4:49 i 4:57 Awb, które według sądu odsyłającego przyznają krajowym organom administracji dyskrecjonalne uprawnienia w zakresie odzyskania nienależnie wypłaconych funduszy, a beneficjentowi tych funduszy umożliwiają powołanie się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor i in., pkt 32; Flemmer i in., pkt 61 oraz Huber, pkt 57).

56

W związku z tym należy przypomnieć, że z orzecznictwa wynika, iż system dotacji wynikający z przepisów wspólnotowych opiera się w szczególności na wykonaniu przez beneficjenta serii obowiązków uprawniających go do otrzymania przewidzianej pomocy finansowej. Jeżeli beneficjent nie spełni wszystkich tych obowiązków, z art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 wynika, że Komisja może ponownie rozważyć zakres tych obowiązków. W odniesieniu do zastosowania art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku gdy beneficjent nie przeprowadzi szkoleń zgodnie z wymogami, od których uzależnione było przyznanie tej pomocy, beneficjent ten nie może powołać się na zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i praw nabytych w celu otrzymania wypłaty całej kwoty początkowo przyznanej pomocy [zob. podobnie wyroki Sądu: z dnia 15 września 1998 r. w sprawie T-142/97 Branco przeciwko Komisji, Rec. s. II-3567, pkt 97 i 105 (odwołanie odrzucone postanowieniem Trybunału z dnia 12 listopada 1999 r. w sprawie C-453/99 P Branco przeciwko Komisji, Rec. s. I-8037), jak również z dnia 16 września 1999 r. w sprawie T-182/96 Partex przeciwko Komisji, Rec. s. II-2673, pkt 190 (odwołanie odrzucone postanowieniem Trybunału z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C-465/99 P Partex przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze)]. Wreszcie na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może powołać się beneficjent, który w sposób oczywisty naruszył obowiązujące uregulowania (zob. wyrok Trybunału z dnia 12 grudnia 1985 r. w sprawie 67/84 Sideradria przeciwko Komisji, Rec. s. 3983, pkt 21).

57

W sprawach zawisłych przed sądem krajowym z informacji przekazanych przez sąd odsyłający wynika, po pierwsze, że decyzje w sprawie przyznania funduszy były uzależnione od przestrzegania przez beneficjentów przepisów ESF Regeling, a w szczególności obowiązku zarządzania projektem w ramach odrębnej administracji, a po drugie, że zasad tych nie przestrzegano, w większym lub mniejszym stopniu w sposób umyślny. Do sądu krajowego należy zatem ocena — przy uwzględnieniu zachowania zarówno beneficjentów funduszy, jak i administracji — czy w przypadku wniosków o zwrot można się słusznie powołać na zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań w rozumieniu prawa wspólnotowego.

58

Z uwag przedstawionych przez rząd niderlandzki i Komisję w trakcie rozprawy wynika ponadto, że nieprawidłowo przyznane fundusze zostały zwrócone Wspólnocie. Jednakże w związku z tym, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 nakłada na państwa członkowskie obowiązek odzyskania funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa, okoliczność, że państwo członkowskie zwróciło fundusze Wspólnocie, nie zwalnia sama w sobie z odzyskania tych funduszy.

59

Z całości powyższych rozważań wynika zatem, że na postawione pytania należy odpowiedzieć, iż odzyskania funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa należy dokonywać na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 i według szczegółowych zasad wynikających z prawa krajowego, z zastrzeżeniem, że jego zastosowanie nie wpływa na zastosowanie i skuteczność prawa wspólnotowego i nie czyni odzyskania nienależnie przyznanych kwot faktycznie niemożliwym. Do sądu krajowego należy zapewnienie pełnego zastosowania prawa wspólnotowego, w razie konieczności poprzez niezastosowanie lub dokonanie interpretacji przepisów krajowych tego rodzaju jak zawarte w Awb, które stałyby temu na przeszkodzie. Sąd krajowy może wykonać wspólnotowe zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, oceniając zarówno zachowanie beneficjentów utraconych funduszy, jak i administracji, jednak pod warunkiem pełnego uwzględnienia interesu Wspólnoty. W tym względzie bez znaczenia jest okoliczność, że beneficjent funduszy jest podmiotem prawa publicznego.

60

Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje: